ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3 e 29
del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni
complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e
semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi
dell'art. 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), promosso dalla Corte
d'appello di Firenze nel procedimento vertente tra Valdichiana Tour
s.r.l. e il Comune di Sinalunga, con ordinanza dell'8 maggio 2012,
iscritta al n. 174 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, prima serie speciale,
dell'anno 2012.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 5 dicembre 2012 il Giudice
relatore Sergio Mattarella.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza dell'8 maggio 2012, pervenuta presso la
cancelleria di questa Corte il 17 luglio 2012 (reg. ord. n. 174 del
2012), la Corte d'appello di Firenze ha sollevato, in riferimento
agli articoli 3, 24, 97 e 111 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale degli articoli 3 e 29 del decreto
legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al
codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione
dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'art. 54 della
legge 18 giugno 2009, n. 69).
2.- Nell'ordinanza si riferisce che nel giudizio a quo, con
ricorso ex art. 702 bis, cod. proc. civ., Valdichiana Tour s.r.l. si
e' opposta all'indennita' proposta dal Comune di Sinalunga per
l'espropriazione di un terreno, e previa ammissione di consulenza
tecnica d'ufficio volta a stimarne il valore di mercato, ha chiesto
la determinazione giudiziale dell'indennita' dovuta.
Il giudice remittente sostiene che il sistema previsto dalle
norme impugnate ha istituito una presunzione iuris et de iure di
semplicita' delle controversie in materia di opposizione alla stima
dell'indennita' di espropriazione, imponendo inderogabilmente al
giudice di trattarle secondo il rito sommario.
In particolare, l'art. 29 impugnato stabilisce che le
controversie aventi ad oggetto l'opposizione alla stima
dell'indennita' di espropriazione, sono regolate dal rito sommario di
cognizione di cui agli artt. 702 bis e 702 ter, cod. proc. civ.; e
l'art. 3 censurato, ha introdotto una deroga alla facolta' di
conversione del rito, da sommario a ordinario di cognizione, rimessa
alla discrezionalita' del giudice dall'art. 702 ter, comma 2, cod.
proc. civ., escludendo tassativamente la possibilita' di conversione
per le cause previste dal capo III del decreto legislativo n. 150 del
2011, tra le quali e' compresa, all'art. 29, l'opposizione alla stima
dell'indennita' di espropriazione.
2.1.- Secondo lo stesso giudice questa scelta del legislatore
risulta irrazionale, in quanto determina ingiustificate disparita' di
trattamento, e rischia di comprimere il diritto di difesa, di
pregiudicare il buon andamento del processo e di menomare il corretto
esercizio del contraddittorio, in violazione del diritto di difesa e
dei principi costituzionali di uguaglianza, di buona amministrazione
della giustizia e del giusto processo.
Nell'ordinanza si osserva che «le controversie in materia di
espropriazione coinvolgono una serie di problemi che le rendono in
assoluto tra le piu' difficili e complesse», dal momento che esse
riguardano diritti reali immobiliari, e la loro trattazione comporta
spesso la soluzione di articolate questioni di diritto amministrativo
connesse al regime urbanistico dei suoli. A conferma di cio', si
rileva che per identificare correttamente la natura del bene e
determinare il valore dell'indennizzo, e' pressoche' generalizzato il
ricorso allo strumento della consulenza tecnica d'ufficio,
particolarmente impegnativo dal punto di vista degli adempimenti
processuali, in quanto richiede l'instaurazione al proprio interno di
un'ordinata dialettica con i consulenti di parte. La rilevanza della
materia in questione, anche sotto il profilo economico, trova
conferma nell'attribuzione delle relative controversie alla
competenza esclusiva della Corte d'appello, ovvero a un giudice
teoricamente piu' qualificato, che opera normalmente in composizione
collegiale, salva la possibilita' di delegare un membro del collegio
al compimento di atti d'istruzione.
Anche nel caso oggetto del giudizio a quo, pur ammettendo che
esso presenta valori modesti, riguardando un terreno di soli mq. 490,
il cui valore e' stimato da parte attrice in € 68.600,00, il giudice
rileva le complessita' di valutazione sopra descritte, in quanto e'
contestata la natura dei vincoli urbanistici che gravano sul bene, e
in via istruttoria si chiede, senza incontrare opposizione dalla
difesa convenuta, che venga ammessa una consulenza tecnica che
accerti l'estensione del terreno, la sua destinazione urbanistica e
la stima del valore di mercato del bene.
Ad avviso del giudice remittente, la stessa natura dello
strumento istruttorio richiesto dalle parti condurrebbe a ritenere
logica la conversione del rito verso la forma ordinaria. La minuziosa
disciplina prevista dagli articoli 191 ss. cod. proc. civ.,
riguardante la nomina del consulente e lo svolgimento delle indagini
tecniche, conferma che tali adempimenti, rimessi all'ausiliario del
giudice, non possono svolgersi senza formalita' e con le modalita'
liberamente ritenute piu' opportune, accantonando questioni come il
giuramento del professionista incaricato, la redazione del processo
verbale delle operazioni, o la preventiva disamina della relazione
provvisoria del consulente d'ufficio da parte dei consulenti di
parte.
2.2.- Infine, nell'ordinanza si ammette che l'ordinamento conosce
altre situazioni, nelle quali pure si discute di diritti
fondamentali, come le controversie di lavoro o quelle di famiglia,
rispettivamente trattate con l'apposito rito o col rito camerale, in
cui il diritto di difesa si esplica adeguatamente senza bisogno di
scritti conclusionali, che si ritengono non consentiti nel
procedimento sommario di cognizione in esame. Tuttavia, in quei
procedimenti, vi sarebbe un secondo grado di merito, nell'ambito del
quale e' sempre possibile far valere eventuali distorsioni nella
valutazione delle risultanze istruttorie, mentre nella causa che si
svolge in un unico grado, come quella in oggetto davanti alla corte
d'appello, non resterebbe che sottoporre alla Corte di cassazione
quel che non e' stato possibile formalizzare davanti al giudice a
quo.
Sotto diverso profilo, si contesta anche la scelta a favore
dell'ordinanza, in luogo della sentenza, quale strumento per la
decisione delle controversie in questione, ribadendosi che la loro
complessita' mal si concilia con un provvedimento che di norma ha
carattere interinale o ordinatorio, mentre la sentenza consentirebbe
una piu' adeguata motivazione.
2.3.- Il giudice remittente ritiene pertanto che l'art. 29 del
decreto legislativo n. 150 del 2011, nell'imporre la trattazione
sommaria nella materia dell'opposizione alla stima dell'indennita' di
espropriazione, e l'art. 3 dello stesso decreto, nel vietare la
conversione del rito sommario in quello ordinario nella stessa
materia, violino:
il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., in quanto
«impongono di trattare con rito semplificato cause complesse, mentre
il sistema consente di trattare col rito ordinario cause semplici»;
il diritto di difesa di cui all'art. 24 Cost., in quanto
«rischiano di limitare l'accesso alla prova, rimettendo al giudice la
facolta' di procedere liberamente nel modo che ritiene piu' opportuno
agli atti d'istruzione, non permettendo infine ai difensori di
formalizzare compiutamente i propri commenti sulle risultanze
istruttorie»;
il principio di buona amministrazione della giustizia di cui
all'art. 97 Cost., in quanto «impongono di affrontare con strumenti
processuali inadeguati realta' contenziose di elevata difficolta'»;
il principio del giusto processo di cui all'art. 111 Cost., in
quanto «costringono ad affrontare adempimenti istruttori
particolarmente impegnativi in forma libera e sommaria, senza
assicurare l'operativita' delle garanzie previste nel rito
ordinario».
3.- Nel giudizio davanti alla Corte ha spiegato intervento il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere che la questione
sia dichiarata inammissibile o infondata.
L'Avvocatura dello Stato osserva che l'art. 29, comma 1, del
decreto legislativo n. 150 del 2011, ha ricondotto le controversie
aventi ad oggetto l'opposizione alla stima, ai sensi dell'art. 54 del
d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica
utilita'), al rito sommario di cognizione. La disposizione impugnata
e' stata adottata in conformita' al criterio di delega previsto
dall'articolo 54, comma 4, lettera b), n. 2), della legge 18 giugno
2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita' nonche' in materia di processo
civile), che - nell'ambito della piu' ampia delega legislativa per la
riduzione e la semplificazione dei procedimenti civili di cognizione
che rientrano nell'ambito della giurisdizione ordinaria e che sono
regolati dalla legislazione speciale - ha previsto che il Governo si
attenesse ai seguenti principi e criteri direttivi: «i procedimenti,
anche se in camera di consiglio, in cui sono prevalenti caratteri di
semplificazione della trattazione o dell'istruzione della causa, sono
ricondotti al procedimento sommario di cognizione di cui al libro
quarto, titolo I, capo III-bis, del codice di procedura civile, come
introdotto dall'articolo 51 della presente legge, restando tuttavia
esclusa per tali procedimenti la possibilita' di conversione nel rito
ordinario».
Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, tale scelta rientra nella
discrezionalita' del legislatore ordinario, delegante e delegato, e
risulta del tutto ragionevole, dal momento che le controversie in
esame sono caratterizzate da un thema probandum relativamente
semplice, che per certi versi prescinde dal valore economico delle
singole cause, e che presenta la costante caratteristica che a
siffatta tipologia di controversie consegue un'attivita' istruttoria
ordinariamente breve.
3.1.- In secondo luogo, si afferma che lo strumento processuale
adottato nella specie presenta caratteristiche che confermano la sua
natura piena di cognizione, pure perseguita in forme semplificate,
rilevandosi che nella relazione illustrativa e nei pareri delle
commissioni parlamentari che si sono espresse al riguardo, «la
qualita' della valutazione in ordine alle inferenze probatorie puo'
essere massima, anche quando si proceda con forme semplificate».
Viene infatti attribuita al giudice procedente la facolta' di
accedere a tutti gli atti di istruzione, sia indispensabili che
rilevanti (articolo 702 ter, comma 5, cod. proc. civ.), consentendo
una tutela piena del bene della vita oggetto di cognizione e per cui
e' causa.
Questa convinzione e' confermata dall'art. 54, comma 4, lettera
b), n. 2), della legge n. 69 del 2009, che opera un chiaro
riferimento alla sola semplificazione delle forme e non anche alla
sommarieta' della cognizione. Pertanto, secondo l'interveniente,
l'introduzione della forma processuale "flessibile" in esame
garantisce una cognizione esauriente, favorendo, al contempo,
l'osservanza del principio di ragionevole durata dei processi di cui
all'articolo 111 Cost..
3.2.- Sotto diverso profilo, si osserva che le norme impugnate
non violano il principio di uguaglianza, dal momento che il
legislatore ben puo' predisporre regole processuali differenziate al
variare delle caratteristiche proprie delle posizioni giuridiche
oggetto di tutela giudiziale. E in effetti, e' lo stesso giudice
remittente che sostanzialmente riconosce - proprio in relazione alla
reputata "inevitabilita'" dell'utilizzo del mezzo istruttorio della
consulenza tecnica d'ufficio estimativo-contabile - come siffatti
procedimenti giurisdizionali siano, in qualche misura, omogenei
quanto al loro percorso processuale.
Inoltre, in riferimento alle osservazioni del giudice a quo
concernenti lo strumento della consulenza tecnica d'ufficio, si
rileva che - nella giurisprudenza di merito - e' stata piu' volte
affermata la struttura "deformalizzata" dell'istruttoria svolta nei
procedimenti in esame.
3.3.- Infine, nell'atto di costituzione si richiama l'ordinanza
n. 170 del 2009, nella quale la Corte costituzionale ha ribadito «la
piena compatibilita' costituzionale della opzione del legislatore
processuale, giustificata da comprensibili esigenze di speditezza e
semplificazione, per il rito camerale (ex multis: sentenza n. 103 del
1985, ordinanza n. 35 del 2002), anche in relazione a controversie
coinvolgenti la titolarita' di diritti soggettivi; (...) che, in
particolare, come gia' in passato osservato, la giurisprudenza di
questa Corte e' costante nell'affermare che la previsione del rito
camerale per la composizione di conflitti di interesse mediante
provvedimenti decisori non e' di per se' suscettiva di frustrare il
diritto di difesa, in quanto l'esercizio di quest'ultimo puo' essere
modulato dalla legge in relazione alle peculiari esigenze dei vari
procedimenti purche' ne vangano assicurati lo scopo e la funzione».
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza in epigrafe, la Corte d'appello di Firenze ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 111 Cost., questione
di legittimita' costituzionale degli artt. 3 e 29 del decreto
legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al
codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione
dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'art. 54 della
legge 18 giugno 2009, n. 69).
2.- Al fine di chiarire il contesto normativo nel quale si
inseriscono le disposizioni impugnate, giova premettere che l'art. 29
del decreto legislativo n. 150 del 2011 stabilisce che le
controversie aventi ad oggetto l'opposizione alla stima
dell'indennita' di espropriazione, sono regolate dal rito sommario di
cognizione di cui agli artt. 702 bis e 702 ter cod. proc. civ..
In particolare, l'art. 702 ter, comma 2, cod. proc. civ. prevede
in via generale che il giudice, se le difese svolte dalle parti
richiedono un'istruttoria non sommaria, con ordinanza non impugnabile
dispone procedersi secondo il rito ordinario, fissando l'udienza di
cui all'art. 183 cod. proc. civ..
Pertanto, di norma, l'apprezzamento delle esigenze sostanziali o
processuali che possono giustificare la conversione del rito da
sommario ad ordinario e' rimessa alla valutazione insindacabile del
giudice.
L'art. 3 censurato ha introdotto una deroga a tale criterio
discrezionale, escludendo tassativamente dalla possibilita' di
conversione le cause previste dal capo III del decreto legislativo
medesimo, tra le quali e' compresa, all'art. 29 citato, l'opposizione
alla stima dell'indennita' di espropriazione.
Piu' in generale, si osserva che le norme impugnate sono
contenute nel decreto legislativo n. 150 del 2011, emanato in
attuazione della delega al Governo «per la riduzione e
semplificazione dei procedimenti civili» prevista dall'art. 54 della
legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitivita' nonche' in materia di processo
civile).
Come reso esplicito dalla relazione illustrativa, il richiamato
decreto legislativo, «realizza, conformemente ai criteri di delega
(...) la riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di
cognizione che rientrano nell'ambito della giurisdizione ordinaria e
che sono regolati dalla legislazione speciale, riconducendoli ai tre
modelli previsti dal codice di procedura civile, individuati,
rispettivamente, nel rito ordinario di cognizione, nel rito che
disciplina le controversie in materia di rapporti di lavoro, e nel
rito sommario di cognizione (introdotto dalla medesima legge n. 69
del 2009)».
3.- La questione sollevata e' inammissibile, sotto molteplici
profili.
Innanzitutto, il richiamo operato nell'ordinanza di rimessione al
principio di buon andamento dell'amministrazione, di cui all'art. 97
Cost., risulta inconferente, dal momento che questa Corte ha
costantemente affermato l'estraneita' di tale principio all'esercizio
della funzione giurisdizionale (ex multis, ordinanze n. 174 del 2012,
e n. 421 del 2008, e sentenza n. 272 del 2008), alla quale
evidentemente attengono le norme processuali impugnate.
3.1.- In riferimento agli altri parametri costituzionali
invocati, deve preliminarmente ribadirsi che nella disciplina degli
istituti processuali vige il principio della discrezionalita' e
insindacabilita' delle scelte operate dal legislatore, nel limite
della loro non manifesta irragionevolezza (ex multis, ordinanze n.
174 del 2012, n. 141 del 2011, e n. 164 del 2010).
Anche nel caso in esame, in linea di principio, esiste una
pluralita' di possibili soluzioni, quanto al rito con il quale
trattare le controversie relative alla opposizione alla stima
dell'indennita' di espropriazione, come nello specifico testimoniano
anche le vicende che hanno condotto all'approvazione del decreto
legislativo n. 150 del 2011.
Dall'esame degli atti parlamentari, e dalla relazione
illustrativa, emerge infatti che la scelta di inserire le
controversie in questione fra quelle per le quali e' preclusa al
giudice la facolta' di conversione nel rito ordinario di cognizione,
e' avvenuta solo a seguito dei pareri in tal senso espressi dalle
competenti commissioni parlamentari, motivati dalla relativa
semplicita' degli adempimenti istruttori richiesti in questo tipo di
cause, mentre non era prevista nel testo originario del
provvedimento. In particolare, le Commissioni giustizia della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica, nei pareri sullo schema
di decreto legislativo in questione, hanno espresso l'avviso secondo
il quale «relativamente alle cause di opposizione alla stima di cui
all'art. 54 del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 327, parrebbe
piu' coerente con la natura istruttoria del relativo procedimento la
riconduzione al rito sommario in luogo di quello ordinario».
La decisione richiesta alla Corte avrebbe pertanto natura
creativa e non sarebbe costituzionalmente obbligata, versandosi in
materia nella quale sussiste la discrezionalita' del legislatore:
anche se esaminata sotto questo profilo la questione e' quindi
inammissibile (ex multis, ordinanze n. 77 e n. 59 del 2010, e n. 243
del 2009). In tal senso, la Corte ha affermato che non puo' ritenersi
«che sia coperto da garanzia costituzionale, quale modello
tendenzialmente vincolante per il legislatore, il processo ordinario
di cognizione, i cui singoli istituti dovrebbero essere rinvenibili
anche nei procedimenti di cognizione diversamente articolati dalla
legge» (ordinanza n. 389 del 2005).
Con riferimento alla possibilita' di prevedere altri riti, da
parte del legislatore, accanto a quello ordinario, la Corte ha piu'
volte ribadito che «la Costituzione non impone un modello vincolante
di processo» (sentenza n. 341 del 2006, ordinanze n. 386 del 2004 e
n. 389 del 2005), riaffermando «la piena compatibilita'
costituzionale della opzione del legislatore processuale,
giustificata da comprensibili esigenze di speditezza e
semplificazione, per il rito camerale, anche in relazione a
controversie coinvolgenti la titolarita' di diritti soggettivi; in
particolare, come gia' in passato osservato, la giurisprudenza di
questa Corte e' costante nell'affermare che la previsione del rito
camerale per la composizione di conflitti di interesse mediante
provvedimenti decisori non e' di per se' suscettiva di frustrare il
diritto di difesa, in quanto l'esercizio di quest'ultimo puo' essere
modulato dalla legge in relazione alle peculiari esigenze dei vari
procedimenti purche' ne vengano assicurati lo scopo e la funzione»
(ex multis, sentenze n. 170 del 2009, n. 221 del 2008, e n. 194 del
2005).
Nel caso in esame, la scelta di trattare con il procedimento
sommario di cognizione di cui agli artt. 702 bis ss., cod. proc. civ.
le controversie richiamate, e' stata motivata, nella relazione
illustrativa al decreto impugnato, dalla «accentuata semplificazione
della trattazione o dell'istruzione della causa, rivelata, spesso
nella maggior parte dei casi, dal richiamo della procedura camerale
prevista e disciplinata dagli artt. 737 ss., cod. proc. civ.. Il
presupposto della semplificazione della trattazione e' stato altresi'
rinvenuto in quei procedimenti che, nel loro pratico svolgimento,
sono caratterizzati dal thema probandum semplice, cui consegue
ordinariamente un'attivita' istruttoria breve, a prescindere dalla
natura delle situazioni giuridiche soggettive coinvolte o delle
questioni giuridiche da trattare o decidere. Tale impostazione si
evince anche dai pareri resi dalle competenti commissioni della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, che hanno
concordemente suggerito di ricondurre al rito sommario di cognizione
anche i procedimenti in materia di opposizione alla stima nelle
espropriazioni per pubblica utilita' (...) i quali sono
caratterizzati, nell'esperienza pratica, da un'attivita' istruttoria
ridotta, a fronte di questioni giuridiche spesso non altrettanto
semplici».
Nel quadro descritto, deve pertanto escludersi che le
disposizioni impugnate siano manifestamente irragionevoli, ponendosi
invece nell'ambito di un chiaro disegno riformatore, orientato alla
semplificazione dei procedimenti civili in esame.
3.2.- Inoltre, la questione risulta inammissibile anche se
esaminata sotto un ulteriore profilo, dal momento che il giudice
remittente non si e' fatto carico di individuare una possibile
interpretazione delle norme censurate idonea a superare i dubbi di
costituzionalita', in ossequio al principio, costantemente affermato
dalla Corte, secondo il quale una disposizione di legge puo' essere
dichiarata costituzionalmente illegittima solo quando non sia
possibile attribuirle un significato che la renda conforme a
Costituzione.
In particolare, il giudice remittente non sperimenta alcuna
possibilita' di interpretare la norma nel senso che essa consenta al
giudice di assicurare, pur nell'ambito dell'istruttoria
deformalizzata, propria del procedimento sommario di cognizione, le
garanzie che egli ritiene necessarie ai fini del rispetto dei
parametri costituzionali invocati. Lo stesso giudice non esplicita
infatti le ragioni alla base della pretesa impossibilita' di
applicare le disposizioni, ritenute indispensabili, che nel rito
ordinario regolano l'espletamento della consulenza tecnica d'ufficio,
e di consentire alle parti la facolta' di argomentare, per mezzo di
scritti conclusionali, le risultanze istruttorie acquisite.
Il giudice a quo non considera gli orientamenti finora espressi,
nella prima fase di attuazione delle norme impugnate, dalla
giurisprudenza di merito che, in conformita' ai richiamati atti
parlamentari, qualifica il rito in esame come un procedimento a
cognizione piena, e ad istruttoria semplificata (ordinanze Tribunale
di Piacenza, 26 maggio 2011; Tribunale di Varese, 18 novembre 2009;
Tribunale di Viterbo, 12 luglio 2010). Omettendo tale valutazione, il
giudice non motiva neppure sulle ragioni alla base della lamentata
impossibilita' di consentire, pure nell'ambito dell'istruttoria
deformalizzata, sia l'interlocuzione del consulente di parte con il
consulente d'ufficio, in ordine alle sue conclusioni, sia la
presentazione di scritti difensivi conclusionali aventi ad oggetto le
risultanze istruttorie.
Pertanto la questione, anche sotto questo profilo, e'
inammissibile, in coerenza con la costante giurisprudenza di questa
Corte che ha ritenuto che «la mancata utilizzazione dei poteri
interpretativi, che la legge riconosce al giudice remittente, e la
mancata esplorazione di diverse soluzioni ermeneutiche, al fine di
far fronte al dubbio di costituzionalita' ipotizzato, integrano
omissioni tali da rendere manifestamente inammissibile la sollevata
questione di legittimita' costituzionale» (ex multis, ordinanze n.
212 del 2011, n. 44, n. 102 e n. 184 del 2012).