ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 20, comma
1, secondo periodo, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito in legge dall'art. 1 della legge
6 agosto 2008, n. 133, promosso dalla Corte di cassazione nel
procedimento vertente tra l'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS) e la s.p.a. ASPES Multiservizi ed altra, con ordinanza
del 28 giugno 2011, iscritta al n. 261 del registro ordinanze 2011 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53, prima
serie speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione dell'INPS e della s.p.a. ASPES
Multiservizi ed altra nonche' l'atto di intervento della s.p.a. Metro
Italia Cash and Carry e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 27 febbraio 2013 il Giudice
relatore Luigi Mazzella;
uditi gli avvocati Antonino Sgroi per INPS, Monica Grassi per la
s.p.a. ASPES Multiservizi ed altra e l'avvocato dello Stato Vincenzo
Rago per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso di un giudizio promosso dalla ASPES - Azienda
Servizi Pesaresi (alla quale, nel corso del procedimento, sono
succedute la s.p.a. ASPES e la s.p.a. ASPES Multiservizi) diretto ad
ottenere dall'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) la
restituzione, tra l'altro, dei contributi di malattia versati per il
periodo febbraio 1990 - agosto 2000, la Corte di cassazione ha
sollevato, in riferimento all'articolo 3 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 20, comma 1,
«ultimo inciso» [rectius, secondo periodo], del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge
dall'art. 1 della legge 6 agosto 2008, n. 133, nel testo in vigore
prima della modifica apportata dall'art. 18, comma 16, lettera b),
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito in legge dall'art. 1 della
legge 15 luglio 2011, n. 111.
1.1.- A proposito della rilevanza della questione, la Corte
rimettente espone che le parti private sostengono di non essere
soggette all'obbligo contributivo per l'assicurazione contro le
malattie, perche' l'art. 6, secondo comma, della legge 11 gennaio
1943, n. 138 (Costituzione dell'Ente «Mutualita' fascista - Istituto
per l'assistenza di malattia ai lavoratori»), dispone che
l'indennita' di malattia posta a carico dell'ente previdenziale non
e' dovuta quando, come nel loro caso, il datore di lavoro e'
obbligato, in forza di legge o di contratto, a corrispondere ai
dipendenti assenti per malattia un trattamento economico pari o
superiore all'indennita' di malattia stessa.
Il giudice a quo aggiunge che nelle more del giudizio e'
intervenuto l'art. 20, comma l, del decreto-legge n. 112 del 2008, il
quale ha dettato una norma di interpretazione autentica dell'art. 6,
secondo comma, della legge n. 138 del 1943, secondo la quale, da un
lato, i datori di lavoro che, per legge o per contratto collettivo,
anche di diritto comune, corrispondono ai dipendenti il trattamento
economico di malattia, con conseguente esonero dell'INPS
dall'erogazione dell'indennita' di malattia, non sono tenuti al
versamento della contribuzione per l'assicurazione contro le malattie
e, dall'altro, le contribuzioni comunque gia' versate e relative a
periodi precedenti al 1° gennaio 2009 restano acquisite alla gestione
e quindi non sono suscettibili di ripetizione.
La Corte rimettente afferma che, per decidere la controversia,
deve fare applicazione appunto dell'ultima parte della predetta
disposizione, cioe' di quella che esclude la ripetibilita' dei
contributi gia' versati.
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
giudice a quo premette che l'art. 20, comma 1, del decreto-legge n.
112 del 2008 e' stato oggetto di scrutinio da parte della Corte
costituzionale, essendo stato sospettato di violare l'art. 3, primo
comma, Cost., in quanto, sebbene formulato come una norma di
interpretazione autentica, costituirebbe in realta' una
legge-provvedimento e perche' irragionevolmente premierebbe i datori
di lavoro inadempienti e discriminerebbe quelli che hanno
tempestivamente versato i contributi dovuti.
La sentenza n. 48 del 2010 ha tuttavia dichiarato non fondata la
questione e il rimettente ricorda come in quell'occasione la Corte
costituzionale abbia precisato che oggetto della censura (e dunque
dello scrutinio di costituzionalita') era non gia' la seconda parte
del comma 1 dell'art. 20 del decreto-legge n. 112 del 2008 (quella
che esclude la ripetibilita' dei versamenti eseguiti prima del 2009),
bensi' la sola prima parte del comma suddetto (quella che contiene la
norma di interpretazione autentica per effetto della quale non sono
dovuti i contributi da parte delle imprese che erogano la
retribuzione ai dipendenti in malattia); cosi' limitato l'oggetto
dello scrutinio, la questione non era fondata, poiche' l'art. 20,
comma 1, del decreto-legge n. 112 del 2008 non puo' essere
qualificato come legge-provvedimento, riferendosi ad un numero
indeterminato di destinatari e non concernendo un oggetto rientrante
tra quelli propri dei provvedimenti amministrativi, ne' opera una
sanatoria di comportamenti illeciti, ma introduce una nuova
disciplina del contributo previdenziale relativo all'assicurazione
contro le malattie e, pertanto, costituisce espressione della
discrezionalita' di cui gode il legislatore nella conformazione
dell'obbligazione contributiva. La stessa Corte costituzionale ha poi
affermato - sempre secondo il rimettente - che in tale
discrezionalita' rientra anche la contestuale estensione retroattiva
della nuova disciplina, la cui legittimita' costituzionale non e'
inficiata dalla previsione dell'irripetibilita' delle contribuzioni
versate per i periodi anteriori al 1° gennaio 2009, perche'
l'irripetibilita' di quanto pagato prima dell'entrata in vigore del
piu' favorevole regime dell'obbligazione contributiva non determina,
di per se', l'illegittimita' dell'efficacia retroattiva di tale nuovo
regime.
La rimettente aggiunge che nell'ultimo capoverso della
motivazione della sentenza n. 48 del 2010, la Corte costituzionale ha
peraltro precisato che restava impregiudicata qualsiasi valutazione
sulla legittimita' dell'esclusione della restituzione delle somme
gia' versate a titolo di contributi di malattia, prevista nella parte
della disposizione che essa rimettente deve applicare nel giudizio
principale.
Tale parte dell'art. 20, comma 1, del decreto-legge n. 112 del
2008, ad avviso della Corte di cassazione, viola l'art. 3 Cost.,
poiche' introduce un'irragionevole disparita' di trattamento, ponendo
i soggetti che hanno correttamente adempiuto all'obbligo di versare i
contributi in una condizione di oggettivo pregiudizio rispetto a
quanti, contravvenendo al dettato normativo, hanno omesso il medesimo
versamento.
Tale effetto, inoltre, non potrebbe qualificarsi come meramente
accidentale o di fatto, discendendo direttamente dal portato
normativo della disposizione di interpretazione autentica. Ne' a
evitare la violazione del principio di eguaglianza potrebbero valere
considerazioni metagiuridiche quali il prevedibile contenzioso
derivante dall'eventuale declaratoria di illegittimita'
costituzionale della norma ovvero il connesso onere finanziario che
deriverebbe dalla restituzione, da parte dell'INPS, dei contributi a
suo tempo versati. Tali argomenti, infatti, non potrebbero
giustificare una palese disparita' di trattamento.
2.- Nel giudizio di costituzionalita' si sono costituite la
s.p.a. ASPES e la s.p.a. ASPES Multiservizi le quali hanno concluso
chiedendo che la questione sia dichiarata fondata.
A sostegno della rilevanza e della fondatezza della questione le
due societa' svolgono argomentazioni analoghe a quelle contenute
nell'ordinanza di rimessione.
Aggiungono che la questione e' ammissibile perche', anche se la
Corte costituzionale si e' gia' pronunciata in due occasioni
sull'art. 20, comma 1, del decreto-legge n. 112 del 2008, essa non ha
mai valutato la legittimita' della seconda parte del predetto comma,
il quale prevede la mancata restituzione dei contributi versati pur
in difetto del relativo obbligo.
3.- Anche l'INPS si e' costituito ed ha chiesto che la questione
sia dichiarata inammissibile o comunque infondata.
L'ente previdenziale rileva preliminarmente che la norma
censurata e' stata modificata dall'art. 18, comma 16, lettera b), del
decreto-legge n. 98 del 2011, il quale ha stabilito che i contributi
definitivamente acquisiti alla gestione previdenziale e irripetibili
sono quelli versati per periodi anteriori al 1° maggio 2011 (e non
piu' al 1° gennaio 2009, come previsto dal testo originario della
norma). Inoltre, lo stesso art. 18, comma 16, ha introdotto nell'art.
20 del decreto-legge n. 112 del 2008 il comma 1-bis, secondo il quale
«A decorrere dal 1° maggio 2011, i datori di lavoro di cui al comma 1
sono comunque tenuti al versamento della contribuzione di
finanziamento dell'indennita' economica di malattia in base
all'articolo 31 della legge 28 febbraio 1986, n. 41, per le categorie
di lavoratori cui la suddetta assicurazione e' applicabile ai sensi
della normativa vigente». L'INPS evidenzia che il giudice a quo non
ha potuto tener conto di tali modificazioni, perche' esse sono
intervenute dopo il deposito dell'ordinanza di rimessione.
Nel merito, l'istituto previdenziale deduce che la questione non
e' fondata, poiche' il legislatore ha inserito, in seno ad una
disposizione di interpretazione autentica, una regola a valenza
generale diretta a far salvi i versamenti contributivi eseguiti prima
dell'entrata in vigore della disposizione esonerativa. Al riguardo
l'INPS menziona altri casi in cui il legislatore ha introdotto norme
analoghe a quella oggetto della presente questione: l'art. 9-bis del
decreto-legge 29 marzo 1991, n. 103 (Disposizioni urgenti in materia
previdenziale), convertito in legge dall'art. 1 della legge 1° giugno
1991, n. 166, e l'art. 1, comma 13, della legge 3 marzo 1987, n. 61
(Modificazioni ed integrazioni della legge 6 dicembre 1971 n. 1084,
per la disciplina del Fondo di previdenza per il personale dipendente
da aziende private del gas).
4.- E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha concluso chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
A sostegno di tale richiesta, la difesa dello Stato sostiene che,
nel rispetto del principio di certezza e definitivita' dei rapporti
giuridici, il legislatore ha ragionevolmente ritenuto opportuno
consolidare le situazioni contributive gia' definite attraverso lo
spontaneo adempimento da parte dei datori di lavoro. La previsione
della ripetibilita' dei contributi avrebbe invece pregiudicato le
posizioni contributive gia' acquisite dai lavoratori, in violazione
del principio solidaristico sotteso al sistema assicurativo.
Il Presidente del Consiglio dei ministri aggiunge che le
posizioni di quanti hanno versato i contributi e quelle di coloro che
invece hanno contestato di dover adempiere sono tra loro
differenziate; infatti, i primi, al contrario dei secondi, hanno
manifestato un comportamento incompatibile con la volonta' di
ritenersi esonerati dall'adempimento di cui trattasi.
5.- Nel giudizio di legittimita' costituzionale e' intervenuta la
s.p.a. Metro Italia Cash and Carry chiedendo che la norma censurata
sia dichiarata illegittima.
Preliminarmente, la societa' sostiene di aver diritto ad
intervenire nel presente giudizio di costituzionalita' alla luce
delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale approvate con delibera del 7 ottobre 2008 e, in
particolare, dell'art. 4 di tali norme. Infatti, essa ha versato
all'INPS i contributi per malattia relativi agli anni dal 1994 al
1998, contemporaneamente corrispondendo ai propri dipendenti il
trattamento di malattia in esecuzione di un contratto collettivo
integrativo aziendale sottoscritto il 1° ottobre 1993. Pertanto, nel
caso in cui l'art. 20, comma 1, ultimo inciso, del decreto-legge n.
112 del 2008 fosse dichiarato illegittimo, essa sarebbe legittimata
ad ottenere la restituzione delle somme versate.
Nel merito, la s.p.a. Metro Cash and Carry afferma che la norma
censurata viola l'art. 3 Cost., sia sotto il profilo
dell'irragionevole disparita' di trattamento tra datori di lavoro che
hanno versato i contributi e quelli che invece non li hanno pagati,
sia in considerazione della posizione di sfavore in cui si trovano i
creditori che, avendo ricevuto il pagamento di somme non dovute, sono
tenuti alla loro restituzione, rispetto all'INPS, il quale invece ha
il diritto di trattenere i contributi per legge non dovuti.
6.- In prossimita' dell'udienza di discussione la s.p.a. Metro
Cash & Carry ha depositato una memoria nella quale ha ribadito la
sussistenza del proprio interesse ad intervenire nel presente
giudizio di costituzionalita'.
Nel merito ha affermato che la norma censurata contrasta con i
principi di uguaglianza e di ragionevolezza e ha dedotto
l'infondatezza delle argomentazioni svolte dall'INPS e dal Presidente
del Consiglio dei ministri nei rispettivi atti di costituzione circa
norme analoghe a quella oggetto del presente giudizio delle quali
sarebbe stata ritenuta la legittimita' costituzionale. In
particolare, la difesa della societa' interveniente ha sostenuto
l'inconferenza del riferimento alla sentenza della Corte
costituzionale n. 292 del 1997.
Considerato in diritto
1.- La Corte di cassazione dubita della legittimita'
costituzionale dell'articolo 20, comma 1, secondo periodo, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito in legge dall'art. 1 della legge 6 agosto 2008, n. 133,
nel testo in vigore prima della modifica apportata dall'art. 18,
comma 16, lettera b), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito
in legge dall'art. 1 della legge 15 luglio 2011, n. 111.
La Corte rimettente deduce che la norma censurata, disponendo che
«Restano acquisite alla gestione e conservano la loro efficacia le
contribuzioni comunque versate per i periodi anteriori alla data del
1° gennaio 2009», nonostante che il primo periodo dello stesso art.
20, comma 1, preveda che «Il secondo comma dell'art. 6, della legge
11 gennaio 1943, n. 138, si interpreta nel senso che i datori di
lavoro che hanno corrisposto per legge o per contratto collettivo,
anche di diritto comune, il trattamento economico di malattia, con
conseguente esonero dell'Istituto nazionale della previdenza sociale
dall'erogazione della predetta indennita', non sono tenuti al
versamento della relativa contribuzione all'Istituto medesimo», viola
l'art. 3 della Costituzione, poiche' e' fonte di un'irragionevole
disparita' di trattamento, ponendo i soggetti che hanno correttamente
adempiuto all'obbligo di versare i contributi in una condizione di
oggettivo pregiudizio rispetto a quanti, contravvenendo al dettato
normativo, hanno omesso il medesimo versamento.
2.- Preliminarmente deve essere confermata l'ordinanza adottata
nel corso dell'udienza pubblica, ed allegata alla presente sentenza,
con la quale e' stato dichiarato inammissibile l'intervento della
s.p.a. Metro Italia Cash and Carry. Cio' in applicazione del
consolidato orientamento della giurisprudenza di questa Corte,
secondo cui, nel giudizio di legittimita' costituzionale in via
incidentale, non sono ammissibili gli interventi di soggetti che non
siano parti nel giudizio a quo, ne' siano titolari di un interesse
qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto
in giudizio.
3.- La questione e' fondata.
Come gia' rilevato da questa Corte (sentenza n. 48 del 2010),
l'art. 20 del decreto-legge n. 112 del 2008 ha introdotto una nuova
disciplina del contributo previdenziale relativo all'assicurazione
contro le malattie. La norma ha, da un lato (innovando rispetto al
diritto vivente) dichiarato non dovuti i contributi di malattia da
parte dei datori di lavoro che corrispondono ai propri dipendenti il
trattamento di malattia e, dall'altro, ha mantenuto fermi i pagamenti
(a questo punto, indebiti) eventualmente gia' eseguiti a tale titolo
da quei datori di lavoro.
Nella medesima occasione questa Corte ha affermato che la
disposizione, nella parte in cui ha escluso la sussistenza
dell'obbligo contributivo a carico dei datori di lavoro che
corrispondono il trattamento di malattia, costituisce espressione
della discrezionalita' di cui gode il legislatore nella conformazione
dell'obbligazione contributiva. Discrezionalita' nella quale rientra
anche la contestuale estensione retroattiva della nuova disciplina.
Questa stessa Corte, in conformita' con la sua precedente
giurisprudenza (sentenza n. 292 del 1997), ha escluso che
l'irripetibilita' di quanto versato prima dell'entrata in vigore del
nuovo, piu' favorevole, regime dell'obbligazione contributiva
determinasse, di per se', l'illegittimita' dell'efficacia retroattiva
di tale nuovo regime. Contemporaneamente ha fatto salva qualsiasi
valutazione sulla legittimita' dell'esclusione della restituzione
delle somme gia' versate a titolo di contributi di malattia, prevista
nella parte della norma non censurata in quella sede e, invece,
oggetto della presente questione.
Orbene, come gia' affermato da questa Corte (sentenze n. 227 del
2009, n. 330 del 2007, n. 320 del 2005, n. 416 del 2000), sono
illegittime, per violazione del principio di uguaglianza consacrato
nell'art. 3 Cost., le disposizioni che, posta la non debenza di una
determinata prestazione patrimoniale, prevedano l'irripetibilita' di
quanto sia stato versato nell'apparente adempimento della (in realta'
inesistente) obbligazione. E questo e', appunto, il caso dell'art.
20, comma 1, secondo periodo, del decreto-legge n. 112 del 2008, il
quale deve dunque essere dichiarato costituzionalmente illegittimo.
4.- Successivamente alla pronuncia dell'ordinanza di rimessione,
il legislatore e' intervenuto a modificare l'art. 20 del
decreto-legge n. 112 del 2008.
In particolare, con l'art. 18, comma 16, lettera a), del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito in legge dall'art. 1 della
legge 15 luglio 2011, n. 111, ha inserito nel predetto art. 20 il
comma 1-bis, il quale ha reintrodotto, a carico dei datori di lavoro
che corrispondono ai propri dipendenti il trattamento economico di
malattia, l'obbligo di versare la contribuzione di finanziamento
dell'indennita' di malattia a decorrere dal 1° maggio 2011. Inoltre,
con la lettera b) del citato art. 18, comma 16, ha modificato il
secondo periodo del comma 1 dell'art. 20 (vale a dire proprio la
disposizione oggetto della presente questione) stabilendo che restano
acquisite alla gestione dell'INPS le contribuzioni versate per i
periodi anteriori (non piu' al 1° gennaio 2009, bensi') al 1° maggio
2011.
Per effetto di questo intervento, quindi, ferma restando la norma
di interpretazione autentica che escludeva l'obbligo per i datori di
lavoro di versare i contributi se avessero provveduto a pagare il
trattamento economico di malattia, tale obbligo e' stato reintrodotto
a partire dal 1° maggio 2011 e, contestualmente, e' stato esteso
(fino al 30 aprile 2011) il periodo in cui i contributi gia' versati
(indebitamente, perche' per il periodo precedente al maggio 2011
continua a valere la norma di interpretazione autentica che esclude
l'obbligo di contribuzione) restano definitivamente acquisiti alle
casse dell'INPS.
La normativa dettata dal decreto-legge n. 98 del 2011 non fa
venir meno la rilevanza della questione sottoposta alla Corte,
poiche' il giudizio principale comunque deve essere deciso applicando
l'art. 20 del decreto-legge n. 112 del 2008 nel testo precedente alle
modifiche introdotte nel 2011.
Tuttavia, in base all'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
deve essere estesa all'art. 20, comma 1, secondo periodo, del
decreto-legge n. 112 del 2008 nel testo modificato dall'art. 18,
comma 16, lettera b), del decreto-legge n. 98 del 2011. Infatti tale
norma, spostando dal 31 dicembre 2008 al 30 aprile 2011 il termine
finale del periodo di tempo al quale si riferiscono i contributi i
cui versamenti (seppur non dovuti) restano comunque acquisiti
all'INPS, si pone in un rapporto di inscindibile connessione con
quella oggetto dell'ordinanza di rimessione ed e' affetta dai
medesimi vizi di legittimita' costituzionale.