ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 38,
comma 1, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per
la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, promosso dalla Regione
Basilicata con ricorso notificato il 9 ottobre 2012, depositato in
cancelleria il 16 ottobre 2012 ed iscritto al n. 147 del registro
ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 settembre 2013 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
uditi l'avvocato Antonio Pasquale Golia per la Regione Basilicata
e l'avvocato dello Stato Giovanni Palatiello per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 9 ottobre 2012, depositato il
successivo 16 ottobre (r.r. n. 147 del 2012), la Regione Basilicata
ha promosso questioni di legittimita' costituzionale dell'articolo
38, comma 1, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti
per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, per violazione degli
articoli 114, 117, 123 della Costituzione, nonche' del principio di
leale collaborazione.
1.1.- La Regione, dopo aver riportato il contenuto della
disposizione impugnata, rileva che essa interviene sull'art. 1 della
legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico,
nonche' delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti
in materia di energia). In particolare, detta legge, all'art. 1,
comma 7, lettera n), stabilisce che le disposizioni inerenti la
prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le
funzioni di polizia mineraria, adottate per la terraferma, sono poste
in essere dallo Stato d'intesa con le Regioni interessate.
La ricorrente evidenzia come la normativa nazionale vigente in
materia di conferimento dei titoli minerari in terraferma preveda
sempre tale intesa e al riguardo menziona vari provvedimenti
legislativi o amministrativi.
Essa afferma che, secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale, tali intese costituiscono la condizione minima e
imprescindibile per la legittimita' costituzionale della disciplina
legislativa statale che effettua la cosiddetta «chiamata in
sussidiarieta'» di una funzione amministrativa, in materie affidate
alla legislazione regionale, con la conseguenza che deve trattarsi di
vere e proprie intese «in senso forte», ossia di atti a struttura
bilaterale, come tali non superabili con decisione unilaterale di una
delle parti (e' richiamata la sentenza n. 383 del 2005).
La Regione sottolinea come il governo del territorio nonche' la
produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell'energia,
rientrino nelle materie di legislazione concorrente: in queste
materie, ai sensi dell'art. 117 Cost., spetta alle Regioni la
potesta' legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservati allo Stato.
La ricorrente richiama anche l'art. 118 Cost., ai sensi del quale
le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per
assicurare l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Citta'
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza; e rimarca come la
Corte costituzionale abbia ribadito che, nei casi di attrazione in
sussidiarieta' di funzioni relative a materie rientranti nella
competenza concorrente di Stato e Regioni, sia necessario, per
garantire il coinvolgimento delle Regioni interessate, il
raggiungimento di un'intesa, in modo da contemperare le ragioni
dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle
funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni (e' richiamata la
sentenza n. 165 del 2011).
Ribadito che, per l'esercizio di una funzione amministrativa
«attratta in sussidiarieta'» a livello statale, l'ordinamento
costituzionale vigente imporrebbe il conseguimento di una intesa «in
senso forte» tra organi statali ed organi regionali (sono citate le
sentenze n. 179 del 2012 e n. 383 del 2005), la Regione osserva che,
in queste ipotesi, secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale non potrebbe essere nemmeno applicato il secondo comma
dell'art. 120 Cost., concernente il potere sostitutivo del Governo
rispetto ad organi delle Regioni, delle Citta' metropolitane, delle
Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e
trattati internazionali o della normativa dell'Unione europea oppure
di pericolo grave per l'incolumita' e la sicurezza pubblica, ovvero
quando lo richiedano la tutela dell'unita' giuridica o dell'unita'
economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai
confini territoriali dei governi locali.
La ricorrente ritiene che l'art. 38, comma 1, del d.l. n. 83 del
2012, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 134 del 2012, violi l'art. 117 Cost., nonche' il principio
di leale collaborazione tra Stato e Regione.
A suo avviso, la disposizione impugnata produrrebbe un
sostanziale "declassamento" dei rapporti tra Stato e Regione, da un
livello d'intesa "in senso forte" ad un'intesa in "senso debole",
ovvero ad un semplice "parere" della Regione, parere come tale
inidoneo a garantire il rispetto del principio di leale
collaborazione, ritenuto operante nei casi di «attrazione in
sussidiarieta'» di funzioni amministrative relative a materie
rientranti nella competenza legislativa regionale (sono citate le
sentenze n. 179 del 2012, n. 165 del 2011 e n. 383 del 2005).
Infatti, il disposto della norma in questione prevede che in caso
di mancata espressione dell'intesa entro il termine di centocinquanta
giorni dalla richiesta del Ministero, scatta automaticamente un
"invito" a provvedere entro un termine di trenta giorni e,
conseguentemente, la rimessione degli atti alla Presidenza del
Consiglio dei ministri, la quale, entro sessanta giorni, provvede in
merito con la partecipazione della Regione interessata.
Secondo la ricorrente, sarebbe pregiudicata la possibilita' per
la Regione di manifestare qualsiasi forma di motivato dissenso in
ordine all'intesa.
La Regione ricorda come, per giurisprudenza della Corte
costituzionale, la previsione dell'intesa imposta dal principio di
leale collaborazione implichi l'illegittimita' di una norma
contenente la previsione della decisivita' della volonta' di una sola
parte. In particolare, si e' affermato che sarebbe violato il
principio di leale collaborazione, con conseguente lesione della
competenza legislativa regionale, allorquando la norma preveda un
intervento unilaterale dello Stato come mera conseguenza del mancato
raggiungimento dell'intesa (e' citata la sentenza n. 179 del 2012).
Ne' sarebbe stata considerata una valida sostituzione dell'intesa
la previsione della partecipazione della Regione, poiche', in tal
caso, si trasferirebbe nell'ambito interno di un organo dello Stato
un confronto tra Stato e Regione che dovrebbe necessariamente
avvenire all'esterno e rispetto al quale le parti sarebbero poste su
un piano di superiorita' (recte: parita') (e' citata la sentenza n.
179 del 2012).
2.- Con atto depositato in data 15 novembre 2012 si e' costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni di
legittimita' costituzionale siano dichiarate non fondate.
La difesa erariale rileva come la legge n. 239 del 2004,
riordinando l'intero settore energetico, abbia operato una «chiamata
in sussidiarieta'», a favore dello Stato, di buona parte delle
funzioni amministrative concernenti il settore della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», rientrante nella
competenza concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri
evidenzia come, se e' vero che l'esercizio concreto di una funzione
amministrativa regionale, attratta in sussidiarieta' a livello
statale, impone il conseguimento di una necessaria intesa tra organi
statali ed organi regionali, sia indubbio che spetti allo Stato, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., la definizione delle
modalita' di esercizio dell'intesa e, soprattutto, la previsione
«delle eventuali procedure per ulteriormente ricercarla in caso di
diniego o comunque per supplire alla sua carenza» (sentenza n. 278
del 2010), in quanto tali procedure sarebbero annoverabili tra i
"principi fondamentali" delle materie di competenza concorrente, la
cui determinazione e' riservata alla legislazione statale.
Il comma 8-bis dell'art. 1 della legge n. 239 del 2004, nel testo
modificato dalla norma impugnata, disciplina quelle fattispecie
connotate da inerzia delle Regioni, aventi peraltro competenza
concorrente nel procedimento di autorizzazione delle infrastrutture
energetiche strategiche.
La difesa erariale osserva che si e' ritenuto di dover ovviare a
quelle situazioni di stallo in cui si veniva a trovare il Ministero
dello sviluppo economico, che, pur in presenza di espressioni
favorevoli di V.I.A. e di pareri favorevoli dei Comuni interessati,
non poteva autorizzare tali opere in assenza dell'intesa regionale.
Come si evince dalla relazione tecnica relativa al d.l. n. 83 del
2012, tale situazione di "inerzia regionale" riguarderebbe molti
procedimenti di autorizzazione di infrastrutture energetiche
strategiche involgenti investimenti di capitale privato per oltre
dieci miliardi di euro; qualora tali investimenti fossero autorizzati
celermente, potrebbero contribuire alla crescita economica del Paese,
all'occupazione, alla riduzione del costo dell'energia per i
consumatori domestici e per le imprese nonche', in generale, ad una
migliore fornitura dei relativi servizi pubblici essenziali.
Ad avviso della difesa erariale, la norma impugnata consentirebbe
al Ministero dello sviluppo economico, esperiti tutti i possibili
tentativi di leale collaborazione con la Regione, di fare ricorso,
nel caso di persistente inerzia di quest'ultima, alla Presidenza del
Consiglio dei ministri in modo da pervenire alla chiusura del
procedimento, sempre con il coinvolgimento della Regione interessata
che e' chiamata a partecipare alle determinazioni della Presidenza.
La procedura configurata dal comma 8-bis dell'art. 1 della legge
n. 239 del 2004 garantirebbe la piena partecipazione delle
amministrazioni regionali al procedimento mediante lo strumento della
"intesa forte".
La Regione cui si richiede l'intesa verrebbe messa nelle
condizioni di potere esprimere il proprio parere: a tal fine le
sarebbe concesso un ragionevole lasso di tempo per la formulazione
del giudizio (centottanta giorni complessivi) e, soltanto in ultima
istanza, sarebbe prevista la partecipazione della Regione interessata
alla riunione del Consiglio dei ministri a garanzia delle proprie
prerogative.
Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva come,
nell'ipotesi di esito negativo delle procedure miranti all'accordo,
dovuto alla persistente inerzia della Regione, legittimamente possa
essere rimessa al Governo una decisione unilaterale (sentenze n. 165
e n. 33 del 2011).
Il principio di leale collaborazione andrebbe osservato anche
dalla amministrazione regionale, che dovrebbe provvedere
diligentemente ad esprimere la propria valutazione motivata nei
termini fissati dalla legge statale (sentenza n. 33 del 2011).
Tale principio non sarebbe osservato tutte le volte in cui
l'amministrazione regionale non provvede ad esprimere il proprio
parere ovvero utilizza lo strumento delle moratorie o della
sospensione dei procedimenti autorizzativi in corso, in attesa di
valutare l'opportunita' di fare realizzare le infrastrutture
energetiche sul proprio territorio.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea come tali
provvedimenti siano stati piu' volte dichiarati costituzionalmente
illegittimi (e' citata la sentenza n. 192 del 2011), ma malgrado cio'
si sarebbe continuato nell'utilizzo improprio degli atti indicati,
con gravi ripercussioni sui procedimenti autorizzativi in corso.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 9 ottobre 2012, depositato il
successivo 16 ottobre (r.r. n. 147 del 2012), la Regione Basilicata
ha promosso questioni di legittimita' costituzionale dell'articolo
38, comma 1, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti
per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
dall'articolo 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, per
violazione degli articoli 114, 117 e 123 della Costituzione, nonche'
del principio di leale collaborazione.
Ad avviso della ricorrente, detta norma - che all'art. 1 della
legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico,
nonche' delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti
in materia di energia), dopo il comma 8 inserisce il comma 8-bis - si
porrebbe in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., e del
principio di leale collaborazione. Infatti, essa stabilisce che, in
caso di mancata espressione da parte delle amministrazioni regionali
degli atti di assenso o di intesa, comunque denominati, inerenti alle
funzioni previste dai commi 7 e 8 della norma censurata, entro il
termine di centocinquanta giorni dalla richiesta, nonche' nel caso di
mancata definizione dell'intesa di cui al comma 5 dell'art.
52-quinquies del Testo unico recato dal decreto del Presidente della
Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica
utilita' - Testo A), e nei casi regolati dall'art. 3, comma 4, del
decreto legislativo 1° giugno 2011, n. 93 (Attuazione delle direttive
2009/72/CE, 2009/73/CE e 2008/92/CE, relative a norme comuni per il
mercato interno dell'energia elettrica, del gas naturale e ad una
procedura comunitaria sulla trasparenza dei prezzi al consumatore
finale industriale di gas e di energia elettrica, nonche' abrogazione
delle direttive 2003/54/CE e 2003/55/CE), il Ministero dello sviluppo
economico invita le amministrazioni medesime a provvedere entro un
temine non superiore a trenta giorni. In caso di ulteriore inerzia da
parte delle amministrazioni regionali interessate, lo stesso
Ministero rimette gli atti alla Presidenza del Consiglio dei
ministri, la quale, entro sessanta giorni dalla rimessione, provvede
in merito con la partecipazione della Regione interessata. Tali
disposizioni si applicano anche ai procedimenti amministrativi in
corso e sostituiscono il comma 6 del citato art. 52-quinquies.
La norma censurata determinerebbe un sostanziale "declassamento"
dei rapporti tra lo Stato e la Regione, passando da un livello
d'intesa "in senso forte" ad una intesa "in senso debole", come tale
non idonea a garantire il rispetto del principio di leale
collaborazione nella materia (sono richiamate le sentenze di questa
Corte n. 179 del 2012, n. 165 del 2011 e n. 383 del 2005). Sarebbe
pregiudicata, dunque, la possibilita' per la Regione di manifestare
qualsiasi forma di motivato dissenso.
Del resto, questa Corte avrebbe piu' volte affermato che la
previsione dell'intesa, imposta dal principio di leale
collaborazione, implica l'illegittimita' di una norma contenente la
drastica previsione del carattere decisivo della volonta' di una sola
parte. Il detto principio in tal caso sarebbe violato, con
conseguente sacrificio delle sfere di competenza regionale in materie
rientranti nella potesta' legislativa concorrente di Stato e Regioni
(come nella specie, in cui verrebbero in rilievo il governo del
territorio, nonche' la produzione, il trasporto e la distribuzione
nazionale dell'energia).
Ne' la prevista partecipazione della Regione potrebbe essere
considerata una valida sostituzione dell'intesa, perche' in tal modo
«si trasferisce nell'ambito interno di un organo dello Stato un
confronto tra Stato e Regione che deve necessariamente avvenire
all'esterno e rispetto al quale le parti siano poste su un piano di
superiorita'» (recte: di parita': sentenza n. 165 del 2011, punto 8
del Considerato in diritto).
2.- Il ricorso della Regione Basilicata, nella parte conclusiva,
richiama come parametri costituzionali, ai fini della questione
promossa, anche gli artt. 114 e 123 Cost. Tuttavia, la delibera della
Giunta regionale, che autorizzo' la presentazione dell'impugnazione
in via principale presso questa Corte, non conteneva alcun
riferimento a tali parametri, in ordine ai quali peraltro nel ricorso
manca ogni argomentazione.
Ne deriva che, con riferimento alle suddette norme
costituzionali, la questione deve essere dichiarata inammissibile (ex
plurimis: sentenze n. 220, n. 20 e n. 8 del 2013; n. 212 del 2012).
3.- Con riferimento all'art. 117 (terzo comma) Cost. e al
principio di leale collaborazione (art. 118 Cost.), la questione non
e' fondata, nei termini di seguito precisati.
L'art. 38, comma 1, del d.l. n. 83 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012, cosi' dispone:
«All'articolo 1 della legge 23 agosto 2004, n. 239, dopo il comma 8
e' inserito il seguente: "8-bis. Fatte salve le disposizioni in
materia di valutazione di impatto ambientale, nel caso di mancata
espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di
assenso o di intesa, comunque denominati, inerenti alle funzioni di
cui ai commi 7 e 8 del presente articolo, entro il termine di
centocinquanta giorni dalla richiesta nonche' nel caso di mancata
definizione dell'intesa di cui al comma 5 dell'articolo 52-quinquies
del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8
giugno 2001, n. 327, e nei casi di cui all'articolo 3, comma 4, del
decreto legislativo 1° giugno 2011, n. 93, il Ministero dello
sviluppo economico invita le medesime a provvedere entro un termine
non superiore a trenta giorni. In caso di ulteriore inerzia da parte
delle amministrazioni regionali interessate, lo stesso Ministero
rimette gli atti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, la
quale, entro sessanta giorni dalla rimessione, provvede in merito con
la partecipazione della regione interessata. Le disposizioni del
presente comma si applicano anche ai procedimenti amministrativi in
corso e sostituiscono il comma 6 del citato articolo 52-quinquies del
testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 327
del 2001"».
Come il testuale dettato della norma pone in luce, essa si
riferisce a tre ipotesi: la prima riguarda la mancata espressione, da
parte delle amministrazioni regionali, degli atti di assenso o di
intesa in ordine alle funzioni di cui ai commi 7 e 8 del medesimo
articolo entro il termine di centocinquanta giorni dalla richiesta (i
citati commi 7 e 8 affidano allo Stato, in forza del principio di
sussidiarieta', l'esercizio di numerosi compiti e funzioni
amministrativi nel settore energetico, con previsione dell'intesa);
la seconda regola il caso di mancata definizione dell'intesa di cui
all'art. 52-quinquies, comma 5, del d.P.R. n. 327 del 2001, alla
stregua del quale «Per le infrastrutture lineari energetiche di cui
al comma 2, l'atto conclusivo del procedimento di cui al comma 2 e'
adottato d'intesa con le regioni interessate» (il successivo comma 6,
sostituito dalla norma in esame, disciplina il procedimento in caso
di mancata definizione dell'intesa nel termine prescritto per il
rilascio dell'autorizzazione); la terza concerne «il mancato rispetto
da parte delle amministrazioni regionali competenti dei termini per
l'espressione dei pareri o per l'emanazione degli atti di propria
competenza».
Cio' posto, si deve osservare che, con giurisprudenza ormai
costante, questa Corte ha affermato che «nei casi in cui sia
prescritta una intesa "in senso forte" tra Stato e Regioni - ad
esempio, per l'esercizio unitario statale, in applicazione del
principio di sussidiarieta', di funzioni attribuite alla competenza
regionale - il mancato raggiungimento dell'accordo non legittima, di
per se', l'assunzione unilaterale di un provvedimento. Si tratta,
infatti, di "atti a struttura necessariamente bilaterale", non
sostituibili da una determinazione del solo Stato (sentenza n. 383
del 2005). Non e' sufficiente, in ogni caso, il formale riferimento
alla necessaria osservanza del principio di leale collaborazione.
Devono essere previste procedure di reiterazione delle trattative,
con l'impiego di specifici strumenti di mediazione (ad esempio, la
designazione di commissioni paritetiche o di soggetti "terzi"), ai
quali possono aggiungersi ulteriori garanzie della bilateralita',
come, ad esempio, la partecipazione della Regione alle fasi
preparatorie del provvedimento statale (sentenze n. 165 e n. 33 del
2011).
L'assunzione unilaterale dell'atto non puo', pertanto, essere
prevista come "mera conseguenza automatica del mancato raggiungimento
dell'intesa", con sacrificio della sfera di competenza
costituzionalmente attribuita alla Regione e violazione, per
l'effetto, del principio di leale collaborazione (sentenza n. 179 del
2012)». (sentenza n. 39 del 2013).
Come si vede, la giurisprudenza ora citata si basa su un chiaro
principio, desumibile dal richiamo alle intese come «atti a struttura
necessariamente bilaterale»; dalla previsione di idonee procedure di
reiterazione delle trattative, volte a superare le divergenze, con
l'impiego di specifici strumenti di mediazione (ex plurimis: sentenze
n. 121 del 2010; n. 24 del 2007; n. 339 del 2005); dalla
partecipazione della Regione alle fasi preparatorie del provvedimento
statale. Il principio si traduce nell'onere per le parti di sostenere
un dialogo, e quindi di tenere un comportamento collaborativo, che
consenta di pervenire in termini ragionevoli alla definizione del
procedimento.
Invece - ferma restando la liberta' dello Stato e della Regione
di esprimere senza alcun vincolo i propri punti di vista e le proprie
determinazioni favorevoli o contrarie a certe scelte - l'adozione, da
parte della Regione, di una condotta meramente passiva, che si
traduca nell'assenza di ogni forma di collaborazione, si risolve in
una inerzia idonea a creare un vero e proprio blocco procedimentale
con indubbio pregiudizio per il principio di leale collaborazione e
per il buon andamento dell'azione amministrativa.
Ebbene, la norma qui censurata mira per l'appunto a superare tali
forme di inerzia, che diano luogo ad ingiustificate stasi del
procedimento.
Infatti, essa fa riferimento al caso di «mancata espressione da
parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di
intesa comunque denominati», al caso «di mancata definizione
dell'intesa» e ai casi «di mancato rispetto da parte delle
amministrazioni regionali dei termini per l'espressione dei pareri o
per l'emanazione degli atti di propria competenza». Dinanzi a queste
fattispecie, gia' concretanti di per se' forme di inerzia delle
amministrazioni regionali, il legislatore statale, solo in caso di
«ulteriore inerzia» delle amministrazioni stesse, a seguito
dell'invito rivolto alle medesime di provvedere entro un termine non
superiore a trenta giorni, prevede la rimessione degli atti alla
Presidenza del Consiglio dei ministri, la quale decide in merito con
la partecipazione della Regione interessata.
Nel caso di specie, dunque, non ricorre l'ipotesi del
superamento, con decisione unilaterale di una delle parti, di atti a
struttura necessariamente bilaterale (cosiddette intese forti), in
quanto «le idonee procedure per consentire reiterate trattative» sono
necessarie perche' volte a superare le «divergenze» (e' citata la
sentenza n. 179 del 2012). Invece, nella norma in esame sono
contemplate condotte meramente passive delle amministrazioni
regionali, concretanti esse stesse ipotesi di mancata collaborazione.
L'intenzione del legislatore di superare con la norma in
questione le situazioni di "stallo" nel settore energetico si evince
anche dai lavori parlamentari, segnatamente, dalla relazione
illustrativa, la quale «evidenzia come molti procedimenti relativi
alla realizzazione di infrastrutture energetiche strategiche
risultino fortemente rallentati o sospesi, anche per anni, a causa
dell'inerzia delle amministrazioni regionali aventi competenza
concorrente nell'autorizzazione o concessione relativa alle opere da
realizzare».
La disposizione, dunque, e' finalizzata a superare le dette forme
di inerzia e, pertanto, in tali sensi interpretata, non viola le
competenze costituzionali della Regione, ne' si pone in contrasto con
il principio di leale collaborazione, che anzi tende ad attuare.