ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 37,
commi 4, 5, 6, 7 e 8 del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure
urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, promossi
dalle Province autonome di Bolzano e di Trento con ricorsi notificati
il 9 e il 10 ottobre 2012, depositati in cancelleria il 17 ottobre
2012 ed iscritti ai nn. 150 e 152 del registro ricorsi dell'anno
2012.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 settembre 2013 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo, sostituito per la redazione della
decisione dal Giudice Sabino Cassese;
uditi gli avvocati Renate Von Guggenberg e Michele Costa per la
Provincia autonoma di Bolzano, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per
la Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Giovanni
Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorsi notificati il 9 e il 10 ottobre 2012, depositati
in cancelleria il 17 ottobre 2012 e iscritti ai nn. 150 e 152 del
registro ricorsi dell'anno 2012, la Provincia autonoma di Bolzano e
la Provincia autonoma di Trento hanno impugnato, fra l'altro,
l'articolo 37, commi 4, 5, 6, 7 e 8 del decreto-legge 22 giugno 2012,
n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
134.
Entrambe le Province autonome lamentano la violazione degli artt.
116, primo e secondo comma, 117, terzo comma, della Costituzione - in
combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione) - degli artt. 8, numeri 3), 5), 6), 13), 15), 17), 21)
e 24), 9, numeri 9) e 10), 12, 13, 14, 16, 104 e 107 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di
trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni
demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione), del d.P.R. 22
marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche), del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia
di energia), degli artt. 2, 3 e 4 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento), nonche' del principio di leale
collaborazione e dell'art. 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443
(Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti
produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle
attivita' produttive). La Provincia autonoma di Trento lamenta
altresi' la violazione degli artt. 117 e 118 Cost., degli artt. 8,
numero 18), 79, 80, 81 e 103, dello statuto speciale di autonomia,
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di
finanza regionale e provinciale), del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526
(Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province
autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), nonche' dei
principi di ragionevolezza e di certezza del diritto.
2 - L'art. 37 del decreto-legge n. 83 del 2012 e' inserito nel
Capo IV, intitolato «Misure per lo sviluppo e il rafforzamento del
settore energetico», del Titolo III. I commi impugnati disciplinano
le gare per il servizio idroelettrico.
2.1 - Il comma 4 ha introdotto modifiche all'art. 12, commi 1 e
2, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della
direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno
dell'energia elettrica), in relazione alla disciplina delle procedure
di gara per l'assegnazione delle concessioni di grandi derivazioni a
scopo idroelettrico, prevedendo che «[l]e regioni e le province
autonome, cinque anni prima dello scadere di una concessione di
grande derivazione d'acqua per uso idroelettrico e nei casi di
decadenza, rinuncia e revoca, [...] ove non ritengano sussistere un
prevalente interesse pubblico ad un diverso uso delle acque,
incompatibile con il mantenimento dell'uso a fine idroelettrico,
indicono una gara ad evidenza pubblica, nel rispetto della normativa
vigente e dei principi fondamentali di tutela della concorrenza,
liberta' di stabilimento, trasparenza, non discriminazione e assenza
di conflitto di interessi, per l'attribuzione a titolo oneroso della
concessione per un periodo di durata da venti anni fino ad un massimo
di trenta anni, rapportato all'entita' degli investimenti ritenuti
necessari, avendo riguardo all'offerta di miglioramento e risanamento
ambientale del bacino idrografico di pertinenza, alle misure di
compensazione territoriale, alla consistenza e qualita' del piano di
interventi per assicurare la conservazione della capacita' utile di
invaso e, prevalentemente, all'offerta economica per l'acquisizione
dell'uso della risorsa idrica e all'aumento dell'energia prodotta o
della potenza installata. Per le concessioni gia' scadute alla data
di entrata in vigore della presente disposizione e per quelle in
scadenza successivamente a tale data ed entro il 31 dicembre 2017,
per le quali non e' tecnicamente applicabile il periodo di cinque
anni di cui al primo periodo del presente comma, le regioni e le
province autonome indicono la gara entro due anni dalla data di
entrata in vigore del decreto di cui al comma 2» del medesimo art. 12
«e la nuova concessione decorre dal termine del quinto anno
successivo alla scadenza originaria e comunque non oltre il 31
dicembre 2017. Nel bando di gara sono specificate altresi' le
eventuali condizioni di esercizio della derivazione al fine di
assicurare il necessario coordinamento con gli usi primari
riconosciuti dalla legge, in coerenza con quanto previsto dalla
pianificazione idrica. La gara e' indetta anche per l'attribuzione di
una nuova concessione di grande derivazione d'acqua per uso
idroelettrico, con le medesime modalita' e durata».
Inoltre, l'art. 37, comma 4, del d.l. n. 83 del 2012 aggiunge un
periodo al comma 2 dell'art. 12 del d.lgs. n. 79 del 1999, stabilendo
che, con lo stesso decreto interministeriale di cui al medesimo comma
2, «sono stabiliti i criteri e i parametri per definire la durata
della concessione in rapporto all'entita' degli investimenti,
nonche', con parere dell'Autorita' per l'energia elettrica e il gas,
i parametri tecnico-economici per la determinazione del corrispettivo
e dell'importo spettanti al concessionario uscente, ed e' determinata
la percentuale dell'offerta economica di cui al comma 1, presentata
dal soggetto risultato aggiudicatario, da destinare alla riduzione
dei costi dell'energia elettrica a beneficio della generalita' dei
clienti finali, secondo modalita' definite nel medesimo decreto».
2.2.- L'art. 37, comma 5, del d.l. n. 83 del 2012 prevede poi che
«[f]ermo restando quanto previsto per i casi di decadenza, rinuncia o
termine dell'utenza idroelettrica dall'articolo 25, primo comma, del
testo unico di cui al regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, il
bando di gara per l'attribuzione di una concessione di grande
derivazione ad uso idroelettrico prevede, per garantire la
continuita' gestionale, il trasferimento dal concessionario uscente
al nuovo concessionario della titolarita' del ramo d'azienda relativo
all'esercizio della concessione, comprensivo di tutti i rapporti
giuridici afferenti alla concessione».
2.3.- Il successivo comma 6 stabilisce che «[a]l concessionario
uscente spetta un corrispettivo per il trasferimento del ramo
d'azienda, predeterminato e concordato tra questo e l'amministrazione
concedente prima della fase di offerta e reso noto nel bando di gara.
Con riferimento ai beni materiali compresi nel ramo d'azienda
relativo all'esercizio della concessione diversi da quelli di cui
all'articolo 25, primo comma, del testo unico di cui al regio decreto
11 dicembre 1933, n. 1775, il corrispettivo e' determinato sulla base
del valore di mercato, inteso come valore di ricostruzione a nuovo
diminuito nella misura dell'ordinario degrado. Con riferimento ai
beni di cui al citato articolo 25, primo comma, e' inoltre dovuto un
importo determinato sulla base del metodo del costo storico
rivalutato, calcolato al netto dei contributi pubblici in conto
capitale, anch'essi rivalutati, ricevuti dal concessionario per la
realizzazione di tali opere, diminuito nella misura dell'ordinario
degrado. In caso di mancato accordo, si provvede attraverso tre
qualificati e indipendenti soggetti terzi, di cui due indicati
rispettivamente da ciascuna delle parti, che ne sopportano i relativi
oneri, e il terzo dal presidente del Tribunale delle acque pubbliche
territorialmente competente, i quali operano secondo sperimentate
metodologie e rendono la pronuncia entro novanta giorni dalla
nomina».
2.4.- L'art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012 prevede che,
«al fine di assicurare un'omogenea disciplina sul territorio
nazionale delle attivita' di generazione idroelettrica e parita' di
trattamento tra gli operatori economici, con decreto del Ministro
dello sviluppo economico, previa intesa in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, sono stabiliti i criteri generali
per la determinazione, secondo principi di economicita' e
ragionevolezza, da parte delle regioni, di valori massimi dei canoni
delle concessioni ad uso idroelettrico. Con lo stesso decreto sono
fissate le modalita' tramite le quali le regioni e le province
autonome possono destinare una percentuale di valore non inferiore al
20 per cento del canone di concessione pattuito alla riduzione dei
costi dell'energia elettrica a beneficio dei clienti finali, con
riferimento ai punti di fornitura localizzati nel territorio della
provincia o dell'unione dei comuni o dei bacini imbriferi montani
insistenti nel medesimo territorio interessato dalle opere afferenti
alle concessioni di cui al presente comma».
2.5.- Infine, l'art. 37, comma 8, del d.l. n. 83 del 2012 abroga
i commi 489 e 490 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006), riguardanti le gare per le
concessioni idroelettriche.
3.- La Provincia autonoma di Bolzano (reg. ric. n. 150 del 2012)
sostiene che l'art. 37, commi 4, 5, 6, 7 e 8 del d.l. n. 83 del 2012
sia in contrasto con diversi parametri costituzionali.
3.1.- In primo luogo, la ricorrente osserva che la disciplina
statale - espressamente indirizzata anche alle Province autonome e
contenente disposizioni di dettaglio - interferisce sia con la
potesta' legislativa esclusiva della Provincia autonoma di Bolzano in
materia di difesa del suolo e dell'ecosistema, di opere idrauliche e
di demanio idrico (art. 8, numeri 3), 5), 6), 13), 15), 17), 21) e
24), dello statuto speciale di autonomia), sia con la potesta'
legislativa concorrente in materia di utilizzazione delle acque
pubbliche e di igiene e sanita' (art. 9, numeri 9) e 10), dello
statuto). Parimenti lesi sarebbero gli artt. 12, 13, 14 e 16 dello
statuto speciale di autonomia e le relative norme di attuazione.
3.2.- In secondo luogo, la ricorrente sottolinea che l'assetto
delle competenze statutarie sarebbe ampliato, per effetto della
riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, con la
competenza concorrente in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia elettrica» ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost. in combinato disposto con l'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001.
A cio' vanno aggiunte, rileva la ricorrente, le specifiche norme
di attuazione dello statuto speciale di autonomia: il d.P.R. n. 115
del 1973; il d.P.R. n. 381 del 1974; il d.P.R. n. 235 del 1977; il
decreto legislativo 15 aprile 2003, n. 118 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige che integrano e
modificano disposizioni in materia di concessioni di grandi
derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico); il decreto legislativo 7
novembre 2006, n. 289 (Norme di attuazione dello statuto speciale
della regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, recanti
modifiche al d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235, in materia di concessioni
di grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico).
In particolare, l'art. 1-bis, commi 2 e 16, del d.P.R. n. 235 del
1977 riconosce la potesta' legislativa provinciale in materia di
grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo idroelettrico, delle
relative concessioni e dei relativi proventi, ivi compresi i canoni
demaniali di concessione, demandando alla legge provinciale la
disciplina. Inoltre, l'art. 15 del medesimo d.P.R. prevede
l'inapplicabilita' nel territorio delle Province di Trento e di
Bolzano delle disposizioni di legge incompatibili con quanto previsto
dalla norma di attuazione. L'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977,
come modificato dal decreto legislativo n. 289 del 2006, avrebbe
dunque realizzato la piena devoluzione alle Province autonome delle
competenze legislative ed amministrative in materia di rilascio delle
concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico.
Ad avviso della Provincia autonoma, percio', sarebbe evidente che
lo Stato non puo' modificare, con legge ordinaria, le attribuzioni
riconosciute alla Provincia stessa dallo statuto speciale di
autonomia (norma di rango costituzionale) e dalle relative norme di
attuazione.
3.3.- La Provincia autonoma di Bolzano rileva poi che essa, in
esecuzione delle norme di attuazione di cui al decreto legislativo 11
novembre 1999, n. 463 (Norme di attuazione dello statuto speciale,
della regione Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di
opere idrauliche e di concessioni di grandi derivazioni a scopo
idroelettrico, produzione e distribuzione di energia elettrica), ha
definito il regime normativo di concessione delle grandi derivazioni
di acque pubbliche a scopo idroelettrico con la legge provinciale 11
aprile 2005, n. 1 (Disposizioni transitorie in materia di concessioni
di grandi derivazioni a scopo idroelettrico), modificata dall'art. 19
della legge provinciale 20 luglio 2006, n. 7 (Disposizioni in
connessione con l'assestamento del bilancio di previsione della
Provincia autonoma di Bolzano per l'anno finanziario 2006 e per il
triennio 2006-2008).
Tale disciplina provinciale prevede per l'attribuzione delle
concessioni di grande derivazione d'acqua per uso idroelettrico - sia
quelle nuove che quelle gia' esistenti - l'espletamento di una gara a
evidenza pubblica, nel rispetto dei principi fondamentali di tutela
della concorrenza, liberta' di stabilimento, trasparenza e non
discriminazione. Questa soluzione legislativa, ad avviso della
ricorrente, ha consentito di perseguire fin dalla sua entrata in
vigore gli interessi pubblici relativi alla tutela ambientale e del
territorio e di fissare, al contempo, i presupposti temporali e
organizzativi, per lo svolgimento delle procedure di evidenza
pubblica per il rinnovo delle concessioni. Di conseguenza, la
normativa statale impugnata, «in quanto espressamente riferita o
riferibile anche al territorio provinciale (commi 4 e 7), e, quindi,
in quanto intende applicarsi direttamente alle province autonome
ponendo norme di dettaglio ed in quanto legittima atti statali di
natura regolamentare vincolanti per la medesima, evidentemente si
pone in netto contrasto con il predetto quadro statutario e normativo
provinciale e con l'articolo 117, comma terzo e sesto, della
Costituzione».
3.4.- La ricorrente rileva inoltre che, avendo la Provincia
autonoma disciplinato con legge, in applicazione della normativa di
attuazione statutaria, sia i procedimenti, anche di evidenza
pubblica, per il rilascio delle concessioni di grande derivazione a
scopo idroelettrico, sia i proventi derivanti dall'utilizzo delle
acque pubbliche, le disposizioni statali impugnate violerebbero anche
gli artt. 2, 3 e 4 del d. lgs. n. 266 del 1992. La ricorrente,
infine, ritiene che la disciplina censurata sia in contrasto anche
con l'art. 116, primo e secondo comma, Cost., e gli artt. 104, primo
comma, e 107 dello statuto speciale di autonomia, i quali non
consentono al legislatore statale di incidere unilateralmente con
legge ordinaria sulle norme statutarie e di attuazione.
4.- La Provincia autonoma di Trento (reg. ric. n. 152 del 2012)
innanzitutto sostiene - al pari della Provincia autonoma di Bolzano
nel ricorso di cui al reg. ric. n. 150 del 2012 - che le disposizioni
statutarie e di attuazione, tra le quali l'art. 1-bis del d.P.R. n.
235 del 1977, attribuirebbero alla Provincia una speciale autonomia
in materia di concessioni di grandi derivazioni a scopo
idroelettrico.
4.1.- La ricorrente osserva inoltre che il regime normativo di
concessione delle grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo
idroelettrico e' fissato dalla legge provinciale 6 marzo 1998, n. 4
(Disposizioni per l'attuazione del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235.
Istituzione dell'azienda speciale provinciale per l'energia,
disciplina dell'utilizzo dell'energia elettrica spettante alla
Provincia ai sensi dell'articolo 13 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, criteri per la redazione del piano della
distribuzione e modificazioni alle leggi provinciali 15 dicembre
1980, n. 38 e 13 luglio 1995, n. 7), modificata dall'art. 44 della
legge provinciale 21 dicembre 2007, n. 23 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale 2008 e pluriennale 2008-2010 della
Provincia autonoma di Trento - legge finanziaria 2008). Ad avviso
della ricorrente, le disposizioni legislative statali impugnate
interverrebbero proprio su questa disciplina, invadendo la sfera di
competenza provinciale.
4.2.- La Provincia autonoma di Trento, inoltre, rileva che la
materia dell'affidamento delle concessioni di acque pubbliche a scopo
idroelettrico rientra prevalentemente nella materia «energia», di
competenza provinciale, in virtu' delle fonti statutarie, ed in
particolare ai sensi dell'art. 1-bis, commi 2 e 16, del d.P.R. n. 235
del 1977.
Sarebbe evidente, dunque, che «il legislatore statale - che ha
espressamente affidato la competenza alla Provincia stessa - non puo'
dettare in tale materia una disciplina direttamente applicabile, in
quanto lo vietano sia la stessa competenza espressamente attribuita,
sia l'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992: il quale [...]
stabilisce che nelle materie di competenza provinciale la
legislazione provinciale deve essere adeguata ai principi e norme
costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 e 5 dello Statuto
speciale e recati da atto legislativo dello Stato, entro i sei mesi
successivi alla pubblicazione dell'atto legislativo, e che nel
frattempo restano applicabili le disposizioni legislative regionali e
provinciali preesistenti». Le disposizioni censurate, invece, ad
avviso della ricorrente, disciplinano l'affidamento delle concessioni
di grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo idroelettrico con
norme direttamente applicabili, che si rivolgono espressamente anche
alle Province autonome.
4.3.- Infine, la Provincia autonoma di Trento sostiene che i
commi 4, lettera b), e 7 dell'art. 37 del d.l. n. 83 del 2012,
prevedono atti statali di natura regolamentare in materia di
competenza provinciale e sono in contrasto anche con l'art. 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992 (che non ammette atti regolamentari nelle
materie provinciali) e con l'art. 117, sesto comma, Cost. Qualora,
poi, i decreti ministeriali in questione fossero considerati atti di
indirizzo e coordinamento o atti amministrativi generali, la loro
previsione sarebbe comunque illegittima in riferimento agli artt. 3 e
4 del d.lgs. n. 266 del 1992.
5.- Con atti depositati in data 15 novembre 2012, si e'
costituito, in entrambi i giudizi, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto che le questioni di legittimita' costituzionale
promosse dalle Province autonome siano dichiarate non fondate.
In via preliminare, la difesa dello Stato afferma che la
disposizione censurata disciplina la tempistica ed i criteri di
aggiudicazione delle gare per l'affidamento delle concessioni
idroelettriche, nonche' le modalita' di realizzazione della
continuita' gestionale della concessione, oltre ai criteri generali
per la determinazione dei valori massimi dei canoni accessori.
5.1.- L'art. 37 del d.l. n. 83 del 2012, ad avviso del Presidente
del Consiglio dei ministri, detterebbe «regole di competitivita'
essenziali, per l'accesso a una risorsa pubblica limitata e
funzionale ad una attivita' di impresa ed e' pertanto legittimato
dalla riserva costituzionale, in favore del legislatore statale,
della tutela della concorrenza». In tale ambito materiale, come
chiarito dalla sentenza n. 339 del 2011, rientrerebbe anche la
determinazione dei requisiti tecnico-organizzativi dei soggetti che
partecipano alla gara, trattandosi di osservanza degli obblighi di
libera circolazione delle merci, delle persone e dei capitali,
derivanti dall'appartenenza all'Unione europea. Inoltre, le
disposizioni concernenti la fissazione dei requisiti minimi per la
partecipazione alle gare ricadrebbero nella materia «ordinamento
civile». A questo ambito andrebbero ricondotte sia la norma che
garantisce la continuita' gestionale attraverso il subentro
dell'aggiudicatario e del trasferimento a questi del ramo d'azienda,
sia le disposizioni che prevedono i metodi di valutazione dei beni
materiali compresi nel ramo d'azienda, ovvero dei beni gratuitamente
devolvibili alla scadenza della concessione di cui all'art. 25, comma
1, del regio decreto n. 1775 del 1933 (art. 37, commi 5 e 6), perche'
mirano ad assicurare «l'uniformita' sul territorio nazionale delle
regole fondamentali che disciplinano i rapporti tra privati».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, dunque, le
disposizioni impugnate non avrebbero natura di norme di dettaglio, ma
di principi fondamentali e troverebbero fondamento nella potesta'
dello Stato di regolare il mercato e di favorire rapporti
concorrenziali nell'ambito dello stesso. Ad avviso della difesa dello
Stato, quindi, e' «tutta l'impalcatura della norma che comporta un
disegno ordinamentale unitario da parte del legislatore nazionale che
verrebbe del tutto compromesso ad opera delle normative regionali o
delle Province autonome».
5.2.- La difesa dello Stato, infine, rileva che la Corte ha
affermato, circa la determinazione dei criteri concernenti le
procedure di gara, che pur rimanendo ferma la necessita' del
coinvolgimento delle competenti Regioni, considerati gli aspetti
organizzativi, programmatori e gestori di competenza concorrente
investiti, e' rimessa alla discrezionalita' del legislatore nazionale
la predisposizione delle regole disciplinanti detta partecipazione
regionale (sentenza n. 1 del 2008). Nel caso di specie, il
«necessario coinvolgimento delle regioni e delle autonomie»
risulterebbe garantito dall'art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del
2012, che demanda ad un decreto del Ministro dello sviluppo
economico, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano, la definizione dei criteri generali per la determinazione,
secondo principi di economicita' e ragionevolezza, da parte delle
Regioni, dei valori massimi dei canoni delle concessioni ad uso
idroelettrico, nonche' le modalita' con cui le Regioni e le Province
autonome possono destinare una quota del canone di concessione
pattuito alla riduzione dei costi dell'energia elettrica a beneficio
dei clienti finali.
6.- In data 3 settembre 2013, le Province autonome di Bolzano e
di Trento hanno depositato memorie in cui sono ribadite le
argomentazioni gia' svolte in relazione alla illegittimita'
costituzionale dell'art. 37, commi 4, 5, 6, 7 e 8, del decreto-legge
n. 83 del 2012.
6.1.- La Provincia autonoma di Bolzano respinge la tesi sostenuta
dalla difesa dello Stato, ossia che le disposizioni impugnate
rientrerebbero nelle materie di competenza legislativa esclusiva
statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), Cost.
Tale tesi contrasterebbe con quanto previsto dal decreto legislativo
n. 289 del 2006, il quale ha sostituito l'art. 1-bis del d.P.R. n.
235 del 1977 prevedendo che «spetta alle province autonome di Trento
e Bolzano [...] l'esercizio delle funzioni gia' esercitate dallo
Stato in materia di grandi derivazioni a scopo idroelettrico» (comma
1), che «con legge provinciale [...] sono disciplinate le grandi
derivazioni di acque pubbliche a scopo idroelettrico» (comma 2), e
che «le concessioni di grande derivazione a scopo idroelettrico, ivi
compresi i canoni demaniali di concessione, sono disciplinati con
legge provinciale» (comma 16). Con tali disposizioni sarebbe stato
realizzato il completo trasferimento alle Province autonome di Trento
e di Bolzano delle funzioni gia' esercitate dallo Stato in materia di
grandi derivazioni a scopo idroelettrico, sia pure nel rispetto degli
obblighi comunitari, degli accordi internazionali e dei principi
fondamentali dello Stato.
Resterebbe soltanto, dunque, per la Provincia autonoma stessa -
osserva la ricorrente - l'obbligo di armonizzare il proprio
ordinamento con la nuova disciplina, in forza dell'art. 2 del decreto
legislativo n. 266 del 1992. Non a caso, la Provincia autonoma di
Bolzano riferisce che, nelle more del giudizio l'articolo 19 della
legge provinciale n. 7 del 2006 e' stato abrogato dall'art. 38, comma
1, lettera b), della legge provinciale 20 dicembre 2012, n. 22
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2013 e per il triennio 2013-2015 - legge finanziaria
2013). Cio' pero' - conclude la ricorrente - non avrebbe alcuna
conseguenza in merito alla illegittimita' costituzionale della
diretta applicazione alla Provincia autonoma di Bolzano della
normativa censurata perche' in contrasto con l'art. 105 dello statuto
di autonomia per il Trentino-Alto Adige, ai sensi del quale - nelle
materie attribuite alla competenza della Regione o della Provincia -
le leggi dello Stato si applicano fino a quando non sia diversamente
disposto con legge regionali o provinciali.
6.2.- Anche la Provincia autonoma di Trento censura le
argomentazioni svolte dalla difesa dello Stato in ordine alla
riconducibilita' delle diposizioni censurate alle materie di
competenza esclusiva statale «tutela della concorrenza» e
«ordinamento civile», ponendo in rilievo come tale tesi contrasti
espressamente con il d.P.R. n. 235 del 1977.
La Provincia autonoma di Trento, in primo luogo, osserva che se
la previsione della gara pubblica puo' essere ritenuta una norma
vincolante posta a tutela della concorrenza, non altrettanto puo'
dirsi per le altre disposizioni, quali quelle relative alla durata
della concessione o al momento della gara, ne' sarebbe legittimo, in
una materia concorrente, affidare a decreti ministeriali il compito
di dettare ulteriori norme non attinenti alla tutela della
concorrenza. In secondo luogo, la ricorrente sottolinea che sarebbero
estranei alla materia «ordinamento civile» non solo i requisiti
minimi per la partecipazione alle gare dettati dalle disposizioni
impugnate, ma anche le misure relative al trasferimento della
titolarita' del ramo d'azienda. Tali norme, infatti, sarebbero
riconducibili non alle «regole fondamentali che disciplinano i
rapporti tra privati», bensi', trattandosi di una misura diretta a
garantire la «continuita' gestionale», alla materia «energia». Cosi'
come ancora piu' evidente, ad avviso della Provincia autonoma di
Trento, sarebbe l'estraneita' all'ordinamento civile delle norme sui
metodi di valutazione dei beni previste dal comma 6 dell'impugnato
articolo 37.
Infine, la ricorrente ritiene non pertinente il richiamo operato
dalla difesa dello Stato alla sentenza n. 339 del 2011. Questa
pronuncia, secondo la Provincia autonoma, oltre a riferirsi ad una
Regione ordinaria (per cui le affermazioni ivi contenute non
sarebbero trasferibili ai rapporti tra Stato e Provincia autonoma di
Trento), ricondurrebbe alla competenza statale «le procedure di
evidenza pubblica», mentre le disposizioni impugnate regolerebbero
profili estranei a tali procedure.
Considerato in diritto
1.- Con ricorsi notificati il 9 e il 10 ottobre 2012, depositati
in cancelleria il 17 ottobre 2012 e iscritti ai nn. 150 e 152 del
registro ricorsi dell'anno 2012, la Provincia autonoma di Bolzano e
la Provincia autonoma di Trento hanno impugnato, fra l'altro,
l'articolo 37, commi 4, 5, 6, 7 e 8 del decreto-legge 22 giugno 2012,
n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
134.
1.1.- Entrambe le Province autonome lamentano la violazione degli
articoli 116, primo e secondo comma, 117, terzo comma, della
Costituzione - in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) - degli artt. 8, numeri 3), 5), 6),
13), 15), 17), 21) e 24), 9, numeri 9) e 10), 12, 13, 14, 16, 104 e
107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di
Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della
Regione), del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di
urbanistica ed opere pubbliche), del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235
(Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
Trentino-Alto Adige in materia di energia), degli artt. 2, 3 e 4 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento), nonche' del
principio di leale collaborazione e dell'art. 1 della legge 21
dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in materia di infrastrutture
ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il
rilancio delle attivita' produttive). La Provincia autonoma di Trento
lamenta altresi' la violazione degli artt. 117 e 118 Cost., degli
artt. 8, numero 18), 79, 80, 81 e 103, dello statuto speciale di
autonomia, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale), del d.P.R. 19 novembre
1987, n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle
province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto
del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), nonche' dei
principi di ragionevolezza e di certezza del diritto.
1.2.- L'art. 37 del decreto-legge n. 83 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012, disciplina le «gare per
la distribuzione di gas naturale e nel settore idroelettrico». Di
tale articolo, le Province autonome censurano, in particolare, i
commi 4, 5, 6, 7 e 8 perche' invaderebbero la competenza legislativa
provinciale in materia di concessioni di grandi derivazioni a scopo
idroelettrico, prevista dal d.P.R. n. 235 del 1977, come modificato
dal decreto legislativo 7 novembre 2006 n. 289 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol, recanti modifiche al d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235, in
materia di concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo
idroelettrico).
2.- La trattazione delle questioni di legittimita' costituzionale
relative alle suddette disposizioni viene qui separata da quella
delle altre questioni, promosse con i medesimi ricorsi, che devono
essere riservate ad altre pronunce.
I giudizi, cosi' separati e delimitati, in considerazione della
loro connessione oggettiva, devono essere riuniti, per essere decisi
con un'unica pronuncia.
3.- Va preliminarmente dichiarata la manifesta inammissibilita'
per assoluto difetto di motivazione delle censure formulate dalle due
ricorrenti in relazione ai principi di leale collaborazione e
all'art. 1 della legge n. 443 del 2001 e di quelle prospettate dalla
sola Provincia autonoma di Trento in riferimento ai principi di
ragionevolezza e di certezza del diritto.
Tali censure sono manifestamente inammissibili perche' del tutto
prive di un percorso logico argomentativo idoneo a collegare le norme
impugnate ai parametri invocati (sentenze n. 250 e n. 221 del 2013).
4.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
4.1.- L'art 1-bis, comma 2, del d.P.R. n. 235 del 1977, cosi'
come modificato nel 2006, stabilisce che le grandi derivazioni di
acque pubbliche a scopo idroelettrico sono disciplinate con legge
provinciale «nel rispetto degli obblighi derivanti dall'ordinamento
comunitario e degli accordi internazionali, dell'articolo 117,
secondo comma, della Costituzione, nonche' dei principi fondamentali
delle leggi dello Stato». Il successivo comma 16 ribadisce che «le
concessioni di grande derivazione a scopo idroelettrico, ivi compresi
i canoni demaniali di concessione, sono disciplinati con legge
provinciale nel rispetto dell'art. 117, secondo comma della
Costituzione, nonche' dei principi fondamentali delle leggi dello
Stato e degli obblighi comunitari».
Da una interpretazione sistematica delle norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige sulla disciplina
delle grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo idroelettrico,
dunque, discende che in tale materia, da un lato, spetta allo Stato
intervenire in via esclusiva sugli aspetti riconducibili agli ambiti
di cui all'art. 117, secondo comma, Cost. (come per le procedure di
assegnazione delle concessioni, che rientrano nella tutela della
concorrenza: sentenza n. 1 del 2008), nonche' stabilire i principi
fondamentali (come per la produzione, il trasporto e la distribuzione
nazionale dell'energia: sentenza 383 del 2005); dall'altro, compete
alle Province autonome regolare tutti gli altri profili, quali, ad
esempio, l'uso delle acque, la trasparenza delle concessioni e la
disciplina delle funzioni amministrative.
4.2.- In base alla ricostruzione del quadro normativo, percio',
assume rilievo decisivo stabilire se i censurati commi 4, 5, 6, 7 e 8
dell'art. 37 del d.l. n. 83 del 2012, siano riconducibili ad una
materia spettante alla potesta' legislativa statale.
Tali disposizioni, nel regolare le gare per l'affidamento di
concessioni nel settore idroelettrico, disciplinano i tempi di
indizione delle procedure di evidenza pubblica, la durata delle
concessioni, le condizioni e i criteri di ammissione alla gara, le
procedure di affidamento e i criteri di valutazione dell'offerta
(comma 4). Inoltre, esse stabiliscono che il «bando di gara» debba
prevedere, per garantire la continuita' gestionale, il trasferimento
dal concessionario uscente al nuovo concessionario della titolarita'
del ramo d'azienda relativo all'esercizio della concessione,
comprensivo di tutti i relativi rapporti giuridici (comma 5); che al
concessionario uscente spetti, per il trasferimento del ramo
d'azienda, un «corrispettivo [...] reso noto nel bando di gara»
(comma 6); e che «[a]l fine di assicurare un'omogenea disciplina sul
territorio nazionale delle attivita' di generazione idroelettrica e
parita' di trattamento tra gli operatori economici», siano definiti
con decreto interministeriale - peraltro coinvolgendo le Regioni e le
Province autonome tramite apposita intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano - «i criteri generali per la
determinazione secondo criteri di economicita' e ragionevolezza, da
parte delle regioni, di valori massimi dei canoni di concessione ad
uso idroelettrico» (comma 7). Infine, il comma 8 abroga la previgente
disciplina in materia di trasferimento della titolarita' del ramo
d'azienda.
Queste disposizioni mirano ad agevolare l'accesso degli operatori
economici al mercato dell'energia secondo condizioni uniformi sul
territorio nazionale, regolando le relative procedure di evidenza
pubblica con riguardo alla tempistica delle gare e al contenuto dei
relativi bandi (commi 4, 5, 6 e 8), nonche' all'onerosita' delle
concessioni messe a gara (comma 7). Tali norme - al pari di quelle
che disciplinano «l'espletamento della gara ad evidenza pubblica» per
i casi di scadenza, decadenza, rinuncia o revoca di concessione di
grande derivazione d'acqua per uso idroelettrico (sentenza n. 1 del
2008) - rientrano nella materia «tutela della concorrenza», di
competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera e,
Cost.): a detto ambito va ricondotta l'intera disciplina delle
procedure di gara pubblica (sentenze n. 46 e n. 28 del 2013, n. 339
del 2011 e n 283 del 2009), in quanto quest'ultima costituisce uno
strumento indispensabile per tutelare e promuovere la concorrenza in
modo uniforme sull'intero territorio nazionale (sentenze n. 339 del
2011, n. 1 del 2008 e n. 401 del 2007).
4.3 - In conclusione, le disposizioni impugnate intervengono in
una materia di esclusiva competenza statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, Cost., ossia in uno degli ambiti che la stessa
normativa di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige indica espressamente quale limite della legislazione
provinciale sulle grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo
idroelettrico e sulle relative concessioni (art. 1-bis, commi 2 e 16,
del d.P.R. n. 235 del 1977).
L'art. 37, commi 4, 5, 6, 7 e 8, del d.l. n. 83 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012, dunque,
non produce alcuna lesione delle competenze provinciali. Ne discende
la non fondatezza delle censure prospettate dalle Province autonome
in relazione sia all'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992,
il quale non trova applicazione nelle ipotesi in cui venga in rilievo
una materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato (sentenze
n. 183 del 2012, n. 112 del 2011, n. 45 del 2010 e n. 308 del 2003),
sia a tutti gli altri parametri costituzionali e interposti invocati.