ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 6, comma
1, 8, comma 2, 13 e 18 della legge della Regione autonoma Sardegna 17
dicembre 2012, n. 25 (Disposizioni urgenti in materia di enti locali
e settori diversi), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 18-20 febbraio 2013, depositato in
cancelleria il 25 febbraio 2013 ed iscritto al n. 25 del registro
ricorsi 2013.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 10 giugno 2014 il Giudice
relatore Sergio Mattarella;
uditi l'avvocato dello Sato Cristina Gerardis per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la
Regione autonoma Sardegna.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 18 febbraio 2013,
ricevuto dalla resistente il successivo 20 febbraio e depositato
nella cancelleria di questa Corte il 25 febbraio 2013 (reg. ric. n.
25 del 2013), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento agli artt. 97, 117, primo comma, secondo comma, lettera
s), e terzo comma, della Costituzione, e 3 e 4, lettere a) ed e),
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna), nonche' per contrasto con gli artt. 10 e 16 del
decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106 (Riorganizzazione degli
enti vigilati dal Ministero della salute, a norma dell'articolo 2
della legge 4 novembre 2010, n. 183), con gli artt. da 20 a 28,
nonche' con gli Allegati III, lettere b), s) ed u), e IV, punti 2,
lettera b), 7, lettera o), 8, lettera i), del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 6, comma 1, ed 8, comma 2, 13
e 18 della legge Regione autonoma Sardegna 17 dicembre 2012, n. 25
(Disposizioni urgenti in materia di enti locali e settori diversi).
Osserva preliminarmente l'Avvocatura dello Stato che, con le
disposizioni di legge regionale impugnate, la Regione autonoma
Sardegna interviene in una serie di settori nei quali e' stata
riscontrata la necessita' di adottare disposizioni urgenti.
1.1.- Deduce, in particolare, il ricorrente Presidente del
Consiglio dei ministri che l'art. 6, comma 1, della legge reg.
Sardegna n. 25 del 2012, disponendo che gli enti locali affidano lo
svolgimento dei servizi di interesse generale non soltanto a societa'
«a totale partecipazione pubblica», ma anche a societa' «a
partecipazione mista pubblica privata», si porrebbe in contrasto con
il diritto dell'Unione europea, violando in tal modo l'art. 117,
primo comma, della Costituzione.
Il testo della disposizione impugnata e' il seguente: «1. Gli
enti locali affidano lo svolgimento dei servizi di interesse
generale, ad eccezione del servizio di distribuzione di energia
elettrica, del servizio di distribuzione di gas naturale e dei
servizi aperti ad una effettiva concorrenza nel mercato, dei servizi
strumentali connessi alla loro attivita' o all'esercizio delle
funzioni amministrative e fondamentali ad essi conferite ai sensi
degli articoli 117, comma 2, lettera p), e 118 della Costituzione,
nonche' di ogni altra attivita' d'interesse pubblico regionale e
locale, mediante procedure di evidenza pubblica o, in alternativa, ad
organismi a partecipazione mista pubblica privata o a totale
partecipazione pubblica, nel rispetto della normativa comunitaria».
Osserva anzitutto la difesa dello Stato che la sentenza n. 199
del 2012 della Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 4 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138
(Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 14 settembre 2011, n. 148, recante disposizioni per
l'«Adeguamento della disciplina dei servizi pubblici locali al
referendum popolare e alla normativa dall'Unione europea».
Quest'ultimo, limitando le ipotesi di affidamento in house dei
servizi pubblici locali senza gara al di sotto di 900.000 euro alle
societa' a capitale interamente pubblico, reintroduceva la disciplina
contenuta nell'art. 23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, che era stato abrogato
dal referendum del 12-13 giugno 2011, riproducendone i medesimi
principi ispiratori e le medesime modalita' di applicazione, lesivi
delle competenze regionali in tema di servizi pubblici locali e di
organizzazione degli enti locali. Da cio' seguirebbe l'applicazione
immediata nell'ordinamento nazionale della normativa europea sulle
regole concorrenziali minime in tema di gara ad evidenza pubblica per
l'affidamento della gestione di servizi pubblici di rilevanza
economica, ricompresi nei «servizi di interesse generale», allo
svolgimento dei quali si riferisce la disposizione censurata.
L'Avvocatura dello Stato richiama i principi di diritto affermati
dalla Corte di giustizia dell'Unione europea che consentono
l'affidamento diretto di un servizio, senza gara ad evidenza pubblica
volta all'attuazione dei principi di libera concorrenza, in favore
delle societa' in house soltanto a determinate condizioni: a) il
capitale sociale sia interamente pubblico; b) l'ente o gli enti
pubblici titolari del capitale pubblico esercitino un controllo sulle
richiamate societa' analogo a quello esercitato sui propri servizi;
c) dette societa' realizzino la parte piu' importante della loro
attivita' con l'ente o gli enti pubblici che le controllano. Secondo
la giurisprudenza comunitaria piu' recente, ad avviso del ricorrente
il requisito della «totale partecipazione pubblica» non sarebbe
quindi soddisfatto nel caso di una societa' al cui capitale
partecipino soci privati; sarebbe invece ammesso l'affidamento
diretto soltanto qualora non vi sia il coinvolgimento degli operatori
economici nell'esercizio del servizio; diversamente, dovrebbero
trovare applicazione le regole della concorrenza previste dal diritto
dell'Unione europea e da quello interno da esso derivato.
Al riguardo, e' richiamata la sentenza 11 gennaio 2005, in causa
C-26/03, Stadt Halle ed altri contro RPL Lochau, della Corte di
giustizia dell'Unione europea, con la quale e' stato affermato che la
partecipazione, anche minoritaria, di un'impresa privata al capitale
di una societa' alla quale partecipa anche l'amministrazione
aggiudicatrice, esclude, in ogni caso, che quest'ultima possa
esercitare su detta societa' un controllo analogo a quello che essa
esercita sui propri servizi.
La difesa dello Stato richiama altresi' l'interpretazione dei
menzionati principi del diritto dell'Unione europea avvalorata, per
quanto in maniera meno rigorosa, dal Consiglio di Stato, secondo il
quale l'affidamento diretto puo' ritenersi legittimo alle seguenti
condizioni: a) esista un'apposita norma che consenta il ricorso alla
societa' mista; b) con la gara indetta per la scelta del socio
privato sia realizzato anche l'affidamento dell'attivita' operativa
della societa' al privato (cosiddetta gara "a doppio oggetto"); c)
siano adeguatamente delimitate le finalita' della societa' mista cui
affidare il servizio senza gara; d) siano motivate, in modo
approfondito, le ragioni di questa scelta organizzativa; e) sia
stabilito un limite temporale ragionevole alla durata del rapporto
sociale, al quale si accompagni la previsione espressa della
«scadenza del periodo di affidamento», evitando, in tal modo, che il
socio divenga socio stabile della societa' mista, prevedendo che
dagli atti di gara siano chiarite le modalita' per l'uscita del socio
stesso, nel caso in cui all'esito della successiva gara egli risulti
non piu' aggiudicatario.
Da cio' seguirebbe che, configurandosi l'affidamento diretto
sempre come eccezione di stretta interpretazione al sistema delle
gare, l'art. 6, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012,
nella parte in cui esclude il ricorso a procedure competitive di
evidenza pubblica per l'affidamento di servizi di interesse generale
non solo «a societa' a totale partecipazione pubblica» ma anche a
«societa' a partecipazione mista pubblica privata» si porrebbe in
contrasto con il diritto dell'Unione europea che prescrive, nel caso
di specie, una selezione con gara "a doppio oggetto" del socio
privato.
1.2.- Con un secondo motivo di ricorso, il ricorrente Presidente
del Consiglio dei ministri impugna l'art. 8, comma 2, della legge
reg. Sardegna n. 25 del 2012 che inserisce il comma 7-bis all'art. 6
della legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni
urgenti nei settori economico e sociale).
Il testo della disposizione impugnata e' il seguente: «Dopo il
comma 7 dell'articolo 6 della legge regionale n. 3 del 2009 e'
introdotto il seguente: "7-bis. La realizzazione di nuovi impianti
eolici o di ampliamenti di impianti esistenti e' consentita, oltre la
fascia dei 300 metri, anche negli ambiti di paesaggio costieri,
purche' non ricadenti in beni paesaggistici e ricompresi:
all'interno degli agglomerati industriali gestiti dai consorzi
industriali provinciali di cui alla tabella A, e delle aree
industriali e ZIIR di cui alla tabella B della legge regionale 25
luglio 2008, n. 10 (Riordino delle funzioni in materia di aree
industriali), e successive modifiche ed integrazioni, nonche'
all'interno delle aree circoscritte da una fascia di pertinenza pari
a 4 km dal perimetro degli stessi;
- nelle aree relative a tutti i piani per gli insediamenti
produttivi (PIP) del territorio regionale;
- nelle aree PIP di superficie complessiva superiore ai 20 ettari
e la relativa fascia di pertinenza pari a 4 km, computabile anche
come aggregazione di singoli PIP contermini;
- all'interno delle aziende agricole, su strutture appositamente
realizzate, nelle aree immediatamente prospicienti le strutture al
servizio delle attivita' produttive, e aventi potenza fino a 200 kW
da parte degli imprenditori di cui all'articolo 1 del decreto
legislativo 29 marzo 2004, n. 99, e alla legge regionale n. 15 del
2010"».
Al riguardo, osserva l'Avvocatura dello Stato che, in base
all'art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387
(Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita'), nonche' al paragrafo 17
dell'Allegato 3 del decreto del Ministero dello sviluppo economico 10
settembre 2010 (Linee guida per l'autorizzazione degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili), le Regioni possono procedere
all'indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di
specifiche tipologie di impianti, ma non possono provvedere
autonomamente alla individuazione dei criteri per il corretto
inserimento degli impianti alimentati da fonti rinnovabili (e'
richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 224 del 2012).
Al contrario, secondo la difesa dello Stato, la disposizione
censurata non si limiterebbe ad indicare i siti «non idonei» alla
installazione degli impianti, come previsto dalle richiamate
disposizioni, bensi' individuerebbe, su tutto il territorio regionale
(anche quello costiero oltre la fascia dei 300 metri), i siti
«idonei», con cio' ponendosi in contrasto con le norme statali
evocate, eccedendo dalla competenza statutaria concorrente in materia
di «produzione e distribuzione dell'energia elettrica» della Regione
prevista dall'art. 4, lettera e), dello statuto di autonomia, il
quale consente l'emanazione di norme legislative nei limiti del
precedente art. 3 («In armonia con la Costituzione, e i principi
dall'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali nonche' delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica»)
e dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato.
Da cio' seguirebbe il contrasto con l'evocato art. 12, comma 10,
del richiamato d.lgs. n. 387 del 2003 e con l'Allegato 3, paragrafo
17, delle menzionate Linee guida, che precludono alle Regioni
l'individuazione di aree non idonee all'installazione di impianti
alimentati da fonti non rinnovabili (e' ancora richiamata la sentenza
n. 224 del 2012).
1.3.- Con un terzo ordine di censure, il Presidente del Consiglio
dei ministri impugna anche l'art. 13 della legge reg. Sardegna n. 25
del 2012, per il quale: «1. Sono recepite le disposizioni di cui agli
articoli da 9 a 16 del decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106
(Riorganizzazione degli enti vigilati dal Ministero della salute, a
norma dell'articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183). Sono
abrogate le disposizioni contrastanti contenute nella legge regionale
4 agosto 2008, n. 12 (Riordino dell'Istituto zooprofilattico
sperimentale della Sardegna "Giuseppe Pegreffi", ai sensi del decreto
legislativo 30 giugno 1993, n. 270, e abrogazione della legge
regionale 22 gennaio 1986, n. 15)».
1.3.1.- Osserva anzitutto l'Avvocatura dello Stato che la
disposizione di legge censurata appare, «per la sua genericita', del
tutto inadeguata e priva di effettivo valore giuridico», a fronte
dell'art. 10 del d.lgs. n. 106 del 2012, che imporrebbe alle Regioni
di adottare, con disciplina specifica e di dettaglio, le modalita'
gestionali, organizzative e di funzionamento degli istituti, nonche'
l'esercizio delle funzioni di sorveglianza e i criteri di valutazione
dei costi, dei rendimenti e di verifica dell'utilizzazione delle
risorse, dettando, nel contempo, i principi a cui le Regioni debbono
attenersi nell'emanare le norme di dettaglio sia mediante il richiamo
ai criteri gia' previsti dal decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), sia indicando
ulteriori principi di semplificazione, razionalizzazione e riordino
degli uffici, del personale e delle risorse.
Secondo la difesa dello Stato, rispetto ai principi e criteri
posti dal legislatore statale, la norma regionale censurata,
limitandosi a disporne il mero e generico recepimento senza dettare
la necessaria e specifica disciplina attuativa determinerebbe «una
situazione di incertezza giuridica e di possibile paralisi degli
organi e del funzionamento degli istituti zooprofilattici
sperimentali, con possibile pregiudizio per la tutela della salute».
1.3.2.- Osserva, inoltre, l'Avvocatura dello Stato che il secondo
periodo dell'impugnato art. 13, facendo decorrere l'effetto
abrogativo delle previgenti disposizioni contrastanti contenute nella
legge regionale 4 agosto 2008, n. 12 (Riordino dell'Istituto
zooprofilattico sperimentale della Sardegna "Giuseppe Pegreffi", ai
sensi del decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 270, e abrogazione
della legge regionale 22 gennaio 1986, n. 15) a far data dall'entrata
in vigore dell'impugnata legge reg. Sardegna n. 25 del 2012, si
porrebbe in contrasto con l'art. 16 del d.lgs. n. 106 del 2012,
facendo quest'ultimo decorrere l'abrogazione del decreto legislativo
30 giugno 1993, n. 270 (Riordinamento degli istituti zooprofilattici
sperimentali, a norma dell'art. 1, comma 1, lettera h, della legge 23
ottobre 1992, n. 421) - il quale reca la disciplina di detti istituti
precedente a quella introdotta dal d.lgs. n. 106 del 2012 -
dall'entrata in vigore dello statuto e dei regolamenti di ciascun
Istituto, da emanarsi, ai sensi dell'art. 12 dello stesso d.lgs. n.
106 del 2012, nel rispetto delle leggi regionali chiamate a dare
attuazione ai summenzionati principi e criteri direttivi dettati dal
precedente art. 10.
La difesa statale menziona altresi' il comma 2 dell'art. 16 del
d.lgs. n. 106 del 2012 il quale, disponendo che «Fino alla data di
entrata in vigore dello statuto e dei regolamenti di cui all'articolo
12, rimangono in vigore le attuali norme sul funzionamento e
sull'organizzazione degli Istituti nei limiti della loro
compatibilita' con le disposizioni del presente decreto legislativo»,
intende garantire la continuita' del funzionamento dei disciplinati
istituti, nelle more dell'adozione dei provvedimenti attuativi delle
norme di riordino previste dal d.lgs. n. 106 del 2012.
Secondo il ricorrente Presidente del Consiglio dei ministri detta
continuita' non sarebbe invece garantita dall'impugnato art. 13 della
legge reg. Sardegna n. 25 del 2012, il quale, prevedendo
l'abrogazione della precedente legge regionale sull'organizzazione e
sul funzionamento dell'Istituto zooprofilattico sperimentale, a
decorrere dalla sua entrata in vigore - a far data, quindi,
antecedentemente all'adozione dei nuovi statuti e regolamenti -
determinerebbe un vuoto normativo suscettibile di paralizzare
l'attivita' dell'Istituto o, comunque, di determinare una situazione
di pericolosa incertezza giuridica, atteso che i principi posti dagli
artt. da 9 a 16 del d.lgs. n. 106 del 2012 necessitano di puntuali
atti regionali attuativi. Da cio' seguirebbe che la disposizione di
legge regionale censurata si porrebbe in contrasto con gli artt. 10 e
16 del d.lgs. n. 106 del 2012, violando, in tal modo, i principi
fondamentali della legislazione statale in materia di «tutela della
salute» e, conseguentemente, l'art. 117, terzo comma, Cost., nonche',
determinando incertezza giuridica e ostacolando il buon funzionamento
dell'Istituto zooprofilattico sperimentale, il principio del buon
andamento della pubblica amministrazione previsto dall'art. 97 Cost.
1.4.- Con un quarto motivo di ricorso, il Presidente del
Consiglio dei ministri impugna infine l'art. 18 della legge reg.
Sardegna n. 25 del 2012, per il quale: «1. I titoli minerari di
autorizzazione di indagine, concessione, permesso di ricerca di
minerali di I categoria e le autorizzazioni e i permessi di cava, per
i quali sia stata presentata da parte degli esercenti, prima della
scadenza del titolo minerario, l'istanza tesa alla proroga e/o al
rinnovo del titolo medesimo, il cui procedimento non sia stato
concluso da tutte le amministrazioni aventi competenza concorrente
per motivi indipendenti dagli obblighi attribuiti agli istanti, sono
automaticamente prorogati sino al 30 giugno 2013. 2. La proroga e'
ammessa esclusivamente per la prosecuzione dei lavori precedentemente
autorizzati e non ancora conclusi, previa verifica di validita' delle
polizze di fideiussione a garanzia dell'esecuzione dei lavori di
messa in sicurezza e ripristino ambientale, nel rispetto delle norme
vigenti in materia di attivita' estrattive».
Osserva anzitutto l'Avvocatura dello Stato che le disposizioni
censurate rinnoverebbero «di diritto» le autorizzazioni di indagine,
concessione, permesso di ricerca di minerali di I categoria, nonche'
le autorizzazioni e i permessi di cava gia' scadute o in scadenza,
senza prevedere alcuna condizione, verifica o procedura di natura
ambientale, mentre la normativa statale ammetterebbe il rinnovo
soltanto per i progetti che siano gia' stati sottoposti alla
procedura di valutazione dell'impatto ambientale o alla procedura di
verifica di assoggettabilita' a VIA entro cinque anni dalla
pubblicazione del provvedimento di VIA, ai sensi del termine
stabilito, a pena di decadenza, dall'art. 26, comma 6, del d.lgs. n.
152 del 2006, escludendolo, invece, per quei progetti che non siano
mai stati sottoposti a procedure di VIA o di verifica di
assoggettabilita' a VIA.
Ne conseguirebbe che la disposizione di legge regionale
censurata, sottraendo detti progetti dalle procedure di VIA, si
porrebbe in contrasto con gli artt. da 20 a 28 e con gli Allegati
III, lettere b), s) ed u), e IV, punti 2, lettera b), 7, lettera o),
ed 8, lettera i), del richiamato d.lgs. n. 152 del 2006.
Osserva infatti l'Avvocatura dello Stato che la durata di ogni
singola autorizzazione costituisce condizione fondamentale del
provvedimento autorizzativo, alla cui scadenza e' necessaria una
verifica sia dell'eventuale mutamento delle condizioni territoriali
ed ambientali, sia degli aggiornamenti intervenuti nel quadro
normativo. Ne conseguirebbe che la modifica o la proroga del termine
di una autorizzazione, o comunque il rinnovo della stessa
autorizzazione, definendone un nuovo termine, costituirebbe una
evidente modifica della «sostanza» della autorizzazione medesima,
che, in quanto tale, dovrebbe essere sottoposta alle procedure in
materia di VIA stabilite dalla direttiva 27 giugno 1985, n.
85/337/CEE (Direttiva del Consiglio concernente la valutazione
dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati),
Allegato I, punto 22, ed Allegato II, punto 13, primo trattino (ora
direttiva 13 dicembre, n. 2011/92/UE - testo di codificazione,
Allegato I, punto 24, ed Allegato II, punto 13.a). Al riguardo, e'
richiamato anche l'orientamento della Corte di giustizia dell'Unione
europea che avrebbe ribadito detti principi (sentenza della Corte di
giustizia, in causa C-201/02, sentenza 7 gennaio 2004, Delena-Wells,
punti da 44 a 47), nonche' la giurisprudenza del Consiglio di Stato
(sezione IV, sentenza n. 5715 del 2004) e della Corte costituzionale
(sentenze n. 1 e n. 67 del 2010), che avrebbero affermato la facolta'
di sottrarre alla procedura di VIA i rinnovi di autorizzazione per
progetti estrattivi autorizzati sulla base di una previa valutazione
di impatto ambientale o di una verifica di assoggettabilita' a VIA
(tenendo comunque presente il termine di decadenza quinquiennale
stabilito dall'art. 26, comma 6, del d.lgs. n. 152 del 2006), mentre
cio' non potrebbe valere per il rinnovo o la proroga di quelle
autorizzazioni di progetti la cui compatibilita' ambientale non sia
stata previamente accertata in sede di autorizzazione.
Ad avviso della difesa statale, ne conseguirebbe che l'art. 18
della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012, non individuando il termine
a decorrere dal quale, entrata in vigore la disciplina in materia di
VIA concernente le attivita' relative ai «titoli minerari di
autorizzazione di indagine, concessione, permesso di ricerca di
minerali di I categoria e le autorizzazione e i permessi di cura»,
occorra procedere, per una prima volta, all'assoggettamento alla VIA
dell'attivita' medesima, eccede dalla competenza statutaria in
materia di «industria, commercio ed esercizio industriale delle
miniere, cave e saline», prevista dall'art. 4, lettera a), dello
statuto di autonomia, violando, in tal modo, l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., che attribuisce allo Stato la legislazione
esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali».
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna con
atto del 20 marzo 2013, depositato nella cancelleria di questa Corte
il successivo 29 marzo, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile, o comunque, nel merito, infondato.
2.1.- In relazione al primo motivo di ricorso, osserva, in via
preliminare, la difesa regionale che la censura mossa avverso l'art.
6, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012 - in ragione
dell'asserito contrasto con l'ordinamento comunitario di cui all'art.
117, primo comma, Cost. e con gli artt. 3 e 4 dello statuto di
autonomia - escludendo la disposizione di legge regionale impugnata
il ricorso a procedure competitive di evidenza pubblica per
l'affidamento di servizi di interesse generale non solo a societa' «a
totale partecipazione pubblica» ma anche a «societa' a partecipazione
mista pubblica privata» - sarebbe inammissibile, per omessa
specificazione del parametro interposto, limitandosi, il ricorrente,
ad evocare genericamente il diritto eurounitario per censurare la
violazione indiretta degli artt. 117, primo comma, Cost., e 3 e 4
dello statuto sardo di autonomia, «senza indicare le precise
disposizioni dei Trattati o del diritto derivato che sarebbero
pretesamente violate dalla disposizione impugnata» (e' richiamata, al
riguardo, la sentenza n. 325 del 2010 della Corte costituzionale).
Nel merito, ad avviso della difesa regionale, la questione
sarebbe comunque infondata.
Quanto all'esatta individuazione del thema decidendum, osserva
preliminarmente la Regione autonoma Sardegna che il ricorrente non
mette in questione il riparto di competenze tra Stato e Regione,
bensi' unicamente la conformita' della censurata legge regionale al
diritto dell'Unione europea, richiamando unicamente i limiti posti
dalla giurisprudenza della Corte di giustizia circa l'affidamento
diretto di un servizio (senza gara ad evidenza pubblica volta
all'attuazione dei principi di libera concorrenza) in favore delle
societa' in house. Al riguardo, la resistente richiama il diverso
orientamento assunto dal Consiglio di Stato nel parere della sezione
II, 18 aprile 2007, n. 456, nel quale e' stato affermato che «in
astratto, e' configurabile un "controllo analogo" anche nel caso in
cui il pacchetto azionario non sia detenuto direttamente dall'ente
pubblico, ma indirettamente mediante una societa' per azioni
capogruppo (c.d. holding) posseduta al 100 % dell'ente medesimo»,
cosicche', in tale ottica, la partecipazione pubblica indiretta,
anche se totalitaria, sarebbe compatibile con il diritto
eurounitario. Lo stesso principio sarebbe stato affermato dalla Corte
di giustizia dell'Unione europea nella sentenza 11 maggio 2006, in
causa C-340/04, Carbotermo ed altri, a testimonianza del fatto che la
totale partecipazione pubblica della societa' affidataria non e'
elemento imprescindibile per l'affidamento cosiddette in house dei
servizi pubblici locali, la' dove la societa' affidataria sia
controllata, a sua volta, da una societa' a totale partecipazione
pubblica.
Da cio', seguirebbe l'infondatezza dell'assunto da cui muove il
ricorrente, in base al quale, in ossequio al diritto eurounitario, la
gestione dei servizi pubblici puo' essere affidata alternativamente o
a societa' totalmente private o a societa' che rientrano nel modello
del cosiddette in house providing. Pur escludendo, l'evoluzione
giurisprudenziale, la riconducibilita' del modello organizzativo
della «societa' mista» a quello da ultimo richiamato, stando al
menzionato parere del Consiglio di Stato n. 456 del 2007, «la non
riconducibilita' alla figura dell'in house providing non implica, di
per se', la esclusione automatica della compatibilita' comunitaria
della diversa figura della societa' mista a partecipazione pubblica
maggioritaria in cui il socio privato sia scelto con una procedura di
evidenza pubblica», avendo il decreto legislativo 12 aprile 2006
(Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) affermato il
principio secondo il quale le societa' miste «devono intendersi
consentite nei soli casi gia' previsti da una disciplina speciale,
nel rispetto del principio di legalita'» e che, in questi casi, «la
scelta del socio deve comunque avvenire con procedure di evidenza
pubblica», sicche' «la necessita' di una gara per la scelta del
socio», se da un parte determina «l'esclusione della riconducibilita'
alla figura dell'in house», dall'altra «ha condotto a ritenere non
corretto annoverare tale figura-tipo di affidamento tra quelli
"diretti"».
Ne conseguirebbe che, secondo il richiamato orientamento del
Consiglio di Stato, «l'attivita' che si ritiene "affidata" (senza
gara) alla societa' mista sia, nella sostanza, da ritenere affidata
(con gara) al partner privato scelto con una procedura di evidenza
pubblica che abbia ad oggetto, al tempo stesso, anche l'attribuzione
dei suoi compiti operativi e quella della qualita' del socio», con la
conseguenza che sarebbe «ammissibile il ricorso alla figura della
societa' mista (quantomeno) nel caso in cui essa non costituisca, in
sostanza, la beneficiaria di un "affidamento diretto", ma la
modalita' organizzativa con la quale l'amministrazione controlla
l'affidamento disposto, con gara, al "socio operativo" della
societa'».
Non sussisterebbe, pertanto, il censurato contrasto.
2.2.- Ad avviso della resistente, anche le censure mosse avverso
l'art. 8, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012, con le
quali il Presidente del Consiglio si duole della lesione delle
competenze statutarie, avendo il legislatore regionale indicato, su
tutto il territorio regionale, i siti «idonei» alla installazione
degli impianti eolici, sarebbero anzitutto inammissibili per erronea
indicazione del parametro asseritamente violato. Secondo la Regione
autonoma Sardegna, pur concernendo, la norma impugnata, la
pianificazione delle centrali eoliche sul territorio e la protezione
dei beni ambientali e paesaggistici ed essendo pertanto riconducibile
all'ambito materiale dell'urbanistica, sarebbe stato evocato a
parametro soltanto l'art. 4 dello statuto di autonomia, senza
richiamare l'art. 3, comma 1, lettera f), della legge cost. n. 3 del
1948, che attribuisce al legislatore regionale competenza esclusiva
nelle materie «urbanistica ed edilizia»; ne' il ricorrente avrebbe
richiamato gli artt. 5 e 6 del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove
norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma
della Sardegna), i quali attribuiscono alla competenza della Regione
autonoma Sardegna tra l'altro l'approvazione dei «piani territoriali
di coordinamento» e dei «piani territoriali paesistici»,
imprescindibili ai fini di una corretta ricostruzione dell'ambito di
autonomia della resistente (e' richiamata la sentenza della Corte
costituzionale n. 51 del 2006 sul «ruolo interpretativo ed
integrativo delle stesse espressioni statutarie» rispetto alle norme
di attuazione degli statuti speciali e sulla loro prevalenza sugli
atti legislativi ordinari, anche in specifico riferimento all'ambito
materiale dell'«urbanistica ed edilizia» da cui discenderebbe la
competenza primaria della Regione autonoma Sardegna in materia di
tutela del paesaggio).
Nel merito, la censura sarebbe infondata.
Osserva anzitutto la Regione autonoma Sardegna che, con la
sentenza n. 224 del 2012, richiamata dal ricorrente, la Corte
costituzionale, dichiarando costituzionalmente illegittimo l'art. 18
della legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione.
Legge finanziaria 2007), come sostituito dall'art. 6, comma 8, della
legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni
urgenti nei settori economico e sociale), nella parte in cui
consentiva la realizzazione di nuovi impianti eolici nelle aree
industriali, retroindustriali e limitrofe, anche se ricadenti negli
ambiti di paesaggio costieri o in aree gia' compromesse dal punto di
vista ambientale, avrebbe affermato il principio in base al quale la
Regione autonoma Sardegna, onde esercitare la propria competenza
primaria in materia paesistica, potrebbe «individuare le aree non
idonee all'inserimento di impianti eolici», ma non potrebbe adottare
una legislazione che si risolvesse nel «rovesciamento del principio
generale contenuto nell'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del
2003», che prevede la generale utilizzabilita' di tutti i terreni per
l'inserimento degli impianti di energia eolica, con le eccezioni,
stabilite dalle Regioni, ispirate alla tutela di altri interessi
costituzionalmente protetti.
La norma censurata nel presente giudizio sarebbe pero', secondo
la difesa regionale, «radicalmente diversa» da quella allora
dichiarata costituzionalmente illegittima, poiche' aumenterebbe le
possibilita' di edificazione di impianti eolici restringendo l'ambito
di operativita' del divieto posto dall'art. 112 delle Norme tecniche
di attuazione del Piano paesistico regionale, adottato con
deliberazione della Giunta regionale 5 settembre 2006, n. 36/7, ai
sensi della legge della Regione Sardegna 25 novembre 2004, n. 8
(Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione
paesaggistica e la tutela del territorio regionale), il quale,
riespandendosi a seguito della richiamata dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 18 della legge reg. Sardegna
n. 2 del 2007, precluderebbe la realizzazione di impianti eolici
negli ambiti di paesaggio costieri.
2.3.- Quanto al terzo motivo di ricorso, con il quale e'
impugnato l'art. 13 della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012, la
resistente eccepisce, in via preliminare, l'inammissibilita' della
doglianza per carenza di interesse del ricorrente, atteso che, in
caso di pronuncia ablatoria, la lamentata «genericita'» della
disciplina regionale - che si sarebbe limitata a disporre il generico
recepimento della legge statale, senza dettare una vera disciplina
attuativa - si trasformerebbe addirittura in «vuoto normativo».
2.3.1.- Nel merito, la censura sarebbe infondata.
Ad avviso della difesa regionale, la norma censurata renderebbe
infatti applicabile agli istituti zooprofilattici regionali le
disposizioni recate dagli artt. da 9 a 16 del d.lgs. n. 106 del 2012,
per le quali, tra l'altro, sono: elencate alcune modalita' di
esercizio delle funzioni degli istituti stessi (facolta' di
associarsi per le attivita' di produzione; immissione in commercio e
distribuzione di specialita' veterinarie; possibilita' di stipulare
convenzioni e contratti; facolta' di svolgere attivita' di supporto
tecnico-scientifico per le Universita') (art. 9); riordinati gli
organi degli istituti e le relative attribuzioni (art. 11); dettate
previsioni sulla riforma degli statuti e dei regolamenti degli
istituti stessi, i quali dovranno essere adottati in via autonoma
dagli organi, senza «alcun bisogno di specifica ulteriore
intermediazione da parte delle fonti regionali» (art. 12); recate
ulteriori puntualizzazioni circa la disciplina delle funzioni di
vigilanza e di controllo (art. 14). Ne conseguirebbe che, quanto alle
disposizioni richiamate, il legislatore statale avrebbe gia' dettato
norme direttamente applicabili, per quanto suscettibili di ulteriore
specificazione.
Quanto, invece, agli artt. 10 e 13 dell'evocato d.lgs. n. 106 del
2012, secondo la Regione autonoma Sardegna, pur trattandosi di
disposizioni di non immediata applicazione, esse non imporrebbero
comunque alcun obbligo di attuazione mediante legge regionale: gli
ulteriori principi e criteri direttivi dettati dal legislatore
statale in punto di organizzazione e funzionamento degli istituti
zooprofilattici regionali, nonche' di valutazione dei costi, dei
rendimenti e di verifica dell'utilizzazione delle risorse con la
prima delle due disposizioni evocate a parametro, ben potrebbero
trovare attuazione in via regolamentare da parte della Regione; ne'
il richiamato art. 13 - che prevede la costituzione di un comitato di
supporto strategico composto dai direttori generali di tutti gli
istituti, dai direttori generali delle direzioni del Dipartimento per
la sanita' veterinaria del Ministero della salute - pur non essendo
suscettibile di immediata applicazione, sarebbe lesivo dei parametri
evocati, per quanto possa essere inutiliter dato.
2.3.2.- Parimenti infondata sarebbe anche la censura rivolta al
secondo periodo dell'art. 13 della legge reg. Sardegna n. 25 del
2012, che, prevedendo l'abrogazione delle «disposizioni contrastanti
contenute nella legge regionale 4 agosto 2008, n. 12», si porrebbe -
secondo il ricorrente - in contrasto con l'art. 16 del d.lgs. n. 106
del 2012, il quale dispone invece l'abrogazione del d.lgs. n. 270 del
1993 (recante la disciplina degli istituti zooprofilattici regionali
antecedente a quella di riordino dettata dal medesimo decreto
legislativo), dall'entrata in vigore dello statuto e dei regolamenti
degli istituti stessi, facendo, in tal modo, decorrere l'effetto
abrogativo della precedente legge reg. Sardegna n. 12 del 2008
(recante il riordino dell'Istituto zooprofilattico sperimentale della
Sardegna) dall'entrata in vigore della legge regionale impugnata (e,
quindi, a far data antecedentemente all'adozione dei nuovi statuti e
regolamenti dell'Istituto zooprofilattico sperimentale).
Osserva, infatti, la resistente che non vi sarebbe alcuna
differenza sostanziale tra l'effetto abrogativo disposto dalla legge
statale e quello prodotto dal censurato intervento del legislatore
regionale. Il richiamato art. 16 del d.lgs. n. 106 del 2012 prevede
infatti che a rimanere in vigore siano le precedenti «norme sul
funzionamento e sull'organizzazione degli Istituti nei limiti della
loro compatibilita' con le disposizioni del presente decreto
legislativo». Analogamente, la legge regionale prevede l'abrogazione
delle «disposizioni contrastanti contenute nella legge regionale 4
agosto 2008, n. 12». Ne conseguirebbe che, in entrambi i casi, il
legislatore (statale e regionale) si e' limitato ad esplicare
l'effetto della abrogazione tacita delle norme incompatibili con la
nuova disciplina degli Istituti zooprofilattici sperimentali, sicche'
non sussisterebbe il censurato contrasto.
In secondo luogo, rileva la Regione autonoma Sardegna che il
principio generale di continuita' funzionale dell'amministrazione
implica la prorogatio degli organi e degli uffici amministrativi,
sicche' sarebbe assolutamente infondato il lamentato pericolo di
paralisi dell'attivita' dell'Istituto e la conseguente lesione del
principio di buon andamento della pubblica amministrazione ex art. 97
Cost.
Osserva, infine, la resistente che non sussiste alcun dovere del
legislatore regionale di completare, con una disciplina di dettaglio,
quella di principio stabilita dal legislatore statale.
2.4.- Quanto, infine, al quarto motivo di ricorso, con il quale
e' censurato l'art. 18 della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012, per
asserito contrasto con la normativa statale in punto di procedure di
VIA relative al rinnovo delle autorizzazioni e dei permessi di cava,
la difesa regionale eccepisce, in via preliminare, l'inammissibilita'
della doglianza per errata e incompleta prospettazione del parametro,
atteso che il ricorrente si duole unicamente della lesione dell'art.
4, comma 1, lettera a), dello statuto di autonomia, che riserva alla
Regione la competenza concorrente in materia di «esercizio
industriale delle miniere, cave e saline». Al contrario, secondo la
Regione autonoma Sardegna, la norma impugnata, trattando di «titoli
minerari» e di «permessi di cava», involverebbe anche la sua
competenza esclusiva in materia di «esercizio dei diritti demaniali e
patrimoniali della Regione relativi alle miniere, cave e saline»
prevista dall'art. 3, comma 1, lettera m), dello statuto di
autonomia: il ricorrente avrebbe pertanto omesso di motivare in
ordine all'esorbitanza della disposizione di legge regionale
censurata anche dal richiamato parametro statutario.
Nel merito, secondo la resistente, la censura sarebbe comunque
infondata, atteso che la disposizione impugnata disporrebbe una
proroga definita in un brevissimo arco di tempo (dalla data di
entrata in vigore della legge censurata sino al 30 giugno 2013), non
destinata a tutti gli operatori del settore, bensi' solamente a
quelli che abbiano presentato, prima della scadenza del titolo
minerario, una «istanza tesa alla proroga e/o al rinnovo del titolo
medesimo, il cui procedimento non sia stato concluso da tutte le
amministrazioni aventi competenza [...] per motivi indipendenti dagli
obblighi attribuiti agli istanti».
Osserva, infatti, la Regione autonoma Sardegna che detta proroga
non comporta alcun beneficio particolare in capo agli esercenti di
cave e miniere, bensi' sarebbe soltanto funzionale a regolare il mero
passaggio, in via transitoria, tra la vigenza del precedente titolo e
il suo (possibile) rinnovo, onde evitare che le imprese debbano
soffrire un pregiudizio nelle more di definizione dei procedimenti
amministrativi di rinnovo e proroga. Da cio' seguirebbe che la
disposizione censurata, ben lungi dallo stabilire la «procedura di
rinnovo automatico» lamentata dal ricorrente, disporrebbe una mera
proroga della concessione (al riguardo, e' richiamata la sentenza del
Consiglio di Stato, sezione V, n. 1252 del 2012, circa gli elementi
per cui il «rinnovo del contratto» differisce dalla «proroga»).
Ad avviso della resistente, sarebbero conseguentemente
inconferenti le evocate sentenze della Corte di giustizia dell'Unione
europea, 7 gennaio 2004, in causa C-201/02, Delena Wells, e del
Consiglio di Stato, sezione IV, n. 5715 del 2004, avendo ad oggetto
provvedimenti che disponevano un effettivo rinnovo di titoli
autorizzativi. Al contrario, nel caso di specie, la disposizione
censurata si limiterebbe a rinnovare i termini di appena un semestre,
mentre la "sostanza" della concessione non sarebbe certamente
alterata.
Analogamente, secondo la Regione autonoma Sardegna, le richiamate
sentenze n. 1 e n. 67 del 2010 e n. 114 del 2012 della Corte
costituzionale avevano ad oggetto atti legislativi di rinnovo
pluriennale dei titoli di sfruttamento del suolo che comportavano
ricadute automatiche sul piano ambientale, cosa che non si
verificherebbe nel caso di specie, disponendo la norma impugnata una
mera proroga dei titoli in essere.
3.- Con memoria depositata in data 20 maggio 2014, la Regione
autonoma Sardegna ha ribadito le conclusioni precedentemente
rassegnate chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile, o,
nel merito, infondato.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 6, comma 1, 8,
comma 2, 13 e 18 della legge della Regione autonoma Sardegna 17
dicembre 2012, n. 25 (Disposizioni urgenti in materia di enti locali
e settori diversi), in riferimento agli artt. 97, 117, primo comma,
secondo comma, lettera s), e terzo comma, della Costituzione, e 3 e
4, lettere a) ed e), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
3 (Statuto speciale per la Sardegna), nonche' per contrasto con gli
artt. 10 e 16 del decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106
(Riorganizzazione degli enti vigilati dal Ministero della salute, a
norma dell'articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183), con gli
articoli da 20 a 28, e con gli Allegati III, lettere b), s) ed u), e
IV, punti 2, lettera b), 7, lettera o), ed 8, lettera i), del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
2. - L'art. 6, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012,
e' impugnato perche', disponendo che gli enti locali affidano lo
svolgimento dei servizi di interesse generale non soltanto a societa'
«a totale partecipazione pubblica», ma anche a societa' «a
partecipazione mista pubblica privata», si porrebbe in contrasto con
il diritto dell'Unione europea, violando in tal modo l'art. 117,
primo comma, Cost.
In via preliminare, occorre prendere in esame le eccezioni di
inammissibilita' sollevate dalla Regione autonoma Sardegna per omessa
specificazione del parametro interposto e per «errata prospettazione
di parte ricorrente».
2.1.- L'eccezione non e' fondata.
Bisogna anzitutto osservare che, ancorche' la difesa regionale
sollevi due distinti motivi d'inammissibilita' (l'uno inerente alla
mancata indicazione del parametro interposto asseritamente violato, e
l'altro al difetto di motivazione del gravame), l'eccezione va presa
in esame unitariamente, in quanto entrambi i motivi sono fondati su
una ratio comune (ex plurimis, sentenza n. 67 del 2014), essendo
riconducibili alla valutazione circa l'ammissibilita' delle censure
mosse in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost.
Secondo quanto sostenuto dalla Regione autonoma Sardegna, la
mancata indicazione delle precise disposizioni dei Trattati o del
diritto derivato dell'Unione europea che sarebbero violate dalla
disposizione impugnata concreterebbe il preteso «difetto di
motivazione del gravame» da parte del ricorrente, limitandosi,
quest'ultimo, ad evocare genericamente il diritto dell'Unione per
censurare la violazione indiretta degli artt. 117, primo comma,
Cost., e 3 e 4 dello statuto di autonomia, «senza indicare le precise
disposizioni dei Trattati o del diritto derivato che sarebbero
violate dalla disposizione impugnata».
E' ben vero, come osserva la difesa regionale, che questa Corte
ha dichiarato inammissibili questioni di legittimita' costituzionale
promosse in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost. per omessa
indicazione delle norme interposte del diritto dell'Unione europea
asseritamente violate. Cio', pero', soltanto nei limitati casi in cui
il contrasto con il diritto dell'Unione era evocato in maniera
assolutamente generica, non essendo in alcun modo individuabile il
parametro integrativo del giudizio e non essendo richiamato alcun
principio dei Trattati univocamente desumibile dalla giurisprudenza
comunitaria idoneo a concretare la lesione delle competenze del
ricorrente (sentenze n. 199 del 2012, punto 4.1. del Considerato in
diritto; n. 325 del 2010, punto 11.1. del Considerato in diritto).
Sicche', nei precedenti richiamati dalla Regione autonoma Sardegna,
l'ambito delle competenze in assunto violato non poteva essere in
alcun modo individuato dalle prospettazioni dei ricorrenti (sentenze
n. 311 del 2013, n. 199 del 2012 e n. 325 del 2010).
Ben diverso risulta il caso in esame, in cui si deve disattendere
l'eccezione di inammissibilita'. Le norme interposte e i principi del
diritto dell'Unione europea sono infatti desumibili dal ricorso in
maniera sufficientemente idonea a concretare l'asserita violazione
dell'art. 117 Cost. e dei parametri statutari evocati (artt. 3 e 4
della legge cost. n. 3 del 1948), in ragione della palese incidenza
della disposizione impugnata sulla materia della concorrenza e della
evidente interferenza del disposto normativo rispetto ai principi
generali stabiliti al riguardo dal diritto dell'Unione europea (ex
plurimis, sentenze n. 50 del 2013 e n. 114 del 2012). L'Avvocatura
dello Stato, nel motivare la censura avverso la norma impugnata,
fornisce, tra l'altro, ampli richiami alla sentenza della Corte di
giustizia, 11 gennaio 2005, in causa C-26/03, Stadt Halle ed altri
contro RPL Lochau, i quali risultano sufficientemente idonei a
prospettare la lesione dei principi generali del Trattato in materia
di concorrenza (art. 14 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea), nonche' di liberta' di stabilimento e di prestazione dei
servizi (artt. 49 e 56 del TFUE), rendendo «superflua ogni ulteriore
specificazione delle singole norme di riferimento» (sentenza n. 114
del 2012).
2.2.- Nel merito, la questione non e' fondata, nei termini di
seguito precisati.
Occorre anzitutto procedere all'inquadramento dell'ambito
materiale a cui e' riconducibile la disposizione impugnata (art. 6,
comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012), nella parte in
cui consente l'affidamento diretto dei servizi di rilevanza economica
dell'ente locale a societa' «a partecipazione mista pubblica
privata».
In relazione a disposizioni analoghe a quella censurata
nell'odierno giudizio, questa Corte ha gia' riconosciuto la
corrispondenza tra l'espressione «servizio pubblico locale di
rilevanza economica» o «servizio di interesse generale» dell'ente
locale e quella di «servizio di interesse economico generale» (SIEG),
rinvenibile, in particolare, negli artt. 14 e 106 del TFUE (ex
plurimis, sentenza n. 325 del 2010, punto 6.1. del Considerato in
diritto). Ne consegue che la norma censurata, riferendosi ai servizi
pubblici locali a rilevanza economica, e' riconducibile all'ambito
materiale relativo alla tutela della concorrenza.
Prima di esaminare, nel merito, la censura prospettata, occorre
rilevare che la normativa vigente in materia e' stata oggetto di
numerosi interventi del legislatore statale che, negli anni piu'
recenti, ha espressamente recepito i criteri enucleati dal diritto
dell'Unione europea in sede di modifica dell'art. 113 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali). La normativa richiamata,
incorporata nel testo unico degli enti locali, per effetto della
clausola di salvaguardia contenuta all'art. 1, comma 2, dello stesso
d.lgs. n. 267 del 2000 in favore delle autonomie speciali - il quale
prevede che «Le disposizioni del presente testo unico non si
applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di
Trento e di Bolzano se incompatibili con le attribuzioni previste
dagli statuti e dalle relative norme di attuazione» - consente,
secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, l'applicazione
anche alle autonomie speciali della menzionata disciplina nei limiti
dei parametri statutari e delle norme di attuazione (tra le tante,
sentenza n. 39 del 2014).
Il richiamato art. 113 e' stato poi abrogato dall'art. 23-bis del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione Tributaria),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 6 agosto 2008, n. 133, che gia' prevedeva l'affidamento dei
servizi pubblici a societa' a partecipazione mista pubblico/privata.
Peraltro, il richiamato art. 23-bis e' stato successivamente
abrogato a seguito dell'entrata in vigore del d.P.R. 18 luglio 2011,
n. 113 (Abrogazione, a seguito di referendum popolare, dell'articolo
23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, e successive
modificazioni, nel testo risultante a seguito della sentenza della
Corte costituzionale n. 325 del 2010, in materia di modalita' di
affidamento e gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza
economica), con il quale, preso atto dell'esito del referendum
ammesso da questa Corte con la sentenza n. 24 del 2011, e' stata
disposta l'abrogazione, a decorrere dal 21 luglio 2011, dell'art.
23-bis, oggetto del quesito referendario.
Questa Corte, con la citata sentenza n. 24 del 2011 (punto 4.2.2.
del Considerato in diritto), ha escluso la reviviscenza dell'art. 113
del d.lgs. n. 267 del 2000 a seguito dell'abrogazione referendaria
dell'art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008.
La conseguenza delle vicende legislative e referendarie
brevemente richiamate e' che, attualmente, si deve ritenere
applicabile alla materia in cui si controverte nel presente giudizio
unicamente la normativa e la giurisprudenza comunitarie, senza alcun
riferimento a leggi interne (sentenze n. 50 del 2013 e n. 199 del
2012).
Tanto premesso circa la disciplina vigente in cui si colloca la
disposizione censurata nell'odierno giudizio, occorre rilevare che,
nel raffrontare la normativa interna allora censurata (versione
originaria del sopra richiamato art. 23-bis) con quella (tutt'ora
vigente) del diritto dell'Unione europea, questa Corte ha gia'
affermato che «La normativa comunitaria consente l'affidamento
diretto del servizio (cioe' senza una gara ad evidenza pubblica per
la scelta dell'affidatario) alle societa' miste nelle quali si sia
svolta una gara ad evidenza pubblica per la scelta del socio privato
e richiede sostanzialmente che tale socio sia un socio "industriale"
e non meramente "finanziario" (in tal senso, in particolare, il Libro
verde della Commissione del 30 aprile 2004), senza espressamente
richiedere alcun limite, minimo o massimo, della partecipazione del
socio privato», permettendo, in particolare, l'affidamento diretto
della gestione del servizio «in via ordinaria» ad una societa' mista,
alla condizione che la scelta del socio privato «avvenga mediante
procedure competitive ad evidenza pubblica» e che a tale socio siano
attribuiti «specifici compiti operativi connessi alla gestione del
servizio» (sentenza n. 325 del 2010, punto 6.1. del Considerato in
diritto).
In altre parole, questa Corte, rigettando le impugnazioni delle
Regioni ricorrenti avverso l'art. 23-bis - aventi ad oggetto la
disciplina statale allora vigente, che consentiva l'affidamento
diretto del servizio alle societa' miste, a condizione che la scelta
del socio privato avvenisse con procedura ad evidenza pubblica e
contestuale attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla
gestione del servizio - ha gia' riconosciuto la conformita' al
diritto dell'Unione europea e, conseguentemente, all'art. 117, primo
comma, Cost., delle modalita' di affidamento previste anche dalla
norma censurata nell'odierno giudizio.
Anche il diritto dell'Unione europea conferma il principio
riconosciuto da questa Corte nella sentenza n. 325 del 2010,
consentendo, purche' ricorrano le richiamate condizioni,
l'affidamento diretto del servizio di rilevanza economica anche a
societa' cosiddette miste, ed anzi esprimendo un vero e proprio favor
per il partenariato pubblico/privato e gli organismi misti (il gia'
richiamato Libro verde della Commissione europea relativo ai
partenariati pubblico-privati ed al diritto comunitario degli appalti
pubblici e delle concessioni, COM-2004-327, 30 aprile 2004; nonche'
la Comunicazione interpretativa della Commissione europea
sull'applicazione del diritto comunitario degli appalti pubblici e
delle concessioni ai partenariati pubblico-privati
istituzionalizzati, PPPI, 2008/C91/02).
La giurisprudenza comunitaria conferma questi assunti. La
sentenza della Corte di giustizia, sezione terza, 15 ottobre 2009, in
causa C-196/08, Acoset Spa, ha ribadito la legittimita' comunitaria
dell'affidamento diretto a societa' miste, purche' sia rispettata la
condizione della gara cosiddetta "a doppio oggetto". Afferma infatti
la Corte europea che «Sebbene la mancanza di gara nel contesto
dell'aggiudicazione dei servizi risulti inconciliabile con gli artt.
43 CE e 49 CE e con i principi di parita' di trattamento e di non
discriminazione, la scelta del socio privato nel rispetto degli
obblighi [comunitari] e l'individuazione dei criteri di scelta del
socio privato consentono di ovviare a detta situazione, dal momento
che i candidati devono provare, oltre alla capacita' di diventare
azionisti, anzitutto la loro perizia tecnica nel fornire il servizio
nonche' i vantaggi economici e di altro tipo derivanti dalla propria
offerta» (punto 59). Ne consegue che, «Dato che i criteri di scelta
del socio privato si riferiscono non solo al capitale da quest'ultimo
conferito, ma altresi' alle capacita' tecniche di tale socio e alle
caratteristiche della sua offerta in considerazione delle prestazioni
specifiche da fornire, e dal momento che al socio in questione viene
affidata, come nella fattispecie di cui alla causa principale,
l'attivita' operativa del servizio di cui trattasi e, pertanto, la
gestione di quest'ultimo, si puo' ritenere che la scelta del
concessionario risulti indirettamente da quella del socio medesimo
effettuata al termine di una procedura che rispetta i principi del
diritto comunitario, cosicche' non si giustificherebbe una seconda
procedura di gara ai fini della scelta del concessionario» (punto
60).
Nel caso in esame, il ricorrente Presidente del Consiglio dei
ministri, nell'impugnare l'art. 6, comma 1, della legge reg. Sardegna
n. 25 del 2012, nella parte in cui prevede l'affidamento «ad
organismi a partecipazione mista pubblico privata», per asserito
contrasto con il diritto dell'Unione europea, si limita ad evocare
soltanto la summenzionata sentenza della Corte di giustizia, in causa
C-26/03 Stadt Halle ed altri contro RPL Lochau, con cui viene
censurato l'affidamento diretto a societa' miste, ma, nella specie,
non vi era stata procedura ad evidenza pubblica per la scelta del
socio della societa' mista affidataria del servizio.
Ne consegue che anche il precedente, richiamato dal ricorrente,
conferma che la giurisprudenza comunitaria non esclude che il
legislatore, come nel caso in esame, possa disporre l'affidamento
diretto del servizio pubblico a societa' miste, purche' sia
rispettata la condizione della gara ad evidenza pubblica per la
scelta del socio, con contestuale affidamento del servizio.
L'art. 6, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012
prevede anzitutto, ponendo una regola generale, l'affidamento dei
servizi pubblici di interesse generale dell'ente locale mediante
procedure ad evidenza pubblica. In alternativa, la disposizione
censurata consente l'affidamento diretto del servizio ad organismi «a
partecipazione mista pubblica privata» o «a totale partecipazione
pubblica», nel «rispetto della normativa comunitaria».
Il rinvio ai principi del diritto dell'Unione europea e' ribadito
anche dal comma 2 dello stesso art. 6 della legge reg. Sardegna n. 25
del 2012 - non impugnato nel presente giudizio - il quale afferma che
«Gli enti locali motivano sulle ragioni della scelta della forma di
affidamento adottata ai sensi del comma 1 e sulla sussistenza al
riguardo dei requisiti previsti dall'ordinamento comunitario».
Da quanto detto segue che la norma censurata non soltanto non
esclude che la concessione dei servizi venga affidata ad una societa'
mista, il cui socio privato sia individuato attraverso una gara "a
doppio oggetto", ma, in ragione del rinvio al diritto dell'Unione
europea, impone l'obbligatorieta' di tale procedura.
Non sussiste, pertanto, il censurato contrasto tra l'art. 6,
comma 1, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012, da un lato, e gli
evocati principi dei Trattati e la richiamata giurisprudenza
comunitaria, dall'altro. La norma impugnata, correttamente
interpretata nel senso suindicato, nella parte in cui prevede
l'affidamento diretto dei servizi pubblici locali ad organismi a
partecipazione mista pubblico/privata, presupponendo infatti che il
socio privato della societa' mista venga scelto con procedura ad
evidenza pubblica e con gara cosiddetta "a doppio oggetto", nella
quale siano contestualmente definite le caratteristiche del servizio,
esaurisce, in tal modo, la fase concorrenziale e ottempera a tutti i
requisiti richiesti dal diritto dell'Unione europea.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l'art. 8,
comma 2, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012 che, inserendo il
comma 7-bis all'art. 6 della legge della Regione Sardegna 7 agosto
2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale),
consente la realizzazione di nuovi impianti eolici o ampliamenti di
impianti esistenti, oltre la fascia dei 300 metri, anche negli ambiti
di paesaggio costieri, purche' non ricadenti in beni paesaggistici e
ricompresi in determinate aree del territorio.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, la norma impugnata non si
limiterebbe ad indicare i siti «non idonei» alla installazione degli
impianti, come previsto dall'art. 12 del decreto legislativo 29
dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa
alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), nonche' dal
paragrafo 17 dell'Allegato 3 del decreto del Ministero dello sviluppo
economico 10 settembre 2010 (Linee guida per l'autorizzazione degli
impianti alimentati da fonti rinnovabili), bensi' individuerebbe, su
tutto il territorio regionale, i siti «idonei», ponendosi, in tal
modo, in contrasto con gli evocati parametri interposti.
Ad avviso della difesa regionale, le censure mosse avverso l'art.
8, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012 sarebbero
inammissibili sia per erronea indicazione del parametro asseritamente
violato, sia per carenza di interesse ad agire. Pur involvendo, la
norma impugnata, titoli di competenza esclusiva della Regione
autonoma Sardegna quali l'urbanistica, l'edilizia e la specifica
competenza primaria paesaggistica, il Presidente del Consiglio dei
ministri avrebbe infatti omesso di evocare a parametro nel presente
giudizio l'art. 3, comma 1, lettera f), della legge cost. n. 3 del
1948, nonche' gli artt. 5 e 6 del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480
(Nuove norme di attuazione dello statuto speciale della regione
autonoma della Sardegna), i quali attribuiscono al legislatore
regionale competenza primaria nelle suddette materie.
3.1.- Le eccezioni vanno respinte.
Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza di
questa Corte, nei giudizi in via principale e' onere del ricorrente -
pena l'inammissibilita' della questione - «identificare esattamente
la questione nei suoi termini normativi», indicando «le norme
costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di
compatibilita' o incompatibilita' costituisce l'oggetto della
questione di costituzionalita'», nonche' «una seppur sintetica
argomentazione di merito a sostegno della richiesta declaratoria di
incostituzionalita' della legge» (ex plurimis, sentenze n. 39 del
2014, n. 114 del 2013, n. 114 del 2011, n. 40 del 2007, n. 139 del
2006, n. 450 e n. 360 del 2005, n. 213 del 2003; nonche' ordinanza n.
123 del 2012).
Pertanto, una volta che il ricorrente abbia chiaramente
prospettato l'oggetto e i parametri asseritamente violati, secondo la
richiamata giurisprudenza di questa Corte, ai fini
dell'ammissibilita' della questione, questi non e' tenuto a fornire
ulteriore motivazione circa l'omessa indicazione di parametri a cui
sarebbe riconducibile il titolo di competenza in virtu' del quale e'
stata posta in essere la disposizione censurata, risolvendosi
l'eccezione in un profilo che attiene non gia' all'aspetto
preliminare della questione, bensi' a quello successivo del merito.
Nel caso di specie, dalla lettura complessiva del ricorso e, in
particolare, dalle argomentazioni addotte a sostegno della censura,
risulta che il ricorrente Presidente del Consiglio dei ministri abbia
esattamente evocato a parametro le norme statutarie, nella parte in
cui attribuiscono alla Regione la competenza concorrente, tra
l'altro, in materia di «produzione e distribuzione dell'energia
elettrica», con contestuale previsione dei limiti alla sua
esplicazione (art. 4 dello statuto di autonomia). Da cio' segue
l'ammissibilita' della questione, atteso che l'evocazione dei
parametri statutari richiamati consente di prospettare in maniera
sufficientemente idonea e motivata la lesione del principio
fondamentale espresso dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 nella
materia «produzione, trasporto e distribuzione dell'energia» in cui
si controverte nel presente giudizio (sentenze n. 165 del 2011 e n.
383 del 2005).
3.2.- Sempre in via preliminare, va infine disatteso anche il
secondo motivo di inammissibilita' della questione eccepito dalla
resistente Regione autonoma Sardegna, che si duole dell'«evidente
carenza di interesse ad agire», atteso che «l'accoglimento del motivo
di ricorso [...] avrebbe l'effetto di limitare le possibilita' di
edificazione degli impianti eolici, ponendosi in evidente opposizione
con lo spirito delle Linee guida governative approvate con d.m. 10
settembre 2010».
Al riguardo, occorre ribadire che questa Corte ha costantemente
affermato che «il ricorso da parte dello Stato avverso leggi
regionali e' rivolto a tutelare l'interesse obiettivo
all'eliminazione delle leggi incostituzionali, a prescindere dagli
effetti che, sul piano dell'ordinamento generale, possano anche
indirettamente conseguirne» (sentenza n. 437 del 1994, punto 3. del
Considerato in diritto; nonche', tra le tante, sentenza n. 8 del
1967).
3.3.- Nel merito, la questione e' fondata, nei termini di seguito
precisati.
Quanto all'ambito materiale cui e' riconducibile la disposizione
impugnata, bisogna ricordare che questa Corte ha costantemente
ricondotto disposizioni di leggi regionali che intervenivano in
materia di fonti di energia rinnovabili - analoghe a quella censurata
nell'odierno giudizio - ad un tempo sia all'ambito materiale relativo
alla «tutela dell'ambiente», di competenza esclusiva dello Stato,
giusto il disposto dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
sia a quello relativo alla «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
di potesta' legislativa concorrente, in cui spetta allo Stato fissare
i principi fondamentali, affermando altresi' che i parametri
menzionati esprimono obiettivi convergenti, in quanto la produzione
da fonti rinnovabili, non fossili e', per definizione, protettiva
dell'ambiente (ex plurimis, sentenze n. 308, n. 192, n. 107, n. 67 e
n. 44 del 2011, n. 366 e n. 119 del 2010 e n. 282 del 2009).
Sul versante opposto, la tutela del territorio, nella dimensione
paesaggistica, storico-culturale, di biodiversita', di particolari
produzioni agroalimentari, rappresenta un interesse costituzionale
potenzialmente confliggente, essendo evidente che l'installazione
degli impianti - con particolare riferimento a quelli eolici - puo'
alterare l'assetto territoriale. Al riguardo, questa Corte ha
ritenuto che «la conservazione ambientale e paesaggistica» spetti, in
base all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla cura
esclusiva dello Stato (sentenze n. 226 del 2009 e n. 367 del 2007),
tenendo pero' conto, nel caso degli enti territoriali dotati di
autonomia particolare, di quanto previsto dagli statuti speciali
(sentenze n. 226 del 2009 e n. 378 del 2007).
Bisogna altresi' rammentare che il legislatore statale ha trovato
un punto di equilibrio tra i richiamati valori costituzionali,
potenzialmente antagonistici, nell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003, che disciplina il procedimento volto al rilascio
dell'autorizzazione unica per la costruzione e l'esercizio degli
impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti
rinnovabili. Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la
norma richiamata e' volta, da un lato, a realizzare le condizioni
affinche' tutto il territorio nazionale contribuisca all'aumento
della produzione energetica da fonti rinnovabili, inclusa l'energia
eolica, sicche' non possono essere tollerate esclusioni pregiudiziali
di determinate aree; e, dall'altro lato, a evitare che una
installazione massiva degli impianti possa vanificare gli altri
valori coinvolti, tutti afferenti la tutela, soprattutto
paesaggistica, del territorio (ex plurimis, sentenze n. 224 del 2012,
n. 308, n. 275, n. 192, n. 107, n. 67 e n. 44 del 2011, n. 366, n.
168 e n. 124 del 2010, n. 282 del 2009).
In particolare, il comma 10 del citato art. 12 - evocato a
parametro interposto nel presente giudizio - dispone che le "Linee
guida" devono essere approvate in Conferenza unificata, su proposta
del Ministro delle attivita' produttive (oggi Ministro per lo
sviluppo economico), di concerto con il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare e del Ministro per i beni e le
attivita' culturali, al fine di «assicurare un corretto inserimento
degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel
paesaggio».
La norma richiamata prevede che le Regioni possano procedere
soltanto alla individuazione dei siti non idonei all'installazione di
specifiche tipologie di impianti in attuazione della normativa
summenzionata, atteso che la ratio del criterio «residuale» deve
essere individuata nel «principio di massima diffusione delle fonti
di energia rinnovabili, derivante dalla normativa europea» (sentenza
n. 224 del 2012).
Le predette "Linee guida" sono state adottate con il richiamato
d.m. 10 settembre 2010, il quale, all'allegato 3 (paragrafo 17) -
parimenti evocato a parametro interposto nel presente giudizio -
indica i criteri che le Regioni devono rispettare al fine di
individuare le zone nelle quali non e' possibile realizzare gli
impianti alimentati da fonti di energia alternativa.
Tanto premesso, alla stregua dei richiamati orientamenti della
giurisprudenza di questa Corte, occorre ora procedere allo scrutinio
dell'art. 8, comma 2, della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012.
L'esame della disposizione censurata induce all'osservazione che
la stessa si pone in contrasto con il principio fondamentale
contenuto nell'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, secondo
quanto di seguito precisato.
Va preliminarmente precisato che, contrariamente a quanto dedotto
dall'Avvocatura dello Stato, la norma impugnata detta una disciplina
riferibile soltanto agli «ambiti di paesaggio costieri», atteso che
l'utilizzo della congiunzione «anche» presuppone che la realizzazione
degli impianti sia consentita, in linea generale, nella parte
restante del territorio regionale, peraltro in linea con il favor
circa la disponibilita' ad ospitare gli impianti eolici prevista
dalle summenzionate norme evocate a parametro interposto.
Cio' posto, occorre osservare che, dalla disamina delle ulteriori
disposizioni statutarie e delle relative norme di attuazione evocate
dalla difesa regionale (art. 3, comma 1, lettera f, della legge cost.
n. 3 del 1948 e artt. 5 e 6 del d.P.R. n. 480 del 1975), si desume
chiaramente come nessuno degli ambiti materiali indicati sia
strettamente inerente alla «produzione dell'energia», trattandosi,
piuttosto, di campi di incidenza indiretta degli interventi in tale
materia.
A questo riguardo, occorre ribadire quanto gia' affermato da
questa Corte sin dalla sentenza n. 383 del 2005, secondo cui le
competenze statutarie delle autonomie speciali in materia di energia
sono sicuramente meno ampie rispetto a quelle riconosciute alle
Regioni ordinarie, nello stesso ambito, dall'art. 117, terzo comma,
Cost., sicche' va ad esse applicato, in base al cosiddetta «clausola
di maggior favore» prevista dall'art. 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2003, n. 1 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione), il parametro costituzionale corrispondente (le
gia' richiamate sentenze n. 165 del 2011 e n. 383 del 2005).
Contrariamente a quanto eccepito dalla difesa regionale, la
puntuale applicazione delle "Linee guida" statali, anche per la
Regione autonoma Sardegna, incontra l'unico limite di competenza
inerente ai profili di tutela del paesaggio, non assumendo alcun
rilievo - per la costante giurisprudenza di questa Corte - la
competenza regionale in materia «urbanistica ed edilizia» (sentenze
n. 224 del 2012; n. 275 e n. 165 del 2011).
Che le "Linee guida" siano, con i limiti ora precisati,
applicabili anche alla Regione autonoma Sardegna lo ha ribadito, da
ultimo, la sentenza n. 224 del 2012, la quale ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di una disposizione di legge
regionale, che individuava i siti idonei alla localizzazione e
realizzazione degli impianti eolici.
La norma impugnata nel presente giudizio, consentendo la
localizzazione degli impianti eolici, nell'ambito dei paesaggi
costieri, solo se ricompresi in determinate aree, si pone pertanto in
contrasto con le piu' volte richiamate "Linee guida" statali. Come
questa Corte ha ripetutamente affermato, queste ultime indicano,
infatti, i criteri e i principi che le Regioni devono rispettare al
fine di individuare le zone nelle quali non e' possibile realizzare
gli impianti alimentati da fonti di energia alternativa, limitando,
pertanto, l'intervento del legislatore regionale all'individuazione
di puntuali aree non idonee alla installazione di specifiche
tipologie di impianti secondo le modalita' di cui all'allegato 3
(paragrafo 17) del d.m. del 2010.
Al contrario, la disposizione censurata, nell'individuare i siti
idonei alla realizzazione degli impianti, si pone in contrasto con le
richiamate "Linee guida" statali, escludendo ogni altra area non
espressamente richiamata nell'ambito dei vasti ambiti di paesaggio
costieri, e produce, quindi, l'effetto di circoscrivere e limitare le
aree disponibili alla realizzazione di impianti eolici, senza alcuna
ragione giustificatrice rispetto alla specifica competenza primaria
in materia paesaggistica della Regione autonoma Sardegna.
Come affermato da questa Corte nella sentenza n. 224 del 2012,
anche nel caso in esame il legislatore sardo eccede pertanto dalla
propria competenza, sovrapponendosi ai criteri dettati dallo Stato
circa la localizzazione dei siti non idonei all'installazione degli
impianti, estensibili, pur con i limiti precisati, alla Regione
autonoma Sardegna. Anche la norma impugnata nell'odierno giudizio,
come quella oggetto della questione decisa con la sentenza da ultimo
menzionata, determina infatti il «rovesciamento» del principio
generale contenuto nell'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del
2003, inserendo eccezioni al principio di massima diffusione delle
fonti di energia rinnovabili che non sono sorrette da adeguate e
concrete ragioni di tutela paesaggistica. A nulla rileva, ai fini del
presente giudizio, che detto «rovesciamento» sia effettuato in
relazione all'intero territorio sardo, come era previsto nella
fattispecie delineata dall'art. 18 della legge della Regione Sardegna
29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale della Regione, Legge finanziaria 2007)
dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza n. 224 del
2012, o in relazione agli ambiti di paesaggio costieri, come nel caso
della norma oggetto del presente giudizio. Infatti, in entrambe le
fattispecie, il legislatore sardo procede alla localizzazione dei
siti idonei all'installazione degli impianti, con impliciti effetti
escludenti su tutte le aree non richiamate da entrambe le
disposizioni censurate. Da cio' segue il contrasto con il piu' volte
menzionato principio fondamentale espresso dall'art. 12, comma 10,
del d.lgs. n. 387 del 2003, nonche' con l'allegato 3 (paragrafo 17)
delle "Linee guida" statali.
Ne' puo' sostenersi, come dedotto dalla Regione Sardegna, che la
disposizione impugnata consentirebbe di estendere le aree disponibili
alla realizzazione degli impianti anche agli «ambiti di paesaggio
costieri», rimuovendo un previgente divieto. Al riguardo, osserva la
difesa regionale che la declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 18 della legge reg. Sardegna n. 2 del 2007, come sostituito
dall'art. 6, comma 8, della legge reg. Sardegna n. 3 del 2009 - il
quale consentiva la realizzazione di nuovi impianti eolici nelle aree
industriali, retroindustriali e limitrofe, anche se ricadenti negli
ambiti di paesaggio costieri o in aree gia' compromesse dal punto di
vista ambientale - avrebbe determinato la «riespansione» del divieto
generalizzato alla realizzazione di impianti eolici, posto dall'art.
8, comma 3, della legge della Regione Sardegna 25 novembre 2004, n. 8
(Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione
paesaggistica e la tutela del territorio regionale) e dall'art. 112,
comma 2, delle Norme tecniche di attuazione del Piano paesaggistico
regionale, adottato con deliberazione della Giunta regionale 5
settembre 2006, n. 36/7.
La prospettazione della resistente Regione autonoma Sardegna non
puo' essere condivisa.
Al riguardo, occorre anzitutto osservare che il divieto
generalizzato di installazione degli impianti su tutto il territorio
sardo, previsto dall'art. 8, comma 3, della legge reg. Sardegna n. 8
del 2004, risultava sottoposto alla condizione risolutiva
dell'emanazione del Piano paesaggistico regionale. Quest'ultimo e'
stato adottato con la richiamata delibera della Giunta regionale n.
36/7 del 2006. Da cio' segue che, a tutt'oggi, non deve ritenersi
vigente alcun divieto sul territorio sardo circa la realizzazione
degli impianti e che, contrariamente a quanto dedotto dalla difesa
regionale, la disposizione oggetto dell'odierno giudizio non rimuove
ne' esplicitamente, ne' implicitamente alcun divieto previsto da
fonte di rango primario regionale.
Quanto, invece, al divieto previsto dal citato art. 112, comma 2,
delle richiamate Norme tecniche di attuazione del Piano paesaggistico
regionale, bisogna sottolineare che trattasi di previsione allegata
alla menzionata delibera di Giunta regionale n. 36/7 del 2006, e
dunque di fonte secondaria, che non e' in alcun modo richiamata dalla
disposizione di legge regionale censurata nel presente giudizio.
Contrariamente a quanto presupposto dalla difesa regionale, la norma
impugnata non puo' pertanto essere interpretata alla luce dei
mutevoli orientamenti delle delibere di Giunta regionale di
approvazione dei piani paesaggistici, subordinate alle fonti di rango
primario.
In secondo luogo, il preteso effetto perdurante del divieto
introdotto con semplice delibera di Giunta regionale a far data
dall'adozione del Piano paesaggistico regionale del 2006 (art. 112,
comma 2, delle summenzionate Norme tecniche di attuazione) si
porrebbe comunque in contrasto con la successiva emanazione delle
"Linee guida" statali contenute nel d.m. del 2010.
Dalla richiamata giurisprudenza di questa Corte che ritiene
applicabili le "Linee guida" statali anche alle Regioni a statuto
speciale (sentenza n. 168 del 2010) - sia pure, per la Regione
autonoma Sardegna, nei limiti della competenza paesaggistica primaria
(sentenza n. 224 del 2012) - e da quella che non consente al
legislatore regionale di adottare misure volte a precludere in
maniera generalizzata la realizzazione degli impianti eolici in
assenza delle richiamate Linee guida statali (tra le tante, sentenze
n. 44 del 2011, n. 119 e n. 344 del 2010, n. 166 del 2009, n. 364 del
2006), discende che il prospettato contrasto tra la disposizione di
legge regionale impugnata e il principio fondamentale espresso
dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 va scrutinato alla luce dei
criteri per l'individuazione delle aree non idonee alla realizzazione
degli impianti contenuti nell'Allegato 3 (paragrafo 17) del d.m. 10
settembre 2010, senza tenere conto del divieto previsto dall'art.
112, comma 2, delle Norme tecniche di attuazione del Piano
paesaggistico. Quest'ultimo, previsto, inoltre, come si e' rilevato,
da una fonte regionale di rango secondario, risulta comunque in
contrasto - in quanto introdotto a far data dal 2006 - con la
richiamata giurisprudenza di questa Corte formatasi sulle norme
regionali in tema di localizzazione degli impianti "antecedenti"
all'approvazione delle "Linee guida" nazionali, valevole anche per le
autonomie speciali (sentenza n. 168 del 2010).
Da cio' segue che la norma impugnata non puo' essere interpretata
come eccezione a un divieto, avente l'effetto di estendere le aree
del territorio sardo suscettibili di ospitare gli impianti eolici. Al
contrario, la disposizione censurata nell'odierno giudizio,
nell'individuare esclusivamente le aree ove e' consentita la
realizzazione di impianti eolici, produce l'effetto di legificare il
divieto di posizionare detti impianti nelle zone non indicate,
apprestando implicitamente una tutela di tipo "paesaggistico" a vaste
aree - gli «ambiti di paesaggio costieri» - che non e' coerente con
la nozione di «paesaggio», quale risulta dalla normativa di principio
statale (art. 131 e seguenti del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42, recante «Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137»), dalle altre
previsioni contenute negli artt. 14 e 15 delle stesse Norme tecniche
di attuazione del Piano paesaggistico regionale del 2006, nonche'
dalle previsioni contenute negli strumenti regionali di
pianificazione e programmazione del territorio, i quali
necessariamente a tale nozione si ispirano.
Pertanto, nel caso in esame, ben avrebbe potuto la Regione
autonoma Sardegna, nell'esercizio della propria competenza primaria
in materia, individuare le aree non idonee all'inserimento di
impianti eolici, apprestando una tutela di tipo paesaggistico a
determinate zone localizzabili negli ambiti di paesaggio costieri, in
conformita' ai criteri posti dalle richiamate "Linee guida" statali.
Non appartiene, invece, alla competenza legislativa della Regione
invertire il rapporto regola-eccezione, imposto dall'art. 12, comma
10, del d.lgs. n. 387 del 2003, che determina la generale
disponibilita', anche degli ambiti di paesaggio costieri, alla
installazione degli impianti. Da cio' segue il contrasto con i
parametri interposti evocati e la violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
13 della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012 concernente l'adeguamento
della legge della Regione Sardegna 4 agosto 2008, n. 12 (Riordino
dell'Istituto zooprofilattico sperimentale della Sardegna "Giuseppe
Pegreffi", ai sensi del decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 270, e
abrogazione della legge regionale 22 gennaio 1986, n. 15) - che reca
la disciplina dell'esercizio delle funzioni dell'Istituto
zooprofilattico sperimentale della Sardegna "Giuseppe Pegreffi" - al
decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106 (Riorganizzazione degli
enti vigilati dal Ministero della salute, a norma dell'articolo 2
della legge 4 novembre 2010, n. 183), il quale, nell'ambito della
riorganizzazione degli enti vigilati dal Ministero della salute, da
esso operata in virtu' della delega conferita al Governo dall'art. 2
della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di
lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative
e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di
incentivi all'occupazione, di apprendistato, di occupazione
femminile, nonche' misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in
tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), ha previsto
anche, agli articoli da 9 a 16, il riordino degli Istituti
zooprofilattici sperimentali (d'ora in avanti, anche «IZS» o
«Istituti»). Sono censurati entrambi i periodi di cui si compone
l'unico comma dell'impugnato art. 13 - a norma del quale: «Sono
recepite le disposizioni di cui agli articoli da 9 a 16 del decreto
legislativo 28 giugno 2012, n. 106 (Riorganizzazione degli enti
vigilati dal Ministero della salute, a norma dell'articolo 2 della
legge 4 novembre 2010, n. 183). Sono abrogate le disposizioni
contrastanti contenute nella legge regionale 4 agosto 2008, n. 12
(Riordino dell'Istituto zooprofilattico sperimentale della Sardegna
"Giuseppe Pegreffi", ai sensi del decreto legislativo 30 giugno 1993,
n. 270, e abrogazione della legge regionale 22 gennaio 1986, n. 15)»
- denunciandone il contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione ai principi fondamentali della legislazione dello Stato
nella materia della «tutela della salute», e con l'art. 97 Cost., in
relazione al principio del buon andamento dell'amministrazione.
4.1.- Ad avviso del ricorrente, il primo di detti periodi viola
l'art. 117, terzo comma, Cost., perche', limitandosi a prevedere il
mero recepimento degli articoli da 9 a 16 del d.lgs. n. 106 del 2012,
si pone in contrasto, in particolare, con l'art. 10 di tale decreto,
il quale, col disporre che «Le regioni disciplinano le modalita'
gestionali, organizzative e di funzionamento degli Istituti, nonche'
l'esercizio delle funzioni di sorveglianza amministrativa, di
indirizzo e verifica sugli Istituti [...] ed adottano criteri di
valutazione dei costi, dei rendimenti e di verifica
dell'utilizzazione delle risorse, nel rispetto dei principi di cui al
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502», nonche' dei principi
fondamentali determinati dallo stesso articolo, imponeva alle Regioni
di adottare la disciplina di dettaglio necessaria al fine di attuare
i suddetti principi. La violazione dell'art. 97 Cost. e' dedotta
sotto il profilo che la mancanza di detta disciplina di dettaglio
causa «incertezza giuridica [...] nonche' il rischio di ostacolare la
continuita' del funzionamento dell'IZS».
4.2.- La difesa della Regione autonoma Sardegna ha eccepito
l'inammissibilita' della questione in quanto «una pronuncia ablatoria
non sarebbe certamente utile all'interesse vantato dal ricorrente
[...]. Ne' sarebbe possibile un intervento additivo [della Corte
costituzionale], che impingerebbe inammissibilmente nella
discrezionalita' confidata al legislatore regionale» (cosi' la
memoria depositata dalla difesa regionale in prossimita' dell'udienza
pubblica).
L'eccezione e' fondata.
Il ricorrente Presidente del Consiglio dei ministri lamenta la
lesione della competenza legislativa dello Stato nella materia della
«tutela della salute», nonche' del principio del buon andamento
dell'amministrazione, derivanti dalla mancata previsione,
nell'impugnato art. 13, della disciplina di dettaglio necessaria al
fine di attuare i principi dettati dall'art. 10 del d.lgs. n. 106 del
2012. A proposito di tali censure, deve rilevarsi che la declaratoria
dell'illegittimita' costituzionale dell'impugnato primo periodo
dell'unico comma dell'art. 13 della legge reg. Sardegna n. 25 del
2012 richiesta dal ricorrente non potrebbe recare alcuna effettiva
utilita' al fine della difesa delle posizioni sostanziali dallo
stesso fatte valere, atteso che una tale pronuncia, avendo il solo
effetto di privare di efficacia la disposizione impugnata, non
potrebbe certamente assicurare quella disciplina di dettaglio dalla
cui mancata adozione deriva, secondo lo stesso ricorrente, la lesione
di dette posizioni. Ne', a prescindere dal petitum formulato nel
ricorso, una siffatta disciplina di dettaglio potrebbe essere
introdotta con una pronuncia di questa Corte, non potendo essa,
evidentemente, sostituirsi al legislatore regionale nell'esercizio
della funzione legislativa allo stesso spettante in una materia di
legislazione concorrente.
Poiche', per le indicate ragioni, il ricorso proposto risulta
inidoneo ad assicurare la difesa delle posizioni sostanziali che con
esso si intendono tutelare, la questione promossa deve essere
dichiarata inammissibile per carenza di interesse all'impugnazione.
4.3.- Secondo il ricorrente, il secondo periodo dell'unico comma
dell'art. 13 della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012 viola l'art.
117, terzo comma, Cost., perche', «prevedendo l'abrogazione della
precedente legge regionale sull'organizzazione e sul funzionamento
dell'IZS [della Sardegna], a decorrere dalla data di entrata in
vigore della nuova legge» regionale, si pone in contrasto con l'art.
16 del d.lgs. n. 106 del 2012 «che invece fa decorrere l'abrogazione
del d.lgs. n. 270/1993 (decreto che reca la disciplina degli IZS
precedente a quella di riordino dettata dal medesimo d.lgs. n.
106/2012), dall'entrata in vigore dello statuto e dei regolamenti
degli istituti zooprofilattici sperimentali» che, a norma dell'art.
12 del d.lgs. n. 106, devono essere adottati dal consiglio di
amministrazione di ciascun Istituto entro novanta giorni dall'entrata
in vigore della legge regionale prevista dal citato art. 10 dello
stesso decreto legislativo. L'art. 97 Cost. sarebbe violato perche'
l'abrogazione «della precedente legge regionale sull'organizzazione e
sul funzionamento dell'IZS» della Sardegna «da un momento antecedente
all'adozione dei nuovi statuti e regolamenti dell'IZS» causerebbe,
anch'essa, «incertezza giuridica [...] nonche' il rischio di
ostacolare la continuita' del funzionamento dell'IZS».
4.4.- La difesa della Regione autonoma Sardegna ha eccepito
l'inammissibilita' della questione promossa in quanto, atteso che «il
legislatore (statale e regionale) si e' limitato ad esplicitare
l'effetto della abrogazione tacita delle norme incompatibili con la
nuova disciplina degli Istituti zooprofilattici sperimentali, [...]
l'effetto abrogativo si manifesterebbe comunque, anche se [la Corte]
ritenesse di accogliere il gravame».
L'eccezione non e' fondata.
La difesa regionale deduce, in effetti, la carenza, in capo al
ricorrente, dell'interesse a proporre l'impugnazione, in quanto,
anche nel caso in cui la questione promossa fosse ritenuta fondata,
il lamentato immediato effetto abrogativo delle disposizioni sul
funzionamento e sull'organizzazione dell'IZS della Sardegna contenute
nella legge reg. Sardegna n. 12 del 2008 e contrastanti con gli
articoli da 9 a 16 del d.lgs. n. 106 del 2012 si produrrebbe
comunque, ricorrendo gli estremi dell'abrogazione cosiddetta tacita
per incompatibilita' di dette precedenti disposizioni con le nuove
contenute nel d.lgs. n. 106 del 2012 e recepite dal primo periodo
dell'unico comma dell'impugnato art. 13. In proposito, deve
osservarsi che l'interesse all'impugnazione scaturisce dalla
possibilita' che questa Corte adotti non una decisione caducatoria
della disposizione impugnata ma una decisione che - in armonia con la
sostanziale esigenza di tutela manifestata dal ricorrente - dichiari
l'illegittimita' costituzionale della stessa nella parte in cui
prevede l'abrogazione delle disposizioni sul funzionamento e
sull'organizzazione dell'IZS della Sardegna contenute nella legge
reg. Sardegna n. 12 del 2008 e contrastanti con gli articoli da 9 a
16 del d.lgs. n. 106 del 2012 a decorrere dalla data di entrata in
vigore della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012, anziche' a decorrere
dalla data di entrata in vigore dello statuto e dei regolamenti di
cui all'art. 12 del d.lgs. n. 106 del 2012. Da cio' l'infondatezza
dell'eccezione sollevata dalla difesa della Regione autonoma
Sardegna.
4.5.- Nel merito, la questione non e' fondata.
Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, non vi e'
alcuna differenza sostanziale tra la decorrenza dell'effetto
abrogativo delle disposizioni sul funzionamento e sull'organizzazione
dell'IZS della Sardegna, contenute nella legge reg. Sardegna n. 12
del 2008 e contrastanti con gli articoli da 9 a 16 del d.lgs. n. 106
del 2012, previsto dall'impugnato secondo periodo dell'unico comma
dell'art. 13 della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012, e la
decorrenza dell'effetto abrogativo delle disposizioni sul
funzionamento e sull'organizzazione degli IZS contrastanti con lo
stesso d.lgs. n. 106 del 2012 prevista, in generale, dall'art. 16 del
medesimo decreto legislativo (invocato quale parametro interposto).
L'art. 16 del d.lgs. n. 106 del 2012 stabilisce, al comma 2, che
«Fino alla data di entrata in vigore dello statuto e dei regolamenti
di cui all'articolo 12, rimangono in vigore le attuali norme sul
funzionamento e sull'organizzazione degli Istituti nei limiti della
loro compatibilita' con le disposizioni del presente decreto
legislativo». Pertanto, in base a tale disposizione statale, le norme
sul funzionamento e sull'organizzazione degli Istituti rimangono in
vigore solo se compatibili con le disposizioni del d.lgs. n. 106 del
2012; cio' significa che quelle incompatibili con lo stesso devono
considerarsi immediatamente abrogate. Da tale art. 16, correttamente
interpretato, non si discosta, nella sostanza - come si e' anticipato
- l'impugnato secondo periodo dell'unico comma dell'art. 13 della
legge reg. Sardegna n. 25 del 2012 che, come risulta dal suo chiaro
tenore letterale, prevede, analogamente, l'abrogazione, con effetto
immediato (a decorrere dall'entrata in vigore della stessa legge
regionale), delle disposizioni della legge reg. Sardegna n. 12 del
2008 contrastanti con gli articoli da 9 a 16 del d.lgs. n. 106 del
2012 che hanno previsto il riordino degli Istituti zooprofilattici
sperimentali.
Dalla sostanziale identita' dell'effetto abrogativo previsto
dalla disposizione impugnata rispetto a quello stabilito dall'art. 16
del d.lgs. n. 106 del 2012 e, quindi, dall'assenza di contrasto tra
tali due disposizioni consegue l'infondatezza della questione
promossa con riferimento sia all'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione al parametro interposto costituito da detto art. 16, sia
all'art. 97 Cost., atteso che anche tale censura e' avanzata dal
ricorrente sul presupposto del lamentato, insussistente, contrasto.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
18 della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012 il quale, nel
disciplinare la proroga di titoli minerari e di permessi di cava,
dispone che: «I titoli minerari di autorizzazione di indagine,
concessione, permesso di ricerca di minerali di I categoria e le
autorizzazioni e i permessi di cava, per i quali sia stata presentata
da parte degli esercenti, prima della scadenza del titolo minerario,
l'istanza tesa alla proroga e/o al rinnovo del titolo medesimo, il
cui procedimento non sia stato concluso da tutte le amministrazioni
aventi competenza concorrente per motivi indipendenti dagli obblighi
attribuiti agli istanti, sono automaticamente prorogati sino al 30
giugno 2013 [comma 1]. La proroga e' ammessa esclusivamente per la
prosecuzione dei lavori precedentemente autorizzati e non ancora
conclusi, previa verifica di validita' delle polizze di fideiussione
a garanzia dell'esecuzione dei lavori di messa in sicurezza e
ripristino ambientale, nel rispetto delle norme vigenti in materia di
attivita' estrattive [comma 2]».
Ad avviso del ricorrente, l'articolo denunciato viola l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., che attribuisce allo Stato la
potesta' legislativa nella materia della «tutela dell'ambiente»,
eccedendo i limiti della potesta' legislativa concorrente attribuita
alla Regione autonoma Sardegna dall'art. 4, unico comma, lettera a),
del suo statuto speciale, di cui alla legge cost. n. 3 del 1948, in
materia di «industria, commercio ed esercizio industriale delle
miniere, cave e saline», perche', disponendo la proroga automatica,
sino al 30 giugno 2013, dei titoli minerari e dei permessi di cava in
esso indicati, proroga automaticamente anche i titoli e i permessi
relativi a progetti il cui impatto ambientale non e' stato valutato
in sede di autorizzazione, cosi' sottraendo gli stessi alle procedure
di valutazione d'impatto ambientale previste dagli articoli da 20 a
28 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale) e dagli Allegati III, lettere b), s) ed u), e IV, punti
2, lettere b) e h), 7, lettera o), e 8, lettera i).
5.1.- La difesa della Regione autonoma Sardegna ha eccepito
l'inammissibilita' della questione promossa perche' «il ricorrente ha
trascurato di tenere in debito conto tutte le fonti della speciale
autonomia della Sardegna», atteso che lo stesso «richiama [...]
solamente l'art. 4, comma 1, lett. a), dello Statuto», mentre e'
«evidente [...] che nel caso di specie viene in oggetto anche la
competenza esclusiva della Regione in materia di "esercizio dei
diritti demaniali e patrimoniali della Regione relativi alle miniere,
cave e saline", ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. m), dello
[stesso] Statuto», di talche' «era onere del ricorrente vagliare
anche l'applicabilita'» di tale disposizione statutaria «e motivare
circa il fatto che la Regione avrebbe esorbitato anche dalla sua
competenza legislativa esclusiva».
L'eccezione non e' fondata.
Il ricorrente Presidente del Consiglio dei ministri non solo ha
identificato compiutamente la questione promossa nei suoi termini
normativi, indicando le norme della Costituzione e dello Statuto
speciale per la Sardegna e la norma ordinaria regionale, la
definizione del cui rapporto di compatibilita' o incompatibilita'
costituisce l'oggetto della questione stessa, ma ha anche ampiamente
argomentato in ordine alle ragioni del dedotto contrasto tra
l'impugnato art. 18 della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012 e gli
artt. 117, secondo comma, lettera s), Cost., e 4, unico comma,
lettera a), dello Statuto speciale per la Sardegna. Verificato che il
ricorso consente certamente di individuare il contenuto e la portata
delle censure con esso proposte, deve escludersi che il ricorrente
avesse l'onere di prendere in considerazione altri parametri
statutari, diversi da quelli invocati, che attribuiscono alla Regione
potesta' legislativa in una materia alla quale andrebbe, in ipotesi,
ricondotta la disciplina regionale denunciata e di motivare in ordine
al fatto che la stessa esorbita dai limiti di detta potesta'.
L'eccezione sollevata dalla difesa regionale attiene, in realta', non
al preliminare profilo dell'ammissibilita' della questione promossa,
ma a quello, successivo, del merito della stessa, risolvendosi, in
effetti, nell'indicazione di un titolo competenziale ad adottare la
disciplina impugnata (titolo che, peraltro, la stessa Regione
resistente ha trascurato di invocare nelle proprie difese inerenti al
merito). Da cio' l'infondatezza dell'eccezione.
5.2.- Nel merito, la questione e' fondata, nei limiti di seguito
precisati.
5.2.1.- Va premesso, anzitutto, che le discipline relative alla
valutazione di impatto ambientale debbono essere ascritte alla
materia della «tutela dell'ambiente» (non contemplata dallo Statuto
della Regione autonoma Sardegna), in ordine alla quale lo Stato ha
competenza legislativa esclusiva, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. (sentenze n. 67 e n. 1 del 2010, n. 234 e n.
225 del 2009).
Deve, inoltre, ribadirsi che la disciplina statale nella materia
della tutela dell'ambiente «"viene a funzionare come un limite alla
disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre
materie di loro competenza", salva la facolta' di queste ultime di
adottare norme di tutela ambientale piu' elevata nell'esercizio di
competenze, previste dalla Costituzione, che concorrano con quella
dell'ambiente (sentenza n. 104 del 2008, con rinvio alla sentenza n.
378 del 2007)» (sentenza n. 67 del 2010; nello stesso senso, anche le
sentenze n. 246 e n. 145 del 2013).
5.2.2.- Cio' posto, questa Corte, nello scrutinare disposizioni
di leggi regionali che prevedevano la proroga ex lege di titoli
minerari, ha chiarito che contrasta con l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., una disciplina regionale che, in modo «sicuramente
"contrario all'effetto utile"» della direttiva 27 giugno 1985, n.
85/337/CEE (Direttiva del Consiglio concernente la valutazione
dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati),
«"prorogasse" automaticamente autorizzazioni rilasciate in assenza di
procedure di VIA (o, comunque, eventualmente, in assenza di VIA)»
(sentenza n. 67 del 2010, richiamata anche dalla sentenza n. 145 del
2013, che ne individua il fondamento nella «riscontrata
illegittimita' di normative regionali, le quali [...] avevano
introdotto eccezionali ed automatiche "proroghe di diritto" per
l'autorizzazione all'esercizio di cave, rilasciate in assenza di
procedure di VIA (o, comunque, eventualmente, in assenza di VIA)».
Cio' in quanto una siffatta disciplina potrebbe «mantenere inalterato
lo status quo, sostanzialmente sine die, superando qualsiasi esigenza
di "rimodulare" i provvedimenti autorizzatori in funzione delle
modifiche subite, nel tempo, dal territorio e dall'ambiente»
(sentenza n. 67 del 2010, in un passaggio citato anche dalla sentenza
n. 145 del 2013) e sarebbe, quindi, «atta ad eludere l'osservanza
nell'esercizio dell'attivita' di cava della normativa di VIA»
(sentenza n. 246 del 2013) dettata dallo Stato in un ambito materiale
riservato alla sua competenza legislativa esclusiva.
5.2.3.- Al fine di vagliare la fondatezza della questione
promossa, e' percio' necessario verificare se la normativa della
Regione autonoma Sardegna in tema di valutazione dell'impatto
ambientale e di attivita' mineraria sia tale da garantire, come
sostenuto dalla difesa regionale (in particolare, nella memoria
depositata in prossimita' dell'udienza pubblica), che i titoli
minerari ed i permessi di cava prorogati dall'impugnato art. 18 -
all'evidente scopo di consentire la prosecuzione dei lavori
autorizzati e non ancora conclusi durante il tempo necessario alla
definizione dei procedimenti amministrativi di proroga o di rinnovo
tempestivamente avviati dagli esercenti e non definiti per cause ad
essi non imputabili - fossero stati, ab origine o successivamente,
assoggettati alle procedure di valutazione dell'impatto ambientale.
A tale proposito, va anzitutto rilevato che la Regione autonoma
Sardegna non ha ancora adottato una legge organica in materia di
valutazione dell'impatto ambientale. Solo con la legge reg. 7 agosto
2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale) e'
stato previsto, all'art. 5, comma 23, primo periodo, che «In attesa
dell'approvazione di una legge regionale organica in materia di
valutazione ambientale strategica e di valutazione di impatto
ambientale sono adottate integralmente le disposizioni del decreto
legislativo n. 152 del 2006, come modificato dal decreto legislativo
16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed
integrative del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in
materia ambientale)». Tuttavia, in base alle regole generali
sull'efficacia della legge nel tempo (art. 11 disp. prel. cod. civ.),
tale disposizione ha potuto trovare applicazione, per quanto qui
interessa, solo con riguardo ai titoli minerari rilasciati
successivamente alla sua entrata in vigore (avvenuta, a norma
dell'art. 15 della legge reg. n. 3 del 2009, il 18 agosto 2009,
giorno della pubblicazione di tale legge nel Bollettino Ufficiale
della Regione Sardegna).
Quanto alla normativa della Regione autonoma Sardegna relativa
allo specifico settore dell'attivita' mineraria e di cava, viene in
rilievo l'art. 8, comma 2, della legge reg. 9 agosto 2002, n. 15,
recante «Integrazioni e modifiche alla legge regionale 22 aprile
2002, n. 7 (legge finanziaria 2002), alla legge regionale 22 aprile
2002, n. 8 (legge di bilancio) e alla legge regionale 24 aprile 2001,
n. 6 (legge finanziaria 2001)» - anch'esso richiamato, al pari
dell'art. 5, comma 23, primo periodo, della legge reg. n. 3 del 2009,
dalla difesa regionale - il quale ha disposto che «Le concessioni
minerarie e le autorizzazioni di cava, rilasciate
dall'Amministrazione regionale dopo l'entrata in vigore del D.P.C.M.
3 settembre 1999 e della legge regionale 18 gennaio 1999, n. 1, in
assenza di VIA o di verifica di cui al D.P.R. 12 aprile 1996, devono
essere assoggettate alla VIA o alla verifica. Il relativo
procedimento deve essere avviato entro e non oltre tre mesi dalla
data di pubblicazione della presente legge e concluso entro i
successivi tre mesi. Le relative autorizzazioni o concessioni sono
sospese in caso di inerzia da parte del soggetto proponente e nel
caso in cui il procedimento non si concluda positivamente». A
proposito dell'efficacia nel tempo di tale disposizione, va osservato
che essa prevede espressamente che siano assoggettate alla
valutazione di impatto ambientale (o alla verifica
dell'assoggettabilita' alla valutazione dell'impatto ambientale) le
concessioni minerarie e le autorizzazioni di cava «rilasciate [...]
dopo l'entrata in vigore del D.P.C.M. 3 settembre 1999 e della legge
regionale 18 gennaio 1999, n. 1».
Sempre a proposito della normativa regionale in materia di
attivita' mineraria e di cava, va ancora rilevato, sotto altro
aspetto, che la legislazione della Regione autonoma Sardegna prevede
una durata anche ventennale dei titoli per l'esercizio della stessa.
Dispongono in tale senso: a) l'art. 22, commi 1 e 2, della legge reg.
7 giugno 1989, n. 30 (Disciplina delle attivita' di cava), secondo
cui «L'autorizzazione [di coltivazione delle cave e delle torbiere]
ha la durata massima di anni venti e puo' essere rinnovata» (comma
1), durata suscettibile anche di estensione (comma 2, con riguardo
alle ipotesi in esso indicate), e l'art. 24, comma 2, della stessa
legge regionale (che prevede la medesima durata per la concessione di
coltivazione dei giacimenti che fanno parte del patrimonio
indisponibile della Regione); b) l'art. 14, primo comma, della legge
reg. 19 dicembre 1959, n. 20 (Disciplina dell'indagine, ricerca e
coltivazione degli idrocarburi), secondo cui «La durata della
concessione [di coltivazione degli idrocarburi] e' di 20 anni».
Alla luce dell'indicata normativa regionale, deve concludersi
che, a fronte di una proroga automatica, prevista dalla disposizione
impugnata, che riguarda tutti i titoli minerari ed i permessi di cava
in essa indicati, a prescindere dalla data del loro rilascio, la
garanzia che gli stessi siano stati sottoposti a valutazione
dell'impatto ambientale (o alla verifica dell'assoggettabilita' alla
valutazione dell'impatto ambientale) sussiste soltanto per quelli
rilasciati «dopo l'entrata in vigore del D.P.C.M. 3 settembre 1999 e
della legge regionale 18 gennaio 1999, n. 1» (art. 8, comma 2, della
legge reg. n. 15 del 2002), ma non per quelli che, come pure e'
possibile che sia - tenuto conto della durata anche ventennale degli
stessi - siano stati rilasciati prima dell'entrata in vigore di tali
atti.
Ne', con riguardo ai titoli ed ai permessi da ultimo indicati,
puo' ritenersi costituire una garanzia della sottoposizione alle
procedure di valutazione dell'impatto ambientale l'approvazione, con
delibera del Consiglio regionale della Sardegna del 30 giugno 1993,
del Piano regionale stralcio delle attivita' estrattive, pure
invocato dalla difesa regionale nella memoria depositata in
prossimita' dell'udienza pubblica. Con tale Piano, infatti, la
Regione aveva circoscritto, a fini di tutela delle risorse
paesaggistiche e ambientali regionali, le aree utilizzabili per
l'attivita' mineraria, ma non aveva previsto che il rilascio dei
titoli minerari e dei permessi di cava fosse sottoposto a valutazione
dell'impatto ambientale.
5.2.4.- La proroga automatica (anche) di titoli minerari e di
permessi di cava che non sono mai stati sottoposti a valutazione
dell'impatto ambientale (o alla verifica dell'assoggettabilita' alla
valutazione dell'impatto ambientale) comporta che, per essi, la
disposizione impugnata, mantenendo inalterato tale status quo,
integra un'elusione della normativa in tema di VIA dettata dallo
Stato nell'esercizio della potesta' legislativa esclusiva ad esso
spettante ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
L'impugnato art. 18 della legge reg. Sardegna n. 25 del 2012
deve, percio', essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella
parte in cui, nel disporre la proroga automatica dei titoli minerari
e dei permessi di cava in esso indicati, proroga anche i titoli ed i
permessi che non sono mai stati assoggettati a valutazione
dell'impatto ambientale (o alla verifica dell'assoggettabilita' alla
valutazione dell'impatto ambientale).