ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
774 e 776, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), promosso dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale d'appello per la Regione siciliana, nel procedimento
vertente tra C.C.I. e l'INPS con ordinanza del 29 ottobre 2013,
iscritta al n. 272 del registro ordinanze 2013, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie speciale,
dell'anno 2013.
Visti gli atti di costituzione di C.C.I. e dell'INPS, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 luglio 2014 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Lelio Placidi per C.C.I., Filippo Mangiapane
per l'INPS e l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 29 ottobre 2013 (r.o. 272 del 2013), la
Corte dei conti, sezione giurisdizionale d'appello per la Regione
siciliana, ha sollevato - in riferimento all'art. 117, primo comma,
della Costituzione, in relazione all'art. 6 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (d'ora in avanti «CEDU») e
all'art. 1 del Protocollo addizionale, come interpretati dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo, in particolare con la sentenza 7
giugno 2011, emessa in causa Agrati ed altri contro Italia -
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 774 e
776, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007).
Il Collegio rimettente riferisce che, con sentenza n. 2605 del
2012, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
siciliana, giudice unico delle pensioni, ha respinto due ricorsi
riuniti, proposti da Z.G. e finalizzati, l'uno, ad ottenere la
riliquidazione della pensione di reversibilita' del defunto coniuge
C.C.A., deceduto il 9 novembre 2002, in pensione dall'11 novembre
1975, secondo il meccanismo di cui all'art. 15, comma 5, della legge
23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), e non - come invece accaduto - secondo quello dell'art. 1,
comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema
pensionistico obbligatorio e complementare); e l'altro, ad impugnare
una nota del dicembre 2006, con la quale la predetta pensione era
stata rideterminata in conformita' a quanto previsto dalla tabella
"F" allegata alla legge n. 335 del 1995.
La rimettente prosegue osservando che la predetta sentenza e'
stata impugnata dalla signora C.C.I., nella qualita' di procuratrice
genitoriale della madre Z.E., la quale ha addotto le seguenti
censure: 1) con riferimento al ricorso relativo alla riliquidazione
secondo il meccanismo di cui all'art. 15, comma 5, della legge n. 724
del 1994, la violazione dell'art. 6 della CEDU e dell'art. 1 del
Protocollo addizionale alla Convenzione; 2) in relazione al ricorso
concernente la tabella "F", l'omessa pronuncia sulla domanda di
irripetibilita' delle somme percepite in buona fede.
La parte privata ha, dunque, chiesto l'accoglimento dei ricorsi,
con riconoscimento del suo diritto alla riliquidazione del
trattamento pensionistico di reversibilita' secondo il meccanismo di
cui all'art. 15, comma 5, della legge n. 724 del 1994 a decorrere
dalla data di decesso del coniuge, a vita, e, in via subordinata,
fino al dicembre 2006, oltre accessori di legge; per quanto riguarda
il secondo ricorso, ha chiesto la declaratoria di irripetibilita'
delle somme riscosse in buona fede.
Con memoria del 31 dicembre 2013 si e' costituito in giudizio
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (d'ora in avanti
«INPS»), chiedendo il rigetto dei gravami.
Cio' premesso in fatto, la Corte rimettente precisa che la
questione sottoposta al suo giudizio riguarda la richiesta della
vedova di un ex dipendente pubblico, in quiescenza da data anteriore
al 1° gennaio 1995 e deceduto in data successiva, di ottenere la
riliquidazione della pensione di reversibilita' ai sensi dell'art.
15, comma 5, della legge n. 724 del 1994, nella misura piena, in
applicazione dell'art. 2 della legge 27 maggio 1959, n. 324
(Miglioramenti economici al personale statale in attivita' ed in
quiescenza), giacche' avente causa da un trattamento diretto
liquidato in data anteriore al 1° gennaio 1995, e non, invece, nella
misura del sessanta per cento del trattamento goduto dal dante causa,
come invece ha provveduto a liquidare l'INPS.
Al riguardo, la rimettente riferisce come sia noto che, a far
data dalla sentenza n. 8/2002/QM delle sezioni riunite della Corte
dei conti, si sia formata una giurisprudenza «pressoche' monolitica»,
nel senso di ritenere che, in ipotesi di decesso del pensionato,
titolare di trattamento di quiescenza liquidato prima del 1° gennaio
1995, il conseguente trattamento di reversibilita' dovesse essere, in
ogni caso, liquidato secondo le norme dettate dal predetto art. 15,
comma 5, della legge n. 724 del 1994, indipendentemente dalla data
del decesso medesimo.
Sennonche', successivamente, con i commi 774 e 776 dell'art. 1
della legge n. 296 del 2006, il legislatore ha disposto che
«L'estensione della disciplina del trattamento pensionistico a favore
dei superstiti di assicurato e pensionato vigente nell'ambito del
regime dell'assicurazione generale obbligatoria a tutte le forme
esclusive e sostitutive di detto regime prevista dall'art. 1, comma
42 [recte: 41], della legge 8 agosto 1995, n. 335, si interpreta nel
senso che per le pensioni di reversibilita' sorte a decorrere
dall'entrata in vigore della legge 8 agosto 1995, n. 335
indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta,
l'indennita' integrativa speciale gia' in godimento da parte del
dante causa, parte integrante del complessivo trattamento
pensionistico percepito, sia attribuita nella misura percentuale
prevista per il trattamento di reversibilita', stabilendo nel
contempo che sia abrogato l'art. 15, comma 5, della legge 23 dicembre
1994, n. 724».
La rimettente aggiunge che i giudici di merito non hanno ritenuto
di recepire il nuovo orientamento del legislatore, sollevando al
riguardo questioni di legittimita' costituzionale della nuova
disciplina. La Corte costituzionale, pero', con sentenza n. 74 del
2008 ha dichiarato non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 774, della legge n. 296 del 2006,
in riferimento all'art. 3 Cost.
Nell'attuale atto di appello la parte privata torna ad invocare
la violazione dell'art. 6 della CEDU e dell'art. 1 del Protocollo
addizionale - gia' prospettata in primo grado e risolta negativamente
dal giudice - e chiede che il ricorso sia deciso in conformita' ai
principi enunciati nella sentenza emessa dalla Corte EDU, nel ricorso
sul caso Agrati ed altri contro Italia, il 7 giugno 2011.
Il Collegio osserva come unico strumento per poter valorizzare la
CEDU sia quello di sollevare la questione di legittimita'
costituzionale della norma nazionale che si assume essere in
contrasto con la Convenzione, per violazione dell'art. 117 Cost.,
come affermato dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 348 e n.
349 del 2007.
Cio' premesso, la rimettente riferisce che nel ricorso Agrati ed
altri contro l'Italia, la Corte EDU ha constatato una duplice
violazione. In primo luogo, l'intervento legislativo, che decideva in
via definitiva e in modo retroattivo sul merito della controversia
pendente davanti ai giudici interni tra i ricorrenti e lo Stato, non
era giustificato da ragioni imperative di interesse generale e vi
era, quindi, violazione dell'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione.
In secondo luogo, i ricorrenti beneficiavano, prima
dell'intervento della legge finanziaria 2007, di un interesse
patrimoniale che costituiva, se non un credito nei confronti della
parte avversa, per lo meno una «legittima aspettativa» di potere
ottenere il pagamento delle somme controverse.
Ai sensi dell'art. 1 del Protocollo addizionale, tale aspettativa
costituiva un «bene».
La Corte EDU ha, poi, affermato che l'adozione dell'art. 1 della
legge finanziaria 2007 ha imposto ai ricorrenti un «onere anomalo ed
esorbitante» e che il pregiudizio arrecato ai loro beni e' stato
talmente sproporzionato da alterare il giusto equilibrio tra le
esigenze dell'interesse generale e la salvaguardia dei diritti
fondamentali degli individui.
La Corte ha, inoltre, osservato che il principio sotteso
all'attribuzione dell'equa riparazione e' ben consolidato: per quanto
possibile, e' necessario porre l'interessato in una situazione
corrispondente a quella in cui si troverebbe se la violazione della
Convenzione non fosse avvenuta. Sono richiamate alcune sentenze della
Corte europea.
Ancora, la stessa Corte europea ha sottolineato come, nel caso in
esame, la giurisprudenza della Corte di cassazione fosse, prima
dell'adozione della legge controversa, favorevole alla posizione dei
ricorrenti. Se non si fosse verificata nessuna violazione della
Convenzione, la situazione di costoro sarebbe stata verosimilmente
diversa.
La Corte europea, quindi, deduce che la violazione della
Convenzione e' suscettibile di avere causato un danno materiale ai
ricorrenti.
In sintesi, con la sentenza in esame e' stato affermato che,
benche' non sia precluso al legislatore di disciplinare, mediante
nuove disposizioni retroattive, diritti derivanti da leggi in vigore,
il principio di certezza del diritto e la nozione di processo equo
contenuti nell'art. 6 della Convenzione impediscono, tranne che per
impellenti motivi di interesse generale, ogni ingerenza del potere
legislativo nell'amministrazione della giustizia, al fine di influire
sulla conclusione giudiziaria di una lite.
Nel caso di specie, lo Stato italiano avrebbe violato l'art. 6,
paragrafo 1, della Convenzione, essendo intervenuto con una norma ad
hoc al fine di assicurarsi un esito favorevole nei giudizi di cui era
parte.
Ad avviso della Corte EDU, l'ingerenza nel diritto al rispetto
dei beni deve garantire un giusto equilibrio tra le esigenze
dell'interesse generale della comunita' e gli imperativi della
salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo; deve, altresi',
esistere un ragionevole rapporto di proporzionalita' tra i mezzi
impiegati e lo scopo perseguito da qualsiasi misura privativa della
proprieta'.
Nel caso di specie, l'adozione della legge di interpretazione
autentica, avendo privato in via definitiva i ricorrenti della
possibilita' di ottenere il riconoscimento dell'anzianita' di
servizio pregressa, costituirebbe un attentato sproporzionato ai loro
beni, spezzando il giusto equilibrio tra le esigenze di interesse
generale e la salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo.
Il Collegio rimettente da', poi, atto che alla predetta pronuncia
la Corte europea e' pervenuta benche', in quella fattispecie, la
Corte costituzionale avesse gia' esaminato la vicenda ritenendo la
norma sopravvenuta conforme sia alla Costituzione, sia alla CEDU.
Tutto cio' premesso, il Collegio rimettente ritiene che la
questione sottoposta al suo esame ripercorra puntualmente la
fattispecie gia' esaminata dalla Corte europea con riferimento ad
altra normativa.
Nella specie, si tratterebbe del diritto alla riliquidazione
della pensione di reversibilita' che, a far data dalla sentenza n.
8/2002/QM delle sezioni riunite della Corte dei conti, avveniva, per
le pensioni dirette con decorrenza anteriore al 1° gennaio 1995, con
le modalita' di cui all'art. 15, comma 5, della legge n. 724 del
1994, indipendentemente dalla data del decesso del dante causa.
Una giurisprudenza gia' ampiamente maggioritaria che, a seguito
della citata pronuncia delle sezioni riunite, sarebbe divenuta
«praticamente monolitica».
Sennonche', successivamente, «a ben quattro anni di distanza, con
i commi 774 e 776 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, il
legislatore ha disposto che l'estensione della disciplina del
trattamento pensionistico a favore dei superstiti di assicurato e
pensionato vigente nell'ambito del regime dell'assicurazione generale
obbligatoria a tutte le forme esclusive e sostitutive di detto
regime, prevista dall'art. 1, comma 42 [recte: 41], della legge 8
agosto 1995, n. 335, si interpretasse nel senso che per le pensioni
di reversibilita' sorte a decorrere dall'entrata in vigore della
legge n. 335 del 1995, indipendentemente dalla data di decorrenza
della pensione diretta, l'indennita' integrativa speciale gia' in
godimento da parte del dante causa, parte integrante del complessivo
trattamento pensionistico percepito, fosse attribuita nella misura
percentuale prevista per il trattamento di reversibilita', stabilendo
nel contempo l'abrogazione dell'art. 15, comma 5, della legge 23
dicembre 1994 n. 724».
Qualora non ci fosse stato tale intervento legislativo, quindi,
tutti coloro che a quella data - come l'odierna appellante - avevano
in corso un contenzioso sul punto, sicuramente avrebbero visto
accolto il loro ricorso.
La normativa sopravvenuta, invece, avrebbe determinato il rigetto
della domanda, con un danno non trascurabile in relazione alla
condizione di pensionato di tutti gli interessati.
L'intervento del legislatore, peraltro, sarebbe non idoneo, nel
caso di specie, a garantire un giusto equilibrio tra le esigenze
dell'interesse generale della comunita' e gli imperativi della
salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo, limitandosi a
falcidiare una posizione giuridica economica che, alla luce del
diritto vivente scaturente dall'interpretazione giurisprudenziale,
apparteneva al patrimonio degli interessati, senza che fossero
evidenziati gli ingenti e preminenti interessi generali da
salvaguardare, anche alla luce del fatto che, in ogni caso, la
fattispecie era, fino a quel momento, assai limitata dal punto di
vista quantitativo e, comunque, tale da non potere certamente
attentare agli equilibri finanziari di bilancio nazionali, tant'e'
che il legislatore, nonostante fosse consapevole del pacifico
orientamento giurisprudenziale in essere dal 2002, ha atteso fino al
2006 per introdurre l'intervento correttivo.
Ad avviso della rimettente, tale intervento non sarebbe neppure
assistito da un ragionevole rapporto di proporzionalita' tra i mezzi
impiegati e lo scopo perseguito, restando indimostrati gli
apprezzabili effetti contenitivi della spesa pubblica nel settore
previdenziale che, per altro verso, si sarebbero potuti conseguire
solo intervenendo innovativamente sulle future pensioni di
reversibilita', senza intaccare le limitate prestazioni gia' maturate
a quella data e, quindi, senza ricorrere ad una interpretazione
autentica e ad un correlato effetto retroattivo.
La Corte dei conti prosegue osservando come, nel caso di specie,
e in quello gia' oggetto di esame da parte della Corte europea, sopra
richiamato, l'adozione della legge di interpretazione autentica,
avendo privato in via definitiva i ricorrenti della possibilita' di
ottenere il riconoscimento del diritto alla piu' favorevole
liquidazione della pensione di reversibilita', costituisca uno
sproporzionato attentato ai loro beni, spezzando il giusto equilibrio
tra le esigenze di interesse generale e la salvaguardia dei diritti
fondamentali dell'individuo.
Ad avviso della Corte rimettente, dunque, i commi 774 e 776
dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui incidono
sui giudizi pendenti alla data della loro entrata in vigore, si
porrebbero in contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 6 della CEDU e all'art. 1 del Protocollo
addizionale.
Il Collegio rimettente non ignora che i detti commi sono gia'
stati scrutinati da questa Corte che, con sentenza n. 74 del 2008, ha
dichiarato l'insussistenza del contrasto con i principi di
ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza
delle situazioni giuridiche.
Del pari il rimettente da' atto che questa stessa Corte, con
sentenza n. 1 del 2011, proprio in riferimento alla normativa qui in
discussione, ha evidenziato, relativamente all'applicazione, da parte
della Corte di Strasburgo, dell'art. 6 della CEDU, in relazione alle
norme nazionali interpretative concernenti disposizioni oggetto di
procedimenti nei quali e' parte lo Stato, che la legittimita' di tali
interventi e' stata riconosciuta: 1) in presenza di "ragioni storiche
epocali", come nel caso della riunificazione tedesca, unitamente alla
considerazione «della sussistenza effettiva di un sistema che aveva
garantito alle parti, che contestavano le modalita' del riassetto,
l'accesso a, e lo svolgimento di, un processo equo e garantito» (caso
Forrer-Niederthal contro Germania, sentenza del 20 febbraio 2003); 2)
per «ristabilire un'interpretazione piu' aderente all'originaria
volonta' del legislatore», al fine di «porre rimedio ad una
imperfezione tecnica della legge interpretata»; (sono richiamate
altre sentenze della Corte europea).
Alla stregua di quanto evidenziato nella sentenza n. 311 del
2009, i principi in materia richiamati dalla giurisprudenza della
Corte europea, ricorda il rimettente, «costituiscono espressione di
quegli stessi principi di uguaglianza, in particolare sotto il
profilo della parita' delle armi nel processo, ragionevolezza, tutela
del legittimo affidamento e della certezza delle situazioni
giuridiche», che questa Corte ha escluso siano stati vulnerati dalla
norma censurata.
In quell'occasione fu anche aggiunto che l'identificazione dei
«motivi imperativi d'interesse generale», che suggeriscono al
legislatore nazionale interventi interpretativi, e' opportuno che sia
in parte lasciata agli stessi Stati contraenti, «trattandosi, tra
l'altro, degli interessi che sono alla base dell'esercizio del potere
legislativo», considerato che «le decisioni in questo campo
implicano, infatti, una valutazione sistematica di profili
costituzionali, politici, economici, amministrativi e sociali».
In tale complessiva cornice - prosegue il giudice rimettente -
questa Corte ritenne che le norme di cui ai commi 774, 775 e 776
dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 fossero effettivamente
interpretative e assumessero come referente un orientamento
giurisprudenziale presente, seppur minoritario, cosi' da scegliere,
«in definitiva, uno dei possibili significati della norma
interpretata». Inoltre, venendo in rilievo rapporti di durata, venne
esclusa la formazione di un legittimo affidamento nella loro
immutabilita', mentre d'altro canto le innovazioni apportate, che non
avevano trascurato del tutto i diritti acquisiti, avrebbero non
irragionevolmente mirato alla armonizzazione e perequazione di tutti
i trattamenti pensionistici, pubblici e privati.
La legge n. 335 del 1995, infatti, avrebbe costituito «il primo
approdo di un progressivo riavvicinamento della pluralita' dei
sistemi pensionistici, con effetti strutturali sulla spesa pubblica e
sugli equilibri di bilancio, anche ai fini del rispetto degli
obblighi comunitari in tema di patto di stabilita' economica
finanziaria nelle more del passaggio alla moneta unica europea».
Da qui la non fondatezza della questione, sotto i profili di
censura che evocano la lesione degli artt.117, primo comma, Cost. e 6
della CEDU.
Le argomentazioni seguite da questa Corte, ad avviso della
rimettente, per un verso sembrerebbero postulare che la riforma
operata con la legge n. 335 del 1995 possa qualificarsi come dettata
da "ragioni storiche epocali" e, per altro, che il legislatore abbia
inteso «porre rimedio ad una imperfezione tecnica della legge
interpretata».
Ne' l'una, ne' l'altra asserzione, secondo il Collegio
rimettente, darebbero effettiva contezza della realta' storica e
giuridica nella quale la norma di interpretazione autentica e' andata
ad incidere.
La legge in esame sarebbe, piu' modestamente, una legge di
armonizzazione del sistema pensionistico che, pur nella innegabile
rilevanza sotto il profilo degli equilibri finanziari del sistema
medesimo, non potrebbe assurgere a ragione storica epocale.
Inoltre, come peraltro gia' chiarito, dopo la sentenza n.
8/2002/QM delle sezioni riunite della Corte dei conti, la
giurisprudenza non avrebbe avuto piu' alcun dubbio sulla corretta
interpretazione delle norme che, quindi, sono state letteralmente
sovvertite (a distanza di ben quattro anni dal 2002) dall'intervento
del legislatore.
Infine, osserva il giudice a quo, la Corte costituzionale, nella
sentenza sopra richiamata, non avrebbe potuto tenere conto
dell'ulteriore sviluppo, in tema di art. 6 CEDU, della giurisprudenza
della Corte EDU, nei termini sopra richiamati e contenuti nella
citata sentenza emessa nella causa Agrati e altri contro Italia del 7
giugno 2011, specialmente con riferimento alla qualificazione
dell'aspettativa, in rapporti di durata, come "bene", dalla cui
lesione deriva la violazione dell'art. 6 della CEDU e dell'art. 1 del
Protocollo addizionale della Convenzione medesima.
Alla luce di tali argomentazioni la questione sarebbe, quindi,
non manifestamente infondata.
La questione sarebbe, poi, rilevante perche' dalla dichiarazione
di incostituzionalita' della norma potrebbe derivare un accoglimento
del gravame, in linea con la giurisprudenza favorevole all'appellante
formatasi prima della norma di interpretazione autentica.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con atto depositato in
data 7 gennaio 2014 e' intervenuto nel giudizio di legittimita'
costituzionale, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o non fondata.
La difesa statale afferma che la fattispecie in esame «concerne
l'individuazione, tramite la disposizione censurata, della data di
decorrenza dell'estensione della disciplina prevista
dall'assicurazione generale obbligatoria in materia di trattamento
pensionistico di reversibilita' alle altre discipline».
Il differente sistema di calcolo delle pensioni per il settore
privato e per quello pubblico si sarebbe ripercosso sul calcolo della
pensione di reversibilita', spettante al coniuge superstite in misura
percentuale rispetto alla pensione diretta del dante causa.
Nel settore privato il sessanta per cento in favore del coniuge
era calcolato sulla pensione determinata in base al principio di
onnicomprensivita'; nel settore pubblico, una volta determinata la
pensione diretta e calcolata su questa la misura di reversibilita'
spettante al pensionato, si aggiungeva, in misura piena, l'indennita'
integrativa speciale.
Su tale assetto, con decorrenza dal 1° gennaio 1995, per i
dipendenti delle pubbliche amministrazioni, l'art. 15 della legge n.
724 del 1994, ha previsto, al comma 3, la determinazione della
pensione spettante sulla base degli elementi retributivi assoggettati
a contribuzione, compresa l'indennita' integrativa speciale; al comma
4, ha previsto la reversibilita' della pensione in base all'aliquota
in vigore nel regime generale; al comma 5, a tutela delle situazioni
pregresse, ha previsto l'applicazione del precedente regime
(indennita' integrativa speciale in misura piena per le pensioni di
reversibilita') alle pensioni dirette liquidate fino al 31 dicembre
1994 ed alle pensioni di reversibilita' ad esse riferite.
Successivamente, il legislatore, con l'art. 1, comma 41, della
legge n. 335 del 1995, ha esteso la disciplina del trattamento di
reversibilita' del settore privato al settore pubblico, a decorrere
dal 17 agosto 1995.
Secondo la giurisprudenza della Corte dei conti tale nuovo
sistema non si applicherebbe alle pensioni di reversibilita' riferite
a pensioni dirette liquidate entro il 31 dicembre 1994, per le quali
troverebbe applicazione l'art. 15, comma 5, della legge n. 724 del
1994 che prevede la corresponsione dell'indennita' integrativa
speciale in misura intera, indipendentemente dalla data della morte
del dante causa.
Tutto cio' premesso, l'Avvocatura generale dello Stato osserva
come, alla luce della giurisprudenza di questa Corte, l'intervento
normativo in esame, con funzione interpretativa, e, quindi, con
efficacia retroattiva, sarebbe pienamente legittimo, perche' il
legislatore avrebbe operato nei limiti fissati con le sentenze n. 170
del 2013 e n. 264 del 2012.
Con le citate decisioni e con le altre sul medesimo argomento,
questa Corte, ad avviso dell'esponente, avrebbe dato contenuto
concreto, rispetto alla normativa di volta in volta sottoposta al
vaglio di legittimita', al principio sancito dalla Corte EDU nella
sentenza del 31 maggio 2011, emessa nella causa Maggio ed altri
contro Italia, in ordine all'invocato art. 6, paragrafo 1, della
Convenzione, secondo cui «benche' non sia precluso al corpo
legislativo di disciplinare, mediante nuove disposizioni retroattive,
diritti derivanti da leggi in vigore, il principio della preminenza
del diritto e la nozione di equo processo contenuti nel richiamato
art. 6 precludono, tranne che per impellenti motivi di interesse
generale, l'interferenza del corpo legislativo nell'amministrazione
della giustizia con il proposito di influenzare la determinazione
giudiziaria di una controversia».
Ad avviso dell'esponente, secondo quanto affermato da questa
Corte nella sentenza n. 264 del 2012 (ma in termini sarebbero anche,
ex plurimis, le sentenze n. 78 e n. 15 del 2012, n. 236 del 2011), il
principio sancito dalla Corte EDU nella citata sentenza «risulta
sostanzialmente coincidente con i principi enunciati da questa Corte
con riguardo al divieto di retroattivita' della legge, che, pur
costituendo valore fondamentale di civilta' giuridica, non riceve
dall'ordinamento la tutela privilegiata di cui all'art. 25 Cost.
(sentenze n. 15 del 2012, n. 236 del 2011 e n. 393 del 2006). Il
legislatore, nel rispetto di tale previsione, puo' emanare - come
rilevato nelle citate sentenze - disposizioni retroattive, anche di
interpretazione autentica, purche' la retroattivita' trovi adeguata
giustificazione nella esigenza di tutelare principi, diritti e beni
di rilievo costituzionale, che costituiscono altrettanti "motivi
imperativi di interesse generale" ai sensi della giurisprudenza della
Corte EDU».
Al riguardo, la difesa dello Stato riporta ampi brani della
sentenza citata, emessa in materia del tutto assimilabile a quella
oggetto del giudizio a quo, ritenendo che le argomentazioni in essa
espresse valgano anche per la decisione della presente questione.
Parimenti, dette argomentazioni si rinvengono, ad avviso
dell'esponente, anche nella recente sentenza n. 170 del 2013, ove la
pronunzia di illegittimita' costituzionale si e' fondata proprio
sulla carenza di interessi costituzionalmente protetti da
salvaguardare con preminenza rispetto a quello evidenziato dalla
CEDU. Anche di tale decisione sono riportate ampie parti.
Alla luce dei detti principi, l'esponente osserva come la
normativa censurata non modifichi irrazionalmente la disciplina
preesistente, utilizzando l'interpretazione autentica al di la' della
funzione che le e' propria, poiche' e' diretta a ribadire
l'omogeneizzazione dei sistemi di calcolo dei trattamenti
pensionistici ai superstiti tra dipendenti pubblici e dipendenti
privati di cui alla legge n. 335 del 1995, con effetti sul
riequilibrio delle risorse di bilancio.
L'Avvocatura, ancora, ricorda che la questione e' gia' stata
dichiarata non fondata con le sentenze n. 74 del 2008 e n. 1 del
2011; in particolare di quest'ultima e' riportato un ampio stralcio.
Con le disposizioni censurate e gia' scrutinate da questa Corte
il legislatore avrebbe inteso realizzare la necessaria "integrazione
delle tutele" tramite una valutazione "sistemica e non frazionata"
dei diritti coinvolti dalla norma, effettuando il necessario
bilanciamento in modo da assicurare la "massima espansione delle
garanzie" di tutti i diritti e i principi rilevanti, costituzionali e
sovranazionali, complessivamente considerati, che sempre si trovano
in rapporto di integrazione reciproca.
Alle luce delle esposte argomentazioni, l'Avvocatura afferma,
peraltro, che la questione oltre ad essere non fondata sarebbe,
comunque, inammissibile in quanto non adduce nuovi argomenti che
possano giustificare, per la terza volta, la rimessione della
questione innanzi alla Corte costituzionale.
Ne' elementi di novita' possono essere tratti dalla sentenza
della Corte EDU sul caso Agrati, richiamata nell'ordinanza di
rimessione, atteso che in questa pronunzia la Corte non fa altro che
confermare il suo orientamento gia' considerato nella giurisprudenza
costituzionale sopra menzionata.
Infine, a completamento delle osservazioni esposte, l'Avvocatura
riporta alcuni brani di sentenze della Corte costituzionale in
relazione alle norme contenute in leggi di interpretazione autentica
(in particolare, sono evocate le sentenze n. 234 del 2007; n. 274, n.
135 e n. 39 del 2006 e n. 525 del 2000).
Al riguardo, la difesa dello Stato osserva come il testo
originario della normativa interpretata dalla disposizione censurata
appaia congruo rispetto a detta interpretazione e, comunque, la
disciplina che ne deriva si presti a conciliare adeguatamente i
contrapposti interessi rappresentati - da un lato - dall'esigenza di
certezza del diritto del privato e dal legittimo affidamento riposto
dal medesimo in un determinato assetto legislativo e - dall'altro -
dall'interesse dello Stato alla definitivita' ed alla certezza delle
erogazioni di spesa pubblica da sostenere.
A tale ultimo riguardo, l'Avvocatura pone in rilievo gli oneri
finanziari, al momento non quantificabili, ma sicuramente di ingente
portata, che deriverebbero da una eventuale pronunzia di
illegittimita' della disposizione censurata e dal conseguente
ampliamento della sfera dei soggetti aventi diritto alla
corresponsione del trattamento pensionistico maggiorato, in seguito
all'applicazione della disciplina invocata dalla parte privata nel
giudizio a quo, ovvero l'art. 15, comma 5, della legge n. 724 del
1994, espressamente abrogato dalla disposizione oggetto di censura.
Peraltro, la questione di legittimita' sarebbe inammissibile,
anche perche' comporterebbe l'applicazione di una norma abrogata e
non piu' applicabile, quanto meno dal momento dell'entrata in vigore
della legge n. 296 del 2006, con un intervento di portata additiva e
generalizzata di questa Corte per il quale non e' neppure
quantificabile un'adeguata copertura finanziaria; (in tal senso sono
evocate le sentenze n. 5 del 2000 e n. 244 del 1995).
3.- Con atto depositato in data 20 dicembre 2013, si e'
costituita in giudizio la parte privata C.C.I., quale procuratrice
della madre Z.G., al fine di sostenere le argomentazioni del giudice
rimettente in ordine alla fondatezza della questione di legittimita'
costituzionale.
La parte privata pone in rilievo che in primo ed in secondo grado
era stato rilevato il contrasto delle disposizioni censurate con il
consolidato orientamento della Corte dei conti, in quanto avevano
previsto, a distanza di ben dodici anni dall'entrata in vigore della
legge n. 335 del 1995, che «per le pensioni di reversibilita' sorte a
decorrere dall'entrata in vigore della legge 8 agosto 1995, n. 335,
indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta,
l'indennita' integrativa speciale gia' in godimento da parte del
dante causa, parte integrante del complessivo trattamento
pensionistico, e' attribuita nella misura percentuale prevista per il
trattamento di reversibilita'».
Inoltre, la difesa segnala che, nel giudizio di primo grado, con
memoria del 13 gennaio 2012, aveva rilevato che sulla questione della
portata retroattiva delle norme interpretative, peggiorativa rispetto
alla situazione preesistente, era intervenuta questa Corte con le
sentenze n. 228 del 2010 e n. 74 del 2008, che hanno dichiarato non
fondate le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 774, delle legge finanziaria del 2007.
Ancora, la difesa della parte privata rileva che nella predetta
memoria era gia' stato evidenziato come, alla luce della sentenza
emessa dalla Corte EDU, nella causa Agrati e altri contro Italia,
concernente l'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006), il quadro debba ritenersi
mutato.
Cio' premesso, l'esponente osserva come, benche' sia intervenuta
la sentenza n. 74 del 2008, la questione di legittimita'
costituzionale dei commi 774 e 776 dell'art. 1 della legge n. 296 del
2006, possa essere nuovamente riproposta in riferimento alla
violazione dell'art. 117 Cost., in relazione all'art. 6 della CEDU,
dal momento che lo Stato contraente, che sia parte in giudizio, non
puo' legiferare nella materia oggetto del processo in corso,
ingerendosi cosi' nell'amministrazione della giustizia.
Pertanto, sarebbe violato il principio del "giusto processo", dal
momento che non puo' ammettersi che una parte possa "cambiare le
carte in tavola" ed i parametri normativi del giudizio, travolgendo
le aspettative di controparte che tale giudizio ha promosso sulla
base di norme e di orientamenti giurisprudenziali diversi. Ad avviso
dell'esponente, cosi' operando, lo Stato cessa di essere giudice
terzo ed imparziale.
Nel caso di specie, si osserva, la giurisprudenza della Corte dei
conti, formatasi anteriormente all'emanazione della legge finanziaria
2007, aveva costantemente ritenuto non applicabile alle pensioni
dirette decorrenti prima della legge n. 335 del 1995, l'art. 1, comma
41, della legge citata. A seguito dell'intervento legislativo il
diritto della ricorrente sarebbe stato totalmente compromesso
nonostante che, alla data dell'entrata in vigore della legge n. 296
del 2006, la questione fosse ancora sub iudice.
Alla luce di dette argomentazioni, e riportandosi a quanto
affermato dal giudice rimettente, la difesa privata chiede a questa
Corte di dichiarare la illegittimita' costituzionale delle
disposizioni censurate, nella parte in cui incidono sui giudizi
pendenti alla data della loro entrata in vigore, con riferimento
all'art. 117 Cost. e in relazione all'art. 6 della CEDU e all'art. 1
del Protocollo addizionale alla Convenzione.
4.- Con atto del 31 dicembre 2013, si e' costituito in giudizio
l'INPS il quale ha chiesto a questa Corte di dichiarare
l'inammissibilita' della questione o l'infondatezza della stessa,
riservandosi di articolare in prosieguo le proprie deduzioni
difensive.
In data 17 giugno 2014 l'Istituto ha depositato una memoria con
la quale ha chiesto alla Corte di dichiarare inammissibile e, in
subordine, non fondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata dalla Corte dei conti.
La difesa dell'INPS, dopo aver riepilogato le vicende del
giudizio a quo e le argomentazioni del Collegio rimettente, premette
che, con le norme denunziate, il legislatore ha regolato una materia
che aveva provocato notevoli perplessita' circa l'ambito applicativo,
con riferimento alla disciplina della successione delle leggi nel
tempo, e che ha alimentato un notevole contenzioso con grande
varieta' di soluzioni offerte dalla giurisprudenza.
Dopo aver passato in rassegna i commi 3 e 5 dell'art. 15 della
legge n. 724 del 1994 ed il comma 41 dell'art. 1 della legge n. 335
del 1995, l'esponente si sofferma sugli orientamenti interpretativi
circa la citata normativa.
In particolare - riferisce la difesa dell'ente - l'Istituto
nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione
pubblica (INPDAP), poi l'INPS, ha sempre sostenuto che il contenuto
precettivo del citato comma 41 fosse del tutto incompatibile con la
norma transitoria di cui al comma 5 dell'art. 15 della legge n. 724
del 1994 e, pertanto, provvedeva alla liquidazione delle pensioni di
reversibilita', pur riferite a trattamenti diretti liquidati fino al
31 dicembre 1994, ma il cui diritto era sorto successivamente
all'entrata in vigore della legge n. 335 del 1995 (17 agosto 1995),
secondo le norme della riforma. Il rilevante contenzioso radicatosi
innanzi al giudice contabile ha visto contrapposte due tesi: una,
minoritaria, che riconosceva l'implicita abrogazione del comma 5
dell'art. 15 della legge n. 724 del 1994, con conseguente
applicazione immediata della innovazione introdotta dall'art. 1,
comma 41, della legge di riforma; l'altra tesi, maggioritaria,
propugnava, invece, la piena compatibilita' della norma dettata dal
comma 5 dell'art.15 della legge n. 724 del 1994 con i principi di
riforma.
La questione, approdata alle sezioni riunite della Corte dei
conti, e' stata risolta con la sentenza n. 8/2002/QM che, pur in
contrasto con l'organo requirente che aveva espresso diverso avviso,
stabiliva che l'art. 1, comma 41, della legge n. 335 del 1995 non
aveva alcun effetto abrogativo dell'art. 15, comma 5, della citata
legge n. 724 del 1994, sicche' il trattamento spettante al superstite
di titolare di pensione liquidata prima del 31 dicembre 1994 doveva
essere liquidato computando l'indennita' integrativa speciale nella
misura piena.
Inoltre, dalla citata sentenza delle sezioni riunite si
evincerebbe che il giudice contabile aveva affermato l'esistenza del
generale principio di affidamento circa l'aspettativa del superstite
a non vedere pregiudicato, in peggio, il trattamento gia' percepito
dal dante causa - l'esponente riporta, altresi', alcuni passi della
sentenza di questa Corte n. 446 del 2002, avente ad oggetto proprio
l'art. 1, comma 41, della legge 335 del 1995, ponendo in rilievo
come, invece, quest'ultima abbia affermato principi opposti; in tal
senso si e' espressa anche la Corte di cassazione secondo la quale,
con riferimento all'applicazione delle novita' introdotte dalla
riforma di cui alla legge n. 335 del 1995 alle pensioni di
reversibilita', si e' ritenuto non sussistente alcun diritto quesito
e/o alcuna tutelabile legittima aspettativa ad un trattamento
previdenziale non ancora sorto in capo al superstite (Corte di
cassazione, sezione lavoro, sentenza 12 agosto 2008, n. 21545).
In questo quadro, l'esponente afferma che le argomentazioni delle
sezioni riunite non potevano considerarsi risolutive.
Pertanto, e' intervenuto il legislatore con la norma
interpretativa di cui al comma 774 dell'art. 1 della legge n. 296 del
2006 e con il successivo comma 776, che ha abrogato il comma 5
dell'art. 15 della legge n. 724 del 1994, determinando la piena
assoggettabilita' anche delle pensioni di reversibilita' riferite a
pensioni dirette liquidate fino al 31 dicembre 1994 alla legge di
riforma.
Ad avviso dell'esponente, dunque, le norme rappresentano una
sistemazione organica della materia e costituiscono espressione della
tendenziale reductio ad unum perseguita dal legislatore, iniziata sin
dal 1994, per uniformare la disciplina dei sistemi previdenziali
presenti nel nostro ordinamento.
Le norme all'esame, quindi, dovrebbero essere considerate alla
stregua di quelle autenticamente interpretative, ovvero principi
fondamentali di riforma dell'ordinamento economico-sociale della
Repubblica.
La difesa prosegue dando atto delle sentenze n. 1 del 2011 e n.
74 del 2008 e pronunciatesi proprio sui commi in questione, alla luce
delle quali la questione dovrebbe essere dichiarata inammissibile, in
quanto ripropone quesiti gia' affrontati da questa Corte (al
riguardo, sono richiamate le ordinanze n. 449 del 1995, n. 300 del
1989 e n. 198 del 1981).
Inoltre, l'inammissibilita' della questione dovrebbe fondarsi
anche sulle argomentazioni svolte nella sentenza n. 311 del 2009.
Ad avviso dell'esponente, la questione prospettata dalla Corte
dei conti sarebbe inammissibile perche' prospetterebbe meri dubbi
interpretativi, derivanti dal contrasto tra le argomentazioni della
Corte di Strasburgo e quelle svolte da questa Corte; quindi,
sussisterebbe il difetto di rilevanza (sono, al riguardo, evocate le
ordinanze n. 268 del 2008, n. 118 del 2003, n. 89 e n. 1 del 2002, n.
442 del 2001, n. 174 del 1999 e n. 7 del 1998).
Nel merito la difesa dell'INPS chiede a questa Corte di
dichiarare non fondata la questione di legittimita' costituzionale,
alla luce degli enunciati delle sentenze n. 1 del 2011 e n. 311 del
2009.
Con le disposizioni censurate il legislatore si sarebbe, dunque,
proposto di definire ed armonizzare il quadro normativo in tema di
trattamento di quiescenza spettante ai superstiti, eliminando le
precedenti differenze esistenti tra il comparto pubblico e quello
privato; avrebbe inteso garantire una generale perequazione
dell'importo spettante a titolo di indennita' integrativa speciale,
ricomprendendola all'interno del complessivo trattamento di
quiescenza.
Inoltre, il legislatore non avrebbe pregiudicato i diritti
acquisiti in modo definitivo, proprio perche' avrebbe inciso soltanto
sulle questioni ancora pendenti, accogliendo un indirizzo
giurisprudenziale in precedenza elaborato ed avrebbe risolto una
imperfezione tecnica, raccordando la normativa transitoria, recata
dall'art. 15, comma 5, della legge n. 724 del 1994, con la
sopravvenuta disciplina di ampia riforma pensionistica, e
segnatamente con quanto da essa disposto all'art. l, comma 41.
La difesa dell'INPS, poi, osserva come la censura rivolta verso
il comma 776 non sia sorretta da alcuna valida argomentazione e che
in ogni caso, come gia' osservato nella sentenza n. 74 del 2008,
detta disposizione risponderebbe ad «una esigenza di ordine
sistematico».
Per quanto concerne le altre argomentazioni formulate dal
rimettente, l'esponente osserva come nell'ordinanza di rimessione
manchi ogni indicazione dei motivi in forza dei quali non
ricorrerebbero le pressanti questioni di ordine generale o la
necessita' di riaffermare l'intento originario del legislatore, o
ancora l'esigenza di correggere la carente tecnica legislativa nel
comporre la norma interpretata, motivi che, soli, consentirebbero la
violazione mediata dell'art. 117 Cost.
Con specifico riferimento alla insussistenza della violazione del
principio dell'equo processo, l'esponente, oltre a richiamare la
citata sentenza n. 311 del 2009, osserva come la norma censurata
costituisca un tassello del piu' generale disegno di riforma del
sistema pensionistico dei dipendenti pubblici, con previsione di
progressiva equiparazione del trattamento di reversibilita' rispetto
a quello previsto per i dipendenti del settore privato.
Risulterebbe, inoltre, smentito l'assunto secondo cui
l'intervento del legislatore avrebbe determinato una modificazione
peggiorativa della situazione patrimoniale dei pensionati
interessati, come dimostra la situazione venutasi a creare dopo
l'intervento delle sezioni riunite della Corte dei conti con la piu'
volte citata sentenza n. 8/2002/QM.
Infatti, sostiene la difesa dell'INPS, non infrequenti sarebbero
stati i casi nei quali, applicando la normativa secondo
l'interpretazione fornita dalla sentenza ora citata, il pensionato,
pur vittorioso all'esito del giudizio intrapreso, si sarebbe visto
paradossalmente ridurre il trattamento di quiescenza.
L'esponente riferisce, inoltre, che alcune sezioni territoriali
della Corte dei conti - al fine di non vanificare il riconoscimento
della pretesa, con la stessa sentenza che riconosceva il diritto alla
liquidazione della indennita' integrativa speciale con le norme
previgenti rispetto alla legge n. 724 del 1994, come interpretata
dalla sentenza n. 8/2002/QM, affermavano il diritto del ricorrente
alla stessa in forma separata ed in misura intera, oltre al diritto
alla liquidazione, ma della sola voce pensione, secondo l'aliquota
del sessanta per cento, introdotta dal comma 4 della legge n. 724 del
1994, e non secondo l'aliquota effettivamente spettante secondo le
norme applicate, ovvero il cinquanta per cento, con cio' inaugurando
una via interpretativa palesemente contra legem.
Altre sezioni territoriali, poi, avrebbero riconosciuto il
conglobamento della indennita' integrativa speciale, secondo la legge
n. 724 del 1994, ma applicandola nella misura intera, con cio', di
fatto, eludendo il disposto del comma 41 dell'art. l della legge n.
335 del 1995 (e' richiamata la sentenza Corte della dei conti -
sezione Lazio - n. 2574 del 2005).
L'intervento del legislatore sarebbe stato, dunque, non solo
opportuno, ma anche necessario, sia per consentire la compiuta
applicazione dei principi di riforma economico-sociale dettati gia'
nel 1995, sia per ristabilire certezza del diritto in una materia
che, per i delicati rilievi sociali che involge e per gli importanti
riflessi sugli equilibri di bilancio, mal tollera soluzioni
disorganiche, tendenzialmente destinate ad aggravarsi e in potenza
atte a ripercuotersi anche su altri istituti dell'ordinamento
previdenziale di pertinenza, aggravando il rischio di lesione del
principio di parita' di trattamento che la pubblica amministrazione
deve invece garantire (il riferimento e' all'ampia casistica relativa
al conferimento di piu' indennita' integrative speciali su plurimi
trattamenti pensionistici).
Pertanto, ad avviso della difesa dell'INPS, non vi sarebbe alcun
elemento che induca a ritenere la disposizione nazionale
esclusivamente diretta ad influire sulla soluzione delle controversie
in corso; essa, inoltre, non realizzerebbe una modifica in pejus di
una situazione patrimoniale gia' acquisita in precedenza, visto che
la legge interpretativa garantirebbe, in ogni caso, il trattamento
economico gia' goduto.
Attraverso le norme censurate, il legislatore non avrebbe
travalicato i limiti previsti dalla Convenzione europea.
Considerato in diritto
1.- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale d'appello per la
Regione siciliana, con ordinanza del 29 ottobre 2013 (r.o. n. 272 del
2013), ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 774 e 776, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), «nella parte in cui incidono
sui giudizi pendenti alla data della loro entrata in vigore, con
riferimento all'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), e
all'art. 1, del protocollo 1, della Convenzione medesima, per
violazione dell'art. 117 Cost., nei sensi di cui in motivazione».
La Corte rimettente ritiene che le norme censurate, nella parte
in cui dispongono che «L'estensione della disciplina del trattamento
pensionistico a favore dei superstiti di assicurato e pensionato
vigente nell'ambito del regime dell'assicurazione generale
obbligatoria a tutte le forme esclusive e sostitutive di detto regime
prevista dall'articolo 1, comma 41, della legge 8 agosto 1995, n.
335, si interpreta nel senso che per le pensioni di reversibilita'
sorte a decorrere dall'entrata in vigore della legge 8 agosto 1995,
n. 335, indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione
diretta, l'indennita' integrativa speciale gia' in godimento da parte
del dante causa, parte integrante del complessivo trattamento
pensionistico percepito, e' attribuita nella misura percentuale
prevista per il trattamento di reversibilita'» (art. 1, comma 774); e
che «E' abrogato l'art. 15, comma 5, della legge 23 dicembre 1994, n.
724» (art. 1, comma 776), violerebbero l'art. 117, primo comma, della
Costituzione, perche' dette disposizioni, in assenza di «motivi
imperativi d'interesse generale» e di «un ragionevole rapporto di
proporzionalita' tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito,
restando indimostrati gli apprezzabili effetti contenitivi della
spesa pubblica nel settore previdenziale», intervengono sui giudizi
in corso di cui e' parte lo Stato ed assicurano a quest'ultimo
l'esito favorevole delle controversie, in quanto privano i ricorrenti
della possibilita' di ottenere il riconoscimento - come finora
accaduto secondo il consolidato diritto vivente - della piu'
favorevole liquidazione della pensione di reversibilita', cosi'
ponendosi in contrasto con il principio di certezza del diritto e
dell'equo processo, di cui all'art. 6 della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con
legge 4 agosto 1955, n. 848 (d'ora in avanti «CEDU») e all'art. 1 del
Protocollo addizionale, come interpretati dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo, in particolare con la sentenza del 7 giugno 2011,
emessa in causa Agrati ed altri contro Italia.
2.- La questione e' manifestamente infondata.
3.- Essa, come risulta dal petitum formulato dal giudice a quo,
concerne «la legittimita' costituzionale dei commi 774 e 776
dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui incidono
sui giudizi pendenti alla data della loro entrata in vigore, con
riferimento all'art. 6 della CEDU e all'art. 1 del protocollo 1 della
Convenzione medesima, per violazione dell'art. 117 Cost., nei sensi
di cui in motivazione».
Pertanto, la norma impugnata e' l'art. 1, commi 774 e 776, della
citata legge n. 296 del 2006; il parametro costituzionale e' l'art.
117, primo comma, Cost.; la normativa interposta (ex multis, sentenze
n. 78 del 2012; n. 349 e n. 348 del 2007) e' costituita dall'art. 6
della CEDU e dall'art. 1 del Protocollo addizionale alla detta
Convenzione, come interpretati dalla Corte di Strasburgo.
Cosi' individuato il thema decidendi, si deve osservare che, come
del resto si evince dalla stessa ordinanza di rimessione, questa
Corte e' stata chiamata piu' volte a scrutinare la legittimita'
costituzionale della citata normativa, pervenendo sempre a pronunzie
di non fondatezza delle questioni (ex multis, n. 1 del 2011; n. 228
del 2010 e n. 74 del 2008).
In particolare, con la sentenza n. 1 del 2011, questa Corte, dopo
aver ricostruito il quadro normativo di riferimento anche sulla
scorta del percorso argomentativo seguito dalla sentenza n. 74 del
2008, ha ribadito, tra l'altro, i principi da tale pronuncia
affermati e cioe' che: a) l'abrogazione - ad opera del comma 776
dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 - dell'art. 15, comma 5,
della legge n. 724 del 1994, non poteva considerarsi irragionevole
per contraddittorieta', «giacche' essa risulta rispondente ad una
esigenza di ordine sistematico imposta proprio dalle vicende che
hanno segnato la sua applicazione»; b) inoltre, «potendo il
legislatore, in sede di interpretazione autentica, modificare in modo
sfavorevole, in vista del raggiungimento di finalita' perequative, la
disciplina di determinati trattamenti economici con esiti
privilegiati senza per questo violare l'affidamento nella sicurezza
giuridica (sent. n. 6 del 1994 e sent. n. 282 del 2005), la' dove,
ovviamente l'intervento possa dirsi non irragionevole, nella specie
e' da escludersi una siffatta irragionevolezza anche perche'
l'assetto recato dalla norma denunciata riguarda anche il complessivo
riequilibrio delle risorse e non puo', pertanto, non essere attenta
alle esigenze di bilancio».
Cio' premesso, la sentenza n. 1 del 2011 cosi' prosegue: «venendo
all'applicazione, da parte della Corte di Strasburgo, dell'art. 6
della CEDU, in relazione alle norme nazionali interpretative
concernenti disposizioni oggetto di procedimenti nei quali e' parte
lo Stato, giova rammentare - come messo gia' in luce dalla sentenza
n. 311 del 2009 di questa Corte [...] - che la legittimita' di tali
interventi e' stata riconosciuta: 1) in presenza di "ragioni storiche
epocali", come nel caso della riunificazione tedesca, unitamente alla
considerazione della sussistenza effettiva di un sistema che aveva
garantito alle parti, che contestavano le modalita' del riassetto,
l'accesso a, e lo svolgimento di, un processo equo e garantito»
[...]; 2) «per ristabilire un'interpretazione piu' aderente
all'originaria volonta' del legislatore, al fine di porre rimedio ad
una imperfezione tecnica della legge interpretata» [...]. «Alla
stregua di quanto evidenziato dalla citata sentenza n. 311 del 2009,
nella vicenda da essa scrutinata, i principi in materia richiamati
dalla giurisprudenza della Corte europea costituiscono espressione di
quegli stessi principi di uguaglianza, in particolare sotto il
profilo della parita' delle armi nel processo, ragionevolezza, tutela
del legittimo affidamento e della certezza delle situazioni
giuridiche, che questa Corte ha escluso siano stati vulnerati dalla
norma qui censurata. Peraltro, in quell'occasione si e' anche
soggiunto che l'identificazione dei "motivi imperativi d'interesse
generale", che suggeriscono al legislatore nazionale interventi
interpretativi, e' opportuno che sia in parte lasciata agli stessi
Stati contraenti, trattandosi, tra l'altro, degli interessi che sono
alla base dell'esercizio del potere legislativo, considerato che le
decisioni in questo ambito implicano, infatti, una valutazione
sistematica di profili costituzionali, politici, economici,
amministrativi e sociali».
La sentenza n. 1 del 2011 aggiunge che «Nella complessiva cornice
dianzi tratteggiata, deve ritenersi che le denunciate norme di cui ai
commi 774, 775 e 776 dell'art. 1 della legge 29 dicembre 2006, n.
296, sono effettivamente interpretative e assumono come referente un
orientamento giurisprudenziale presente, seppur minoritario, cosi' da
scegliere, "in definitiva, uno dei possibili significati della norma
interpretata". Inoltre, se si tiene presente che nella fattispecie
vengono in evidenza rapporti di durata, non puo' parlarsi di un
legittimo affidamento nella loro immutabilita', mentre d'altro canto
si deve tenere conto del fatto che le innovazioni che sono state
apportate, e che non hanno trascurato del tutto i diritti acquisiti,
hanno non irragionevolmente mirato alla armonizzazione e perequazione
di tutti i trattamenti pensionistici, pubblici e privati. La legge n.
335 del 1995, infatti, ha costituito il primo approdo di un
progressivo riavvicinamento della pluralita' dei sistemi
pensionistici, con effetti strutturali sulla spesa pubblica e sugli
equilibri di bilancio, anche ai fini del rispetto degli obblighi
comunitari in tema di patto di stabilita' economica finanziaria nelle
more del passaggio alla moneta unica europea. L'intervento
legislativo ha, poi, salvaguardato i trattamenti di miglior favore
gia' definiti in sede di contenzioso, "con cio' garantendo non solo
la sfera del giudicato, ma anche il legittimo affidamento che su tali
trattamenti poteva dirsi ingenerato" (sentenza n. 74 del 2008)».
Infine, la sentenza n. 1 del 2011 conclude - «in modo particolare
e "determinante" - come posto in risalto anche nella sent. n. 311 del
2009 - il "processo equo" e con esso il "giusto processo" ha trovato
concretezza ed effettivita' anche tramite l'incidente di
costituzionalita' in una duplice occasione "conclusasi con una
dichiarazione di infondatezza della questione, rispetto a parametri
costituzionali coerenti con la norma convenzionale, pienamente
compatibile, cosi' interpretata, con il quadro costituzionale
italiano"».
Come si vede, la sentenza da ultimo citata ha scrutinato la
legittimita' costituzionale della stessa normativa oggetto
dell'ordinanza di rimessione, riscontrandone la compatibilita' in
riferimento al parametro costituzionale evocato.
Il Collegio rimettente non ignora la sentenza n. 1 del 2011,
della quale riassume le argomentazioni. Sostiene, pero', che esse,
per un verso, «sembrerebbero postulare che la riforma operata con la
legge n. 335/95 possa qualificarsi come dettata da "ragioni storiche
epocali" e, per altro verso, che il legislatore abbia inteso "porre
rimedio ad una imperfezione tecnica della legge interpretata"».
Ad avviso del Collegio, ne' l'una ne' l'altra proposizione
darebbero «effettiva contezza della realta' storica e giuridica nella
quale la norma di interpretazione autentica e' andata ad incidere».
La legge n. 335 del 1995 sarebbe, molto piu' modestamente, una
norma di armonizzazione del sistema pensionistico che, pur nella sua
innegabile rilevanza sotto il profilo degli equilibri finanziari del
sistema medesimo, non potrebbe certo assurgere a ragione storica
epocale.
In secondo luogo, dopo la sentenza n. 8/2002/QM delle sezioni
riunite della Corte dei conti, la giurisprudenza non avrebbe piu'
avuto alcun dubbio sulla corretta interpretazione delle norme che,
pertanto, sarebbero state letteralmente sovvertite (a distanza di ben
quattro anni dal 2002) dall'intervento del legislatore.
Da ultimo, questa Corte, nella sentenza sopra richiamata, non
avrebbe potuto tenere conto dell'ulteriore sviluppo, in tema di art.
6 della CEDU, della giurisprudenza della Corte EDU, nei termini
richiamati e contenuti nella sentenza emessa dalla stessa Corte il 7
giugno 2011 nella causa Agrati ed altri contro l'Italia, specialmente
con riferimento alla qualificazione dell'aspettativa - in rapporti di
durata - come "bene", dalla cui lesione quindi deriva la violazione
dell'art. 6 della CEDU e dell'art. 1 del Protocollo addizionale alla
Convenzione medesima.
Queste argomentazioni non possono essere condivise.
Invero, non e' esatto affermare che la sentenza di questa Corte
n. 1 del 2011 abbia postulato che la riforma realizzata con la legge
n. 335 del 1995 sia da qualificare come dettata da «ragioni storiche
epocali» o che il legislatore abbia inteso «porre rimedio ad una
imperfezione tecnica della legge interpretata».
Senza entrare in valutazioni concernenti la natura della suddetta
riforma - che, peraltro, non sembra collocabile nell'ottica riduttiva
adottata dall'ordinanza di rimessione - si deve osservare che la
sentenza di questa Corte da ultimo citata, dopo avere affermato che
le norme denunciate sono effettivamente interpretative, ha aggiunto
che esse «assumono come referente un orientamento giurisprudenziale
presente, seppur minoritario, cosi' da scegliere, "in definitiva, uno
dei possibili significati della norma interpretata"» (sentenza n. 1
del 2011, punto 7. del Considerato in diritto). Cosi' decidendo, essa
si e' ricollegata al costante orientamento giurisprudenziale, in
forza del quale il legislatore puo' adottare norme di interpretazione
autentica, non soltanto in presenza di incertezze sull'applicazione
di una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche
«quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili
varianti di senso del testo originario, con cio' vincolando un
significato ascrivibile alla norma anteriore» (ex plurimis, sentenze
n. 209 del 2010, n. 24 del 2009, n. 170 del 2008 e n. 234 del 2007).
Infine, il Collegio rimettente sostiene che questa Corte, con la
sentenza n. 1 del 2011, non avrebbe potuto tenere conto, ratione
temporis, dell'ulteriore sviluppo, in tema di art. 6 della CEDU,
della giurisprudenza della Corte EDU, nei termini contenuti nella
sentenza emessa da tale organo in causa Agrati ed altri contro Italia
del 7 giugno 2011, specialmente con riferimento alla qualificazione
dell'aspettativa, nei rapporti di durata, come "bene", dalla cui
lesione deriverebbe la violazione dell'art. 6 della CEDU e dell'art.
1 del Protocollo addizionale alla Convenzione medesima.
Tuttavia, il giudice a quo non chiarisce, se non con un assunto
meramente assertivo, quale incidenza avrebbe il nuovo sviluppo
giurisprudenziale rispetto all'assetto normativo precedente, e la
motivazione sul punto e' essenziale, specialmente ove si consideri
che le normative oggetto della sentenza di questa Corte n. 1 del 2011
e della citata pronunzia della Corte EDU sono differenti.
Peraltro, anche a prescindere da quanto da ultimo affermato, si
deve osservare che la Corte EDU, con la sentenza emessa nella causa
Agrati ed altri contro Italia, ha stabilito la seguente regola di
diritto: «Se in linea di principio, il legislatore puo' regolamentare
in materia civile, mediante nuove disposizioni retroattive, i diritti
derivanti da leggi gia' vigenti, il principio della preminenza del
diritto e la nozione di equo processo sancito dall'art. 6 ostano,
salvo che per ragioni imperative di interesse generale, all'ingerenza
del legislatore nell'amministrazione della giustizia allo scopo di
influenzare la risoluzione di una controversia. L'esigenza della
parita' delle armi comporta l'obbligo di offrire ad ogni parte una
ragionevole possibilita' di presentare il suo caso, in condizioni che
non comportino un sostanziale svantaggio rispetto alla controparte».
Detto principio e' gia' stato esaminato da questa Corte con
riferimento a norme interpretative, quindi, con efficacia retroattiva
concernenti, come in questo caso, la materia previdenziale.
Nelle sentenze n. 15 del 2012 e n. 257 del 2011, infatti, questa
Corte - con riferimento a questioni di legittimita' costituzionale
per certi versi analoghe a quella qui in esame - ha affermato, in
relazione alla enunciata regola di diritto, che «Anche secondo la
detta regola, dunque, sussiste lo spazio per un intervento del
legislatore con efficacia retroattiva (fermi i divieti di cui all'art
25 Cost.). Diversamente se ogni intervento del genere fosse
considerato come indebita ingerenza allo scopo di influenzare la
risoluzione di una controversia, la regola stessa sarebbe destinata a
rimanere una mera enunciazione priva di significato concreto».
Nel caso in esame, come prima osservato, il legislatore con la
norma censurata ha scelto uno dei possibili significati della norma
interpretata, seppure ascrivibile ad un orientamento
giurisprudenziale minoritario.
Alla stregua delle considerazioni che precedono la questione,
dunque, va dichiarata nel suo complesso manifestamente infondata, in
quanto il rimettente non ha addotto nuove argomentazioni a sostegno
delle censure gia' esaminate da questa Corte.