ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 445-bis del
codice di procedura civile e dell'art. 10, comma 6-bis, del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 2 dicembre 2005, n. 248, promosso dal Tribunale ordinario
di Roma nel procedimento vertente tra R.A. e l'INPS con ordinanza del
18 gennaio 2013, iscritta al n. 204 del registro ordinanze 2013 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima
serie speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di costituzione di R.A. e dell'INPS;
udito nell'udienza pubblica del 23 settembre 2014 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Maurizio Cinelli e Giulio Cimaglia per R.A. e
Mauro Ricci per l'INPS.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale ordinario di Roma, in composizione monocratica
ed in funzione di giudice del lavoro, con ordinanza del 18 gennaio
2013, ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, 24, 38 e 111 della
Costituzione - questioni di legittimita' costituzionale concernenti:
1) l'art. 445-bis del codice di procedura civile, in toto, nonche'
l'art. 10, comma 6-bis, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 248
[recte: n. 203], (Misure di contrasto all'evasione fiscale e
disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2
dicembre 2005, n. 248, «per contrasto con i principi di
ragionevolezza ed in violazione degli artt. 24, 38 e 111 Cost.»; 2)
l'art. 445-bis cod. proc. civ., in toto, per violazione del principio
di ragionevolezza, «atteso che il decreto di omologa
dell'accertamento del requisito sanitario previsto dal comma 5 di
detto art. non attribuisce al decreto medesimo la qualita' di titolo
esecutivo»; 3) ancora l'art. 445-bis cod. proc. civ. per violazione
del diritto di azione e di difesa di cui all'art. 24 Cost., del
principio di ragionevolezza e dell'art. 38 Cost., in relazione: al
termine perentorio di cui al quarto comma dell'art. 445-bis cod.
proc. civ.; al decreto di omologa «pronunciato fuori udienza» di cui
al quinto comma dello stesso articolo; al termine perentorio di cui
al sesto comma; infine, alla sanzione di inammissibilita' contemplata
al sesto comma della ripetuta norma; 4) l'art. 445-bis, settimo
comma, cod. proc. civ., introdotto dall'art. 27 della legge 12
novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2012), per
contrasto con gli artt. 3, 24 e 111 Cost.
2.- Il rimettente premette che, con ricorso proposto ai sensi del
citato art. 445-bis cod. proc. civ., il signor R.A. ha chiesto al
Tribunale di Roma, in funzione di giudice del lavoro, l'accertamento
del requisito sanitario, allo scopo di ottenere il pagamento delle
provvidenze economiche per l'invalidita' civile (indennita' di
accompagnamento), affermando di avere inutilmente esperito il
procedimento amministrativo e di essere portatore di una
invalidita'/inabilita' di grado tale da giustificare la concessione
del beneficio richiesto. Ha aggiunto che, instauratosi il
contraddittorio, l'Istituto nazionale della previdenza sociale (d'ora
in avanti, «INPS») ha concluso per il rigetto della domanda.
Cio' posto, il giudice a quo ritiene, in primo luogo, non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'intero art. 445-bis cod. proc. civ., rubricato «Accertamento
tecnico preventivo obbligatorio», nonche' dell'art. 10, comma 6-bis,
del d.l. n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 248 del 2005 (come, da ultimo, modificato dall'art. 38, comma 8,
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, recante «Disposizioni urgenti
per la stabilizzazione finanziaria», convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111), per
violazione del principio di ragionevolezza, nonche' degli artt. 24,
38 e 111 Cost.
Dopo avere esposto il contenuto della normativa censurata, il
giudicante osserva che l'art. 445-bis cod. proc. civ. concreterebbe
un'ipotesi di "giurisdizione condizionata", nella quale l'accesso
alla tutela giurisdizionale e' subordinato al previo adempimento di
oneri procedurali a carico delle parti. Sulla base di un costante
principio affermato dalla giurisprudenza di questa Corte - prosegue
il rimettente - la previsione di una tale forma di giurisdizione
contrasterebbe con la Costituzione soltanto qualora non sia
giustificata da esigenze di carattere generale o da superiori
finalita' di giustizia e non sia ispirata da criteri di
ragionevolezza (sono richiamate, tra le altre, le sentenze n. 296 del
2008, n. 403 del 2007, n. 251 del 2003 e n. 406 del 1993). In
effetti, sempre ad avviso del giudice a quo, nel caso di specie si
tratterebbe di una forma atipica di "giurisdizione condizionata", in
quanto l'accertamento tecnico preventivo (d'ora in avanti «ATP»),
previsto dalla norma in questione, sarebbe diretto ad acquisire
elementi di prova rilevanti nel successivo ed eventuale giudizio di
merito, costituendo una vera e propria "anticipazione" del tempo di
espletamento della consulenza tecnica di ufficio, accertamento
istruttorio ineludibile nei giudizi in esame.
Secondo il giudicante, la norma censurata limiterebbe, fino ad
impedirlo, il diritto costituzionale di azione e di difesa, previsto
dall'art. 24 Cost., e darebbe luogo ad una irragionevole disparita'
di trattamento tra soggetti uguali (ad esempio i lavoratori di una
stessa fabbrica), in base alla materia disciplinata dalle norme
processuali (provvedimenti assistenziali, previdenziali,
pensionistici gestiti dall'INPS).
In particolare, la norma de qua ridurrebbe l'organo
giurisdizionale a mero organismo sussidiario che svolgerebbe soltanto
un ruolo, al piu', direttivo ovvero esecutivo degli interventi
normativamente previsti (in pratica: nomina il consulente tecnico
d'ufficio [d'ora in avanti «CTU»] e fissa l'inizio delle operazioni
peritali ai sensi del terzo comma dell'art. 626 cod. proc. civ. -
recte: 696 cod. proc. civ. - richiamato dal comma 1 dell'art. 696-bis
dello stesso codice; qualora rilevi che l'accertamento tecnico
preventivo non e' stato espletato, oppure che e' iniziato, ma non si
e' concluso, assegna alle parti i relativi termini; in assenza di
contestazioni, omologa l'accertamento del requisito sanitario). Si
tratterebbe di atti diretti a disciplinare l'iter del procedimento,
ma non decisionali.
In sostanza, ancorche' destinato a svolgersi sotto la direzione
di un giudice, il procedimento relativo all'ATP avrebbe natura e
carattere di attivita' svolta da organo non giurisdizionale. Il
giudice non parteciperebbe alla consulenza, ne' entrerebbe nel
merito. Infatti, quando omologa l'accertamento del requisito
sanitario, lo dovrebbe fare secondo le risultanze probatorie indicate
nella relazione del CTU. Il che confliggerebbe con l'art. 111, sesto
comma, Cost., che esige la motivazione di tutti i provvedimenti
giurisdizionali.
L'inoppugnabilita' e l'immodificabilita' del decreto di omologa
completerebbero il quadro, relegando al rango di spettatore il
difensore della parte ricorrente, al quale non sarebbe riservato un
tempo e un luogo per la discussione del caso.
Andrebbe poi considerato che il comma 6-bis dell'art. 10 del d.l.
n. 203 del 2005, come convertito e da ultimo modificato, produrrebbe
un notevole scompenso del principio del contraddittorio, attribuendo
al consulente di parte INPS una sorta di libera mobilita' e di
intervento senza regole, di cui non gode l'eventuale consulente di
parte del lavoratore. La norma in questione avrebbe introdotto un
onere del CTU relativo all'informativa obbligatoria al direttore
dell'INPS circa l'inizio delle operazioni peritali; e cio' al fine di
consentire al medico di parte INPS «di partecipare alle operazioni
peritali in deroga al comma 1 dell'art. 201 del codice di procedura
civile». Si tratterebbe di un privilegio a favore del consulente
della parte processuale INPS, peraltro piu' forte, mentre il
consulente della parte ricorrente, quella piu' debole, dovrebbe
ancora essere nominato con dichiarazione ricevuta dal cancelliere,
come prescritto dal citato art. 201.
Tale costruzione processuale violerebbe il principio di
ragionevolezza, risultando privo di razionalita' il fatto di
obbligare la parte ricorrente a dotarsi di un accertamento tecnico
non costituente frutto di un sereno e "terzo" esame delle condizioni
sanitarie del soggetto, «ma il frutto delle inevitabili pressioni che
la presenza, libera da vincoli anche formali, del medico INPS puo'
indurre e di fatto induce».
In sostanza, non sarebbe dato comprendere perche' il legislatore
si sia determinato, per un verso, a privilegiare la presenza della
parte INPS nell'ATP, agevolandone la partecipazione; per altro verso,
a limitare il ruolo del giudice ad interventi prestabiliti e scevri
di contenuto decisorio; per altro verso ancora, ad eliminare ogni
presenza attiva del difensore, sicche' spesso il ricorrente sarebbe
privo di qualsiasi assistenza.
Sarebbe difficile pensare che tale procedimento abbia dietro di
se' una ragione giustificatrice in quanto, nella realta',
introdurrebbe una modifica processuale eccentrica e peggiorativa
rispetto a quella previgente, mentre le norme di diritto sostanziale
(assistenziale e previdenziale) sarebbero sempre uguali ed immutate
nel tempo.
La normativa censurata avrebbe stravolto l'intera disciplina di
cui al Titolo IV, Capo II, del codice di procedura civile, al tempo
concepita per agevolare il ricorso al giudice in modo pieno sin dalle
sue prime fasi, proprio in considerazione della delicatezza della
materia.
Inoltre, la normativa in questione si porrebbe in conflitto con
l'art. 24 Cost., in quanto la procedura di ATP creerebbe condizioni
di sostanziale impedimento all'esercizio del diritto di azione e di
difesa, sia per l'inesistenza attiva di un difensore tecnico, sia per
la mancata previsione di un tempus per la discussione del caso,
«mentre l'unica verosimile presenza del difensore, nel sesto comma
dell'art. 445-bis cod. proc. civ., e' relativa al ricorso
introduttivo del giudizio (ad accertamento tecnico preventivo oramai
tutto effettuato sotto l'onnipresenza del medico INPS), cui viene,
peraltro, riservata la forca caudina dell'inammissibilita' per
mancata specificazione dei motivi della contestazione».
3.- Il rimettente richiama il disposto dell'art. 445-bis, alla
stregua del quale il decreto di omologazione va notificato agli enti
competenti i quali, previa verifica di tutti gli ulteriori requisiti
della normativa vigente, provvedono entro 120 giorni al pagamento
delle relative prestazioni. A suo avviso, la mancata espressa
attribuzione della qualita' di titolo esecutivo - necessaria ai sensi
dell'art. 474 cod. proc. civ. per i titoli giudiziali diversi dalla
sentenza - porrebbe il problema se il decreto costituisca titolo
idoneo, in caso di mancato spontaneo pagamento entro il termine
indicato, a consentire l'accesso all'azione esecutiva.
La questione sarebbe tale da travolgere l'intero articolo.
Infatti, in base alla formulazione della norma, sarebbe logico
ritenere che il procedimento in esame, nonostante "l'accordo"
implicito nel mancato deposito delle dichiarazioni di dissenso, non
sia idoneo a sfociare in un titolo esecutivo (con conseguente
necessita' di dare impulso ad una ulteriore autonoma azione, anche
monitoria); l'intera "architettura" del nuovo procedimento
mostrerebbe una irragionevolezza di fondo, tale da mettere in dubbio
la legittimita' costituzionale dell'intera normativa.
Imporre il previo svolgimento della consulenza tecnica, con le
caratteristiche previste dalla normativa censurata, starebbe a
significare che il procedimento si conclude con una sorta di
provvedimento meramente "dichiarativo" della sussistenza del
requisito sanitario, limitato all'an debeatur. In questo quadro,
sarebbe lecito dubitare che l'intervento normativo abbia una
finalita' di deflazione, in quanto si risolverebbe in un rilevante
appesantimento delle condizioni di accesso alla tutela
giurisdizionale. Al riguardo, andrebbe richiamato l'art. 38 del d.l.
n. 98 del 2011 (che ha introdotto l'art. 445-bis cod. proc. civ.), il
quale, nell'indicare gli scopi della legge ammette che, tra i fini da
questa perseguiti, vi e' anche quello di «deflazionare il contenzioso
in materia previdenziale».
Resterebbe cosi' confermato che il legislatore ha inteso creare
condizioni di accesso alla tutela giurisdizionale piu' difficili
rispetto al passato, quando dalla fase amministrativa si passava
direttamente a quella giudiziale, diretta da magistrato pleno iure,
che disponeva anche degli ulteriori mezzi di penetrazione della
materia del contendere e di formazione del convincimento
(interrogatorio libero, prova testimoniale, acquisizione di
documentazione presso terzi e cosi' via). Pertanto, poiche' di norma
il ricorso giurisdizionale non puo' non comprendere anche la fase di
formazione di un titolo di condanna idoneo a consentire l'accesso
all'azione esecutiva, nel caso in esame il "percorso" imposto dalla
legge, per la tutela dei diritti soggettivi in gioco, contemplerebbe
soltanto la possibilita' di ottenere un provvedimento meramente
dichiarativo, come sarebbe dato desumere anche dal tenore testuale
della formula adottata.
Sarebbe evidente, dunque, il dubbio di legittimita'
costituzionale dell'intero art. 445-bis per la non ragionevolezza di
una ipotesi di giurisdizione condizionata che, pur dando luogo ad un
sostanziale "accordo", non consentirebbe la formazione immediata di
un titolo esecutivo e comunque di una statuizione di condanna,
costringendo in prospettiva l'invalido a rivolgersi nuovamente al
giudice.
4.- L'art. 445-bis cod. proc. civ. presenterebbe, poi, altri
profili di illegittimita' costituzionale, in relazione: a) al termine
perentorio per il deposito della dichiarazione di contestazione delle
conclusioni del CTU (quarto comma); b) al decreto di "omologa"
dell'accertamento sul requisito sanitario, che non ammette alcun
preventivo contraddittorio tra le parti (quinto comma); c) al termine
perentorio per il deposito del ricorso introduttivo della fase
contenziosa (sesto comma); d) alla sanzione di inammissibilita' per
la mancata specificazione dei motivi della contestazione (sesto
comma).
Le norme citate mostrerebbero il reiterato ostacolo frapposto dal
legislatore al diritto sancito dall'art. 24 Cost. Tale ostacolo -
coinvolgente anche il principio di ragionevolezza, nonche' l'art. 38
Cost. perche' si riverbera sull'affermato diritto all'assistenza
sociale - sarebbe manifestato: dal termine perentorio di cui al comma
4, cui consegue una decadenza dal diritto di azione; dal decreto di
omologa che, pronunciato fuori udienza, non prevede la possibilita'
di un contraddittorio preventivo; dal termine, ancora perentorio, per
il deposito del ricorso introduttivo; dalla inammissibilita' del
ricorso di merito in difetto della specificazione dei motivi di
contestazione.
In particolare, l'art. 445-bis stabilisce che, concluse le
operazioni di consulenza, con il deposito in cancelleria della
relazione, il giudice e' chiamato a pronunciare un decreto di
fissazione di un termine perentorio non superiore a trenta giorni,
entro il quale le parti devono dichiarare con atto scritto,
depositato in cancelleria, se intendono contestare le conclusioni del
CTU.
La norma, pero', si limita a prevedere un termine massimo, ma non
un termine minimo, e questa mancanza, ad avviso del rimettente,
comporterebbe l'attribuzione al giudice del potere di determinare la
misura del termine - che, in teoria potrebbe essere anche assai
ridotto - con conseguente possibile lesione delle garanzie difensive
minime.
Ne' gioverebbe obiettare che il nuovo testo dell'art. 195 cod.
proc. civ., come modificato dalla legge 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita' nonche' in materia di processo civile), prevede che il
CTU debba trasmettere alle parti la relazione ed attendere prima del
deposito le loro eventuali osservazioni e che la dichiarazione di
contestazione non ha bisogno di grandi spazi perche' puo' anche non
contenere le ragioni del dissenso. L'obiezione non avrebbe pregio in
quanto la mancata previsione di un termine minimo esporrebbe in modo
irragionevole il difensore ai rischi connessi al mancato rispetto di
esso, anche tenuto conto del fatto che la decisione di accettare o
meno le conclusioni del CTU deve essere assunta dalla parte
personalmente, sicche' il difensore ha necessita' di un tempo di
riflessione per conferire con il cliente e consentirgli a sua volta
di riflettere e, magari, di consultare un medico di fiducia dal quale
raccogliere un parere. Questo tempo non potrebbe essere rimesso alla
decisione, caso per caso, del singolo giudice.
Il quinto comma dell'art. 445-bis prevede che il decreto di
omologa dell'accertamento sul requisito sanitario puo' essere
pronunciato sul presupposto della mancanza di contestazione con la
forma del decreto emesso "fuori udienza". La fissazione di apposita
udienza e' esclusa in modo espresso dalla norma, che non ammette, del
tutto irragionevolmente, la possibilita' di contraddittorio tra le
parti prima della pronuncia del decreto. Si pensi che, pur non
contestandosi la conclusione della consulenza favorevole al
ricorrente, ben potrebbe contestarsi la decorrenza della prestazione
come differita dal CTU rispetto alla data della domanda
amministrativa.
Anche questa previsione normativa solleverebbe dubbi di
legittimita' costituzionale, in quanto non consentirebbe l'esercizio
delle garanzie difensive nella fase che precede la pronunzia di un
decreto, dalla stessa norma qualificato come non impugnabile e non
revocabile. La mancata previsione di una previa audizione delle parti
impedirebbe alle stesse di sottoporre al giudice difese che
potrebbero incidere sulla decisione.
Al sesto comma l'art. 445-bis prevede l'obbligo, in capo alla
parte che ha depositato la dichiarazione di contestazione, di
depositare il ricorso introduttivo della fase contenziosa entro il
termine perentorio di trenta giorni, decorrente dalla data di
deposito in cancelleria della dichiarazione di dissenso. A pena di
inammissibilita' il ricorso deve contenere i motivi della
contestazione.
I dubbi di legittimita' costituzionale - sempre con riferimento
all'art. 24 Cost., ma anche al deficit di ragionevolezza - sarebbero
legati al fatto che, pur in presenza di un mancato "accordo", e'
imposto alla parte di dare inizio al giudizio entro un termine
espressamente dichiarato perentorio. Tale carattere del termine
forzerebbe il comportamento della parte, limitando la possibilita',
ad esempio, di ricerche volte all'acquisizione di documentazione
probatoria. Peraltro, andrebbe notato che un simile termine non si
rinviene in alcun altro procedimento d'istruzione preventiva e, in
generale, in caso di rigetto della domanda cautelare proposta ante
causam.
La norma in questione, sempre nel comma 6, prevede
l'inammissibilita' del ricorso introduttivo del giudizio quando non
siano specificati i motivi della contestazione. Ad avviso del giudice
a quo, risulterebbe evidente l'ulteriore limitazione al diritto di
azione, specialmente considerando che la sanzione d'inammissibilita'
e' correlata alla specificazione dei motivi di contestazione senza,
tuttavia, che la norma indichi quando ricorra l'ipotesi della carenza
dei suddetti motivi, in guisa da determinare criteri obiettivi di
valutazione che guidino il giudizio sulla inammissibilita' medesima.
Sussisterebbe, dunque, violazione dell'art. 24 Cost., ma anche
dell'art. 3 della medesima, sotto il profilo della disparita' di
trattamento introdotto dall'art. 445-bis cod. proc. civ. tra il
cittadino che agisce per la tutela di un proprio diritto in sede
ordinaria e chi deve agire per la tutela di un diritto previdenziale
assistenziale. Inoltre, la normativa censurata renderebbe impari il
trattamento, nello stesso ambito processuale previdenziale, tra chi,
ai sensi del citato art. 445-bis, deve preventivamente dotarsi
dell'accertamento tecnico e chi, invece, non e' soggetto a
limitazioni ed oneri preventivi, perche' richiede al giudice una
prestazione soltanto economica e/o, comunque, diversa da quelle
ricadenti nella norma denunciata.
5.- Infine, il rimettente ritiene costituzionalmente illegittimo
l'art. 445-bis, settimo comma, cod. proc. civ., introdotto dall'art.
27 della legge n. 183 del 2011, per contrasto con gli artt. 3, 24 e
111 Cost.
Ad avviso del Tribunale di Roma, la previsione d'inappellabilita'
della sentenza, che definisce il giudizio di cui all'art. 445-bis,
andrebbe interpretata nel senso che non sono escluse
dall'appellabilita' le decisioni pronunciate nel giudizio per il
riconoscimento di una prestazione d'invalidita' nei casi in cui non
sia in discussione la sussistenza del requisito sanitario. In altri
termini, l'interpretazione logico-sistematica della norma indurrebbe
a ritenere che il legislatore, allo scopo di «deflazionare il
contenzioso in materia previdenziale» e di «contenere la durata dei
processi in materia previdenziale, nei termini di durata ragionevole
dei processi», abbia assunto come parametro per definire l'area delle
sentenze inappellabili soltanto il caso in cui sia controverso
l'accertamento della sussistenza del requisito sanitario, lasciando
al di fuori i procedimenti nei quali il mancato riconoscimento del
diritto assistenziale o previdenziale sia legato, invece, al
requisito amministrativo o contributivo o di altra natura.
Tale limitazione all'appello si porrebbe in contrasto con il
principio di ragionevolezza, desunto dall'art. 3 Cost., non tanto e
non solo perche' distinguerebbe tra cittadini che si rivolgono al
giudice previdenziale e cittadini che si rivolgono al giudice civile
in genere, ma anche perche' porrebbe una disparita' di trattamento in
relazione a fattispecie ugualmente tese a conseguire prestazioni
previdenziali e/o assistenziali di invalidita', non adeguatamente
giustificata dalle caratteristiche e finalita' del giudizio e dalle
proclamate esigenze di celerita'. Due soggetti, entrambi affetti da
patologie ugualmente invalidanti, verrebbero a trovarsi in condizioni
disomogenee «a seconda se sia in contestazione il requisito sanitario
utile per l'accesso al beneficio o al contrario quello amministrativo
e/o contributivo e cio' in quanto solamente nel secondo caso
resterebbe salvo il doppio grado di merito».
La limitazione ad un unico grado di giudizio per l'accertamento
della sussistenza del requisito sanitario ridurrebbe di fatto per
l'invalido la possibilita' di contestare il merito del rapporto,
potendo egli dolersi per esclusivi motivi di legittimita' dell'unica
pronuncia conseguibile sul punto.
La ratio dell'intervento legislativo, data dall'accelerazione del
procedimento mediante la negazione del rimedio dell'appello,
rischierebbe di essere vanificata, in quanto la parte ricorrente
sarebbe obbligata a ricorrere nuovamente al giudice al fine di
ottenere la condanna al pagamento della prestazione, nel caso di
mancato spontaneo adempimento da parte dell'Istituto previdenziale,
pur nella presenza di tutti i requisiti costitutivi del diritto,
attesa la natura dichiarativa della statuizione resa ai sensi
dell'art. 445-bis, sesto comma, cod. proc. civ. limitata
all'accertamento della sussistenza del presupposto sanitario.
L'intento di deflazionare il contenzioso e di abbreviare la
durata del processo sembrerebbe improbabile da realizzare e potrebbe
produrre una differenziata considerazione processuale del soggetto
invalido, a seconda del diverso presupposto costitutivo del diritto
in contestazione. In sostanza, la sentenza resa all'esito del
giudizio di cui all'art. 445-bis, sesto comma, e la celerita' del
procedimento da cui la stessa ha origine, non renderebbe la posizione
dell'invalido piu' garantita proprio nel momento in cui egli avrebbe
bisogno di una tutela cognitiva piena avente ad oggetto il proprio
diritto.
Infatti, tenuto conto che, per le controversie assistenziali e/o
previdenziali in cui siano in contestazione requisiti diversi da
quello sanitario, nonche' per le controversie concernenti il
riconoscimento di pensioni di reversibilita' ai figli invalidi, degli
assegni di assistenza personale e continuativa di cui alla legge del
12 giugno 1984, n. 222 (Revisione della disciplina della invalidita'
pensionabile) e della pensione di vecchiaia anticipata per motivi
d'invalidita', il soggetto puo' esercitare un'ordinaria azione di
cognizione, non sarebbe ragionevole il diverso trattamento riservato
all'invalido che richieda l'accertamento del requisito sanitario per
il godimento delle prestazioni, trattandosi di fattispecie
sostanzialmente identiche e, comunque, di pronunce finalizzate
all'accertamento del proprio diritto e all'esistenza del rapporto.
L'illegittimita' costituzionale della normativa censurata sarebbe
rilevabile, altresi', in relazione all'art. 111 Cost., nonche'
all'art. 24 Cost. per l'accesso all'azione giudiziale, incidendo
sull'esplicazione del diritto di difesa. La preclusione all'appello e
la previsione di un unico grado di merito non troverebbe nel
procedimento innanzi evidenziato un fondamento ragionevolmente
commisurato alla entita' della limitazione apportata al diritto di
difesa e ai principi del giusto processo.
Inoltre, la previsione di inappellabilita' della sentenza
comporterebbe la sua impugnabilita' per cassazione, ai sensi
dell'art. 111, settimo comma, Cost., con conseguente incremento dei
gia' gravosi carichi di lavoro di quella Corte.
6.- Con atto depositato il 17 ottobre 2013 si e' costituito nel
giudizio di legittimita' costituzionale l'INPS, chiedendo che le
questioni sollevate dal Tribunale di Roma siano dichiarate non
fondate.
7.- Con memoria depositata il 17 ottobre 2013 si e' costituito
nel giudizio di legittimita' costituzionale il signor R.A., chiedendo
l'accoglimento delle questioni sollevate con l'ordinanza di
rimessione.
La parte privata rileva, in primo luogo, il contrasto della
normativa censurata con l'art. 3 Cost., sotto il profilo della
irragionevole disparita' di trattamento nei riguardi di tutte le
altre controversie in materia di prestazioni di previdenza e
assistenza obbligatorie, di cui agli artt. 442 e seguenti, cod. proc.
civ., nonche' rispetto alle altre controversie d'invalidita' non
richiamate dall'art. 445-bis cod. proc. civ. e alle controversie
d'invalidita' comprese nell'ambito applicativo di tale articolo, il
diritto alla cui prestazione sia subordinato al ricorrere non solo
del requisito sanitario, ma anche di altri requisiti (ad esempio di
quello contributivo o reddituale). Sviluppa, poi, una serie di
argomentazioni dirette a far ritenere giustificate le censure mosse
dall'ordinanza di rimessione del Tribunale di Roma.
8.- In data 12 agosto 2014, il signor R.A. ha depositato memoria
illustrativa con la quale insiste per l'accoglimento delle sollevate
questioni di legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt.
3, 24, 38 e 111 Cost.
Avuto riguardo alla finalita' perseguita dal legislatore con
l'introduzione della censurata normativa, finalita' volta a
deflazionare il contenzioso in materia previdenziale ed a contenere
la durata dei processi in tale materia in termini ragionevoli, la
parte privata, nel riportarsi a quanto gia' dedotto nell'atto di
costituzione, svolge ulteriori deduzioni in ordine alla
irragionevolezza del procedimento di cui all'art. 445-bis cod. proc.
civ., nonche' alla scelta della categoria di soggetti - destinatari
di tutele contro l'invalidita' - tenuta obbligatoriamente
all'utilizzo del detto strumento processuale.
Al fine di un migliore inquadramento della questione, il signor
R.A. richiama il recente orientamento della giurisprudenza di
legittimita' in materia (Corte di cassazione, sesta sezione civile,
sentenze 17 marzo 2014, n. 6084 e n. 6085; Corte di cassazione, sesta
sezione civile, sentenza 14 marzo 2014, n. 6010), secondo cui il
tratto essenziale dell'art. 445-bis cod. proc. civ. e' la disposta
scissione in due diverse fasi delle controversie intese al
conseguimento delle prestazioni assistenziali e previdenziali
connesse allo stato di invalidita': quella concernente l'accertamento
sanitario, regolata da un rito speciale (a contraddittorio
posticipato ed eventuale) e quella (non giudiziale, ma eventualmente
anche giudiziale) di concessione della prestazione, in cui va
verificata l'esistenza dei requisiti non sanitari.
Per tutte le controversie in cui si intenda far valere il diritto
a prestazioni assistenziali e previdenziali (invalidita' civile,
cecita' civile, sordita' civile, handicap e disabilita', nonche'
controversie aventi ad oggetto pensioni di inabilita' e assegni di
invalidita', disciplinati dalla legge n. 222 del 1984), il
procedimento obbligatorio di ATP e' inteso esclusivamente alla
verifica delle condizioni sanitarie.
Nella istanza di ATP il ricorrente deve quindi indicare
esclusivamente la prestazione previdenziale o assistenziale richiesta
e le sue condizioni di salute, quali unici dati rilevanti in questa
fase di verifica della invalidita'.
Ove nessuna delle parti muova contestazioni alla relazione del
CTU, il giudice "omologa" l'accertamento del requisito sanitario,
emettendo un decreto «non impugnabile ne' modificabile». La
sussistenza del requisito sanitario nei termini espressi dal CTU
ovvero la sua inesistenza, se non sono mosse contestazioni, diventa
quindi intangibile. In questa fase la decisione e' rimessa
esclusivamente al consulente medico, senza possibilita' per il
giudice di discostarsi dal suo parere. Unica facolta' che al giudice
residua e' quella - prevista dall'art. 196 cod. proc. civ. - di
disporre la rinnovazione delle indagini o di sostituire il
consulente, di talche' l'accertamento delle condizioni sanitarie, in
questa fase, e' integralmente sottratto all'apprezzamento del
giudice, che e' astretto al parere dell'esperto. Avverso il decreto
di omologa (che segue appunto automaticamente qualora non sorgano
contestazioni), non vi sono rimedi, giacche' questo e' espressamente
dichiarato "non impugnabile", quindi non soggetto ad appello, ne' al
ricorso straordinario ex art. 111 Cost.
Se, invece, una delle parti contesta le conclusioni del CTU, si
apre un procedimento contenzioso, con onere della parte dissenziente
di proporre ricorso al giudice, in un termine perentorio, ricorso in
cui essa, a pena di inammissibilita', deve specificare i motivi della
contestazione alle conclusioni del perito.
Si apre, cosi', una nuova fase contenziosa, ancora limitata
"solo" alla discussione sulla invalidita', fase peraltro circoscritta
agli elementi di contestazione proposti dalla parte dissenziente
(ricorrente). In questa fase contenziosa si rimettono, quindi, in
discussione le conclusioni cui il CTU era pervenuto nella fase
anteriore ed il giudice puo' disporre ulteriori accertamenti.
Questa fase contenziosa (appunto successiva ed eventuale, che si
apre solo al cospetto di contestazioni all'ATP) si chiude con una
sentenza, la quale non e' appellabile. La non appellabilita' e' stata
sancita dall'art. 27, comma 1, lettera f), dalla legge n. 183 del
2011, che ha aggiunto il comma 7 all'art. 445-bis cod. proc. civ.
Quanto sopra esposto si riferisce - secondo il richiamato
orientamento giurisprudenziale - esclusivamente alla fase di
accertamento dello stato invalidante, ma non riguarda la fase
successiva, relativa al riconoscimento del diritto alla prestazione
assistenziale o previdenziale richiesta.
Si comprende che quando il procedimento di verifica delle
condizioni sanitarie (con decreto di omologa ovvero con sentenza
definitiva del giudizio contenzioso conseguente alle contestazioni)
si concluda con l'accertamento della inesistenza della invalidita',
il giudizio si chiude, non essendovi piu' nulla da accertare, essendo
evidente che la prestazione richiesta non compete.
Quando invece, o attraverso la fase di omologa o attraverso
quella contenziosa, si accerti l'esistenza di una invalidita' che
conferisce il diritto alla prestazione previdenziale o assistenziale
richiesta, si apre necessariamente la fase successiva, quella, cioe',
che concerne la verifica delle ulteriori condizioni poste dalla legge
per il suo riconoscimento.
La legge non descrive espressamente i lineamenti di questa
ulteriore fase, onerando semplicemente l'ente di previdenza a
procedere al pagamento della prestazione entro centoventi giorni,
previa verifica, in sede amministrativa, di detti ulteriori
requisiti.
A questo punto spettera' all'ente previdenziale di compiere tale
verifica, ancorche' in molti casi essa debba essere effettuata alla
luce di elementi probatori che e' necessariamente onere della parte
interessata di fornire (ad esempio limiti reddituali).
Ne deriva ancora che, ove l'ente di previdenza non provveda alla
liquidazione della prestazione, la parte istante sara' tenuta a
proporre un nuovo giudizio, che e' a cognizione piena, ancorche'
limitato (essendo ormai intangibile l'accertamento sanitario) alla
verifica della esistenza di tutti i requisiti non sanitari prescritti
dalla legge per il diritto alla prestazione richiesta.
Il relativo giudizio si concludera', con una sentenza che, in
difetto di contrarie indicazioni della legge, sara' soggetta agli
ordinari mezzi di impugnazione, che dovranno ovviamente incentrarsi
solo sulla verifica dei requisiti diversi dall'invalidita'.
La parte privata aggiunge che, con la sentenza n. 6010 del 2014,
la Corte di cassazione ha ritenuto che il giudice adito con la
istanza di ATP e' esclusivamente legittimato a procedere alla
consulenza, senza potere operare preliminari verifiche sulla
esistenza degli altri requisiti extra sanitari.
Inoltre la parte privata precisa che, con la sentenza n. 6085 del
2014, la Corte ha affermato il principio secondo cui nel decreto di
omologa il giudice deve necessariamente limitarsi ad osservare le
conclusioni del CTU, per cui possono considerarsi del tutto
ininfluenti i rilievi, eventualmente errati, svolti dal giudice nel
suddetto provvedimento.
La parte privata sottolinea che, nonostante l'autorevole
interpretazione dell'art. 445-bis cod. proc. civ. operata dalla Corte
di cassazione, restano aperte una serie di questioni che lasciano
intravedere ulteriori occasioni di un necessitato intervento del
giudice, con sensibile prolungamento del processo nel suo insieme (ad
esempio, se la condizione di proponibilita' dell'ATP sia la
dimostrazione del previo esperimento della procedura amministrativa
ed, in genere, l'allegazione di quanto necessario a documentare la
sussistenza dell'interesse ad agire del richiedente; se possano
essere indicate due o piu' prestazioni nello stesso ricorso per ATP;
se la proposizione del ricorso per ATP interrompa, oltre la
prescrizione, anche la decadenza di cui all'art. 42 del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269 - Disposizioni urgenti per favorire lo
sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici,
convertito, con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge 24
novembre 2003, n. 326; se, in considerazione delle finalita'
acceleratorie della norma, il giudice, con il decreto di convocazione
delle parti, debba anche provvedere alla nomina del CTU; se
all'udienza di comparizione, l'INPS possa validamente eccepire il
difetto dei requisiti per il riconoscimento della prestazione e se
tale eccezione impedisca la nomina del CTU; se la parte privata, a
fronte di una eventuale dichiarazione di inammissibilita' del ricorso
di ATP, possa riproporre detto ricorso, adducendo l'aggravamento o la
sopravvenienza di fatti invalidanti, ai sensi dell'art. 149 delle
disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile; se la
motivazione delle contestazioni alle conclusioni del CTU sia
requisito inderogabile; se sia ammissibile, a fronte della
contestazione parziale delle conclusioni del CTU, una conforme
omologazione parziale; se il decreto di omologa non conforme alle
decisioni del CTU sia impugnabile o soltanto modificabile, previa
istanza di correzione materiale; se il giudizio incardinato ai sensi
dell'art. 442 cod. proc. civ., senza previa proposizione del ricorso
per ATP, possa proseguire una volta soddisfatta la condizione di
procedibilita').
La parte privata rileva come la stessa Corte di cassazione sia
consapevole dei rischi di un possibile allungamento dei tempi
processuali di risoluzione della lite (nella sentenza n. 6010 del
2014, la Corte afferma, infatti, che potrebbe «essere antieconomico,
quanto ai tempi ed al dispendio economico, decidere sulle condizioni
sanitarie al cospetto di elementi che gia', prima facie, rendano ben
edotti che la prestazione non sarebbe comunque conseguibile»).
Alla luce della suddetta interpretazione della giurisprudenza di
legittimita', il signor R.A. evidenzia la manifesta irragionevolezza
della norma in questione, sia sotto il profilo strettamente
processuale, che sotto quello dell'inidoneita' del detto procedimento
al raggiungimento dello scopo dichiarato.
Molteplici risulterebbero essere - ad avviso della parte privata
- le situazioni suscettibili di rendere tale procedimento fattore di
incremento degli incombenti a carico del giudice, di allungamento dei
tempi di risoluzione della lite, di aggravio complessivo per gli
oneri dell'amministrazione della giustizia, di penalizzazione
eccessiva della posizione della categoria dei soggetti ai quali il
procedimento stesso e' imposto.
In particolare, la parte privata elenca, a titolo
esemplificativo, una serie di possibili ipotesi che renderebbero
palese la irragionevolezza della norma in questione, anche avuto
riguardo alle finalita' di garantire una maggiore economicita'
dell'azione amministrativa, di deflazione del contenzioso in materia
previdenziale, di contenimento della durata dei processi.
Il deducente rileva, inoltre, come la inidoneita' dell'ATP a
perseguire la velocizzazione del processo risulterebbe evidente gia'
dalla semplice sommatoria dei tempi tecnici delle varie operazioni e
fasi di detto procedimento (sei/otto mesi della prima fase, destinati
a prolungarsi nel caso in cui detta fase non si chiuda con l'omologa,
ma prosegua con il procedimento contenzioso di contestazione della
CTU, ai sensi degli artt. 442 e seguenti, cod. proc. civ.; cinque
mesi mediamente per introdurre la seconda fase destinata alla
decisione sui requisiti non sanitari, secondo i tempi attuali del
processo previdenziale ed assistenziale di cui all'art. 442 e
seguenti, cod. proc. civ.). Peraltro, aggiunge la parte privata,
oggetto del giudizio di merito di detta seconda fase sarebbero
destinate ad essere non solo le questioni relative ai requisiti non
sanitari, ma anche eventuali questioni di carattere sanitario
relative ad aggravamenti o infermita' sopravvenute (art. 149 disp.
att. cod. proc. civ.).
Il deducente sottolinea, dunque, come, nel caso di specie, il
legislatore, nell'esercizio della sua discrezionalita', avrebbe
ecceduto i limiti della non manifesta irragionevolezza (ex plurimis,
sentenze n. 190 e n. 10 del 2013; n. 144 del 2008).
Il signor R.A. ribadisce, in ogni caso, la violazione dell'art. 3
Cost. sotto il profilo della disparita' di trattamento tra le
controversie in materia di invalidita' - indicate espressamente nel
comma 1 dell'art. 445-bis cod. proc. civ. - cui si applica
obbligatoriamente il procedimento di ATP, e quelle cui il detto
procedimento non si applica, pur ponendo le stesse esigenze di
accertamento delle condizioni psicofisiche (ad esempio, quelle
finalizzate all'accertamento dell'inabilita' che da' diritto alla
pensione di reversibilita', nonche' del diritto all'assegno di
accompagnamento per l'assistenza ai pensionati, ai sensi dell'art. 5
della legge n. 222 del 1984; dell'invalidita' di cui all'art. 80
della legge 23 dicembre del 2000, n. 388 - Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2001; della contribuzione figurativa per sordomuti;
dell'invalidita' e della inabilita' da infortunio sul lavoro). Una
disparita' tanto piu' evidente nel caso di invalidita' da infortunio
sul lavoro, atteso che la legge n. 222 del 1984, alle cui
controversie si applica l'ATP, svolge una tutela surrogatoria di
quella che si realizza mediante l'assicurazione obbligatoria contro
gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (alle cui
controversie non si applica l'ATP) negli ambiti non coperti da
quest'ultima assicurazione.
Inoltre, ad avviso della parte privata, il procedimento di ATP
comporterebbe una irragionevole, e, peraltro, selettiva,
"compressione" della facolta' di esercizio dell'azione giudiziaria in
materia di diritti soggettivi perfetti, nell'ambito della tutela
sociale garantita dall'art. 38 Cost.
La parte privata deduce, altresi', la maggiore gravosita' del
procedimento in questione - quanto ad adempimenti processuali,
condizioni di ammissibilita', aggiuntivi termini di decadenza, costi,
rallentamenti nel conseguimento della prestazione di legge - rispetto
alla disciplina generale valida per tutte le altre controversie di
pari natura di cui all'art. 442 e seguenti, cod. proc. civ.
Inoltre, la stessa pone in evidenza come il "sacrificio"
dell'interesse privato e, dunque, la penalizzazione "discriminatoria"
che la norma in questione impone alla parte privata, potenzialmente
piu' bisognosa di tutela in quanto invalida, non risulterebbe
giustificata da un effettivo bilanciamento con interessi di natura
pubblicistica, perche', per quanto sopra gia' osservato, il detto
procedimento di ATP non risulterebbe idoneo a garantire la deflazione
o velocizzazione del contenzioso nello specifico settore.
Infine, in punto di rilevanza della questione, la parte privata
sottolinea come la controversia, nella specie, non possa essere
decisa se non attraverso l'applicazione delle norme di legge
censurate nell'ordinanza di rimessione. L'eventuale accoglimento
delle questioni, involgenti l'intero istituto processuale,
comporterebbe una pronuncia di inammissibilita' di esse. Inoltre,
l'eccezione di illegittimita' costituzionale in esame non avrebbe
potuto essere proposta nell'ambito del giudizio di ordinaria
cognizione, stante il rischio per il ricorrente di incorrere nella
decadenza semestrale ai sensi dell'art. 42 del d.l. n. 269 del 2003,
convertito. Peraltro, l'eventuale declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 445-bis cod. proc. civ. non creerebbe alcun
vuoto di tutela, ne' oneri aggiuntivi per le finanze pubbliche.
9.- In data 28 agosto 2014 l'INPS ha depositato memoria
illustrativa con la quale insiste per la declaratoria di non
fondatezza delle sollevate questioni di legittimita' costituzionale.
In ordine al condizionamento all'esercizio dell'azione
giudiziaria di merito, denunciato dalla parte privata «nonostante che
anche per quanto riguarda le controversie oggetto della disciplina
dettata dall'art. 445-bis cod. proc. civ. si verta in materia di
diritti soggettivi perfetti», l'INPS sottolinea che, al di la' del
fatto che il procedimento di ATP, quanto meno nella prima fase, non
ha ad oggetto un diritto soggettivo perfetto, bensi' l'accertamento
di uno "status", esistono nell'ordinamento giuridico istituti che non
tendono ad attuare diritti, ma ad integrare o a realizzare la
fattispecie costitutiva di uno "status" e che sono affidati ad un
giudice chiamato a svolgere, in tale veste, un'attivita' non
giurisdizionale in senso stretto (artt. 706-795 cod. proc. civ. in
materia di volontaria giurisdizione).
Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., che la parte privata
prospetta sotto il profilo di un assunto trattamento discriminatorio
tra il regime speciale (introdotto dall'art. 445-bis cod. proc. civ.
solo per le controversie disciplinate dal comma 1) e quello ordinario
previgente, di cui all'art. 442 e seguenti, cod. proc. civ., rimasto
in essere per le seguenti controversie, sempre in materia di
previdenza e assistenza obbligatorie: inabilita' del figlio
maggiorenne alla data del decesso del dante causa, titolare
originario della pensione, e diritto alla pensione di reversibilita'
ai sensi dell'art. 13 del regio decreto-legge 14 aprile 1939, n. 636
(Modificazioni delle disposizioni sulle assicurazioni obbligatorie
per l'invalidita' e la vecchiaia, per la tubercolosi e per la
disoccupazione involontaria, e sostituzione dell'assicurazione per la
maternita' con l'assicurazione obbligatoria per la nuzialita' e la
natalita'), e dell'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903
(Avviamento alla riforma e miglioramento dei trattamenti di pensione
della previdenza sociale); diritto all'assegno di accompagnamento per
l'assistenza ai pensionati, ai sensi dell'art. 5 della legge n. 222
del 1984; art. 80 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2001), che prevede l'accredito di due mesi di
contributi figurativi per ogni anno di servizio in presenza di un
grado di invalidita' superiore al settantaquattro per cento
concomitante al servizio prestato nei detti anni, l'INPS - al di la'
della certezza sull'effettivo mancato inserimento anche di queste
ultime fattispecie nell'ambito di operativita' dell'art. 445-bis cod.
proc. civ. - sottolinea la peculiarita', oltre che l'eccezionalita',
di tali previsioni, che ne giustificherebbe la diversita' di
disciplina.
In ordine alla assunta ingiustificata differenziazione,
nell'ambito della stessa categoria di controversie rientranti nel
campo di applicazione dell'art. 445-bis cod. proc. civ., tra alcune
prestazioni per le quali sono previsti, oltre a quello sanitario,
anche altri requisiti (come quello reddituale) e l'indennita' di
accompagnamento, l'INPS evidenzia che, anche per quest'ultima, e'
richiesto, oltre al requisito sanitario, che il beneficiario non sia
stato ricoverato, per il periodo di godimento dell'indennita', in
istituti di cura con retta a carico dello Stato, con prova di cio' a
carico dell'interessato mediante autocertificazione (documentazione
ricadente nell'ambito della verifica degli altri requisiti previsti
dalla normativa vigente ai sensi dell'art. 445-bis, comma 5, cod.
proc. civ.).
Quanto alla denunciata maggiore gravosita' della disciplina di
cui all'art. 445-bis cod. proc. civ. rispetto alla disciplina
generale di cui agli artt. 442 e seguenti, cod. proc. civ., l'INPS
sottolinea che gli adempimenti sono i medesimi a partire dalle forme
richieste per il ricorso introduttivo.
L'INPS pone in rilievo come le condizioni di ammissibilita'
sarebbero addirittura di minore complessita', avuto riguardo al
recente orientamento espresso dalla giurisprudenza di legittimita' in
materia (Corte di cassazione, sesta sezione civile, sentenze 14 marzo
2014, n. 6010 e 17 marzo 2014, n. 6085), secondo cui il giudice
dell'ATP e il giudice competente a conoscere del successivo eventuale
giudizio di merito di cui al comma 6 dell'art. 445-bis cod. proc.
civ., conseguente al mancato accordo delle parti e alla mancata
pronuncia del decreto di omologa, dovrebbero limitarsi a conoscere
del requisito sanitario, senza potere verificare la sussistenza
dell'interesse ad agire ai sensi dell'art. 100 cod. proc. civ., ne'
l'esistenza di una domanda amministrativa volta ad ottenere la
prestazione cui e' collegato lo stato sanitario, ne' il possesso
degli altri requisiti prescritti dalla legge.
Ad avviso dell'INPS, l'interpretazione dell'art. 445-bis cod.
proc. civ., come prospettata dalla giurisprudenza di legittimita',
rischia di vanificare le aspettative di semplificazione della
procedura, di deflazione del contenzioso e di riduzione dei costi.
Diversamente, una interpretazione costituzionalmente orientata
della norma in questione, sempre al fine di garantire la deflazione
del contenzioso e l'acceleramento della conclusione dei procedimenti
per il riconoscimento delle prestazioni previdenziali ed
assistenziali, potrebbe consentire la verifica, da parte del giudice
adito ai sensi dell'art. 445-bis cod. proc. civ., della sussistenza
delle condizioni dell'azione (ad esempio, presentazione della domanda
in sede amministrativa; mancato avvenuto riconoscimento, in sede
amministrativa, della prestazione o provvidenza; mancata pendenza di
un precedente giudizio sulla stessa domanda o di un precedente
procedimento amministrativo preclusivo di quello di ATP; mancato
decorso del termine di decadenza di cui all'art. 42, comma 3, del
d.l. n. 269 del 2003, convertito dalla legge n. 326 del 2003, per le
provvidenze di invalidita' civile o all'art. 47 del decreto
Presidente della Repubblica del 30 aprile 1970, n. 639 - Attuazione
delle deleghe conferite al Governo con gli artt. 27 e 29 della legge
30 aprile 1969, n. 153, concernente revisione degli ordinamenti
pensionistici e norme in materia di sicurezza sociale; esperimento
del procedimento amministrativo con riguardo alle prestazioni
previdenziali ai sensi della legge n. 222 del 1984; mancanza di un
previo giudicato afferente il periodo cui si riferisce l'ATP; mancato
superamento da parte dell'assistito dell'eta' di sessantacinque anni
nelle fattispecie aventi ad oggetto le provvidenze non riconoscibili
dopo tale data) o della palese insussistenza dei requisiti
amministrativi (ad esempio, la mancanza dei requisiti contributivi
per le prestazioni previdenziali ai sensi della legge n. 222 del
1984; il possesso di redditi superiori a quelli previsti dalla legge
per la quasi totalita' delle provvidenze di invalidita' civile; la
riduzione della capacita' lavorativa e il mancato svolgimento di
attivita' lavorativa per l'assegno mensile di assistenza, ai sensi
dell'art. 13 della legge 30 marzo del 1971, n. 118 recante
«Conversione in legge del decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5, e
nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili»).
In ordine alla prospettata violazione dell'art. 3 Cost. sotto il
profilo della irragionevolezza della disciplina di cui all'art.
445-bis cod. proc. civ., in quanto - a detta della parte privata -
per ottenere l'accertamento stabile, ai sensi dell'art. 2909 del
codice civile, del diritto in contestazione, si dovrebbe
obbligatoriamente fare ricorso alla seconda fase che avrebbe come
funzione primaria quella di opposizione alle conclusioni della CTU,
l'INPS osserva che: a) se la prima fase si conclude con il decreto di
omologa dell'accertamento dello stato sanitario in senso favorevole
alla parte privata, questa non ha motivo di passare alla fase
successiva, in quanto il requisito sanitario non e' piu'
contestabile; b) se, invece, non vi e' l'accordo e si passa alla fase
successiva, il giudizio di merito di cui al sesto comma dell'art.
445-bis cod. proc. civ. avra' la medesima funzione rivestita in
passato dal giudizio di appello e si concludera' con una sentenza
avente l'efficacia di cui all'art. 2909 cod. civ.
L'INPS ritiene, inoltre, privi di pregio i dubbi di legittimita'
costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., sollevati dalla
parte privata in ordine alla assunta duplicazione del termine per il
deposito delle osservazioni alla perizia ai sensi dell'art. 195 cod.
proc. civ. e di quello di cui al quarto comma dell'art. 445-bis cod.
proc. civ. per il deposito della dichiarazione di dissenso (non
richiedente ne' osservazioni ne' motivazioni), alla dedotta brevita'
del termine di trenta giorni di cui al sesto comma, per il deposito
del ricorso introduttivo del giudizio di merito (tale termine
apparirebbe, invece, congruo, su tale oggetto del contendere
essendosi gia' disquisito in sede di ATP), alla specificita' dei
motivi ai fini dell'ammissibilita' del ricorso (tale requisito
condiziona anche l'ammissibilita' dell'appello in materia di lavoro).
Del pari non condivisibili sarebbero, ad avviso dell'INPS, le
deduzioni della parte privata in ordine al possibile aggravio degli
adempimenti, essendo configurabile, piuttosto, una effettiva
deflazione del contenzioso, soprattutto se il procedimento di
accertamento sanitario sia avviato dalle parti private solo una volta
accertata l'esistenza dei requisiti amministrativi per beneficiare
delle prestazioni previdenziali e assistenziali.
L'INPS insiste, pertanto, affinche' le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 445-bis cod. proc. civ. siano dichiarate non
fondate.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Roma, in composizione monocratica e
in funzione di giudice del lavoro, con ordinanza del 18 gennaio 2013
(r.o. n. 204 del 2013) ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale: 1) dell'art. 445-bis del codice di procedura civile,
rubricato «Accertamento tecnico preventivo obbligatorio», in toto,
nonche' dell'art. 10, comma 6-bis, del decreto-legge 30 settembre
2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 2 dicembre 2005, n.
248, comma aggiunto dall'art. 20, comma 5-bis, del decreto-legge 1°
luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi nonche' proroga di
termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009,
n. 102, e, poi, modificato dall'art. 38, comma 8, del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio
2011, n. 111, in riferimento agli artt. 3, 24, 38 e 111 della
Costituzione; 2) dell'art. 445-bis cod. proc. civ., in toto, in
riferimento agli artt. 3 e 111 Cost.; 3) dell'art. 445-bis, quarto,
quinto e sesto comma, cod. proc. civ., in riferimento agli artt. 3,
24 e 38 Cost.; 4) dell'art. 445-bis, settimo comma, cod. proc. civ.,
in riferimento agli artt. 3, 24 e 111 Cost.
Il rimettente premette di essere chiamato a pronunciare su un
ricorso per accertamento tecnico preventivo (d'ora in avanti, «ATP»),
ai sensi dell'art. 445-bis cod. proc. civ., proposto da R.A. nei
confronti dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (d'ora in
avanti, «INPS»), per ottenere il pagamento delle provvidenze
economiche d'invalidita' civile (indennita' di accompagnamento).
In punto di fatto il Tribunale espone che, nell'atto introduttivo
del giudizio a quo, il ricorrente ha affermato di avere inutilmente
esperito il procedimento amministrativo e di essere portatore di una
invalidita' e/o inabilita' di grado tale da giustificare la
concessione della prestazione richiesta; che, instaurato il
contraddittorio, l'INPS ha resistito al ricorso, concludendo per il
suo rigetto; che la parte privata ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale della normativa citata, normativa che e'
articolata nei seguenti termini.
L'art. 445-bis cod. proc. civ. (Accertamento tecnico preventivo
obbligatorio), articolo aggiunto dal numero 1 della lettera b), comma
1, dell'art. 38 del d.l. n. 98 del 2011, come modificato dalla
relativa legge di conversione, con i termini di applicabilita'
previsti dal comma 2 dello stesso art. 38, mentre il settimo comma e'
stato aggiunto dalla lettera f, comma 1, dell'art. 27 della legge 12
novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2012), cosi'
dispone:
«Nelle controversie in materia di invalidita' civile, cecita'
civile, sordita' civile, handicap e disabilita', nonche' di pensione
di inabilita' e di assegno di invalidita', disciplinati dalla legge
12 giugno 1984, n. 222, chi intende proporre in giudizio domanda per
il riconoscimento dei propri diritti presenta con ricorso al giudice
competente ai sensi dell'art. 442 codice di procedura civile, presso
il Tribunale nel cui circondario risiede l'attore, istanza di
accertamento tecnico per la verifica preventiva delle condizioni
sanitarie legittimanti la pretesa fatta valere. Il giudice procede a
norma dell'art. 696-bis codice di procedura civile, in quanto
compatibile nonche' secondo le previsioni inerenti all'accertamento
peritale di cui all'articolo 10, comma 6-bis, del decreto-legge 30
settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2
dicembre 2005, n.248, e all'art. 195.
L'espletamento dell'accertamento tecnico preventivo costituisce
condizione di procedibilita' della domanda di cui al primo comma.
L'improcedibilita' deve essere eccepita dal convenuto a pena di
decadenza o rilevata d'ufficio dal giudice, non oltre la prima
udienza. Il giudice ove rilevi che l'accertamento tecnico preventivo
non e' stato espletato ovvero che e' iniziato ma non si e' concluso,
assegna alle parti il termine di quindici giorni per la presentazione
dell'istanza di accertamento tecnico ovvero di completamento dello
stesso.
La richiesta di espletamento dell'accertamento tecnico interrompe
la prescrizione.
Il giudice, terminate le operazioni di consulenza, con decreto
comunicato alle parti, fissa un termine perentorio non superiore a
trenta giorni, entro il quale le medesime devono dichiarare, con atto
scritto depositato in cancelleria, se intendono contestare le
conclusioni del consulente tecnico dell'ufficio.
In assenza di contestazione, il giudice, se non procede ai sensi
dell'art. 196, con decreto pronunciato fuori udienza entro trenta
giorni dalla scadenza del termine previsto dal comma precedente
omologa l'accertamento del requisito sanitario secondo le risultanze
probatorie indicate nella relazione del consulente tecnico
dell'ufficio provvedendo sulle spese. Il decreto, non impugnabile ne'
modificabile, e' notificato agli enti competenti, che provvedono,
subordinatamente alla verifica di tutti gli ulteriori requisiti
previsti dalla normativa vigente, al pagamento delle relative
prestazioni, entro 120 giorni.
Nei casi di mancato accordo la parte che abbia dichiarato di
contestare le conclusioni del consulente tecnico dell'ufficio deve
depositare, presso il giudice di cui al primo comma, entro il termine
perentorio di trenta giorni dalla formulazione della dichiarazione di
dissenso, il ricorso introduttivo del giudizio, specificando, a pena
di inammissibilita', i motivi della contestazione.
La sentenza che definisce il giudizio previsto dal comma
precedente e' inappellabile».
L'art. 10, comma 6-bis, del d.l. n. 203 del 2005, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 248 del 2005 - comma aggiunto dall'art.
20, comma 5-bis, del d.l. n. 78 del 2009, come modificato dalla
relativa legge di conversione n. 102 del 2009, indi innovato
dall'art. 38, comma 8, del d.l. n. 98 del 2011, come modificato dalla
relativa legge di conversione n. 111 del 2011 - cosi' recita:
«Nei procedimenti giurisdizionali civili relativi a prestazioni
sanitarie previdenziali ed assistenziali, nel caso in cui il giudice
nomini un consulente tecnico d'ufficio, alle indagini assiste un
medico legale dell'ente, su richiesta del consulente nominato dal
giudice, il quale provvede ad inviare, entro 15 giorni antecedenti
l'inizio delle operazioni peritali, anche in via telematica, apposita
comunicazione al direttore della sede provinciale dell'INPS
competente o a suo delegato. Alla relazione peritale e' allegato, a
pena di nullita', il riscontro di ricevuta della predetta
comunicazione. L'eccezione di nullita' e' rilevabile anche d'ufficio
dal giudice. Il medico legale dell'ente e' autorizzato a partecipare
alle operazioni peritali in deroga al comma primo dell'art. 201 del
codice di procedura civile. Al predetto componente competono le
facolta' indicate nel secondo comma dell'art. 194 del codice di
procedura civile. Nell'ipotesi di sentenze di condanna relative a
ricorsi depositati a far data dal 1° aprile 2007 a carico del
Ministero dell'economia e delle finanze o del medesimo in solido con
l'INPS, all'onere delle spese legali, di consulenza tecnica o del
beneficio assistenziale provvede comunque l'INPS».
1.1.- In questo quadro, il rimettente dubita che l'art. 445-bis
cod. proc. civ., in toto, nonche' l'art. 10, comma 6-bis, del d.l. n.
203 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del
2005, violino: l'art. 3 Cost., sotto il profilo della
irragionevolezza e della disparita' di trattamento tra soggetti
uguali (ad esempio, lavoratori di una stessa fabbrica), in base alla
materia disciplinata dalla norma processuale (provvedimenti
assistenziali, previdenziali, pensionistici gestiti dall'INPS);
l'art. 24 Cost., come diritto di azione e di difesa; l'art. 38 Cost.,
quale diritto alla assistenza sociale, e l'art. 111 Cost. Infatti, il
censurato art. 445-bis avrebbe introdotto una nuova forma di
«giurisdizione condizionata» (peraltro a carattere atipico), non
giustificata da «interessi generali» o da «pericoli di abusi» o da
«interessi sociali» o da «superiori finalita' di giustizia» (sono
richiamate diverse pronunzie di questa Corte). Inoltre, l'art.
445-bis cod. proc. civ. finirebbe per ridurre l'organo giudiziario «a
mero organismo sussidiario che svolge soltanto un ruolo al piu'
direttivo ovvero esecutivo degli interventi normativamente previsti»
e, dunque, allo svolgimento di attivita' prestabilite e prive di
contenuto decisorio. A sua volta, il difensore della parte ricorrente
sarebbe ridotto al rango di spettatore, eliminandone ogni presenza
attiva, anche per la mancata previsione di un tempus per la
discussione del caso. Ancora, in forza dell'art. 10, comma 6-bis, del
d.l. n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
248 del 2005, in violazione del principio del contraddittorio si
sarebbe attribuito al consulente di parte INPS una sorta di libera
mobilita' e di intervento senza regole, di cui non gode l'eventuale
consulente di parte del lavoratore, sicche' l'accertamento tecnico
preventivo, per come costruito, finisce per essere il frutto, non
gia' di un sereno e "terzo" esame delle condizioni sanitarie del
soggetto ricorrente, bensi' delle "inevitabili pressioni" che la
presenza, libera da vincoli anche formali, del medico dell'INPS di
fatto induce.
1.2.- Il menzionato art. 445-bis cod. proc. civ., in toto, poi,
violerebbe gli artt. 3 e 111 Cost., in quanto la mancata attribuzione
della qualita' di titolo esecutivo al decreto di omologa sarebbe
indice del carattere irragionevole dell'intera norma, trattandosi di
un procedimento che, nonostante "l'accordo" implicito nel mancato
deposito della dichiarazione di dissenso, non consente la formazione
immediata di un titolo esecutivo e, comunque, di una statuizione di
condanna (il decreto di omologa dell'accertamento del requisito
sanitario sarebbe un provvedimento meramente dichiarativo della
sussistenza del detto requisito, limitato all'an debeatur, lasciando
agli enti competenti il compito di accertare la sussistenza o meno
degli ulteriori presupposti necessari per il riconoscimento delle
prestazioni, nonche' di quantificare gli importi dovuti e di
provvedere al relativo pagamento).
1.3.- Il rimettente prosegue osservando che l'art. 445-bis cod.
proc. civ., nei suoi commi quarto, quinto e sesto, si porrebbe in
contrasto con gli artt. 3, 24 e 38 Cost. In particolare, l'art. 3
sarebbe violato sotto il profilo della irragionevolezza e della
disparita' di trattamento, l'art. 24 come diritto di azione e di
difesa per la tutela dei diritti di natura previdenziale e l'art. 38
come diritto all'assistenza sociale.
Infatti, la norma censurata prevede: 1) ai sensi del quarto
comma, che, una volta concluse le operazioni peritali, il giudice
fissi il termine perentorio non superiore a trenta giorni, entro il
quale le parti devono dichiarare, a pena di decadenza, con atto
scritto depositato in cancelleria, se intendono contestare le
conclusioni del consulente di ufficio, senza prevedere,
irragionevolmente, un termine minimo, con possibile determinazione
dello stesso da parte del giudice, caso per caso, anche in misura
molto ridotta e conseguente lesione delle garanzie minime della
parte, non essendo assicurato alla stessa un sufficiente tempus
reflectendi per decidere se accettare o meno le conclusioni del CTU;
2) ai sensi del quinto comma, che il decreto di omologa
dell'accertamento del requisito sanitario, emesso in difetto di
contestazione, ha la forma del decreto pronunciato fuori udienza, con
irragionevole esclusione di una previa audizione delle parti e,
dunque, della possibilita' di contraddittorio tra le stesse; 3) ai
sensi del sesto comma, che la parte, la quale abbia dichiarato di
contestare le conclusioni del CTU, e' tenuta a depositare il ricorso
introduttivo della fase contenziosa entro il termine perentorio di
trenta giorni, decorrente dalla data di deposito in cancelleria della
dichiarazione di dissenso, con cio' imponendo, irragionevolmente e in
violazione del diritto di azione e di difesa, di dare inizio al
giudizio entro un termine espressamente dichiarato perentorio, con
conseguente decadenza nel caso di mancato rispetto dello stesso; 4)
ancora ai sensi del sesto comma, che il ricorso introduttivo del
giudizio di merito deve contenere, a pena di inammissibilita', la
specificazione dei motivi della contestazione, senza che siano
indicati i criteri obiettivi di valutazione del giudizio sulla
inammissibilita' medesima, con introduzione di un'ipotesi di
"giurisdizione condizionata", in violazione degli artt. 24 e 3 Cost.
1.4.- Infine, il rimettente ritiene che l'art. 445-bis, settimo
comma, cod. proc. civ. violi gli artt. 3, 24 e 111 Cost., in quanto,
nello stabilire che «La sentenza che definisce il giudizio previsto
dal comma precedente e' inappellabile», discriminerebbe
irragionevolmente tra fattispecie ugualmente tese a conseguire
prestazioni previdenziali e assistenziali di invalidita', a seconda
del diverso presupposto costitutivo del diritto in contestazione.
L'inappellabilita' delle sentenze sarebbe limitata a quelle che
definiscono controversie assistenziali e/o previdenziali in cui sia
in contestazione il solo requisito sanitario, mentre per le
controversie previdenziali e/o assistenziali in cui siano in
contestazione requisiti diversi da quello sanitario (ad esempio,
reddituale, contributivo o di altra natura), ovvero per le
controversie assistenziali o previdenziali fuori dall'ambito
applicativo dell'art. 445-bis cod. proc. civ., sarebbe assicurato il
doppio grado del giudizio di merito, senza che tale limitazione sia
giustificata dalle finalita' del legislatore di «deflazionare il
contenzioso in materia previdenziale». La prevista inappellabilita'
della sentenza di cui al settimo comma costituirebbe una
irragionevole limitazione alla piena realizzabilita' e tutelabilita'
dei diritti previdenziali e assistenziali, quali diritti soggettivi
perfetti ed indisponibili.
2.- Quest'ultima questione e' inammissibile.
In primo luogo, la garanzia del doppio grado di giurisdizione non
gode, di per se', di copertura costituzionale (ex multis, ordinanze
n. 42 del 2014; n. 190 del 2013; n. 410 del 2007 e n. 84 del 2003).
In ogni caso, si verte nella fattispecie in tema di conformazione
degli istituti processuali, non sindacabile da questa Corte per
l'ampia discrezionalita' spettante al legislatore (ex multis,
sentenze n. 65 del 2014 e n. 216 del 2013; ordinanze n. 48 del 2014 e
n. 190 del 2013).
3.- Nel merito, come si e' detto, il rimettente solleva questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 445-bis cod. proc. civ., in
toto, nonche' dell'art. 10, comma 6-bis, del d.l. n. 203 del 2005,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2005. La
normativa censurata violerebbe gli artt. 3, 24, 38 e 111 Cost.,
rispettivamente per irragionevolezza e disparita' di trattamento, per
contrasto con il diritto di azione e di difesa in giudizio, per
violazione del diritto all'assistenza sociale ed, infine, sotto il
profilo del principio di parita' e del contraddittorio, nonche' della
motivazione dei provvedimenti giurisdizionali.
Il citato art. 445-bis avrebbe introdotto una nuova forma di
giurisdizione condizionata, peraltro "atipica", «in quanto
l'accertamento tecnico preventivo e' qui diretto ad acquisire
elementi di prova direttamente rilevanti nel successivo eventuale
giudizio di "merito" e, in questo senso, puo' essere considerato una
vera e propria "anticipazione" del tempo di espletamento della
consulenza tecnica d'ufficio, che dei giudizi in esame, costituisce
accertamento istruttorio ineludibile».
Le suddette censure non sono fondate, con riferimento a tutti i
parametri evocati.
La normativa in questione non puo' affatto ritenersi
irragionevole. Invero, l'espletamento del previo accertamento
tecnico-preventivo e' previsto come condizione di procedibilita' e
non di proponibilita' della domanda di merito volta al riconoscimento
del diritto alla prestazione assistenziale o previdenziale; la tutela
garantita dall'art. 24 Cost. non comporta l'assoluta immediatezza
dell'esperibilita' del diritto di azione (sentenze n. 251 del 2003 e
n. 276 del 2000); detta tutela giurisdizionale non deve
necessariamente porsi in relazione di immediatezza con il sorgere del
diritto, ma la determinazione concreta di modalita' e di oneri non
deve rendere difficile o impossibile l'esercizio di esso (ex multis,
sentenze n. 67 del 1990 e n. 186 del 1972). Il che, nella specie,
certamente non si verifica. Infatti, «l'improcedibilita' deve essere
eccepita dal convenuto a pena di decadenza o rilevata di ufficio dal
giudice, non oltre la prima udienza. Il giudice, ove rilevi che
l'accertamento tecnico preventivo non e' stato espletato ovvero che
si e' iniziato ma non si e' concluso, assegna alle parti il termine
di quindici giorni per la presentazione dell'istanza di accertamento
tecnico ovvero di completamento dello stesso» (art. 445-bis, secondo
comma, cod. proc. civ.). Come si vede, si tratta di adempimenti
ordinari, che non comportano alcuna compressione dei diritti della
parte privata.
Quanto, poi, alla giurisdizione condizionata, ancorche'
"atipica", si deve osservare che la costante giurisprudenza di questa
Corte ha collegato la legittimita' di forme di accesso alla
giurisdizione, subordinate al previo adempimento di oneri finalizzati
al perseguimento di interessi generali, al triplice requisito che il
legislatore non renda la tutela giurisdizionale eccessivamente
difficoltosa (sentenza n. 406 del 1993), contenga l'onere nella
misura meno gravosa possibile ed operi un congruo bilanciamento tra
l'esigenza di assicurare la tutela dei diritti e le altre esigenze
che il differimento dell'accesso alla stessa intende perseguire
(sentenza n. 98 del 2014).
Nel caso di specie non si tratta di previo adempimento di oneri,
nel senso di previo esperimento di rimedi amministrativi, ma di un
procedimento giurisdizionale sommario, sul modello di quelli
d'istruzione preventiva, a carattere contenzioso; in particolare, il
legislatore ha previsto un procedimento sommario, avente ad oggetto
la verifica delle condizioni sanitarie legittimanti la pretesa che
s'intende far valere in giudizio, cui fa seguito un (eventuale)
giudizio di merito a cognizione piena.
In tale ipotesi, gli interessi generali che il legislatore ha
ritenuto di perseguire si concretano: a) nell'interesse generale alla
riduzione del contenzioso assistenziale e previdenziale nelle ipotesi
in cui il conseguimento della prestazione e' subordinato
all'accertamento del requisito sanitario; b) nel contenimento della
durata dei processi in materia assistenziale e previdenziale in
termini ragionevoli (infatti, il decreto di omologazione potrebbe
chiudere il procedimento se l'ente previdenziale pagasse
spontaneamente dopo aver verificato la sussistenza degli altri
requisiti costitutivi del diritto fatto valere); c) nel conseguimento
della certezza giuridica in ordine all'accertamento del requisito
medico-sanitario.
In questo quadro, non e' sostenibile che la normativa censurata
limiti, fino ad impedirlo, il diritto costituzionale di azione e di
difesa. Al contrario, il legislatore ha effettuato un congruo
bilanciamento tra gli interessi generali di cui sopra e l'interesse
della parte a far valere il suo diritto di assistenza o previdenza,
basato sullo stato di invalidita', nell'ambito dell'esercizio della
discrezionalita' che compete al medesimo legislatore.
Ne consegue la non fondatezza della questione.
4.- Il rimettente censura ancora l'art. 445-bis cod. proc. civ.
in relazione ai parametri gia' richiamati (artt. 3, 24, 38 e 111
Cost.), in quanto la procedura prevista dalla norma avrebbe ridotto
l'organo giurisdizionale «a mero organismo sussidiario che svolge
soltanto un ruolo al piu' direttivo ovvero esecutivo degli interventi
normativamente previsti».
La questione non e' fondata.
Contrariamente a quanto il rimettente opina, il giudice,
investito dell'istanza di accertamento tecnico preventivo diretto
alla verifica preventiva delle condizioni sanitarie legittimanti la
pretesa fatta valere, dispone di tutti i poteri all'uopo necessari.
In particolare, in forza del richiamo contenuto nell'art. 696-bis
cod. proc. civ. (a sua volta richiamato dall'art. 445-bis cod. proc.
civ.), si applicano gli articoli da 191 a 197 del detto codice, in
quanto compatibili, sicche' spettano al giudice tutti i poteri
procedimentali previsti dalla citata normativa, nonche' il governo
dei tempi del procedimento, secondo le scansioni stabilite dal
legislatore nell'esercizio della sua discrezionalita'. L'affermazione
del rimettente, secondo cui, «ancorche' svolgentesi sotto la
direzione di un giudice», il procedimento relativo all'accertamento
tecnico preventivo avrebbe natura e carattere di attivita' svolta da
organo non giurisdizionale, si rivela apodittica e, comunque, non
fondata.
Priva di fondamento, poi, e' la tesi secondo la quale il giudice,
quando omologa l'accertamento del requisito sanitario, lo deve fare
«secondo le risultanze probatorie indicate nella relazione del
consulente tecnico dell'ufficio». Il che sarebbe in conflitto con
l'art. 111, sesto comma, Cost., che esige la motivazione di tutti i
provvedimenti giurisdizionali. Invero, si deve osservare che
l'omologazione postula la mancanza di contestazioni, sicche' la
motivazione si rinviene nell' "accordo tacito" tra le parti, salva la
decisione del giudice di procedere ai sensi dell'art. 196 cod. proc.
civ. (richiamato dall'art. 445-bis, quinto comma, cod. proc. civ.).
5.- L'ordinanza di rimessione censura l'art.445-bis cod. proc.
civ. per violazione dei parametri gia' richiamati (artt. 3, 24, 8 e
111 Cost.), in quanto la procedura ivi prevista avrebbe ridotto il
difensore della parte ricorrente al rango di spettatore, eliminandone
ogni presenza attiva, anche per la mancata previsione di un tempus
per la discussione del caso (il procedimento si svolgerebbe senza
neppure un'udienza dopo avere raccolto la consulenza, mentre l'unica
presenza del difensore di cui al sesto comma del detto articolo
sarebbe relativa al ricorso introduttivo del giudizio "di merito").
La questione non e' fondata.
Ferma, anche in questo caso, la discrezionalita' non
irragionevole del legislatore nella conformazione degli istituti
processuali, va rilevato che il difensore del ricorrente partecipa
attivamente a tutto il procedimento di ATP, che si svolge fin
dall'inizio nel contraddittorio delle parti. La stessa nomina del CTU
avviene con ordinanza emessa in contraddittorio (art. 696, terzo
comma, cod. proc. civ.). Le parti possono fare osservazioni fino al
deposito della consulenza (art. 195 cod. proc. civ.), che va loro
comunicata. Esse, dopo il deposito della relazione, possono
presentare nel termine perentorio assegnato dal giudice (non
superiore a trenta giorni) eventuali contestazioni.
Non e' esatto, dunque, ritenere che il difensore della parte
ricorrente sia relegato al rango di spettatore. In realta' la
disciplina normativa contempera le esigenze generali ad una
ragionevole durata dei procedimenti in materia assistenziale e
previdenziale con quelle delle parti, di azione e di difesa in
giudizio.
6.- Gli artt. 445-bis cod. proc. civ. e 10, comma 6-bis, del d.l.
n. 203 del 2005, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248
del 2005, come da ultimo ancora modificato, avrebbero violato i
parametri sopra evocati (artt. 3, 24, 38, 111 Cost.), in quanto, in
forza del menzionato art. 10, comma 6-bis, in contrasto col principio
del contraddittorio, si sarebbe attribuita al consulente di parte
INPS «una sorta di libera mobilita' e di intervento senza regole» (la
norma ha introdotto l'onere per il CTU di informare obbligatoriamente
il direttore dell'INPS circa l'inizio delle operazioni di consulenza,
al fine di consentire al medico di parte INPS di partecipare alle
stesse «in deroga al comma 1 dell'art. 201 cod. proc. civ.»). Di tali
prerogative non godrebbe l'eventuale consulente di parte del
lavoratore, sicche' l'ATP, per come concepito e costruito, finirebbe
per essere non il frutto di un sereno e "terzo" esame delle
condizioni sanitarie del soggetto ricorrente, ma la conseguenza delle
«inevitabili pressioni» che la presenza, libera da vincoli anche
formali, del medico dell'INPS di fatto comporterebbe.
La questione non e' fondata.
Come risulta dal dettato normativo del citato 10, comma 6-bis, in
deroga a quanto stabilito dall'art. 201, primo comma, cod. proc.
civ., il giudice non assegna all'INPS un termine entro il quale
nominare un proprio consulente tecnico, ma e' lo stesso CTU a dover
chiedere la nomina del medico legale dell'ente e a dover comunicare
al direttore della competente sede provinciale dell'INPS l'avvio
delle operazioni di consulenza.
Attraverso questa modalita' procedurale, rientrante nel legittimo
esercizio della discrezionalita' del legislatore, quest'ultimo non ha
inteso attribuire al consulente di parte INPS una posizione
privilegiata in violazione del principio del contraddittorio, ma
garantire il contraddittorio anche tecnico fin dall'inizio delle
operazioni processuali. Cio' in considerazione degli interessi
pubblici di cui il detto ente e' portatore e dei quali, quindi, va
garantita la tutela, peraltro senza che la realizzazione di tale
esigenza incida sul libero espletamento dell'attivita' difensiva
della parte privata.
7.- Ad avviso del rimettente, l'art. 445-bis cod. proc. civ., in
toto, contrasterebbe con l'art. 3 Cost., sotto il profilo della
irragionevolezza, e con l'art. 111 Cost., in quanto la mancata
attribuzione della qualita' di titolo esecutivo al decreto di omologa
sarebbe indice della irragionevolezza dell'intera norma, trattandosi
di un procedimento che, nonostante l'accordo implicito nel mancato
deposito delle dichiarazioni di dissenso, non consentirebbe la
formazione immediata di un titolo esecutivo e, comunque, di una
statuizione di condanna (il decreto di omologa dell'accertamento del
requisito sanitario e' un provvedimento dichiarativo della
sussistenza di tale requisito, limitato all'an debeatur, lasciando
agli enti competenti il compito di accertare gli ulteriori
presupposti necessari per il riconoscimento della prestazione o
provvidenza, nonche' di quantificare gli importi dovuti e di
provvedere al relativo pagamento).
La questione non e' fondata.
Invero, in difetto di contestazioni, con il decreto di cui
all'art. 445-bis, quinto comma, cod. proc. civ. il giudice «omologa
l'accertamento del requisito sanitario secondo le risultanze
probatorie indicate nella relazione del consulente tecnico di
ufficio». La mancata attribuzione a tale decreto dell'efficacia di
titolo esecutivo e' coerente con la natura del provvedimento, atto
meramente dichiarativo della sussistenza o meno del requisito
medico-sanitario. Il decreto di omologa rende inoppugnabile
un'acquisizione probatoria, ma non decide sul merito della domanda,
essendo necessaria da parte dell'INPS la verifica anche degli altri
requisiti, diversi da quello medico-sanitario, che la legge prevede
per l'attribuzione di un determinato beneficio (ad esempio il
requisito reddituale, l'eta', il requisito contributivo e cosi' via).
Infatti, la norma censurata dispone che il decreto di omologa sia
notificato agli enti competenti, i quali provvedono, subordinatamente
alla verifica di tutti gli ulteriori requisiti stabiliti dalla
normativa vigente, al pagamento delle relative prestazioni entro
centoventi giorni.
In tale disciplina non si ravvisa alcuna irragionevolezza, che
sarebbe stata invece ben presente se si fosse attribuita efficacia
esecutiva ad un atto dichiarativo, per di piu' in carenza degli altri
requisiti richiesti dalla legge.
Quanto al richiamo all'art. 111 Cost., esso non e' sorretto da
alcuna adeguata motivazione.
8.- Infine, il rimettente solleva questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 445-bis, quarto, quinto e sesto comma , cod.
proc. civ. per asserita violazione degli artt. 3, 24 e 38 Cost.
La norma contrasterebbe con l'art. 3 Cost., sotto il profilo
della irragionevolezza e della disparita' di trattamento, con l'art.
24 Cost., come diritto di azione e di difesa per la tutela dei
diritti di natura previdenziale, e con l'art. 38 Cost. come diritto
all'assistenza sociale.
In particolare: 1) la norma censurata dispone al quarto comma
che, concluse le operazioni di consulenza, il giudice fissi un
termine perentorio non superiore a trenta giorni entro il quale le
parti devono dichiarare, con atto scritto depositato in cancelleria,
se intendono contestare le conclusioni del CTU. Cio' senza prevedere,
irragionevolmente, un termine minimo, con possibile determinazione
dello stesso da parte del giudice, caso per caso, anche in misura
molto ridotta, con conseguente lesione delle garanzie difensive
minime della parte, alla quale non sarebbe assicurato un sufficiente
tempo di riflessione per decidere se accettare o meno le conclusioni
del CTU; 2) la stessa norma stabilisce, al quinto comma, che il
decreto di omologa dell'accertamento del requisito sanitario, emesso
«in assenza di contestazione», ha la forma del decreto pronunciato
fuori udienza, con irragionevole esclusione di una previa audizione
delle parti e, dunque, della possibilita' di contraddittorio tra le
stesse prima della pronuncia del decreto - qualificato come "non
impugnabile" e "non revocabile" - con lesione dell'esercizio delle
loro garanzie difensive; 3) la norma censurata dispone, al sesto
comma, che la parte, la quale abbia dichiarato di contestare le
conclusioni del CTU, e' tenuta a depositare il ricorso introduttivo
della fase contenziosa entro il termine perentorio di trenta giorni,
decorrente dalla data di deposito in cancelleria della dichiarazione
di dissenso, con cio' imponendo, irragionevolmente ed in violazione
del diritto di azione e di difesa, anche in presenza di un mancato
accordo, di dare inizio al giudizio entro un termine dichiarato
perentorio, con conseguente decadenza nel caso di mancato rispetto
dello stesso; 4) ancora, il sesto comma della citata norma statuisce
che il ricorso introduttivo del giudizio di merito deve contenere, a
pena di inammissibilita', la specificazione dei motivi della
contestazione, senza indicare i criteri obiettivi di valutazione del
giudizio sulla inammissibilita' medesima, con introduzione di una
ipotesi di "giurisdizione condizionata", in violazione dell'art. 24
Cost., nonche' dell'art. 3 Cost., sotto il profilo della
irragionevolezza e della disparita' di trattamento tra chi agisce per
la tutela di un proprio diritto in sede ordinaria e chi per la tutela
di un diritto previdenziale-assistenziale e, nello stesso ambito, tra
chi deve dotarsi - ai sensi dell'art. 445-bis cod. proc. civ. - di un
accertamento tecnico preventivo e chi non e' soggetto a limiti od
oneri preventivi.
La questione, nelle sue varie articolazioni, non e' fondata.
Infatti, non puo' essere condivisa la tesi secondo la quale non
sarebbe conforme a Costituzione l'art. 445-bis, quarto comma, cod.
proc. civ., nel momento in cui si limita a prevedere la fissazione,
da parte del giudice, di un termine perentorio, non superiore a
trenta giorni, per compiere l'adempimento prescritto dalla norma
medesima, senza stabilire la fissazione anche di un termine minimo
per contestare le conclusioni della consulenza tecnica.
Va premesso che i termini per il compimento degli atti del
processo sono stabiliti dalla legge; possono essere stabiliti dal
giudice, anche a pena di decadenza, soltanto se la legge lo permette
espressamente (art. 152, primo comma, cod. proc. civ.).
Come gia' si e' osservato, in tema di disciplina del processo e
di conformazione degli istituti processuali il legislatore dispone di
un'ampia discrezionalita', con il solo limite della manifesta
irragionevolezza o arbitrarieta' delle scelte compiute. Nel caso di
specie, tale limite non puo' dirsi superato, perche' il legislatore
evidentemente ha considerato superflua la fissazione di un termine
minimo per l'attivita' di mera contestazione delle conclusioni della
CTU, in presenza di un termine massimo gia' stabilito per tali
contestazioni in trenta giorni. Si tratta di una valutazione non
irragionevole ne' arbitraria, a fronte della quale non ha pregio
l'argomentazione del rimettente, secondo la quale la mancata
previsione di un termine minimo esporrebbe il difensore ai rischi
connessi al mancato rispetto del termine stesso.
A prescindere dal carattere meramente ipotetico della censura, si
deve rilevare che, qualora il giudice assegni un termine non congruo
e la parte dimostri di essere incorsa in decadenza per causa ad essa
non imputabile, la stessa potra' chiedere di essere rimessa in
termini (art. 153, secondo comma, cod. proc. civ.).
Quanto alla censura relativa al quinto comma dell'art. 445-bis
cod. proc. civ., concernente la mancata previsione di un'udienza in
contraddittorio delle parti prima dell'adozione del decreto di
omologa, si deve osservare che detto provvedimento costituisce il
punto di arrivo di una procedura che si svolge nel contraddittorio
delle parti fin dall'inizio. Esso presuppone un "tacito accordo"
delle parti medesime sull'esistenza del requisito sanitario; infatti,
segue l'avvenuta scadenza del termine fissato dal giudice, non
superiore a trenta giorni, affinche' le parti avanzino contestazioni
sulle conclusioni della CTU. Pertanto l'adozione del decreto di
omologa "fuori udienza" non concreta alcuna lesione delle garanzie
difensive e del contraddittorio tra le parti.
In ordine alla censura relativa al sesto comma dell'art. 445-bis
cod. proc. civ., concernente il deposito del ricorso per il giudizio
di merito nel termine perentorio di trenta giorni dalla formulazione
della dichiarazione di dissenso e con la necessaria indicazione dei
motivi della contestazione, a pena della inammissibilita' del
ricorso, questa Corte ha affermato che gli interventi diretti a
comporre le contrapposte esigenze di concedere alla parte ulteriori
strumenti di difesa e di assicurare al processo una ragionevole
durata attraverso la previsione di termini perentori, richiedono
apprezzamenti rimessi esclusivamente al legislatore (ordinanze n. 305
del 2001 e n. 855 del 1988).
Si e' anche precisato che la garanzia costituzionale del diritto
di difesa non comporta l'illegittimita' di preclusioni e decadenze
processuali (sentenza n. 221 del 2008). Tale garanzia non puo'
implicare che sia contrario alla Costituzione, o irragionevole,
imporre all'esercizio di facolta' o poteri processuali limitazioni
temporali, senza le quali i processi potrebbero durare per un tempo
indefinibile, con grave nocumento delle esigenze di giustizia. Ed
inerisce alla stessa natura dei termini perentori che essi non siano
prorogabili e non consentano provvedimenti di sanatoria, proprio per
motivi di certezza e di uniformita' la cui ragionevolezza non puo'
essere contestata. Anzi, nel processo civile l'immutabilita' dei
termini perentori, legali e giudiziali, tende ad assicurare una
effettiva parita' dei diritti delle parti, contemperando l'esercizio
dei rispettivi diritti di difesa (sentenza n. 106 del 1973).
La prefissione di termini, con effetti di decadenza o di
preclusione, e' compatibile con l'art. 24 Cost., purche' i termini
stessi siano congrui e non tali da rendere eccessivamente difficile
per gli interessati la tutela delle proprie ragioni (sentenza n. 106
del 1973 citata). La lesione del diritto alla tutela giurisdizionale
si ha solo quando la irrazionale brevita' del termine renda meramente
apparente la possibilita' del suo esercizio.
Il termine perentorio di trenta giorni per il deposito del
ricorso, ai sensi dell'art. 445-bis, sesto comma, cod. proc. civ.,
risulta congruo, anche considerando che decorre dal deposito in
cancelleria della dichiarazione di dissenso della parte medesima.
Esso non e' tale da rendere eccessivamente difficile agli interessati
la tutela delle proprie ragioni, tenendo, altresi', conto che gia' il
ricorso, con il quale si propone l'istanza di accertamento tecnico
preventivo, contiene tutti gli elementi propri di un ricorso
giurisdizionale, ai sensi dell'art. 125 cod. proc. civ., o, quanto
meno, l'esposizione sommaria delle domande o eccezioni alle quali la
prova e' preordinata (art. 693 cod. proc. civ.) e, quindi, indica il
diritto di cui il ricorrente si afferma titolare e alla cui
realizzazione e' finalizzata la detta istanza. Pertanto, il termine
indicato contempera le esigenze di tutela del diritto di difesa con
quelle di garantire una ragionevole durata del processo.
Da cio' consegue anche la ragionevolezza della previsione in
ordine alla necessaria specificazione nel detto termine, a pena di
inammissibilita' del ricorso, dei motivi della contestazione.
Invero, non si tratta di una ipotesi di "giurisdizione
condizionata" - come asserisce il rimettente - ma della necessaria
delimitazione del thema decidendum del giudizio di merito.
Il richiamo all'art. 38 Cost. non e' sorretto da adeguata
motivazione.