ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 7, comma
1, 10, comma 6, e 11, commi 1 e 2 della legge della Regione Veneto 29
novembre 2013, n. 32 (Nuove disposizioni per il sostegno e la
riqualificazione del settore edilizio e modifica di leggi regionali
in materia di urbanistica ed edilizia), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 29 gennaio - 3
febbraio 2014, depositato in cancelleria il 4 febbraio 2014 ed
iscritto al n. 6 del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 7 ottobre 2014 il Giudice
relatore Sergio Mattarella;
uditi l'avvocato dello Stato Stefano Varone per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Bruno Barel e Andrea Manzi per
la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica in data 29 gennaio 2014,
ricevuto dalla resistente il 3 febbraio 2014 e depositato nella
cancelleria di questa Corte il 4 febbraio 2014 (reg. ric. n. 6 del
2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma,
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 7, comma 1, e 10, comma 6, fra loro in combinato disposto,
nonche' dell'art. 11, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto
29 novembre 2013, n. 32 (Nuove disposizioni per il sostegno e la
riqualificazione del settore edilizio e modifica di leggi regionali
in materia di urbanistica ed edilizia).
Il testo della prima disposizione impugnata (art. 7, comma 1) e'
il seguente: «Dopo l'articolo 3-ter della legge regionale 8 luglio
2009 n.14, cosi' come introdotto dall'art. 6, e' inserito il
seguente:
Art. 3-quater (Interventi su edifici in aree dichiarate ad alta
pericolosita' idraulica e idrogeologica).
1. Per gli edifici ricadenti nelle aree dichiarate ad alta
pericolosita' idraulica o idrogeologica e' consentita l'integrale
demolizione e la successiva ricostruzione in zona territoriale
omogenea propria non dichiarata di pericolosita' idraulica o
idrogeologica, anche in deroga ai parametri dello strumento
urbanistico comunale, con un incremento fino al 50 per cento del
volume o della superficie.
2. Limitatamente agli edifici a destinazione residenziale, la
ricostruzione di cui al comma 1 e' consentita anche in zona agricola,
purche' caratterizzata dalla presenza di un edificato gia'
consolidato e sempre che l'area non sia oggetto di specifiche norme
di tutela da parte degli strumenti urbanistici o territoriali che ne
impediscano l'edificazione.
3. La demolizione dell'edificio deve avvenire entro tre mesi dal
rilascio del certificato di agibilita' per gli edifici ricostruiti;
in caso di mancata demolizione trovano applicazione le disposizioni
di cui all'art. 31 del D.P.R. 380/2001.
4. Agli edifici ricostruiti ai sensi del presente articolo non si
applicano le disposizioni di cui agli articoli 2, 3 e 4».
Il testo dell'art.10, comma 6, della medesima legge e' il
seguente: «Alla fine della lettera g) del comma 1 dell'articolo 9
della legge regionale 8 luglio 2009 n.14, sono aggiunte le seguenti
parole: "fatte salve le disposizioni di cui all'articolo 3-quater"».
Il testo dell'art. 11, commi 1 e 2, della legge impugnata e' il
seguente:
«1. Alla lettera a) del comma 1 dell'art. 10 della legge
regionale 8 luglio 2009 n.14, le parole "e all'interno della sagoma
del fabbricato precedente" sono soppresse.
2. Alla lettera b) del comma 1 dell'art. 10 della legge regionale
8 luglio 2009 n.14, le parole "volumi e sagoma" sono sostituite con
le parole "i volumi"».
1.1.- Premette l'Avvocatura dello Stato che la legge regionale in
esame e' finalizzata a consentire la realizzazione di interventi di
ampliamento e delocalizzazione in deroga agli strumenti urbanistici
vigenti. In particolare, secondo l'art. 1 della legge impugnata, sono
favoriti gli interventi finalizzati al miglioramento della qualita'
abitativa ed all'adeguamento sismico, all'eliminazione delle barriere
architettoniche negli edifici e all'incentivazione della demolizione
e della ricostruzione, in area idonea, di edifici esistenti che
ricadono in aree dichiarate ad alta pericolosita' idraulica.
Dall'esame complessivo, si evince che la legge regionale n. 32
del 2013 e' finalizzata a favorire in modo incisivo la rigenerazione
e messa in sicurezza attraverso la delocalizzazione delle aree a
rischio; cio' in sovrapposizione agli strumenti di pianificazione
urbanistica comunale, risultando espressamente abrogate le norme che
demandavano ai comuni l'individuazione di limiti e modalita'
applicative della legge regionale sul proprio territorio.
1.2.- Ritiene l'Avvocatura dello Stato che le censurate
disposizioni siano in contrasto con i principi costituzionali in tema
di tutela dell'ambiente e di governo del territorio.
Per quanto concerne l'art. 7, comma 1, e l'art. 10, comma 6, tali
disposizioni, secondo la prospettazione della parte ricorrente, pur
incentivando la demolizione di edifici siti in aree ad alta
pericolosita' idraulica ed idrogeologica con ricostruzione in zone
territoriali omogenee non pericolose, introducono una modifica lesiva
della potesta' legislativa statale in materia di tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema, in violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s) Cost., che attribuisce tali materie in via esclusiva allo
Stato. Infatti l'art. 9, comma 1, lettera g), della legge regionale
n. 14 del 2009, nell'escludere gli interventi di ampliamento,
demolizione e ricostruzione, utilizza il termine «pericolosita'
idraulica» e non quello piu' ampio di «pericolosita' idrogeologica»
(comprensivo anche delle aree a rischio frana e valanga). In
quest'ottica, mentre in precedenza il testo della norma regionale era
coerente con le prescrizioni del d.P.C.m. 29 settembre 1999 - che
esclude alcuni interventi per le aree ad alta pericolosita'/ rischio
idrogeologico e differenzia le aree a rischio idraulico ed aree a
rischio frana - la norma regionale, come modificata, si porrebbe in
contrasto con la disciplina statale di riferimento, nella misura in
cui e' idonea a consentire gli interventi menzionati anche in
violazione delle prescrizioni piu' restrittive contenute negli atti
di pianificazione di bacino (di cui all'art. 65, commi 4, 5 e 6, del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 recante «Norme in materia
ambientale», sovraordinati ai piani territoriali ed ai programmi
regionali ed aventi carattere vincolante per le amministrazioni).
Ritiene la parte ricorrente che la Regione Veneto, attraverso
l'introduzione delle disposizioni censurate aventi ad oggetto la
difesa dal rischio idrogeologico, abbia dettato disposizioni
legislative in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema,
ovvero in materie nelle quali e' preclusa la potesta' legislativa
regionale. D'altra parte, anche a voler ritenere che l'intervento
legislativo de quo riguardi il governo del territorio, materia di
competenza concorrente, sarebbe stato comunque leso il principio del
riparto di competenza legislativa, in quanto la Regione e' tenuta a
rispettare i principi fondamentali dettati dallo Stato, nei quali
vanno ricomprese le regole di tutela del rischio idrogeologico -
ispirate ad esigenze di salvaguardia del territorio, dell'ambiente e
della pubblica incolumita' - con carattere di uniformita' su tutto il
territorio nazionale.
Ne consegue che le disposizioni di cui all'art. 9, lettera g),
della legge reg. Veneto n. 14 del 2009, come modificate dall'art. 10,
comma 6, della legge reg. Veneto n. 32 del 2013, sarebbero in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., nella
parte in cui non prevedono l'esclusione degli interventi citati nei
casi in cui le norme di attuazione dei piani di bacino o la normativa
di salvaguardia non consentono tale tipologia di intervento; piu' in
generale nelle aree ad alto rischio idrogeologico, nelle quali gli
strumenti di pianificazione non consentono l'edificazione.
1.3.- Quanto alle disposizioni di cui all'art. 11, commi 1 e 2,
della medesima legge regionale impugnata, l'Avvocatura dello Stato
osserva che tali previsioni, nel modificare l'art. 10, comma 1,
lettere a) e b), della citata legge regionale n. 14 del 2009,
eliminano l'obbligo, per gli interventi di ristrutturazione edilizia,
di rispettare la sagoma esistente. Cio' comporta, a parere della
ricorrente, un contrasto con il principio fondamentale di cui
all'art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia), che impone, ai fini della qualificazione degli
interventi di ristrutturazione edilizia sottratti al permesso di
costruire ed assoggettati a mera s.c.i.a., il rispetto della sagoma
dell'edificio preesistente, qualora si tratti di immobili sottoposti
ai vincoli di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137).
La richiamata norma di cui al T.U. n. 380 del 2001 sarebbe solo
formalmente, per ragioni di collocazione, una norma edilizia;
sostanzialmente, secondo la parte ricorrente, si tratterebbe di una
norma di tutela del patrimonio culturale, finalizzata alla tutela dei
beni culturali vincolati, in modo da escludere che interventi di
ristrutturazione possano comportare l'alterazione della sagome degli
edifici soggetti a vincolo. Ne consegue che la disposizione regionale
in esame, incidendo sulla tutela dei beni culturali, andrebbe ad
invadere la potesta' legislativa esclusiva dello Stato, cosi'
violando l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
In ogni caso, analogamente a quanto dedotto per l'altra
disposizione censurata, seppure volesse ritenersi che l'intervento
legislativo della Regione incida solo su aspetti urbanistici ed
edilizi, si avrebbe la lesione del principio fondamentale dettato
dallo normativa statale con l'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001, che
rappresenta un limite per gli apprezzamenti che la Regione fa del
proprio territorio e non consente la compromissione di interessi di
portata superiore, tanto piu' che si tratta di interventi
realizzabile con la semplice s.c.i.a.
La norma de qua contrasterebbe, quindi, sia con i principi
fondamentali della legislazione statale in materia di governo del
territorio che con una disposizione di tutela dei beni culturali,
vincolante per le Regioni in quanto dettata in materia di competenza
esclusiva dello Stato.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione del Veneto, chiedendo
che il ricorso venga dichiarato inammissibile o, comunque, infondato.
La resistente, previa precisazione che la legge regionale in
esame (c.d. "Piano casa ter") proroga una disciplina speciale gia' in
vigore da anni, introdotta con la legge regionale n. 14 del 2009, ne
evidenzia i riscontri positivi all'esito del monitoraggio avviato sin
dal 2009, per l'impatto concreto avuto sul territorio e
sull'economia. Sottolinea che i Comuni, lungi dall'essere esautorati
dalle tradizionali funzioni in materia di governo del territorio,
hanno potuto, grazie a detti interventi, adattare la disciplina
regionale alle differenti esigenze locali. Le modifiche introdotte
dalla legge n. 32 del 2013 vanno inquadrate nella medesima ottica,
essendo stato previsto solo un diverso strumento di coordinamento: si
sarebbe circoscritto l'ambito di applicazione della disciplina
regionale (art. 9), facendo salve le misure specifiche di tutela
previste dagli strumenti urbanistici comunali, sia per i centri
storici (art. 9, comma 1, lettera a) che per le altre parti del
territorio (art. 9, comma 1, lettera c). In questo modo si sarebbe
assicurata in linea di principio l'uguaglianza tra i cittadini,
salvaguardando contestualmente le specifiche misure di tutela
stabilite dai piani regolatori.
Per quanto concerne i rapporti con il diritto statale, la legge
censurata non lederebbe neanche implicitamente, le competenze proprie
dello Stato; anzi, escluderebbe dal proprio ambito di applicazione i
beni culturali (art. 9, comma 1, lettera b), le aree di
inedificabilita' assoluta (art. 9, comma 1, lettera d) e stabilirebbe
in termini generali, all'art. 1, commi 2 e 3, che «le disposizioni di
cui alla presente legge si applicano anche agli edifici soggetti a
specifiche forme di tutela a condizione che gli interventi possano
essere autorizzati ai sensi della normativa statale, regionale o
dagli strumenti urbanistici e territoriali».
2.1.- Passando al merito, la Regione Veneto osserva che la prima
delle censure e' rivolta contro due disposizioni della legge n. 32
del 2013 relative alle aree ad elevata pericolosita' idrogeologica.
Non sarebbe chiaro, tuttavia, in che modo tali disposizioni abbiano
leso la competenza statale, poiche' viene di fatto incentivata la
demolizione di edifici esistenti in aree classificate ad alta
pericolosita' idrogeologica, consentendone la ricostruzione con una
diversa volumetria in altro sito sicuro; con cio' rafforzando la
tutela delle aree di alta pericolosita' idrogeologica attraverso una
misura di natura urbanistico-edilizia, in piena armonia con la
legislazione, sia statale che regionale, posta a tutela delle
situazioni eccezionali e di rischio.
Quanto alla seconda disposizione impugnata (art. 10, comma 6), la
Regione osserva che la censura ha ad oggetto le parole dalla medesima
aggiunte alla fine della norma modificata (ossia il citato art. 9
della legge regionale n. 14 del 2009), cioe' l'espressione «fatte
salve le disposizioni di cui all'articolo 3-quater». Con tale
previsione, secondo la Regione, si sarebbe inteso assicurare il
coordinamento tra la disposizione che esclude dall'ambito di
applicazione della legge gli edifici esistenti in aree a vincolo
idrogeologico e la nuova disposizione che consente, in relazione a
quegli stessi edifici, la possibilita' di incentivarne il
«trasferimento» in altra area sicura. La modifica, dunque, non
inciderebbe sulla disciplina in vigore (inapplicabilita' della legge
nelle zone a rischio idrogeologico), ma piuttosto chiarirebbe che
essa non preclude l'applicabilita' del nuovo art. 3-quater.
Anche in questo caso, non sarebbe stato chiarito dal ricorrente
in quale modo le parole aggiunte dalla legge regionale n. 32 del 2013
violino l'art. 117 Cost. In sostanza, sembra che la ricorrente
censuri il testo originario dell'art. 9 della legge regionale n. 14
del 2009 e, in particolare, si dolga della mancata esclusione
dall'ambito di applicazione della legge di altre aree ad elevato
rischio idrogeologico.
Ne deriverebbe l'inammissibilita' della censura sotto un duplice
profilo: da un lato, in quanto diretta ad impugnare una disposizione
estranea alla legge n. 32 del 2013 e gia' introdotta dalla legge n.
14 del 2009; da un altro, in quanto estranea al contenuto precettivo
e rivolta contro un'asserita omissione, originaria, di una situazione
ritenuta assimilabile a quella espressamente contemplata.
Anche volendo superare tale profilo preliminare, la questione
sarebbe comunque priva di fondamento. A tale conclusione si perviene
evidenziando che sin dal 2009 il c.d. "Piano casa" della Regione
Veneto ha sempre fatto salva la legislazione statale: cosi', all'art.
9, comma 1, lettera g), della legge regionale n. 14 del 2009, il
legislatore ha inteso escludere dall'ambito di applicazione della
medesima tutte le aree a rischio, come si evince anche dal rinvio
alla disciplina del d.lgs. n. 152 del 2006 (incluso l'art. 65 sui
piani di bacino e i piani stralcio sull'assetto idrogeologico),
nonche' dall'ampia formulazione dettata dall'articolo 3-quater
oggetto di ricorso.
2.2.- In riferimento all'impugnazione dell'art. 11, commi 1 e 2,
della legge reg. n. 32 del 2013, osserva la Regione Veneto che le
modifiche riguardano il primo comma dell'art. 10 della legge reg. n.
14 del 2009, e consistono nell'eliminazione di alcune parole sia
dalla disposizione di cui alla lettera a) che dalla disposizione di
cui alla lettera b), in particolare con riferimento alla parola
«sagoma». La disposizione della legge, premesso che gli interventi di
ristrutturazione edilizia possono essere effettuati anche con
integrale sostituzione edilizia, contempla due ipotesi, a seconda che
cio' avvenga con o senza ampliamento del volume originario.
In realta', osserva la Regione Veneto, la norma statale che
conterrebbe il principio fondamentale che si assume violato - ossia
l'art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380 del 2001 - e' stata
recentemente modificata con legge statale: l'art. 30, comma 1,
lettera a), del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni
urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, ha modificato il
citato art. 3 proprio con l'eliminazione del riferimento al
mantenimento della «sagoma» originaria dell'edificio. Sicche' la
censura, in sostanza, si rivolgerebbe contro un solo profilo, ossia
quello della eliminazione del vincolo del rispetto della sagoma
dell'edificio preesistente anche in relazione alle ristrutturazioni
che hanno per oggetto gli immobili soggetti a vincolo secondo il
codice per i beni culturali.
La ricorrente, cioe', sembrerebbe dolersi del fatto che la
modifica apportata dalla legge regionale impugnata - volta ad
adeguare l'art. 10 della legge regionale n. 14 del 2009 al nuovo
testo della disposizione statale, mediante l'eliminazione del limite
della sagoma originaria - non abbia riprodotto la frase finale
relativa alla ristrutturazione dei beni culturali. Se cosi' fosse,
osserva la resistente, la censura sarebbe frutto di un equivoco, in
quanto l'art. 10 della legge regionale n. 14 del 2009 non ha
introdotto una definizione regionale degli interventi di
ristrutturazione edilizia sostitutiva di quella statale, ne' e'
ipotizzabile che abbia inteso sopprimere - per il solo fatto di non
averla riprodotta - la parte finale della disposizione statale
relativa alla ristrutturazione dei beni culturali (con mantenimento
della sagoma). Cio' in quanto, trattandosi di disposizione avente ad
oggetto i beni culturali, questi non potevano essere oggetto di
legislazione regionale, ne' puo' la norma regionale essere censurata
per mancata riproduzione di quella statale.
In conclusione, le modifiche apportate dalle disposizione
censurate al dettato originario dell'art. 10 della legge reg. n. 14
del 2009 sarebbero in piena sintonia con i principi fondamentali di
cui all'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001.
2.3.- In prossimita' dell'udienza la Regione Veneto ha presentato
memoria, insistendo per l'accoglimento delle gia' rassegnate
conclusioni.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma,
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 7, comma 1, e 10, comma 6, fra loro in combinato disposto,
nonche' dell'art. 11, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto
29 novembre 2013, n. 32 (Nuove disposizioni per il sostegno e la
riqualificazione del settore edilizio e modifica di leggi regionali
in materia di urbanistica ed edilizia).
In particolare, la parte ricorrente ritiene che gli artt. 7,
comma 1, e 10, comma 6, della legge regionale impugnata -
introducendo, rispettivamente, un nuovo art. 3-quater e modificando
l'art. 9, comma 1, lettera g), della legge della Regione Veneto 8
luglio 2009, n. 14 - siano in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., nella parte in cui consentono gli
interventi di demolizione e ricostruzione anche in violazione delle
prescrizioni piu' restrittive contenute negli atti di pianificazione
di bacino le quali, ai sensi dell'art. 65, commi 4, 5 e 6, del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), hanno carattere vincolante e sono sopraordinate ai piani
territoriali ed ai programmi regionali.
Quanto alla seconda censura, l'Avvocatura dello Stato ritiene che
l'art. 11, commi 1 e 2, della medesima legge regionale - modificando,
rispettivamente, la lettera a) e la lettera b) dell'art. 10, comma 1,
della legge della Regione Veneto n. 14 del 2009, nel senso di
eliminare il riferimento, in relazione agli interventi di
ristrutturazione edilizia, all'obbligo di rispetto della sagoma
dell'edificio preesistente - siano in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost., nella parte in cui
consentono, in relazione alle modifiche aventi ad oggetto beni
immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), interventi
di ristrutturazione edilizia che non rispettino il limite della
sagoma dell'edificio preesistente, in tal modo violando la potesta'
esclusiva dello Stato in materia di tutela dei beni culturali ed il
principio fondamentale di governo del territorio contenuto nell'art.
3, comma 1, lettera d), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 «Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia
(Testo A)».
2.- Si osserva innanzitutto che, conformemente a quanto eccepito
dalla Regione Veneto nel proprio atto di costituzione, la prima delle
due questioni oggetto del ricorso e' inammissibile.
Costituisce affermazione costante nella giurisprudenza di questa
Corte - recentemente ribadita dalle sentenze n. 41 del 2013 e n. 36
del 2014 - il principio secondo cui il ricorso in via principale non
solo deve identificare esattamente la questione nei suoi termini
normativi, indicando le norme costituzionali e ordinarie, la
definizione del cui rapporto di compatibilita' o incompatibilita'
costituisce l'oggetto della questione di costituzionalita' (ex
plurimis, sentenze n. 40 del 2007, n. 139 del 2006, n. 450 e n. 360
del 2005, n. 213 del 2003, n. 384 del 1999), ma deve, altresi',
contenere una argomentazione di merito a sostegno della richiesta
declaratoria di illegittimita' costituzionale della legge (si vedano,
oltre alle pronunce gia' citate, anche le sentenze n. 261 del 1995 e
n. 85 del 1990), tenendo conto che l'esigenza di una adeguata
motivazione a supporto della impugnativa si pone in termini perfino
piu' pregnanti nei giudizi diretti rispetto a quelli incidentali
(sentenze n. 139 del 2006 e n. 450 del 2005).
Nel caso di specie, invece, il ricorso dell'Avvocatura dello
Stato ha prospettato, in riferimento alla questione in esame, censure
poco chiare e non sufficientemente motivate; in particolare, non e'
chiaro, alla luce della stringata motivazione a supporto del ricorso,
in quali termini la possibilita' di demolire edifici ricadenti nelle
aree dichiarate ad alta pericolosita' idraulica o idrogeologica e di
ricostruirli in zona territoriale omogenea propria, non dichiarata di
pericolosita' idraulica o idrogeologica, possa ledere le previsioni
contenute nei piani di bacino di cui agli artt. 64 e 65 del d.lgs. n.
152 del 2006.
Ne consegue l'inammissibilita' di tale prima questione per le
evidenti carenze della motivazione del ricorso.
3.- In riferimento alla seconda prospettata questione, avente ad
oggetto l'art. 11, commi 1 e 2, della legge della Regione Veneto n.
32 del 2013, osserva la Corte che e' necessario compiere una
premessa.
Tali disposizioni, come si e' visto, modificano le lettere a) e
b) dell'art. 10, comma 1, della legge reg. Veneto n. 14 del 2009, le
quali regolano gli interventi di ristrutturazione edilizia previsti
dall'art. 3 e dall'art. 10 del d.P.R. n. 380 del 2001; e la novita'
introdotta dalla legge regionale n. 32 del 2013 sta nell'aver
eliminato il richiamo obbligatorio al rispetto della sagoma
dell'edificio preesistente. In altre parole, puo' aversi
ristrutturazione edilizia - senza ampliamento nel caso della lettera
a) e con ampliamento nel caso della lettera b) - anche se la
costruzione che ne risulta non rispetti piu' la sagoma dell'edificio
preesistente, bensi' soltanto il volume.
La questione sulla quale questa Corte e' chiamata a pronunciarsi,
pertanto, consiste nello stabilire se tale soppressione comporti o
meno la violazione dei criteri di riparto delle competenze invocati
dalla parte ricorrente; tenendo presente, a questo proposito, che la
censura proposta dall'Avvocatura dello Stato presenta due diversi
profili: da un lato, quello della lesione di un principio
fondamentale in materia di competenza concorrente (art. 117, terzo
comma, Cost.) e, dall'altro, quello della lesione della competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela dei beni culturali.
3.1.- In riferimento alla prima delle due ipotizzate violazioni -
cioe' quella relativa alla competenza concorrente in materia di
governo del territorio - e' necessario ribadire che, per costante
giurisprudenza di questa Corte, rientrano «nell'ambito della
normativa di principio in materia di governo del territorio le
disposizioni legislative riguardanti i titoli abilitativi per gli
interventi edilizi (sentenza n. 303 del 2003, punto 11.2 del
Considerato in diritto): a fortiori sono principi fondamentali della
materia le disposizioni che definiscono le categorie di interventi,
perche' e' in conformita' a queste ultime che e' disciplinato il
regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli
oneri, nonche' agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali»
(cosi' la sentenza n. 309 del 2011), sicche' la definizione delle
diverse categorie di interventi edilizi spetta allo Stato (sentenze
n. 102 e n. 139 del 2013). Piu' specificamente, la sentenza n. 309
del 2011, occupandosi di una legge della Regione Lombardia, ne ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale proprio in quanto definiva
come ristrutturazione edilizia interventi di demolizione e
ricostruzione senza il vincolo della sagoma, in contrasto con il
principio fondamentale stabilito (allora) dall'art. 3, comma 1,
lettera d), del d.P.R. n. 380 del 2001.
Tuttavia, come correttamente rilevato dalla Regione Veneto, il
recente intervento legislativo di cui all'art. 30 del decreto-legge
21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio
dell'economia), convertito, con modifiche, dall'art. 1, comma 1,
della legge 9 agosto 2013, n. 98, nell'apportare una serie di
modifiche al d.P.R. n. 380 del 2001, ha disposto la soppressione -
sia all'interno dell'art. 3, comma 1, lettera d), che all'interno
dell'art. 10, comma 1, lettera c), del d.P.R. stesso - del
riferimento al rispetto della sagoma; in altri termini, la normativa
statale non contiene piu', in relazione alla definizione della
ristrutturazione edilizia, l'obbligo di rispetto della sagoma
precedente, ma solo quello di rispetto del volume.
Di tale modifica legislativa il ricorso dell'Avvocatura dello
Stato sembra non tenere conto, mentre e' chiaro che, proprio in
considerazione del riparto di competenze in materia di governo del
territorio, la modifica della norma statale contenente il principio
fondamentale, fa si' che le disposizioni della legge reg. Veneto n.
32 del 2013, ora in esame, si presentino piuttosto come l'attuazione,
anziche' la violazione, della normativa statale di riferimento. Cio'
comporta, quindi, che la prospettata questione non sia fondata in
riferimento alla dedotta violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., giacche' la disposizione regionale impugnata non si e'
discostata dal principio fondamentale contenuto nella norma statale
cosi' come di recente modificata.
3.2.- Rileva la Corte, comunque, che la prospettata violazione
della competenza concorrente assume, in relazione al ricorso in
esame, un ruolo secondario, perche' esso fissa prevalentemente la
propria attenzione sulla presunta violazione della competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela dei beni culturali.
L'Avvocatura dello Stato, infatti, ritiene che l'eliminazione
dell'obbligo di rispetto della sagoma in relazione alle attivita' di
ristrutturazione edilizia comporti una lesione di tale competenza per
cio' che riguarda i beni culturali, vincolati ai sensi del d.lgs. n.
42 del 2004; e, a questo proposito, il ricorso richiama, fra l'altro,
la particolare situazione della citta' di Venezia i cui edifici,
patrimonio dell'umanita', potrebbero essere alterati sulla base della
censurata disposizione.
3.3.- Osserva la Corte che tale doglianza non e' fondata, nei
sensi che saranno ora precisati.
Il testo attuale dell'art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n.
380 del 2001 - come risultante dalle modifiche apportate dal citato
art. 30 del d.l. n. 69 del 2013 - oltre ad aver eliminato, come
detto, il riferimento all'obbligo di rispetto della sagoma nella
definizione degli interventi di ristrutturazione edilizia, ha
tuttavia mantenuto fermo che, «con riferimento agli immobili
sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 e successive modificazioni, gli interventi di demolizione
e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o
demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia
soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell'edificio
preesistente». Il che corrisponde ad una scelta obbligata, poiche'
sarebbe inimmaginabile la ristrutturazione di un'opera edilizia, che
sia anche vincolata con l'alterazione della relativa sagoma.
Pertanto, interpretando sul punto il ricorso che, come detto, non
contiene alcun espresso riferimento alla modifica legislativa del
2013, deve ritenersi che la censura realmente prospettata
dall'Avvocatura dello Stato consista nella presunta illegittimita'
costituzionale dell'omessa previsione, da parte della disposizione
regionale in esame, di una norma di contenuto identico (o almeno
analogo) a quella statale. In altre parole, non aver previsto, da
parte della Regione Veneto, che l'obbligo di rispetto della sagoma
preesistente debba comunque considerarsi vigente in relazione alla
ristrutturazione dei beni assoggettati a vincolo ai sensi del d.lgs.
n. 42 del 2004, avrebbe comportato il venire meno di tale vincolo e
la conseguente illegittimita' costituzionale della disposizione.
Tale conclusione, peraltro, non e' condivisibile.
Come la giurisprudenza di questa Corte ha gia' in passato
chiarito, quando una norma e' riconducibile ad un ambito materiale di
esclusiva competenza statale - nella specie, la tutela dei beni
culturali - le Regioni non possono emanare alcuna normativa, neppure
meramente riproduttiva di quella statale (sentenze n. 18 del 2013, n.
271 del 2009, n. 153 e n. 29 del 2006). In altri termini, ove la
Regione Veneto, nel rimodellare il concetto di ristrutturazione
edilizia, avesse esplicitamente aggiunto che l'obbligo di rispetto
della sagoma permane per i beni culturali assoggettati a vincolo, la
norma regionale sarebbe stata costituzionalmente illegittima, perche'
sarebbe andata ad interferire in un ambito di competenza esclusiva
dello Stato, come tale sottratto alla potesta' normativa delle
Regioni.
Nel caso in esame, invece, il silenzio della legge reg. Veneto n.
32 del 2013 sul punto non puo' che essere interpretato - come
correttamente osservato dalla Regione - nel senso della vigenza della
disposizione statale di cui all'art. 3, comma 1, lettera d), del
d.P.R. n. 380 del 2001; e, quindi, nel senso che la disposizione
statale in materia di obbligo di rispetto della sagoma preesistente
nelle ristrutturazioni aventi ad oggetto beni culturali vincolati e'
necessariamente operativa anche nell'ambito regionale.
Cosi' interpretata, la disposizione dell'art. 11, commi 1 e 2,
della legge della Regione Veneto n. 32 del 2013 e' immune dalle
censure di illegittimita' costituzionale prospettate in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione. Il che
comporta che la relativa questione sia da dichiarare non fondata.