ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 7,
della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in
caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'articolo 375 del codice di procedura civile), promosso dal
Consiglio di Stato nel procedimento vertente tra Ministero della
giustizia e V.E. ed altri, con ordinanza del 17 febbraio 2014,
iscritta al n. 94 del registro ordinanze 2014 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale,
dell'anno 2014.
Visti l'atto di costituzione di V.E. ed altri nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 giugno 2015 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato Giunio Massa per V.E. ed altri e l'avvocato
dello Stato Gabriella D'Avanzo per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Chiamato a decidere in ordine alle impugnazioni (riunite)
proposte dal Ministero della giustizia avverso undici decisioni del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, relativamente alla
parte in cui detto TAR, oltre ad accogliere altrettanti ricorsi in
ottemperanza a giudicati di condanna dell'Amministrazione al
pagamento di equo indennizzo per eccessiva durata di processi
presupposti, aveva anche condannato la stessa amministrazione al
pagamento della cosiddetta penalita' di mora di cui all'art. 114,
comma 4, lettera e), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), l'adito Consiglio di Stato, sezione quarta -
ritenuto, in premessa, che l'applicazione della suddetta penalita',
in quanto subordinata all'assenza di "ragioni ostative", avrebbe
potuto risultare esclusa dal disposto dell'art. 3, comma 7, della
legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di
violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'articolo 375 del codice di procedura civile) - ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale di detta ultima norma, per
la quale «L'erogazione degli indennizzi agli aventi diritto avviene
nei limiti delle risorse disponibili». E cio' per sospetto contrasto
con l'art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione
all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, parametro, quest'ultimo, invocato come norma
interposta, in quanto non suscettibile, ad avviso del rimettente, di
condurre alla disapplicazione, ne' ad una interpretazione
adeguatrice, della disposizione nazionale censurata.
2.- Si sono costituite, con un'unica memoria, in questo giudizio
otto delle parti appellate nel processo a quo, svolgendo argomenti
adesivi alla prospettazione di incostituzionalita' della norma
denunciata, ed escludendo che la correlativa declaratoria possa
trovare ostacolo nell'art. 81 Cost., non invocabile per legittimare
l'inadempimento delle istituzioni agli obblighi accertati in via
definitiva da un proprio organo giurisdizionale.
3.- E' intervenuto, altresi', il Presidente del Consiglio dei
ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, la
quale ha eccepito, preliminarmente, l'inammissibilita' della
questione in esame per non essere suscettibile, la disposizione
censurata, di una reductio legitimitatem "a rima obbligata". E, in
subordine, ne ha contestato la fondatezza, sostenendo che
«l'interpretazione dell'art. 6, paragrafo 1, della CEDU, da parte
della Corte di Strasburgo - secondo cui la carenza di risorse
disponibili non costituirebbe ex se idoneo fattore giustificativo del
ritardo dello Stato nel dare esecuzione alle decisioni di condanna in
parola - si pone in contrasto con l'art. 81 Cost. - come novellato,
dall'art. 1, della legge costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012 - che
ha introdotto, al comma 1, la regola generale dell'equilibrio di
bilancio, alla quale e' possibile derogare, ai sensi del successivo
comma, facendo ricorso all'indebitamento solo al "verificarsi di
eventi eccezionali"».
Con successiva memoria la stessa difesa ha, altresi', segnalato
come la giurisprudenza del Consiglio di Stato si sia in prosieguo
orientata nel ritenere che «l'art. 114 comma 4 cpa [codice del
processo amministrativo] attribuisce al giudice dell'ottemperanza uno
strumento per indurre indirettamente l'amministrazione ad eseguire
tempestivamente l'ordine di pagamento dallo stesso formulato;
strumento ovviamente non utilizzabile per gli inadempimenti
pregressi, generanti, piuttosto, obbligazioni di natura
risarcitoria».
Considerato in diritto
1.- Il denunciato art. 3, comma 7, della legge 24 marzo 2001, n.
89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine
ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di
procedura civile) - nel testo risultante dalla modifica da ultimo
introdotta dall'art. 55, comma 1, lettera c), del decreto-legge 22
giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese),
convertito con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134 -
stabilisce che «L'erogazione degli indennizzi [per irragionevole
durata del processo] agli aventi diritto avviene nei limiti delle
risorse disponibili».
2.- Tale disposizione, ovviamente, non comporta che l'esaurimento
dei fondi destinati (in bilancio dell'amministrazione erogante) al
pagamento degli indennizzi in questione, escluda in via definitiva
l'adempimento dei giudicati di condanna ex lege n. 89 del 2001, con
riguardo ai quali non vi siano al momento risorse disponibili.
Comporta bensi' unicamente che, in conseguenza di quella attuale
indisponibilita', il pagamento degli indennizzi di che trattasi sia
differito al momento in cui sia ripristinata la disponibilita' delle
correlative risorse, ed avvenga, quindi, in ritardo rispetto alla
data di intervenuta definitivita' del titolo.
3.- A tal riguardo, le sezioni unite della Corte di cassazione
hanno anche da ultimo ribadito, con sentenza 19 marzo 2014, n. 6312,
come il ritardo nel pagamento delle somme dovute in base a titolo
esecutivo ai sensi della legge n. 89 del 2001 non possa trovare
rimedio nella legge medesima, ne' dar quindi diritto ad un'ulteriore
equa riparazione commisurata all'entita' del ritardo.
Le stesse sezioni unite hanno contestualmente, per altro,
dubitato che la corresponsione degli interessi (dal giorno della mora
debendi a quello del saldo) costituisca rimedio, al ritardo nel
pagamento dell'indennizzo per violazione del termine ragionevole del
processo, esaustivo e compatibile con il precetto di cui all'art. 6,
paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, come interpretato dalla Corte di Strasburgo. Atteso che, per
quest'ultima, il ritardo, nella realizzazione del diritto
all'indennizzo suddetto, darebbe luogo ad un ulteriore "danno non
patrimoniale", per violazione dell'autonomo «diritto [del soggetto
creditore] all'esecuzione delle decisioni interne esecutive»: danno
che andrebbe, come tale, a sua volta risarcito.
Cio' premesso, hanno, pero', poi concluso quelle sezioni unite
che «la scelta - tra le molteplici possibili - del rimedio effettivo
a tale ritardo» non possa essere demandata alla Corte costituzionale,
ma resti, invece, «attribuita anche dalla stessa Convenzione europea
all'"ampia discrezionalita' del legislatore"».
4.- La questione - dell'eventuale contrasto della disposizione di
cui all'art. 3, comma 7, della legge n. 89 del 2001 con l'art. 117,
primo comma, della Costituzione, in relazione alla norma interposta
di cui all'art. 6, paragrafo 1, della CEDU - e', pero', ultronea ed
eccentrica rispetto all'oggetto del processo a quo.
4.1.- Cio' che, infatti, in quel giudizio il Collegio rimettente
e' chiamato a decidere e' se all'Amministrazione - convenuta in
ottemperanza (per ritardato pagamento di indennizzo ex lege n. 89 del
2001) - sia stata legittimamente o meno applicata la penalita' di
mora di cui all'art. 114, comma 4, lettera e), del decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della
legge 18 giugno 2009 n. 69, recante delega al governo per il riordino
del processo amministrativo), a tenore del quale «Il giudice, in caso
di accoglimento del ricorso [...] e salvo che cio' sia manifestamente
iniquo, e se non sussistono altre ragioni ostative, fissa, su
richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dal resistente [...]».
4.2.- Nel risolvere, in senso affermativo il quesito (oggetto di
precedente contrasto all'interno della giurisprudenza amministrativa)
sulla applicabilita' della suddetta penalita' anche alle sentenze di
condanna pecuniaria (in difformita' da quanto previsto dall'art.
614-bis del codice di procedura civile) - l'Adunanza plenaria del
Consiglio di Stato, con sentenza 25 giugno 2014, n. 15, ha anche
ribadito la «peculiare natura giuridica» della suddetta penalita' di
mora, sottolineando che essa «in virtu' della sua diretta derivazione
dal modello francese delle cc.dd. "astreintes", assolve ad una
finalita' sanzionatoria e non risarcitoria, in quanto non mira a
riparare il pregiudizio cagionato dall'esecuzione della sentenza ma
vuole sanzionare la disobbedienza alla statuizione giudiziaria e
stimolare il debitore all'adempimento» (cosi' testualmente gia'
Consiglio di Stato, sezione quinta, 20 dicembre 2011, n. 6688).
4.3.- Nel processo principale e' propriamente ed unicamente la
penalita' di cui all'art. 114, comma 4, lettera e) del citato d.lgs.
n. 104 del 2010 a venire, dunque, in rilievo, sia pure in ragione di
un (genericamente prospettato) "probabile", e comunque solo
indiretto, effetto ostativo, alla sua applicabilita' (nel caso
specifico), ricondotto alla disposizione di cui all'art. 3, comma 7,
della legge n. 89 del 2001.
Di conseguenza, non pertinentemente il Collegio rimettente invece
di assumere ad oggetto della questione sollevata il predetto art.
114, comma 4, lettera e) del d.lgs. n. 104 del 2010 (da cui dipende
la decisione da adottare nella fattispecie al suo esame), ha
viceversa denunciato l'art. 3, comma 7, della legge n. 89 del 2001,
in riferimento, per di piu', all'evocato (interposto) parametro
comunitario sul giusto processo e, quindi, nella parte in cui tale
ultima norma non garantirebbe il "risarcimento" integrale del danno
da irragionevole durata del processo: tema questo estraneo al
giudizio a quo.
4.4.- Da qui, appunto, l'inammissibilita', per aberratio ictus,
della riferita questione.