ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 38, comma
5, del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177 (Testo unico dei
servizi di media audiovisivi e radiofonici), come sostituito
dall'art. 12 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 44 (Attuazione
della direttiva 2007/65/CE relativa al coordinamento di determinate
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati
membri concernenti l'esercizio delle attivita' televisive), promosso
dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, nel procedimento
vertente tra Sky Italia srl, Autorita' garante per le comunicazioni e
Reti Televisive Italiane spa, con ordinanza del depositata il 17
febbraio 2014 e iscritta al n. 104 del registro ordinanze del 2014,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima
serie speciale, dell'anno 2014.
Visti gli atti di costituzione di Sky Italia srl, di Reti
Televisive Italiane spa, nonche' gli atti di intervento di Italia 7
Gold srl e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza del 6 ottobre 2015 il Giudice relatore
Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Felice Vaccaro per Italia Sette Gold srl,
Roberto Mastroianni, Luisa Torchia e Mario Siragusa per Sky Italia
srl, Francesco Saverio Marini e Gian Michele Roberti per Reti
Televisive Italiane spa e l'avvocato dello Stato Stefano Varone per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 17 febbraio 2014, il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato - in riferimento
agli artt. 3, 41 e 76 della Costituzione - questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 38, comma 5, del decreto legislativo 31
luglio 2005, n. 177 (Testo unico dei servizi di media audiovisivi e
radiofonici), come sostituito dall'art. 12 del decreto legislativo 15
marzo 2010, n. 44 (Attuazione della direttiva 2007/65/CE relativa al
coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari
e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle
attivita' televisive).
La disposizione censurata prevede che «La trasmissione di spot
pubblicitari televisivi da parte di emittenti a pagamento, anche
analogiche, non puo' eccedere per l'anno 2010 il 16 per cento, per
l'anno 2011 il 14 per cento, e, a decorrere dall'anno 2012, il 12 per
cento di una determinata e distinta ora d'orologio; un'eventuale
eccedenza, comunque non superiore al 2 per cento nel corso dell'ora,
deve essere recuperata nell'ora antecedente o successiva».
La disposizione in esame stabilisce quindi - per le emittenti
televisive a pagamento - limiti orari alla trasmissione di spot
pubblicitari piu' restrittivi di quelli stabiliti per le emittenti
cosiddette "in chiaro".
Ad avviso del giudice rimettente, essa si porrebbe in contrasto
in primo luogo con l'art. 76 Cost., poiche' tale misura sarebbe del
tutto innovativa e non giustificata da alcuna previsione della stessa
legge delega, ne' da una ratio implicita della direttiva cui la
disposizione dovrebbe dare attuazione.
Viene, inoltre, denunciato il contrasto con l'art. 3 Cost., per
l'intrinseca irrazionalita' della disposizione, che introdurrebbe
un'ingiustificata differenziazione tra i limiti orari di affollamento
pubblicitario applicabili alle emittenti televisive a pagamento e
quelli applicabili alle emittenti in chiaro, nonostante l'unicita'
del mercato in cui le stesse operano; ed infine, con l'art. 41 Cost.,
poiche' la disposizione incide sulla liberta' di iniziativa economica
delle emittenti televisive a pagamento in difetto di una chiara ed
inequivoca finalita' sociale, che giustifichi l'intervento normativo
in questione.
2.- Il giudice a quo riferisce di essere chiamato a decidere in
ordine al ricorso proposto da Sky Italia spa (di seguito, «Sky») al
fine di ottenere l'annullamento della delibera con cui l'Autorita'
per le garanzie nelle comunicazioni ha irrogato alla ricorrente una
sanzione amministrativa pecuniaria, in conseguenza del superamento
dei limiti di affollamento pubblicitario stabiliti dall'art. 38,
comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2005.
2.1.- Il TAR Lazio riferisce di avere rinviato alla Corte di
giustizia dell'Unione europea, ai sensi dell'art. 267 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), fatto a Roma il 25
marzo 1957, alcune questioni interpretative, relative alla
compatibilita' del richiamato art. 38, comma 5, con la normativa
comunitaria. Tali questioni sono state risolte con sentenza del 18
luglio 2013 in causa C-234/12, in cui la Corte di giustizia ha
affermato che la normativa italiana sulla pubblicita' televisiva -
nel prescrivere limiti orari di affollamento pubblicitario piu' bassi
per le emittenti televisive a pagamento rispetto a quelli stabiliti
per le emittenti in chiaro - e' conforme al diritto dell'Unione,
sempre che sia rispettato il principio di proporzionalita',
circostanza che deve essere verificata dal giudice del rinvio.
2.2.- Nel giudizio, riassunto a cura della parte ricorrente, il
TAR Lazio ritiene la questione non manifestamente infondata, in
relazione alla violazione dei parametri di cui all'art. 76 Cost. e
agli artt. 3 e 41 Cost.
2.2.1.- Quanto alla violazione dell'art. 76 Cost. per eccesso di
delega, il TAR Lazio osserva che la legge 7 luglio 2009, n. 88
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee - Legge
comunitaria 2008), ha delegato il Governo ad adottare i decreti
legislativi recanti le norme occorrenti per dare attuazione, tra le
altre, alla direttiva 11 dicembre 2007, n. 2007/65/CE (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva
89/552/CEE del Consiglio relativa al coordinamento di determinate
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati
membri concernenti l'esercizio delle attivita' televisive).
I principi e i criteri direttivi generali della delega sono
previsti all'art. 2 della legge n. 88 del 2009, ma e' l'art. 26 a
dettare i criteri specifici, i quali sarebbero riferiti, peraltro,
alla sola attivita' di product placement e alla relativa disciplina
sanzionatoria.
D'altra parte, la direttiva da attuare, pur contenendo puntuali
disposizioni in tema di pubblicita' televisive e televendite, non
conterrebbe la previsione di alcuna differenziazione - quanto ai
tetti di affollamento pubblicitario - tra emittenti televisive a
pagamento ed emittenti televisive in chiaro.
E tuttavia il nuovo art. 38 del d.lgs. n. 177 del 2005, come
sostituito dall'art. 12 del d.lgs. n. 44 del 2010, mentre lascia
invariati i limiti di affollamento pubblicitario per la
concessionaria del servizio pubblico, nonche' quelli delle emittenti
televisive in chiaro, introdurrebbe per la prima volta - riguardo ai
limiti di affollamento pubblicitario - una differenziazione tra
emittenti in chiaro ed emittenti a pagamento.
Ad avviso del giudice a quo, il legislatore delegato non e' stato
autorizzato ad introdurre alcuna modifica ulteriore rispetto a quelle
previste dalla direttiva n. 2007/65/CE. L'ambito della delega sarebbe
espressamente circoscritto alle modifiche che tale direttiva ha
apportato alla precedente. Viceversa, la previsione di limiti piu'
stringenti per le emittenti a pagamento sarebbe una misura del tutto
innovativa, non giustificata da alcuna previsione, ne' da alcuna
ratio implicita, della direttiva da attuare, ne' della legge delega.
Tale natura innovativa impedirebbe di ricondurre la disposizione
in esame ad un'ipotesi di delega di coordinamento, la quale consente
interventi modificativi solo in via strumentale, ossia ove necessario
ai fini del coordinamento della normativa previgente con quella
introdotta con la legge delega. Resterebbe esclusa, pertanto, la
possibilita' di introdurre per questa via innovazioni sostanziali
alla disciplina previgente.
Inoltre, ad avviso del giudice a quo, la «revisione» o il
«riordino», in quanto possono comportare l'introduzione di
innovazioni della preesistente disciplina, esigono comunque la
previsione di principi e criteri direttivi, idonei a circoscrivere le
scelte discrezionali del Governo.
Viene quindi richiamata la giurisprudenza costituzionale in
merito ai rapporti fra legge delega e norma attuativa, evidenziando
la necessita' che l'interpretazione dei principi e dei criteri
direttivi sia effettuata in riferimento alla ratio della legge
delega, tenendo conto del contesto normativo in cui gli stessi sono
inseriti e delle finalita' che ispirano la delega ed suoi i principi
e i criteri direttivi.
Il giudice a quo si dichiara consapevole che la delega
legislativa non esclude ogni discrezionalita' del legislatore
delegato e che l'art. 76 Cost. non osta all'emanazione di norme che
rappresentino un ordinario sviluppo e, se del caso, un completamento
delle scelte espresse dal legislatore delegante; nell'attuazione
della delega e' quindi possibile valutare le situazioni giuridiche da
regolamentare ed effettuare le scelte conseguenti, nella fisiologica
attivita' di riempimento che lega i due livelli normativi.
Tuttavia, ad avviso del TAR rimettente, l'innovazione introdotta
dal d.lgs. n. 44 del 2010 non sarebbe qualificabile come operazione
di «completamento», ne' di «riempimento». La disposizione censurata
non troverebbe, infatti, alcun «ancoraggio» nella legge delega,
risultando viceversa adottata in violazione dei principi e criteri
direttivi della stessa.
2.2.2.- Quanto al denunciato contrasto con l'art. 3 Cost., il TAR
Lazio evidenzia che con la disposizione in esame viene introdotta
un'ingiustificata differenziazione tra i tetti orari di affollamento
pubblicitario applicabili alle emittenti televisive a pagamento e
quelli applicabili alle emittenti televisive in chiaro. Tale
differenziazione non terrebbe conto dell'unicita' del mercato di
riferimento.
2.2.3.- Riguardo alla violazione dell'art. 41 Cost., il TAR Lazio
rileva che la disposizione censurata inciderebbe oggettivamente sulla
liberta' di iniziativa economica dell'emittente televisiva a
pagamento, in difetto di una chiara ed inequivoca finalita' generale,
che giustifichi la misura in questione.
3.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e
comunque infondata.
3.1.- L'Avvocatura generale dello Stato osserva che
effettivamente non si rinvengono, ne' fra i criteri di cui all'art.
2, ne' fra quelli di cui all'art. 26 della legge n. 88 del 2009,
specifiche indicazioni quanto ai limiti di affollamento pubblicitario
nei rapporti fra le emittenti televisive a pagamento e quelle
gratuite. Cio' non significherebbe, tuttavia, che il legislatore
delegato abbia ecceduto la delega. Infatti, sia l'oggetto, sia i
principi ed i criteri direttivi, vanno rinvenuti attraverso una
valutazione complessiva della disposizione delegante, da coordinare
con la normativa europea da attuare, tenendo presente che quanto piu'
i principi ed i criteri direttivi sono analitici, tanto piu' ridotti
risultano i margini di discrezionalita' del legislatore delegato.
I criteri della legge delega vanno, quindi, coordinati con i
precetti posti dalla direttiva europea di cui la norma censurata
costituisce attuazione. Nel caso in esame, ad avviso dell'Avvocatura
generale dello Stato, il legislatore delegato avrebbe correttamente
applicato tali criteri, circoscrivendo l'ambito della delega, cosi'
da perseguire le finalita' che l'hanno determinata, ma anche
consentendo di valutare le particolari situazioni giuridiche da
regolamentare, nella fisiologica attivita' di "riempimento" che lega
i due livelli normativi.
D'altra parte, la Corte di giustizia, nella sentenza resa
nell'ambito del medesimo giudizio, ha affermato che «per garantire
un'integrale ed adeguata protezione degli interessi della categoria
di consumatori costituita dai telespettatori, gli Stati membri
conservano la facolta' di richiedere ai fornitori di servizi di media
soggetti alla loro giurisdizione di rispettare norme piu'
particolareggiate o piu' rigorose e, in alcuni casi, condizioni
differenti nei settori coordinati da tale direttiva, purche' tali
norme siano conformi al diritto dell'Unione e, in particolare, ai
suoi principi generali».
Nella normativa europea di riferimento, sarebbe quindi centrale
la tutela dell'utente, quale consumatore, ed e' in questa prospettiva
che la Corte di giustizia inquadra il tema dei limiti di affollamento
pubblicitario, rilevando che le disposizioni che prevedono tali
limiti mirano ad instaurare una tutela equilibrata degli interessi
finanziari delle emittenti televisive e degli inserzionisti, da un
lato, e degli interessi degli aventi diritto, ossia gli autori e i
realizzatori, e della categoria di consumatori, rappresentata dai
telespettatori, dall'altro.
Nel caso di specie, la Corte di giustizia ha ritenuto che
l'equilibrata tutela di tali interessi sia diversa per le emittenti a
pagamento rispetto alle emittenti in chiaro, essendo diverse le
rispettive posizioni sul piano finanziario. Mentre le prime ricavano
introiti dagli abbonamenti sottoscritti dai telespettatori, le
seconde non beneficiano di una siffatta fonte di finanziamento
diretto e devono finanziarsi con le entrate della pubblicita'
televisiva o mediante altre fonti. Una simile differenza e', in linea
di massima, tale da porre le emittenti televisive a pagamento in una
situazione oggettivamente diversa per quanto riguarda l'incidenza
economica dei limiti di affollamento pubblicitario sulle modalita' di
finanziamento delle emittenti stesse.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, sarebbe, dunque,
la stessa disciplina europea a prevedere, quale strumento di tutela
del consumatore, la differenziazione fra i limiti pubblicitari fra le
emittenti televisive in chiaro e quelle a pagamento.
Il legislatore delegato, nell'attuare la direttiva, avrebbe avuto
come criterio di riferimento proprio questa esigenza di tutela del
consumatore. Tale criterio sarebbe stato, quindi, legittimamente
trasposto nell'art. 38 del d.lgs. n. 177 del 2005. Risulterebbe,
pertanto, smentita la premessa logica del TAR Lazio, secondo la quale
la previsione di limiti differenziati e piu' restrittivi per le
emittenti a pagamento costituirebbe misura del tutto innovativa ed
eccedente i limiti della delega.
3.2.- D'altra parte, con riferimento alla violazione dell'art. 3
Cost., l'Avvocatura generale dello Stato osserva che non contrasta
con i principi di uguaglianza e di ragionevolezza prevedere
discipline differenti per situazioni diverse. Il principio generale
di uguaglianza richiede, da un lato, l'eguaglianza di trattamento a
parita' di condizioni e, dall'altro, una regolamentazione
differenziata, ma non arbitraria, per diversita' di situazioni.
Le emittenti televisive in chiaro e quelle a pagamento sarebbero
soggetti diversi, operanti in mercati diversi e in situazioni
diverse. Diversa sarebbe la relazione tra operatori e consumatori;
diverse le modalita' di finanziamento, e quindi gli obiettivi degli
operatori (ricavi pubblicitari a fronte di ricavi dagli abbonamenti);
diversa anche l'offerta, sul piano qualitativo e quantitativo, di
contenuti televisivi.
La previsione di discipline differenziate per situazioni diverse,
a tutela dei consumatori, non sarebbe dunque in contrasto, bensi' in
sintonia con il principio di parita' di trattamento.
3.3.- Quanto alla dedotta violazione dell'art. 41 Cost.,
l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, in via preliminare,
l'inammissibilita' della questione per la genericita' dell'ordinanza
di rinvio.
Nel merito, la difesa statale osserva che la disciplina nazionale
e' attuazione di quella europea, nella quale la tutela dei
consumatori, ed in particolare dei telespettatori, contro l'eccessiva
pubblicita' costituisce un aspetto essenziale.
Nel caso di specie, i principi e i criteri direttivi delle
disposizioni relative all'affollamento pubblicitario mirano ad
instaurare una tutela equilibrata degli interessi finanziari delle
emittenti televisive, da un lato, e degli interessi degli utenti,
dall'altro, al fine di garantire un bilanciamento tra le contrapposte
posizioni, in ossequio alla stessa direttiva comunitaria.
4.- Con memoria depositata il 15 luglio 2014, si e' costituita la
societa' Reti televisive italiane spa (di seguito, «RTI spa»), parte
controinteressata nel giudizio a quo, la quale ha chiesto che sia
dichiarata la manifesta infondatezza della questione sollevata dal
TAR Lazio.
4.1.- Con riferimento alla denunciata violazione dell'art. 76
Cost., RTI spa osserva che l'art. 26 della legge n. 88 del 2009,
riferito specificamente alla direttiva n. 2007/65/CE, prevede che il
recepimento abbia luogo «attraverso le opportune modifiche al testo
unico della radiotelevisione, di cui al decreto legislativo 31 luglio
2005, n. 177». Il Governo e' stato inoltre delegato ad introdurre nel
decreto legislativo le modifiche «opportune», per assicurare, secondo
la discrezione del legislatore delegato, la coerenza dell'ordinamento
interno alla ratio della direttiva.
Ad avviso di RTI spa, la scelta del legislatore delegato sarebbe
corretta, in considerazione non solo dell'ampiezza delle
modificazioni apportate alla precedente direttiva, ma anche della
circostanza che, nel dettare una nuova cornice normativa in materia
di pubblicita' radiotelevisiva, la direttiva n. 2007/65/CE ha
previsto norme di armonizzazione minimale, lasciando agli Stati il
compito di intervenire con opportune previsioni di dettaglio. La
legge delega ha pertanto riconosciuto al Governo la necessaria
discrezionalita' ai fini del recepimento della precitata direttiva.
Si sottolinea che la ratio delle previsioni in tema di
affollamento pubblicitario consisterebbe nella tutela dei
telespettatori (e degli autori dei programmi), avverso l'eccessivo
affollamento pubblicitario, e nel bilanciamento con gli interessi di
natura finanziaria delle emittenti. Cio' troverebbe conferma nella
pronuncia della Corte di giustizia resa nel caso in esame, laddove si
riconosce che la normativa nazionale che prevede la modulazione di
tetti di affollamento pubblicitario si iscrive nell'attuazione della
direttiva da parte dello Stato membro e forma oggetto di controllo di
compatibilita' ai sensi della stessa direttiva e del principio di
eguaglianza. La medesima pronuncia ha affermato la compatibilita'
della disciplina nazionale alla direttiva, tenuto conto delle diverse
esigenze di tutela che, rispettivamente, connotano le emittenti a
pagamento e quelle in chiaro.
4.2.- Per le medesime ragioni, RTI spa evidenzia l'infondatezza
della questione di legittimita' costituzionale formulata in
riferimento all'art. 3 Cost. Viene in particolare rilevato che la
pronuncia della Corte di giustizia ha escluso il contrasto della
norma interna con il principio europeo di parita' di trattamento, in
quanto gli interessi coinvolti dall'emittenza gratuita ed a pagamento
sono diversi, sia dal lato dell'utente, sia da quello dell'emittente.
4.3.- Quanto all'ulteriore profilo di illegittimita'
costituzionale relativo alla violazione dell'art. 41 Cost., RTI spa
osserva che l'intervento normativo in esame sarebbe giustificato da
una chiara ed inequivoca finalita' sociale, individuata dalla stessa
Corte di giustizia nell'esigenza di assicurare la parita' di
trattamento in senso sostanziale, attraverso la modulazione dei tetti
di affollamento pubblicitario rispetto a categorie di emittenti, le
quali versino in condizioni oggettivamente diverse. Verrebbe infatti
correttamente prevista una tutela dei consumatori di servizi
televisivi a pagamento contro la "doppia imposizione" (canone di
abbonamento - esposizione alla pubblicita' in misura massima pari a
quella consentita alla televisione gratuita). Anche tale censura
sarebbe pertanto infondata.
4.4.- Nella memoria depositata il 14 settembre 2015, RTI spa ha
eccepito l'inammissibilita' della questione, evidenziando che - per
effetto dell'intervento puramente demolitorio invocato dal giudice a
quo - la normativa residua risulterebbe inficiata da vizi di
costituzionalita' assai piu' gravi e intollerabili di quelli
ravvisati dallo stesso remittente.
Infatti, in forza del residuo articolato, le uniche emittenti
assoggettate ai limiti di affollamento pubblicitario sarebbero la
concessionaria pubblica (4% dell'orario settimanale di programmazione
e 12% ogni ora) e le emittenti in chiaro (15% dell'orario giornaliero
di programmazione e 18% ogni ora).
Verrebbe meno ogni limitazione per le emittenti a pagamento. Esse
infatti non potrebbero essere ricondotte - in via di interpretazione
estensiva - entro il perimetro delle norme recate dagli altri commi,
le quali non sono generali, ma ciascuna espressamente riferita alla
concessionaria pubblica o alle emittenti in chiaro; e neppure
potrebbero esservi ricondotte in via analogica, posta la totale
diversita' delle fattispecie.
4.4.1.- RTI spa deduce, inoltre, che la normativa di risulta si
porrebbe, altresi', in contrasto con la normativa europea, nonche'
con l'obbligo di dare piena e completa attuazione alla direttiva 10
marzo 2010, n. 2010/13/UE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio relativa al coordinamento di determinate disposizioni
legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri
concernenti la fornitura di servizi di media audiovisivi - direttiva
sui servizi di media audiovisivi), che ha sostituito la precedente
direttiva n. 2007/65/CE.
Infatti, se la Corte procedesse all'annullamento dell'art. 38,
comma 5, cosi' come richiesto dal remittente, si creerebbe un ambito
soggettivo - quello delle emittenti a pagamento - sottratto a
qualsivoglia limite di affollamento pubblicitario. Siffatta
eventualita' sarebbe in contrasto con la normativa europea, la quale
impone un tetto massimo a tutte le emittenti, sia pur modulabile
dagli Stati membri. Cio' porrebbe l'Italia in una situazione di
inadempimento rispetto all'obbligo di attuazione della direttiva (a
termine peraltro gia' ampiamente scaduto) e, dunque, di violazione
degli obblighi europei.
4.4.2.- Nel merito, RTI spa ha ribadito le ragioni a sostegno
del'infondatezza della violazione dell'art. 76 Cost., evidenziando
che le scelte del legislatore delegato sarebbero gia' state
riconosciute pienamente aderenti alla direttiva n. 2007/65/CE dalla
Corte di giustizia, la quale ha stabilito che la differenziazione
sancita dalle norme nazionali costituisce legittima espressione della
discrezionalita' degli Stati, coerente con i contenuti e gli
obiettivi della disciplina europea.
In particolare, con specifico riguardo alla disciplina
dell'affollamento pubblicitario, le modifiche introdotte dalla
direttiva n. 2007/65/CE avrebbero esteso la discrezionalita' degli
Stati membri, in considerazione dell'esigenza di assicurare adeguate
risorse finanziarie alla televisione in chiaro, come risulterebbe
anche dai lavori preliminari della stessa direttiva.
4.4.3.- RTI ribadisce l'infondatezza delle ulteriori censure,
relative alla violazione degli artt. 3 e 41 Cost., evidenziando che
la norma in esame non solo non sarebbe in contrasto con gli evocati
parametri costituzionali, ma sarebbe viceversa illegittimo (proprio
in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost.) l'assoggettamento di tutte le
emittenti a un medesimo limite, esito cui chiaramente tende il
petitum del giudice rimettente. Si realizzerebbe, infatti, un
trattamento uguale di situazioni obiettivamente diverse, con
conseguente violazione dell'art. 3 Cost.
Per le stesse ragioni - connesse alla oggettiva differenza fra
emittenti televisive a pagamento ed emittenti in chiaro - sarebbe
configurabile, in modo inequivoco, la «finalita' sociale» che
giustifica la misura normativa in esame, anche ai fini dell'art. 41
Cost.
5.- Con memoria depositata l'11 luglio 2014, e' intervenuta nel
giudizio di costituzionalita' la societa' Italia 7 Gold srl,
chiedendo che la questione sollevata dal TAR Lazio venga dichiarata
irrilevante ed infondata.
5.1.- La societa' interveniente riferisce di gestire dal 1999 la
trasmissione di programmi e di pubblicita' nazionale in contemporanea
da parte di concessionari privati per la radiotelediffusione in
ambito locale. La societa' riferisce di essere soggetta, ai sensi
dell'art. 12 del d.lgs. n. 44 del 2010, a limiti di affollamento
pubblicitario identici a quelli delle emittenti in chiaro in ambito
nazionale.
Sarebbe pertanto ravvisabile, in capo alla interveniente, un
interesse qualificato ad opporsi ad iniziative giudiziarie di
soggetti concorrenti, che appaiono in contrasto al principio di
equilibrata tutela degli interessi in gioco, delle emittenti, degli
inserzionisti, degli autori dei programmi e dei consumatori (i
telespettatori); si sottolinea, a questo riguardo, che - in
riferimento ai principi e agli obiettivi delle disposizioni relative
all'affollamento pubblicitario televisivo - gli interessi finanziari
delle emittenti televisive a pagamento sono diversi da quelli delle
emittenti televisive in chiaro, le quali non beneficiano dei proventi
degli abbonamenti sottoscritti dai telespettatori.
L'interesse all'intervento dell'esponente, ancorche' estranea al
giudizio a quo, per sostenere la legittimita' della norma in
discussione, sarebbe quindi inerente in modo diretto ed immediato al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio. Infatti, dall'accoglimento
della questione potrebbe derivare un aumento della percentuale di
spot pubblicitari consentiti a Sky, con grave pregiudizio per
l'attivita' della societa' interveniente. Cio' costituirebbe altresi'
violazione degli artt. 21 e 41 Cost.
5.2.- Nel merito, viene contestata la dedotta discriminazione
delle emittenti a pagamento, rispetto alle emittenti in chiaro;
d'altra parte, un aumento della percentuale di pubblicita' consentita
alle emittenti a pagamento sarebbe inammissibile, in quanto sarebbe
pregiudicata la raccolta degli altri operatori nazionali in chiaro, i
quali non possono contare sul sostegno proveniente dai rapporti di
abbonamento.
Si osserva inoltre che, come affermato dalla Corte di giustizia,
la direttiva 3 ottobre 1989, n. 89/552/CEE (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio, relativa al coordinamento di determinate
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati
membri concernenti la fornitura di servizi di media audiovisivi -
direttiva sui servizi dei media audiovisivi) non ha l'obiettivo di
una completa armonizzazione, ma stabilisce solo «prescrizioni
minime»; gli Stati membri conservano, quindi, «la facolta' di
richiedere ai fornitori di servizi di media», «di rispettare norme
piu' particolareggiate e piu' rigorose e, in alcuni casi, condizioni
differenti nei settori coordinati da tale direttiva». Cio'
dimostrerebbe l'infondatezza della denunciata violazione dell'art. 76
Cost., per eccesso di delega.
Considerazioni analoghe varrebbero anche in ordine all'asserita
lesione dell'art. 3 Cost., da ritenersi insussistente, stante la
facolta' del legislatore nazionale di imporre condizioni differenti,
nel rispetto delle direttive comunitarie.
L'eventuale accoglimento della questione sollevata dal TAR Lazio
si porrebbe percio' in contrasto con gli obiettivi delle norme
comunitarie e nazionali relative all'affollamento pubblicitario,
nonche' con gli artt. 41 e 21 Cost., poiche' arrecherebbe un danno
irreparabile ai soggetti autorizzati alle trasmissioni in
contemporanea e non terrebbe conto dell'utilita' sociale di tale
attivita', in quanto espressione del pluralismo televisivo.
5.3.- In prossimita' dell'udienza pubblica, Italia 7 Gold srl ha
depositato una memoria in cui ha insistito perche' la questione di
legittimita' dell'art. 38, comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2005 sia
dichiarata irrilevante, o comunque infondata.
5.3.1.- Sono stati ribaditi gli argomenti a sostegno della
legittimazione all'intervento, in considerazione della titolarita' di
un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto
sostanziale di cui si discute, interesse suscettibile di essere
inciso direttamente dall'esito del giudizio costituzionale.
L'eventuale accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale determinerebbe, infatti, un aumento dei quantitativi
di spot pubblicitari trasmessi da Sky e finirebbe per erodere la gia'
limitata quota di pubblicita' nazionale fino ad oggi conquistata
dalla parte interveniente. Da cio' conseguirebbe, da un lato, la
violazione del legittimo affidamento in ordine alla vigenza della
disposizione censurata, dall'altro, l'esposizione della stessa
interveniente al rischio della risoluzione dei rapporti contrattuali
con gli operatori consorziati, cosi' mettendo in pericolo la sua
stessa sopravvivenza.
6.- La societa' Sky Italia srl e' intervenuta nel giudizio di
costituzionalita' con memoria depositata il 15 luglio 2014, in cui ha
chiesto l'accoglimento della questione di legittimita' costituzionale
sollevata dal TAR per il Lazio.
6.1.- La parte ricorrente ritiene, in primo luogo, che
l'introduzione, da parte del legislatore delegato, di una disciplina
dei limiti di affollamento pubblicitario differenziata per le
emittenti a pagamento violi l'art. 76 Cost., sotto due diversi
profili: l'eccesso di delega rispetto all'oggetto e la violazione dei
principi e dei criteri direttivi.
Sotto il primo profilo, si osserva che l'oggetto della delega
consiste nel dettare le «norme occorrenti per dare attuazione», tra
le altre, alla direttiva n. 2007/65/CE, recante modifiche alla
direttiva n. 89/552/CEE in materia di esercizio delle attivita'
televisive (art. l, comma l, della legge n. 88 del 2009). Ad avviso
di Sky, i principi e i criteri direttivi per l'esercizio della
delega, non prevedono che il legislatore delegato introduca alcuna
modifica ulteriore rispetto a quelle apportate dalla direttiva n.
2007/65/CE alla direttiva n. 89/552/CEE. Un intervento sulla
disciplina della comunicazione e della pubblicita' commerciale,
coperta da riserva di legge (artt. 21 e 41 Cost.), non avrebbe potuto
realizzarsi in assenza di un preciso riferimento nella legge delega.
La disposizione censurata sarebbe estranea rispetto alle
previsioni della direttiva n. 2007/65/CE, la quale nulla dispone in
punto di differenziazione dei tetti di affollamento pubblicitario tra
emittenti televisive in chiaro ed emittenti televisive a pagamento.
Tale differenza di trattamento sarebbe in aperta contraddizione
con gli obiettivi di liberalizzazione e di incremento della
concorrenza che la direttiva n. 2007/65/CE ha voluto perseguire nel
modificare la precedente disciplina della pubblicita' televisiva. In
particolare, nel considerando n. 57 della direttiva viene ritenuto
ingiustificato «il mantenimento di una normativa dettagliata in
materia di inserimento di spot pubblicitari a tutela dei
telespettatori», in considerazione delle «maggiori possibilita' per
gli spettatori di evitare la pubblicita' grazie al ricorso a nuove
tecnologie quali i videoregistratori digitali personali ed
all'aumento della scelta di canali».
La previsione di limiti piu' stringenti per le emittenti
televisive a pagamento costituisce quindi una misura innovativa e non
giustificata da alcuna previsione, ne' da alcuna ratio implicita,
della legge di delega. Di qui il suo contrasto con l'art. 76 Cost.
6.2.- Con riferimento alla violazione dell'art. 3 Cost., Sky
ritiene del tutto ingiustificata la differenziazione dei limiti orari
di affollamento pubblicitario rispettivamente applicabili alle
emittenti televisive a pagamento e a quelle in chiaro.
L'unicita' del mercato della raccolta pubblicitaria sul mezzo
televisivo rappresenterebbe un dato acquisito nella prassi
applicativa nazionale e europea, non sussistendo alcuna differenza
tra modelli aziendali che giustifichi l'imposizione di limiti
differenziati per le emittenti a pagamento e le emittenti in chiaro.
In definitiva, la norma censurata avrebbe natura discriminatoria
e realizzerebbe, come vero obiettivo, una conformazione del mercato
della raccolta pubblicitaria sul mezzo televisivo diversa da quella
che si realizzerebbe in base alle pure dinamiche concorrenziali.
L'effetto sarebbe quello di consolidare i vincoli all'ingresso o alla
crescita dei concorrenti nel mercato italiano e quindi di perpetuare,
ovvero di rafforzare, la situazione di stabile duopolio,
tradizionalmente rinvenuta nel settore.
Una giustificazione dell'intervento in esame non sarebbe
ravvisabile nella finalita' di garantire gli utenti delle emittenti a
pagamento. Infatti, tale finalita' di tutela non si concilierebbe con
la liberta' del telespettatore stesso di accedere al rapporto - di
tipo sinallagmatico e consensuale - che lo lega alla piattaforma
televisiva a pagamento. Ad avviso della societa' ricorrente, la
possibilita' di esercitare il diritto di recesso varrebbe ad
attribuire al consumatore il piu' efficace mezzo di tutela nei
confronti dell'eccessiva pubblicita'. L'esigenza di protezione degli
utenti sarebbe, quindi, inidonea a fondare la legittimita' del
trattamento differenziato.
Inoltre, il canone della ragionevolezza risulterebbe violato
poiche' la misura adottata risulterebbe palesemente sproporzionata e
incongrua.
In primo luogo, la norma non sarebbe giustificata da alcuna
esigenza di tutela di interessi di rango costituzionale. Sicche'
nell'eventuale bilanciamento tra la liberta' di iniziativa economica,
sotto il profilo della capacita' di vendita degli spazi pubblicitari,
e interessi di rango inferiore, questi ultimi risulterebbero in ogni
caso recessivi.
D'altra parte, una misura che rafforza la posizione dominante di
un operatore, Mediaset, gia' favorito nel mercato della pubblicita'
televisiva dalla posizione di debolezza del principale concorrente
(RAI), non realizzerebbe l'interesse superiore dei telespettatori a
confrontarsi con un sistema radiotelevisivo pluralistico e
concorrenziale.
6.3.- La disposizione dell'art. 38, comma 5, si porrebbe,
altresi', in contrasto con l'art. 41 Cost., incidendo sulla liberta'
di iniziativa economica dell'emittente televisiva a pagamento, in
assenza di alcuna chiara finalita' sociale che giustifichi un simile
intervento.
L'inasprimento dei limiti orari di affollamento pubblicitario
determinerebbe, a carico delle emittenti televisive a pagamento, una
significativa limitazione della capacita' di vendita degli spazi
pubblicitari agli inserzionisti - che costituisce pacificamente
un'attivita' di impresa, tutelata dall'art. 41 Cost. - in assenza di
ragioni di utilita' sociale dichiarate o, comunque, implicitamente
ricavabili dall'intervento normativo nel suo complesso.
La disposizione censurata avrebbe ingiustamente favorito - sul
mercato della raccolta pubblicitaria - le emittenti televisive in
chiaro, avvantaggiando in particolare il soggetto che - ancor prima
dell'introduzione della misura in esame - gia' deteneva una posizione
dominante all'interno di tale mercato, con conseguente violazione
dell'art. 41 Cost.
6.4.- In prossimita' dell'udienza pubblica, Sky ha depositato una
memoria in cui ha eccepito l'inammissibilita' dell'intervento di
Italia 7 Gold srl nel giudizio incidentale di costituzionalita',
evidenziando che la stessa non sarebbe titolare di un interesse
immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio.
6.4.1.- Con riferimento alla violazione dell'art. 76 Cost., la
societa' ricorrente ha ribadito le ragioni a sostegno della ritenuta
estraneita' della norma censurata sia rispetto alle previsioni della
direttiva n. 2007/65/CE, sia rispetto alla legge delega n. 88 del
2009.
Quanto al primo profilo, Sky ritiene che la direttiva non preveda
affatto la distinzione in base alla tipologia di operatori. Nessuna
disposizione consentirebbe, d'altra parte, l'introduzione di misure
conformative della liberta' di impresa e del libero dispiegarsi della
concorrenza, come la previsione di limiti di affollamento
pubblicitario differenziati. Ad avviso della societa' ricorrente, la
direttiva persegue, all'opposto, obiettivi di liberalizzazione.
Quanto al secondo profilo, viene rilevato che la possibilita'
assegnata al legislatore delegato di apportare «opportune modifiche
al testo unico della radiotelevisione» per recepire le disposizioni
europee in materia di product placement non fornirebbe alcuna
copertura alla norma censurata, la quale si presenterebbe come
innovativa ed eccentrica, sia rispetto alla materia del product
placement, sia rispetto alle previsioni della direttiva n.
2007/65/CE. Ad avviso della ricorrente, la disposizione censurata non
costituirebbe affatto una disposizione «occorrente» a dare attuazione
alla direttiva n. 2007/65/CE, come invece richiede l'art. l della
legge delega.
6.4.2.- Con riferimento alla violazione dell'art. 3 Cost., Sky
ribadisce che la disparita' di trattamento operata attraverso i
limiti di affollamento pubblicitario differenziati sarebbe tanto piu'
grave in considerazione dell'intenzione del legislatore di garantire
alle emittenti televisive private maggiori entrate pubblicitarie,
nonche' della circostanza che la disposizione in esame finirebbe per
rappresentare una misura di protezione in favore del gruppo Mediaset,
gia' dominante nel mercato della raccolta pubblicitaria.
6.4.3.- Infine, quanto alla denunciata violazione dell'art. 41
Cost., Sky esclude che ragioni di utilita' sociale giustificative
della misura controversa siano ravvisabili nell'esigenza di tutelare
i telespettatori dagli eccessi di pubblicita' e, in particolare, di
offrire una speciale protezione agli utenti delle emittenti
televisive a pagamento, soggetti ad una sorta di doppia imposizione
(canone di abbonamento - esposizione alla pubblicita' in misura
massima pari a quella consentita alla televisione gratuita). Infatti,
la presunta esigenza di una tutela rafforzata degli utenti delle
emittenti a pagamento non sarebbe contenuta ne' nel testo della norma
censurata, ne' emergerebbe dai suoi atti preparatori.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 17 febbraio 2014, il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato - in riferimento
agli artt. 3, 41 e 76 della Costituzione - questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 38, comma 5, del decreto legislativo 31
luglio 2005, n. 177 (Testo unico dei servizi di media audiovisivi e
radiofonici), come sostituito dall'art. 12 del decreto legislativo 15
marzo 2010, n. 44 (Attuazione della direttiva 2007/65/CE relativa al
coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari
e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle
attivita' televisive).
La disposizione censurata prevede che «La trasmissione di spot
pubblicitari televisivi da parte di emittenti a pagamento, anche
analogiche, non puo' eccedere per l'anno 2010 il 16 per cento, per
l'anno 2011 il 14 per cento, e, a decorrere dall'anno 2012, il 12 per
cento di una determinata e distinta ora d'orologio; un'eventuale
eccedenza, comunque non superiore al 2 per cento nel corso dell'ora,
deve essere recuperata nell'ora antecedente o successiva».
La disposizione in esame stabilisce quindi - per le emittenti
televisive a pagamento - limiti orari alla trasmissione di spot
pubblicitari piu' restrittivi di quelli previsti per le emittenti
cosiddette "in chiaro".
Ad avviso del giudice rimettente, essa si porrebbe in contrasto,
in primo luogo, con l'art. 76 Cost., poiche' tale misura sarebbe del
tutto innovativa e non giustificata da alcuna previsione della legge
delega, ne' da una ratio implicita della direttiva cui la
disposizione dovrebbe dare attuazione.
Viene, inoltre, denunciato il contrasto con l'art. 3 Cost., per
l'intrinseca irrazionalita' della disposizione, che introdurrebbe
un'ingiustificata differenziazione tra i limiti orari di affollamento
pubblicitario applicabili alle emittenti televisive a pagamento e
quelli applicabili alle emittenti in chiaro, nonostante l'unicita'
del mercato di riferimento; ed infine, con l'art. 41 Cost., poiche'
la disposizione inciderebbe sulla liberta' di iniziativa economica
delle emittenti televisive a pagamento, in difetto di una chiara ed
inequivoca finalita' sociale che giustifichi l'intervento normativo
in questione.
2.- In via preliminare, va ribadito quanto statuito con
l'ordinanza della quale e' stata data lettura in pubblica udienza,
allegata al presente provvedimento, in ordine all'inammissibilita'
dell'intervento spiegato dalla societa' Italia 7 Gold srl.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, sono ammessi ad
intervenire nel giudizio incidentale di legittimita' costituzionale,
oltre al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge
regionale, al Presidente della Giunta regionale, le parti del
giudizio principale.
L'intervento di soggetti estranei a quest'ultimo giudizio e'
ammissibile soltanto per i terzi titolari di un interesse
qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari
di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura (ex
plurimis, ordinanza emessa all'udienza del 7 ottobre 2014, confermata
con sentenza n. 244 del 2014; ordinanza letta all'udienza dell'8
aprile 2014, confermata con sentenza n. 162 del 2014; ordinanza letta
all'udienza del 23 aprile 2013, confermata con sentenza n. 134 del
2013; ordinanza letta all'udienza del 9 aprile 2013, confermata con
sentenza n. 85 del 2013).
Nella specie, Italia 7 Gold srl non e' parte del giudizio
principale, sorto a seguito del ricorso, proposto da Sky Italia srl,
per l'annullamento della delibera con cui l'Autorita' per le garanzie
nelle comunicazioni ha irrogato alla ricorrente una sanzione
amministrativa pecuniaria, ne' risulta essere titolare di un
interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio.
Da quanto esposto consegue l'inammissibilita' dell'intervento
indicato.
3.- Sempre in via preliminare, l'eccezione di inammissibilita'
della questione, sollevata dalla Avvocatura generale dello Stato, in
riferimento alla denunciata violazione dell'art. 41 Cost., e'
infondata.
Non sussiste, infatti, la lamentata genericita' dell'ordinanza di
rinvio.
La fattispecie concreta risulta descritta in modo sufficiente
(per quanto rileva ai fini di causa) e viene individuato con
chiarezza il petitum, volto ad ottenere la dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale della disposizione censurata,
ritenuta in contrasto (tra gli altri) con il parametro costituzionale
dell'art. 41 Cost., in quanto inciderebbe oggettivamente sulla
liberta' di iniziativa economica delle emittenti televisive a
pagamento, in difetto di una chiara ed inequivoca finalita' generale,
atta a giustificare la misura in questione.
4.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 38,
comma 5, del d.lgs. n. 177 del 2005, per violazione dell'art. 3
Cost., deve essere, invece, dichiarata inammissibile.
4.1.- Secondo la prospettazione dell'ordinanza di rimessione,
l'introduzione di limiti orari di affollamento pubblicitario
differenziati per le emittenti televisive a pagamento, rispetto a
quelli per le emittenti televisive in chiaro, non terrebbe conto
dell'unicita' del mercato di riferimento e costituirebbe, pertanto,
una misura discriminatoria, che penalizza in maniera ingiustificata
le emittenti televisive a pagamento.
Il parametro di cui all'art. 3 Cost. viene invocato dal giudice
rimettente sotto il duplice versante della violazione del principio
di eguaglianza e dell'intrinseca irragionevolezza della norma
impugnata.
4.2.- Al fine di eliminare tale ingiustificata ed irragionevole
disparita' di trattamento, il giudice a quo richiede un intervento
puramente demolitorio della disposizione dell'art. 38, comma 5, del
d.lgs. n. 177 del 2005.
Ne consegue che, laddove la stessa fosse annullata, le uniche
emittenti televisive assoggettate a specifici limiti di affollamento
pubblicitario sarebbero la concessionaria pubblica (art. 38, comma 1)
e le emittenti in chiaro (art. 38, comma 2).
Verrebbe meno, quindi, ogni limitazione per le emittenti a
pagamento, le quali non potrebbero essere ricondotte nell'ambito
applicativo delle altre disposizioni dell'art. 38, che specificamente
riguardano la concessionaria pubblica e le emittenti in chiaro.
Anche laddove si ritenessero applicabili i limiti previsti «in
ogni caso» dal precedente comma 4 dell'art. 38, tale soluzione non
sarebbe coerente con il petitum formulato dal giudice a quo, volto ad
realizzare il recupero della legalita' costituzionale attraverso una
piena equiparazione dei limiti di affollamento pubblicitario per le
emittenti a pagamento e per quelle in chiaro.
4.3.- In definitiva, l'esito prefigurato dal rimettente -
l'equiparazione delle emittenti a pagamento a quelle in chiaro,
quanto ai limiti di affollamento pubblicitario - non potrebbe
scaturire dalla caducazione dal contesto normativo dell'art. 38 della
disposizione censurata. L'intervento correttivo invocato, afferente
al solo comma 5, non varrebbe a ricondurre ad omogeneita' le
situazioni poste a raffronto e sarebbe, quindi, inidoneo a garantire
la realizzazione del risultato avuto di mira dal rimettente,
conseguibile non per decisione della Corte, ma attraverso la
rimodulazione legislativa dei limiti di affollamento.
Cio' e' motivo di inammissibilita' della questione (sentenze n.
163 e n. 30 del 2014; ordinanze n. 200 del 2000; n. 259 del 1998).
Tale profilo di inammissibilita', in quanto fondato sulla
ritenuta inidoneita' dell'intervento invocato ad eliminare il
prospettato vulnus al principio dell'art. 3 Cost., non si estende
alle ulteriori censure formulate dal rimettente in riferimento a
diversi parametri costituzionali, che devono pertanto essere
esaminate partitamente.
5.- Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale
sollevata in riferimento all'art. 76 Cost., non e' fondata.
5.1.- La previsione di limiti piu' stringenti di affollamento
pubblicitario per le emittenti a pagamento costituirebbe, ad avviso
del giudice a quo, violazione dei principi e criteri della legge
delega, in quanto si tratterebbe di una misura del tutto innovativa,
non giustificata da alcuna previsione espressa, ne' da alcuna ratio
implicita della legge delega (legge 7 luglio 2009, n. 88, recante
«Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee - Legge
comunitaria 2008»), e della stessa direttiva alla quale il d.lgs. n.
44 del 2010 ha dato attuazione.
5.2.- In linea generale, va ribadito come, secondo la
giurisprudenza costituzionale costante, il contenuto della delega non
possa essere individuato senza tenere conto del sistema normativo nel
quale la stessa si inserisce, poiche' soltanto l'identificazione
della sua ratio consente di verificare, in sede di controllo, se la
norma delegata sia con essa coerente (ex plurimis, sentenze n. 134
del 2013, n. 272 del 2012, n. 230 del 2010, n. 98 del 2008, n. 163
del 2000).
La disposizione censurata e' stata introdotta dall'art. 12 del
d.lgs. n. 44 del 2010, adottato in esecuzione della delega conferita
dalla legge n. 88 del 2009. Con essa, il Governo e' stato delegato ad
adottare i decreti legislativi recanti le norme occorrenti per dare
attuazione, tra le altre, alla direttiva 11 dicembre 2007, n.
2007/65/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che
modifica la direttiva 89/552/CEE del Consiglio relativa al
coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari
e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle
attivita' televisive).
5.3.- Al di la' del fatto che, con specifico riferimento
all'attuazione di tale direttiva, il legislatore delegante ha
conferito al Governo uno spazio di intervento particolarmente ampio,
autorizzando l'adozione delle modifiche ritenute «opportune» (art.
26) e non solo «occorrenti» (art. 2, comma 1, lettera b), cio' che
piu' conta e' che, nel caso di delega per l'attuazione di una
direttiva comunitaria, i principi che quest'ultima esprime si
aggiungono a quelli dettati dal legislatore nazionale e assumono
valore di parametro interposto, potendo autonomamente giustificare
l'intervento del legislatore delegato (sentenze n. 134 del 2013 e n.
32 del 2005).
Nell'individuazione del contenuto precettivo della direttiva
rilevano il considerando n. 32, che richiama l'obiettivo della
armonizzazione minimale, il n. 59, che ribadisce la necessita' di
mantenere limiti orari di affollamento - attesa la loro preminenza
sui limiti giornalieri - e, nella parte dispositiva, l'art. 3.
Quest'ultimo consente agli Stati membri di stabilire, per i fornitori
di servizi di media soggetti alla loro giurisdizione, norme piu'
particolareggiate o piu' rigorose nei settori coordinati dalla
direttiva, purche' tali norme siano conformi al diritto comunitario.
All'interno dei limiti tracciati dal diritto dell'Unione europea,
risultano quindi espressamente consentite disposizioni nazionali piu'
rigorose in materia di pubblicita' televisiva.
Di questa possibilita' si e' avvalso il legislatore delegato,
nello stabilire limiti di affollamento pubblicitario differenziati
per le emittenti a pagamento.
5.4.- La conformita' al diritto europeo della nuova modulazione -
introdotta dalla disposizione censurata - dei limiti di affollamento
pubblicitario televisivo e' stata positivamente accertata dalla
sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea 18 luglio 2013,
in causa C-234/12, resa nel caso in esame e avente natura vincolante
nei confronti del giudice rimettente.
In tale pronuncia, l'obiettivo perseguito dalle direttive in
materia di fornitura di servizi di media audiovisivi viene
espressamente individuato nella tutela equilibrata degli interessi
finanziari delle emittenti televisive e degli inserzionisti, da un
lato, e degli interessi degli aventi diritto - autori e realizzatori
- e della categoria di consumatori, ossia i telespettatori,
dall'altro (paragrafo 18 della sentenza della Corte di giustizia 18
luglio 2013, in causa C-234/12).
La ricerca di tale equilibrio deve tenere conto della diversita'
degli interessi finanziari delle emittenti televisive a pagamento
rispetto a quelli delle emittenti televisive in chiaro. Infatti,
mentre le prime ricavano introiti dagli abbonamenti sottoscritti dai
telespettatori, le seconde non beneficiano di una siffatta fonte di
finanziamento diretto e devono finanziarsi con le entrate della
pubblicita' televisiva o mediante altre fonti (paragrafo 20 della
sentenza della Corte di giustizia 18 luglio 2013, in causa C-234/12).
Le emittenti televisive a pagamento si pongono, pertanto, in una
situazione oggettivamente diversa da quella delle emittenti in
chiaro, quanto all'incidenza economica dei limiti all'affollamento
pubblicitario sulle modalita' di finanziamento delle stesse
emittenti. E' stata, quindi, esclusa la violazione del principio
della parita' di trattamento nella previsione, da parte del
legislatore nazionale, di limiti orari di affollamento pubblicitario,
differenziati in funzione della tipologia di emittenti (paragrafi 21
e 23 della sentenza della Corte di giustizia 18 luglio 2013, in causa
C-234/12).
L'art. 38 del d.lgs. n. 177 del 2005 - nel modulare i limiti di
affollamento pubblicitario in funzione delle oggettive diversita'
degli operatori - risulta coerente con la ratio della direttiva (come
espressamente individuata dalla Corte di giustizia), in quanto volta
a realizzare la equilibrata tutela degli interessi delle emittenti
televisive, da un lato, e di quelli dei consumatori - telespettatori,
dall'altro.
La disposizione censurata rientra, pertanto, nell'area di
operativita' della direttiva comunitaria, come definita dalla Corte
di giustizia con la sentenza 18 luglio 2013, e rientra, altresi', nel
perimetro tracciato dal legislatore delegante.
Da cio' discende l'infondatezza della censura formulata in
riferimento alla violazione dell'art. 76 Cost., sotto il profilo
dell'eccesso di delega.
6.- Del pari non fondata, infine, e' la questione di legittimita'
costituzionale sollevata in riferimento all'art. 41 Cost.
Il legislatore statale puo' e deve mantenere forme di regolazione
dell'attivita' economica volte a garantire, tra l'altro, la coerenza
dell'ordinamento interno con gli obiettivi di armonizzazione
stabiliti dalle direttive europee; in tal senso, la liberta'
d'iniziativa economica puo' essere anche «ragionevolmente limitata»
(art. 41, commi 2 e 3, Cost.), nel quadro di un bilanciamento con
altri interessi costituzionalmente rilevanti (sentenza n. 242 del
2014).
Nel caso in esame, la disciplina nazionale oggetto di censura si
conforma a quella europea, nella quale - come sottolineato dalla
stessa Corte di giustizia nella sentenza 18 luglio 2013, in causa
C-234/12 - i principi e i criteri direttivi delle disposizioni
relative all'affollamento pubblicitario televisivo mirano a
realizzare la protezione dei consumatori, ed in particolare dei
telespettatori, oltre che la tutela della concorrenza e del
pluralismo televisivo. In tali obiettivi si ravvisa, in modo
inequivoco, quella «finalita' sociale» che appare in se' idonea a
giustificare la misura normativa in esame.