ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
422, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilita' 2014), promossi dalla Regione Lazio e dalla Regione
Campania con ricorsi, il primo notificato il 25 febbraio-4 marzo 2014
ed il secondo spedito per la notifica il 25 febbraio 2014, depositati
in cancelleria il 28 febbraio 2014 ed il 4 marzo 2014 ed iscritti ai
nn. 8 e 12 del registro ricorsi 2014.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 17 novembre 2015 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Regione Lazio,
Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Campania e l'avvocato
dello Stato Wally Ferrante per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione Lazio e la Regione Campania propongono, con i due
distinti ricorsi in epigrafe, plurime questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 422, della legge 27 dicembre 2013,
n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2014).
La disposizione impugnata cosi' recita: «Alla scadenza dello
stato di emergenza, le amministrazioni e gli enti ordinariamente
competenti, individuati anche ai sensi dell'articolo 5, commi 4-ter e
4-quater, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 [Istituzione del
Servizio nazionale della protezione civile], subentrano in tutti i
rapporti attivi e passivi, nei procedimenti giurisdizionali pendenti,
anche ai sensi dell'articolo 110 del codice di procedura civile,
nonche' in tutti quelli derivanti dalle dichiarazioni di cui
all'articolo 5-bis, comma 5, del decreto-legge 7 settembre 2001, n.
343, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n.
401, gia' facenti capo ai soggetti nominati ai sensi dell'articolo 5
della citata legge n. 225 del 1992. Le disposizioni di cui al
presente comma trovano applicazione nelle sole ipotesi in cui i
soggetti nominati ai sensi dell'articolo 5 della medesima legge n.
225 del 1992 siano rappresentanti delle amministrazioni e degli enti
ordinariamente competenti ovvero soggetti dagli stessi designati».
2.- Premette la ricorrente, nell'esplicare il contenuto della
norma denunciata, come essa delinei un ambito soggettivo ed oggettivo
che, rispettivamente, investe, da un lato, i commissari delegati,
nonche' i soggetti cui e' attribuito il potere di ordinanza di
protezione civile e, in via estensiva, lo stesso Capo del
Dipartimento della protezione civile (di seguito anche DPC) istituito
presso la Presidenza del Consiglio dei ministri; dall'altro, attiene
«al verificarsi degli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lett. c)
[della stessa legge n. 225 del 1992], ovvero nella loro imminenza»,
ossia alle «calamita' naturali o connesse con l'attivita' dell'uomo
che in ragione della loro intensita' ed estensione debbono, con
immediatezza d'intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri
straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di
tempo». E sottolinea come la censurata disciplina si estenda anche ai
rapporti «derivanti dalle dichiarazioni di cui all'articolo 5-bis,
comma 5, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343» (Disposizioni
urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture
preposte alle attivita' di protezione civile e per migliorare le
strutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito,
con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401, ossia alle
dichiarazioni dei «grandi eventi rientranti nella competenza del
Dipartimento della protezione civile».
La difesa regionale osserva, quindi, che - se pur i rapporti
sorti per la gestione di gravi emergenze implichino l'esercizio di
una competenza prettamente governativa, comportante lo svolgimento di
una funzione propria dello stesso Governo che, a tal fine, puo'
utilizzare lo strumento delle ordinanze di protezione civile anche
derogatorie della legge ed avere accesso a Fondi nell'esclusiva
disponibilita' dello Stato - la disposizione denunciata ne imputa,
invece, gli effetti ad Amministrazioni diverse da quelle competenti
alla gestione dell'emergenza.
2.1.- Il meccanismo successorio previsto dal comma 422 dell'art.
1 della legge n. 147 del 2013, verrebbe, per l'effetto, cosi' a
ledere, sotto piu' profili, gli interessi e le attribuzioni
costituzionali di essa Regione Lazio.
2.2.- Sarebbe, innanzitutto, vulnerato, l'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, in relazione alla competenza legislativa
concorrente nella materia «protezione civile», non spettando allo
Stato «imputare ad altre Amministrazioni gli effetti dei rapporti
attivi e passivi e dei procedimenti giudiziari pendenti, sorti in
ragione della gestione di uno stato d'emergenza, cosi' scaricandone
la responsabilita' e i costi ad essa conseguenti sui soggetti che non
ne sono stati responsabili».
Verrebbero, appunto, con cio' lese le attribuzioni regionali,
giacche': la discrezionalita' del legislatore regionale in tale
ambito materiale sarebbe oggi «vincolata da un'illegittima, illogica
ed irragionevole disciplina statale»; sarebbero accollati alla
Regione «oneri derivanti dall'azione di un organo statale e
responsabilita' connesse ad una res inter alios acta»; si sarebbe
«determinato lo stravolgimento di tutte le attribuzioni legislative e
amministrative della Regione, costretta a distogliere risorse umane e
materiali agli altri impieghi, necessari per l'esercizio delle
funzioni regionali costituzionalmente garantite».
2.3.- Tali ragioni fonderebbero anche la lesione delle competenze
regolamentari e amministrative affidate alla Regione ai sensi degli
artt. 117, sesto comma, e 118 Cost., posto che il subentro nei
rapporti e nei giudizi pendenti, configurato dalla disposizione
denunciata, sarebbe «di per se' idoneo ad interferire con lo
svolgimento delle ordinarie funzioni amministrative regionali».
2.4.- Sussisterebbe ulteriore violazione dell'art. 118 Cost.,
anche sotto il profilo del principio di sussidiarieta', per
l'affidamento ad altre Amministrazioni pubbliche della gestione dei
rapporti attivi e passivi e dei giudizi pendenti, sorti e instaurati
in ragione di uno stato d'emergenza che gli enti territoriali sono
strutturalmente inidonei ad affrontare.
2.5.- Vi sarebbe anche la violazione dell'art. 119 Cost., in
combinato disposto con l'art. 3 Cost., in quanto la successione ex
lege nei rapporti passivi e nei rapporti processuali derivanti dalla
gestione statale dello stato di emergenza comporterebbe nuovi e
maggiori oneri in capo alle Amministrazioni territoriali (tra cui le
Regioni), necessari per finanziare spese determinate dalla gestione
statale dell'emergenza e imputabili alla sola responsabilita'
statale.
2.6.- Sussisterebbe, altresi', il contrasto con l'art. 119,
quarto comma, Cost., producendo la norma denunciata un «accollo di
costi supplementari e non previsti», anche per la gestione delle
liti.
2.7.- Verrebbe vulnerato ancora l'art. 3 Cost., sotto il profilo
del principio di ragionevolezza, in relazione agli artt. 117, 118 e
119 Cost., essendo «irragionevole imporre ad altre Amministrazioni,
in particolare alla Regione ricorrente, gli oneri derivanti dalla
precedente gestione di un'emergenza pubblica da parte dello Stato»,
la' dove, peraltro, il Presidente della Regione, ove incaricato della
gestione dell'emergenza, agirebbe soltanto da organo statale e con i
vincoli della normativa statale.
2.8.- Vi sarebbe un vulnus anche dell'art. 24 Cost., in relazione
al principio di ragionevolezza e alle attribuzioni regionali ex artt.
117, 118 e 119 Cost., collidendo «con l'ordinato esercizio delle
attribuzioni regionali e col principio di ragionevolezza pretendere
che un'altra Amministrazione debba rispondere [...] degli effetti
determinati dall'Amministrazione statale nello svolgimento di
funzioni pubbliche sue proprie, dunque non esercitate in sostituzione
o integrazione dell'Amministrazione regionale o locale».
2.9.- Sarebbe leso anche il principio di leale collaborazione tra
Stato e Regione, giacche' - tramite un provvedimento puntuale e
«funzionalizzato al solo scopo di avvantaggiare l'Amministrazione
statale in danno delle Regioni» - lo Stato si sottrarrebbe agli
impegni contratti nell'esercizio di una funzione pubblica ad esso
affidata, scaricandone i costi su altre Amministrazioni, tra cui la
ricorrente.
2.10.- Quanto, segnatamente, alla disposta successione al DPC
anche in tutti i rapporti attivi e passivi relativi ai c.d. «grandi
eventi», il comma 422 denunciato lederebbe le attribuzioni
legislative, regolamentari e amministrative della Regione, tutelate
dagli artt. 117, 118 e 119 Cost., giacche', in connessione tra loro e
con i parametri costituzionali che definiscono la sfera delle
attribuzioni regionali.
Sarebbero, infatti, violati il «principio d'irretroattivita'
della legge, nella misura in cui alla Regione e alle altre
amministrazioni sono affidati ex post costi, oneri e posizioni di
svantaggio nei giudizi pendenti, nonostante che questi oneri siano
dovuti allo svolgimento di funzioni pubbliche gia' esercitate, per di
piu' di competenza esclusiva dello Stato»; il principio della
certezza del diritto e del legittimo affidamento, dovendo la Regione
«far fronte in via successiva agli oneri determinati da una
precedente gestione di un c.d. "grande evento", che era stata
affidata alla potesta' dai competenti organi statali»; l'art. 117,
primo comma, Cost., in riferimento agli artt. 6 e 13 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (d'ora in avanti «CEDU»), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto
1955, n. 848, in quanto la «precedente gestione dei grandi eventi e'
stata operata da parte della protezione civile in ragione di scelte
discrezionali del legislatore e dell'Amministrazione statale, ne'
l'imputazione, in un successivo momento, dei rapporti attivi e
passivi determinati da quella gestione dell'evento e' necessaria per
servire un "motivo imperativo di interesse generale"».
2.11.- Ed ancora la Regione Lazio evidenzia che, dovendo
annoverarsi tra i rapporti oggetto di successione anche quelli ormai
definiti in base ad un accertamento giurisdizionale definitivo,
passato in giudicato, in tal caso «l'accertamento svolto dal giudice
sarebbe immediatamente travolto dall'individuazione, retroattiva ed
in forza di legge, di una nuova e diversa parte del rapporto
giuridico in esame». Donde, la lesione delle attribuzioni regionali
tutelate dagli artt. 117, 118 e 119 Cost. in connessione con la
violazione: dei principi del contraddittorio tra le parti e del
giusto processo, di cui all'art. 111 Cost.; degli artt. 101 e 102
Cost., per l'evidente illegittima interferenza nella funzione
giurisdizionale; degli artt. 24 e 113 Cost., stante la lesione del
diritto alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi
legittimi dell'Amministrazione subentrante; dell'art. 117, comma
primo, Cost., in riferimento agli artt. 6 e 13 della CEDU, i quali
tutelano i principi di non retroattivita' della legge,
dell'affidamento e di certezza del diritto.
2.12.- Inoltre, anche la previsione del comma 422 censurato per
cui «le Amministrazioni (tra cui quella regionale) diverse dal DPC
subentrano anche nel contenzioso pendente relativo alla gestione pro
praeterito tempore dei c.d. "grandi eventi"» determinerebbe una
lesione delle attribuzioni regionali tutelate dagli artt. 117, 118 e
119 Cost., in connessione con la violazione dei principi e parametri
sopra richiamati (sub 2.11.), oltre che del principio della parita'
delle armi tra le parti processuali, ricavato dalla giurisprudenza
della Corte EDU proprio dai menzionati artt. 6 e 13 CEDU.
2.13.- La stessa Regione deduce, altresi', l'illegittimita'
costituzionale anche dell'ultimo periodo del comma 422, che lederebbe
l'art. 3 Cost., per irragionevole disparita' di trattamento, in
quanto la gestione delle situazioni di cui all'art. 2, comma 1,
lettera c), della legge n. 225 del 1992 compete in via esclusiva allo
Stato e il fatto che uno dei soggetti nominati ai sensi dell'art. 5
della stessa legge sia contestualmente titolare di un mandato da
parte di una diversa Amministrazione sarebbe «del tutto irrilevante
quanto all'imputazione degli effetti derivanti dalla gestione dello
stato di emergenza».
2.14.- La ricorrente assume, ancora, che il comma 422 sarebbe
comunque illegittimo «quantomeno nella misura in cui dispone la
successione nei giudizi pendenti a titolo universale, per violazione
dell'art. 3 Cost., e precisamente per disparita' di trattamento delle
amministrazioni pubbliche (tra cui e' la ricorrente) cui si applica
la disposizione in esame rispetto alla platea generale dei soggetti
interessati da fenomeni di successione nei giudizi pendenti».
Posto, quindi, che detti fenomeni successori rispondono al
principio, che costituisce diritto vivente, del «venir meno della
parte processuale», l'operativita', nel caso di specie, della
successione a titolo universale ai sensi dell'art. 110 cod. proc.
civ. determinerebbe un vulnus del diritto di difesa della Regione,
dovendo essa «accettare lo stato e il grado del processo, con le
decadenze e le preclusioni gia' intervenute, senza poter dispiegare
con pienezza tutta l'attivita' difensiva consentita alle altre
parti».
La Regione Lazio lamenta, quindi, una violazione dei principi
costituzionali e di diritto internazionale che presidiano l'attivita'
giurisdizionale (ossia quelli gia' indicati sub 2.11. e 2.12.), con
immediato riflesso sulle proprie attribuzioni costituzionali,
tutelate dagli artt. 117, 118 e 119 Cost.
3.- Anche la Regione Campania, con il proprio ricorso, muove dal
presupposto che la competenza a disciplinare gli eventi di cui
all'art. 2, comma 1, lettera c) della legge n. 225 del 1992 sia
unicamente dello Stato, essendo il commissario delegato «organo
dell'apparato statale e i suoi atti sono sempre riferibili alla
Presidenza del Consiglio dei ministri».
3.1.- Cio' premesso, la ricorrente deduce anzitutto il contrasto
del denunciato comma 422 con gli artt. 119, commi primo, quarto e
quinto, Cost.
3.1.1.- La violazione del comma primo dell'art. 119 Cost.
sussisterebbe per il pregiudizio arrecato alla autonomia finanziaria
di spesa delle Regioni, giacche' la successione in tutti i giudizi in
corso di cui sono parte i commissari delegati imporrebbe alle stesse
Regioni «di farsi carico della gestione di tutto il contenzioso
pendente riferibile ai Commissari delegati» e, dunque, di utilizzare
le proprie risorse per sostenere oneri finanziari «non preventivati e
non autonomamente decisi», cosi' alterandone le scelte gia'
effettuate per scopi diversi.
Verrebbe, inoltre, pregiudicata l'autonomia finanziaria di
entrata delle Regioni e, segnatamente, della Regione Campania, la'
dove l'ordinanza commissariale 27 dicembre 2013, n. 17 individuava
ben 76 giudizi pendenti. Sicche', la stessa Regione dovrebbe reperire
le risorse finanziarie per farvi fronte e, non potendo provvedere
attraverso le dotazioni previste a legislazione vigente, sarebbe
«costretta a deliberare aumenti fiscali o comunque a perseguire
politiche di entrata, che altrimenti non avrebbe posto in essere».
Peraltro, una siffatta nuova imposizione fiscale «peserebbe
irragionevolmente proprio sull'ente nel cui territorio si e'
verificato l'evento calamitoso», con conseguente "pregiudizio
aggiuntivo" sulle popolazioni colpite dall'evento emergenziale.
3.1.2.- Il contrasto con i commi quarto e quinto dell'art. 119
Cost. (che consacrano un principio di corrispondenza fra risorse e
funzioni) si apprezzerebbe in ragione del fatto che il denunciato
comma 422 contempla un meccanismo di subentro automatico dell'ente
territoriale nella gestione del contenzioso intrapreso da e nei
confronti delle ex gestioni commissariali, con immediato aggravio sul
bilancio dell'ente stesso dei costi di interventi connessi
all'esercizio di funzioni statali. In tal senso deporrebbe anche la
declaratoria di illegittimita' costituzionale, ad opera della
sentenza n. 22 del 2012, dei commi 5-quater e 5-quinquies, primo
periodo, dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992 (introdotti
dall'art. 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n.
225, recante «Proroga di termini previsti da disposizioni legislative
e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle
imprese e alle famiglie», convertito, con modificazioni, dalla legge
26 febbraio 2011, n. 10), per violazione proprio dell'art. 119 Cost.
3.2.- Il comma 422 censurato contrasterebbe, inoltre, con gli
artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., giacche', ponendo a carico della
Regione Campania tutte le spese derivanti da scelte gestionali
operate dai commissari delegati, imporrebbe «dei precisi vincoli di
spesa» ovvero la obbligherebbe «a destinare risorse proprie a spese
di giudizio non preventivate e non decise in autonomia».
3.3.- Sussisterebbe ancora, ad avviso della ricorrente, la
violazione degli artt. 118 e 119 Cost., in combinato disposto con gli
artt. 81 e 97 Cost.
Posto che la disposizione del comma 422 impone alla Regione di
destinare talune somme a copertura di spese scaturenti dalla
«successione nel contenzioso pendente», la perdita della gestione
diretta di liquidita', e di risorse finanziarie, si rifletterebbe
«sulle capacita' operative» degli enti territoriali, con conseguente
maggiore difficolta' nel fronteggiare i costi connessi all'esercizio
delle funzioni amministrative di attribuzione regionale. Di qui, il
contrasto non solo con l'art. 118 Cost., ma anche con il principio di
buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97
Cost., che postula che l'esercizio rapido ed efficiente delle
funzioni amministrative «sia adeguatamente sorretto da beni e
risorse, anche finanziarie».
Inoltre, verrebbe in rilievo anche la lesione dell'art. 81 Cost.,
giacche', attraverso l'imposizione del subentro degli enti
territoriali nel contenzioso in corso facente capo ai Commissari
delegati e del conseguente onere di spesa, si sarebbero dovute
prevedere adeguate misure compensative.
3.4.- Il comma 422 censurato lederebbe anche gli artt. 3, 97 e
117, terzo comma, Cost. ed il principio di ragionevolezza.
La norma impugnata ricondurrebbe irragionevolmente all'art. 110
cod. proc. civ. (con riverbero pregiudizievole sulle attribuzioni
costituzionali delle autonomie regionali) il subentro della Regione
nei rapporti processuali gia' facenti capo ai commissari delegati, i
quali, essendo organi statali, non verrebbero meno come parti,
cosicche' la fattispecie in esame avrebbe dovuto essere
ragionevolmente, viceversa, assimilata a quella dell'art. 111 cod.
proc. civ., ossia alla successione a titolo particolare, per cui il
processo prosegue tra le parti originarie e cioe', nella specie, con
la Presidenza del Consiglio dei ministri.
3.5.- Il comma 422 impugnato, lederebbe anche il principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., posto che, essendo gli atti del
commissario delegato sempre e comunque atti del Governo,
l'applicazione del riferito meccanismo successorio nei confronti dei
soli enti territoriali nel cui territorio agiva un commissario
delegato che rivestiva anche un ruolo di rappresentanza nell'ente
stesso risulterebbe priva di giustificazione e «chiaramente e
immotivatamente iniqua».
4.- In entrambi i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per l'infondatezza delle
sollevate questioni di legittimita' costituzionale.
La difesa erariale osserva - con argomentazioni in buona parte
comuni ai due ricorsi regionali - che la disciplina recata dalla
norma denunciata, letta nel contesto della legge n. 225 del 1992,
come modificata dal decreto-legge 15 maggio 2012, n. 59 (Disposizioni
urgenti per il riordino della protezione civile), convertito, con
modificazioni, dalla legge 12 luglio 2012, n. 100, troverebbe la sua
ragione d'essere nelle complesse vicende, sostanziali e processuali,
derivanti dalla «chiusura delle gestioni emergenziali e dei c.d.
grandi eventi», la' dove si era intervenuti - proprio con il citato
d.l. n. 59 e, segnatamente, con l'art. 5, comma 4-quater - a definire
il passaggio, in capo all'ente subentrante ordinariamente competente,
di funzioni, compiti e risorse finanziarie che residuano sulla
contabilita' speciale nella persistenza dello scopo originariamente
delineato.
Nonostante cio', i soggetti subentranti ex lege nelle gestioni
commissariali avrebbero «sostanzialmente rifiutato o ostacolato il
subentro effettivo», tanto da rendere necessario un intervento
chiarificatore del legislatore, che si e' avuto con la norma di cui
al denunciato comma 422.
Il Presidente del Consiglio dei ministri soggiunge, quindi, che,
nella materia in questione, lo Stato, in forza del principio di
sussidiarieta' e con l'intervento partecipativo regionale, sarebbe
appunto intervenuto «in modo sostitutivo rispetto agli enti
ordinariamente competenti», con «temporanea compressione delle
competenze [di quest'ultimi] che si espandono nuovamente al termine
dello stato d'emergenza».
Non sarebbe violata, quindi, l'autonomia finanziaria regionale,
considerato che gli enti ordinariamente competenti, tra cui le
Regioni, subentrando ex lege nelle gestioni commissariali, «sarebbero
tenute di per se' a sostenere gli oneri afferenti ai compiti
istituzionali che sono rientrati nell'ordinario».
Ne' vi sarebbe difficolta' nel reperire le risorse finanziarie
per far fronte a costi supplementari e non previsti, giacche' il
subentro riguarda non solo le passivita', ma anche le attivita', che
«viceversa comportano una voce di entrata per l'ente». Le risorse
finanziarie predisposte dallo Stato in favore della collettivita'
colpita dall'evento calamitoso, ove dovessero residuare al momento
della cessazione dell'emergenza, sono trasferite per legge all'ente
ordinariamente competente. E proprio nell'ottica di
responsabilizzazione di quest'ultimo si porrebbe la prevista
applicazione della norma denunciata soltanto nelle ipotesi in cui «i
soggetti nominati ai sensi dell'articolo 5 della medesima legge n.
225 del 1992 siano rappresentanti delle amministrazioni e degli enti
ordinariamente competenti ovvero soggetti dagli stessi delegati».
Sarebbe infondata anche la doglianza di violazione del comma
terzo dell'art. 117 Cost., non essendo la norma denunciata di
dettaglio e, peraltro, potendo il legislatore statale dettare anche
norme puntuali per realizzare concretamente le finalita' del
coordinamento finanziario.
Quanto, poi, alla censura che investe i «grandi eventi», la
difesa erariale osserva che la disposizione in parte qua non trovera'
applicazione nei confronti degli enti territoriali, giacche', «nella
maggior parte dei casi, la figura del Commissario Delegato per i
grandi eventi e' stata rivestita dal Capo del Dipartimento della
Protezione Civile ovvero da soggetti estranei alla Pubblica
Amministrazione posti a capo di strutture di Missione istituite ad
hoc nell'ambito della Presidenza del Consiglio», restando, quindi, i
relativi rapporti giuridici in capo all'Amministrazione statale.
In ordine, poi, alla censura di irragionevolezza del meccanismo
di subentro ai sensi dell'art. 110 cod. proc. civ., l'Avvocatura
generale osserva che i commissari delegati «sono soggetti distinti
rispetto all'Amministrazione delegante, in quanto dotati di autonomia
amministrativa e contabile», siccome titolari esclusivi di apposite
contabilita' speciali ai medesimi specificamente intestate e
destinate esclusivamente alla realizzazione degli interventi
emergenziali.
Dunque, ben si attaglierebbe alla fattispecie in questione, in
quanto ricognitiva di un'ipotesi di venir meno della parte
processuale, il richiamo all'art. 110 cod. proc. civ., senza che
sussista alcuna interferenza con la funzione giurisdizionale, ne'
violazione del principio di irretroattivita' della legge ovvero
lesione del diritto di difesa.
Non sarebbe fondata neppure la doglianza che deduce la disparita'
di trattamento nella distinzione fra gestioni commissariali facenti
capo, o meno, a soggetti rappresentanti degli enti ordinariamente
competenti, giacche' proprio tale distinzione consentirebbe la
responsabilizzazione del vertice istituzionale dell'ente territoriale
coinvolto.
5.- In prossimita' dell'udienza pubblica la Regione Lazio ha
depositato memoria con la quale insiste per la declaratoria di
illegittimita' costituzionale del comma 422 dell'art. 1 della legge
n. 147 del 2013.
La ricorrente, nel contrastare le difese erariali, ribadisce le
proprie ragioni e, segnatamente, il fatto che l'intervento dello
Stato nel caso degli eventi di cui alla lettera c) del comma 1
dell'art. 2 della legge n. 225 del 1992 non sarebbe nell'interesse
degli enti territoriali, bensi' volto a soddisfare interessi che
trascendono quelli delle comunita' locali coinvolte dalle singole
situazioni di emergenza, dovendosene lo Stato farsene interamente
carico.
La Regione Lazio contesta, altresi', che la normativa di
riferimento possa garantire «che l'ente subentrante sia
effettivamente beneficiario delle risorse necessarie per garantire
l'ordinato subentro al Dipartimento della protezione civile, e che la
contabilita' sia effettivamente sufficiente allo scopo».
Considerato in diritto
1.- La Regione Lazio - con riferimento agli «artt. 3, 24, 101,
102, 111, 113, 117, 118, 119 Cost., anche in relazione agli artt. 6 e
13 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, nonche' dei
principi di ragionevolezza, di leale collaborazione, di
irretroattivita' della legge, di certezza del diritto, di legittimo
affidamento e di "parita' delle armi" nelle controversie
giurisdizionali» - e la Regione Campania, «per violazione degli
articoli 119, 117, comma 3, 118, 81, 3 e 97 della Costituzione,
nonche' del principio di ragionevolezza», impugnano entrambe l'art.
1, comma 422, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
di stabilita' 2014).
2.- I due ricorsi - ai quali resiste, con altrettanti atti di
intervento, il Presidente del Consiglio dei ministri per il tramite
dell'Avvocatura generale dello Stato - possono riunirsi, stante
l'identita' della disposizione denunciata e la parziale coincidenza o
sovrapposizione delle censure avverso di questa formulate dalle
Regioni ricorrenti.
3.- La norma, che viene cosi' sottoposta a scrutinio di
costituzionalita', testualmente dispone che «Alla scadenza dello
stato di emergenza, le amministrazioni e gli enti ordinariamente
competenti, individuati anche ai sensi dell'articolo 5, commi 4-ter e
4-quater, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 [Istituzione del
Servizio nazionale della protezione civile], subentrano in tutti i
rapporti attivi e passivi, nei procedimenti giurisdizionali pendenti,
anche ai sensi dell'articolo 110 del codice di procedura civile,
nonche' in tutti quelli derivanti dalle dichiarazioni di cui
all'articolo 5-bis, comma 5, del decreto-legge 7 settembre 2001, n.
343, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n.
401, gia' facenti capo ai soggetti nominati ai sensi dell'articolo 5
della citata legge n. 225 del 1992. Le disposizioni di cui al
presente comma trovano applicazione nelle sole ipotesi in cui i
soggetti nominati ai sensi dell'articolo 5 della medesima legge n.
225 del 1992 siano rappresentanti delle amministrazioni e degli enti
ordinariamente competenti ovvero soggetti dagli stessi designati».
4.- La riferita disposizione si innesta nel sistema, adottato dal
legislatore del 1992, di «organizzazione diffusa a carattere
policentrico» della protezione civile (sentenze n. 129 del 2006 e n.
327 del 2003) e, in tale contesto disciplinatorio, si raccorda, in
particolare, alle «calamita' naturali», di cui alla lettera c) del
comma 1 dell'art. 2 della legge n. 225 del 1992; specificamente,
cioe', si riferisce a quegli eventi (non fronteggiabili,
singolarmente o in via coordinata, dagli enti od amministrazioni
competenti in via ordinaria) «che in ragione della loro intensita' ed
estensione debbono, con immediatezza d'intervento, essere
fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante
limitati e predefiniti periodi di tempo».
4.1.- Al verificarsi di detti eventi - per come disposto dal
successivo art. 5 della stessa legge n. 225 del 1992 - «il Consiglio
dei Ministri [...] anche su richiesta del Presidente della regione
interessata e comunque acquisitane l'intesa, delibera lo stato
d'emergenza, fissandone la durata e determinandone l'estensione
territoriale con specifico riferimento alla natura e alla qualita'
degli eventi e disponendo in ordine all'esercizio del potere di
ordinanza».
4.2.- «Almeno dieci giorni prima della scadenza del termine di
cui al comma 1- bis, [180 giorni, prorogabili per non piu' di
ulteriori 180 giorni] il Capo del Dipartimento della protezione
civile emana [...] apposita ordinanza volta a favorire e regolare il
subentro dell'amministrazione pubblica competente in via ordinaria a
coordinare gli interventi, conseguenti all'evento, che si rendono
necessari successivamente alla scadenza del termine di durata dello
stato di emergenza» (comma 4-ter, aggiunto, all'art. 5 della legge n.
225 del 1992, dal numero 7 della lettera c del comma 1 del
decreto-legge 15 maggio 2012, n. 59, recante «Disposizioni urgenti
per il riordino della protezione civile», convertito, con
modificazioni, dalla legge 12 luglio 2012, n. 100).
5.- Ed e', appunto, alla fase successiva alla chiusura dello
stato di emergenza che si riferisce la disposizione impugnata, con la
quale (illegittimamente, secondo le ricorrenti ovvero, in termini
meramente chiarificatori, secondo la difesa dello Stato), gli effetti
degli atti risalenti alle cessate strutture commissariali sono
imputati alle amministrazioni od enti ordinariamente competenti, a
titolo di successione universale, anche ai sensi dell'art. 110 cod.
proc. civ., con riguardo al subentro nelle controversie pendenti.
6.- L'ampio ed articolato ventaglio di censure complessivamente
rivolte dalle Regioni Lazio e Campania (quali piu' dettagliatamente
riassunte nel Ritenuto in fatto) fa, comunque, perno, per ogni
profilo, su una premessa di fondo: quella, cioe', per cui i
provvedimenti posti in essere dal Commissario delegato alla gestione
dell'emergenza, come longa manus del Presidente del Consiglio,
debbano essere considerati come atti dell'amministrazione centrale
dello Stato, finalizzati a soddisfare interessi che trascendano
quelli delle comunita' locali colpite dalla calamita'.
6.1.- Da tale premessa, in ordine logico, direttamente discende
un primo complesso ordine di censure (su cui, in particolare, insiste
la difesa della Regione Lazio), rivolte all'adottato meccanismo di
successione a titolo universale - presupponente, per definizione, il
"venir meno" del soggetto cui si succede - in una situazione nella
quale l'amministrazione o l'ente territoriale ordinariamente
competente verrebbero, viceversa, chiamati a subentrare, a tal
titolo, «in tutti i rapporti attivi e passivi» e «nei procedimenti
giurisdizionali pendenti», derivanti da atti che - per quanto,
appunto, assunto in premessa - sarebbero riconducibili allo Stato
(che li avrebbe posti in essere, attraverso la struttura delegata,
nell'esercizio di una funzione sua propria) e, quindi, ad un soggetto
del quale non potrebbe dirsi che sia "venuto meno".
Dal che la violazione de:
il «principio d'irretroattivita' della legge», nella misura in
cui alla Regione e alle altre amministrazioni sarebbe fatto carico ex
post di costi, oneri e posizioni di svantaggio nei giudizi pendenti,
ancorche' correlati a funzioni pubbliche gia' esercitate, per di piu'
di competenza esclusiva dello Stato;
gli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost. e il principio di
ragionevolezza, per le motivazioni cui sopra;
il «principio della certezza del diritto e del legittimo
affidamento», dovendo la Regione «far fronte in via successiva agli
oneri determinati da una precedente gestione di un c.d. "grande
evento", che era stata affidata alla potesta' dei competenti organi
statali»;
l'art. 117, primo comma, Cost., in riferimento agli artt. 6 e 13
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre
1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848,
che tutelano anch'essi i principi di non retroattivita' della legge,
dell'affidamento e di certezza del diritto;
i «principi del contraddittorio tra le parti e del giusto
processo», di cui all'art. 111 Cost., quanto alla disposta
successione anche nei rapporti ormai definiti con sentenza passata in
giudicato, con la conseguenza che «l'accertamento svolto dal giudice
sarebbe immediatamente travolto dall'individuazione, retroattiva ed
in forza di legge, di una nuova e diversa parte del rapporto
giuridico in esame»;
gli artt. 101 e 102 Cost., per illegittima interferenza nella
funzione giurisdizionale;
gli artt. 24 e 113 Cost., per lesione del diritto alla tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi
dell'Amministrazione subentrante.
Parametri e principi, quelli sin qui elencati, di cui la Regione
Lazio reitera la censura di violazione con specifico riferimento
anche alla successione, come pure prevista dalla norma impugnata, nei
rapporti attivi e passivi «derivanti dalle dichiarazioni di cui
all'articolo 5-bis, comma 5, del decreto-legge 7 settembre 2001, n.
343», ossia relativamente ai "grandi eventi" e, dunque, a fattispecie
«gia' consumatesi e regolate da disposizioni non piu' in vigore».
6.2.- Anche la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
tema di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni nella
materia «protezione civile» e' motivata dalle ricorrenti muovendo dal
rilievo che la norma denunciata - chiamando le Regioni a far fronte
ad oneri derivanti dall'azione di un organo statale - avrebbe con
cio' travalicato la linea dell'enunciazione di principi fondamentali,
per dettare una disciplina di dettaglio, che andrebbe a comprimere la
discrezionalita' riservata, in tale ambito, al legislatore regionale.
Argomentazione, questa, che aggrega e sorregge anche gli
ulteriori connessi profili di violazione degli artt. 117, commi terzo
e sesto, e 118 Cost., sul rilievo che il subentro nei rapporti e
giudizi pendenti attinenti alla gestione di una situazione di
emergenza interferirebbe con lo svolgimento delle ordinarie funzioni
amministrative regionali; dell'art. 118 Cost., anche in ragione di un
prospettato vulnus al principio di sussidiarieta'; e del principio di
leale collaborazione, posto che lo Stato si sottrarrebbe, in tal
modo, agli impegni contratti nell'esercizio di una funzione pubblica,
affidatagli dalla legge, scaricandone i costi su altre
amministrazioni, tra cui quelle ricorrenti.
6.3.- Un terzo gruppo di censure attiene al vulnus alla
«autonomia finanziaria di entrata e di spesa», riconosciuta alle
Regioni dall'art. 119, primo comma Cost., ancora una volta correlato
al denunciato accollo ex post a detti enti territoriali di
obbligazioni assunte ex ante dallo Stato nella fase dell'emergenza.
Su questa linea, la Regione Lazio prospetta anche la violazione
dell'art. 3 Cost., per esserle irragionevolmente in via automatica
addossate «tutte le conseguenze pregiudizievoli che, per avventura
possono essere state determinate dall'organo statale gestore
dell'emergenza», e quella ulteriore dell'art. 119, quarto comma,
Cost. (che prevede l'integrale finanziamento in base alle risorse
disponibili delle funzioni regionali), producendo - a suo avviso - la
norma denunciata «un accollo di costi supplementari e non previsti»,
anche per la gestione delle liti.
Parallelamente, la Regione Campania lamenta la violazione del
principio di corrispondenza fra risorse e funzioni, estraibile dai
commi quarto e quinto dell'art. 119 Cost.; e quella, altresi', dagli
artt. 81 e 97, in combinazione con gli artt. 118 e 119 Cost., in
quanto, imponendosi alla Regione di destinare talune somme a
copertura di spese scaturenti dalla successione nel contenzioso
pendente, la perdita della gestione diretta di liquidita' si
rifletterebbe sulle sue capacita' operative «riducendo infatti le
disponibilita' finanziarie degli enti territoriali e sottraendo agli
stessi la possibilita' di gestire in modo libero e responsabile le
proprie risorse», con conseguente maggiore difficolta' nel
fronteggiare i costi connessi all'esercizio delle funzioni
amministrative di attribuzione regionale, in assenza per di piu' di
adeguate misure compensative.
6.4.- L'art. 3 Cost., sarebbe, infine, violato, secondo le
ricorrenti, anche in ragione della prevista applicazione del
censurato meccanismo successorio alle sole ipotesi in cui la delega
alla gestione dell'emergenza sia conferita a «rappresentanti delle
amministrazioni e degli enti ordinariamente competenti».
Cio' sul rilievo che, essendo gli atti del commissario delegato
sempre e comunque atti del Governo, la suddetta limitazione
risulterebbe lesiva del principio di eguaglianza, priva di
giustificazione e «immotivatamente iniqua nei confronti di quegli
enti territoriali nel cui territorio agiva un commissario delegato
che rivestiva anche un ruolo di rappresentanza nell'ente stesso».
7.- Come piu' ampiamente riportato nel Ritenuto in fatto,
l'Avvocatura generale dello Stato ha contestato la fondatezza di
ognuna delle censure rivolte all'art. 1, comma 422, della legge n.
147 del 2013, muovendo dal presupposto che nella fase dell'emergenza
- diversamente da quanto sostenuto dalle ricorrenti - lo Stato non
eserciterebbe funzioni proprie, in via definitiva, bensi' funzioni
provvisoriamente avocate a se' in via sostitutiva. Dal che la
conseguenza che le competenze degli enti territoriali colpiti dalla
calamita', temporaneamente compresse da quelle esercitate dallo Stato
nella suddetta e temporalmente circoscritta fase, si espanderebbero
nuovamente al suo termine. E detti enti - in coerenza a principi
fondamentali della materia «protezione civile» e senza alcun vulnus
alla propria autonomia finanziaria - naturalmente e ragionevolmente
subentrerebbero nei rapporti, non solo passivi ma anche attivi,
risalenti alla cessata gestione commissariale, potendo per di piu'
avvalersi delle risorse finanziarie che residuano nelle contabilita'
speciali dei Commissari delegati.
Cio' anche sul rilievo che la «socializzazione» (id est l'accollo
alla collettivita') degli oneri finanziari per far fronte alla
calamita' «deve trovare un limite alla cessazione dell'emergenza
[...] a maggior ragione per quanto concerne gli eventi di ambito
locale, in quanto, diversamente opinando, si finirebbe per operare
una deresponsabilizzazione dell'ente territoriale interessato».
8.- Nessuna delle questioni prospettate e' fondata.
8.1.- La disposizione in esame, in primo luogo, non incorre nella
violazione dei numerosi parametri costituzionali e convenzionali
evocati sub 6.1.
Trattasi, infatti, per questo aspetto, di censure sorrette, come
detto, dalla comune argomentazione di fondo per la quale
illegittimamente e irragionevolmente gli enti ricorrenti sarebbero
chiamati a succedere a titolo universale in rapporti giuridici, anche
contenziosi, risalenti ad attivita' poste in essere da un soggetto
(lo Stato) che non «viene meno» con la cessazione dell'emergenza e
che dovrebbe pertanto restarne titolare, e correlativamente
responsabile, in via definitiva.
Argomentazione, questa, che e' pero' duplicemente errata in
quanto, nella specie, con la dichiarata cessazione della emergenza,
per un verso, viene effettivamente meno la struttura commissariale
che l'ha gestita e, per altro verso, nei rapporti da questa posti in
essere, ragionevolmente e' chiamato a subentrare l'ente territoriale
ordinariamente competente, in virtu' di un radicamento sia spaziale
che funzionale (alle esigenze dell'ente stesso) dei rapporti in
questione.
8.1.1.- Quanto al primo profilo, va rilevato che e' pur vero
(come deducono le ricorrenti) che gli atti dei commissari delegati a
fronteggiare emergenze di protezione civile «possono qualificarsi
come "atti dell'amministrazione centrale dello Stato [...]
finalizzati a soddisfare interessi che trascendono quelli delle
comunita' locali"» (cosi' da ultimo, sentenza n. 159 del 2014). Vero
e' anche, pero', che la funzione statale, che qui viene in rilievo,
e' una funzione temporanea, che si origina e si elide (nasce e muore)
in ragione, rispettivamente, dell'insorgere e del cessare della
situazione di emergenza.
Essa e' cioe' solo e soltanto correlata allo stato di emergenza,
rispetto al quale la Regione ordinariamente competente non e'
comunque estranea, giacche', nell'ambito dell'organizzazione
policentrica della protezione civile, occorre che essa stessa
fornisca l'intesa per la deliberazione del Governo e, dunque, cooperi
in collaborazione leale e solidaristica.
8.1.2.- Il "venir meno" della struttura commissariale, per il cui
tramite lo Stato ha in concreto esercitato la funzione emergenziale,
integra dunque il presupposto di una necessitata successione nei
rapporti da questa posti in essere, che risultino ancora in atto, la
cui riconduzione al fenomeno della successione universale e' scelta
legislativa non incongrua rispetto alle premesse che la sorreggono. I
rapporti implicati da tale successione, infatti, sono correlati
all'esercizio di una competenza che si e' dispiegata su un tessuto
fattuale (sociale ed economico) e giuridico, quello afferente al
territorio inciso dalla situazione emergenziale, sul quale - in
assenza di detta situazione (e, dunque, non solo in via ordinaria, ma
anche a fronte di eventi calamitosi di minor rilevanza: lettere a e b
del comma 1 dell'art. 2 della legge n. 225 del 1992) - opera l'ente
territorialmente competente secondo il normale assetto delle
attribuzioni costituzionali (legislative, regolamentari e
amministrative). Ed e' percio' ragionevole che le conseguenze (sia
fattuali che) giuridiche, che residuano alla cessazione dello stato
di emergenza e insistono ancora sull'anzidetto assetto territoriale,
siano governate nuovamente in base all'ordinario sistema di
competenze.
Tanto comporta che il subentro dell'ente ordinariamente
competente (ex art. 5, comma 4-ter, della legge n. 225 del 1992)
investa appunto in toto la situazione in essere su cui lo Stato non
puo' piu' esercitare alcuna competenza giuridica.
Da qui, la coerenza della disposizione denunciata con il
complessivo sistema di organizzazione della protezione civile e la
sua adeguatezza - e non gia' il contrasto, come a torto denunciato -
con i parametri evocati dalle ricorrenti.
Il subentro dell'ente territorialmente competente nei rapporti
(anche ex iudicato) e nei giudizi pendenti risalenti alla gestione
commissariale non ha, infatti, l'asserito carattere retroattivo, ma
regola il fenomeno successorio in consonanza con i principi
sostanziali e processuali di riferimento, non potendosi sostenere che
il successore a titolo universale, in quanto tale (e, dunque,
titolare dello stesso rapporto sostanziale oggetto di giudicato), sia
vulnerato nelle sue garanzie difensive dalla norma dell'art. 110 cod.
proc. civ., la quale, in ogni caso, si appalesa pertinente a regolare
il fenomeno in luogo dell'art. 111 cod. proc. civ., che attiene alla
successione a titolo particolare.
8.1.3.- Ad analoga conclusione deve pervenirsi con riguardo ai
cosiddetti «grandi eventi», rispetto ai quali - ove non gia' inclusi
tra gli eventi «per i quali si rende necessaria la delibera dello
stato di emergenza» - trovano applicazione in toto le disposizioni di
cui all'art. 5 della legge n. 225 del 1992, come previsto dal comma 5
dell'art. 5-bis del d.l. n. 343 del 2001, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 401 del 2001.
Vi e', dunque, una piena sovrapposizione di disciplina (e,
quindi, di competenze) che induce, appunto, ad una coincidenza di
soluzioni.
La circostanza, poi, che la citata norma del comma 5 dell'art.
5-bis del d.l. n. 343 del 2001 sia stata abrogata dall'art. 40-bis,
comma 1, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni
urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la
competitivita') convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo
2012, n. 27 non conforta le doglianze della Regione Lazio.
Non sussiste, infatti, il vulnus alle competenze regionali
costituzionalmente garantite, denunciato in ragione dell'asserita
lesione, dei principi di irretroattivita' della legge, della certezza
del diritto e delle garanzie della difesa e del giusto processo,
giacche' il censurato comma 422 dell'art. 1 della legge n. 147 del
2013 non opera - come detto - in via retroattiva, ma regola, dalla
sua entrata in vigore, un fenomeno successorio di rapporti
sostanziali e processuali in coerenza con i presupposti che lo
giustificano.
8.1.4.- Nel delineato contesto, perdono di consistenza anche le
doglianze sub 6.4., giacche', lungi dal determinare una disparita' di
trattamento, il meccanismo selettivo previsto dalla norma impugnata
(che trova, infatti, applicazione esclusivamente nel caso in cui i
commissari delegati «siano rappresentanti delle amministrazioni e
degli enti ordinariamente competenti ovvero soggetti dagli stessi
designati») si radica su presupposti, fattuali e giuridici, che, come
visto, rendono ragione del subentro in tutti i rapporti (sostanziali
e processuali) pendenti proprio di quegli enti dotati della
competenza ordinaria a provvedere in riferimento al territorio
colpito dalla calamita' emergenziale o gia' interessato dal c.d.
grande evento.
8.2.- Insuscettibili di accoglimento sono anche le censure sub
6.2.
Non vi, e', infatti, lesione della competenza regionale
concorrente nella materia della «protezione civile» (art. 117, terzo
comma, Cost.), ne' interferenza con lo svolgimento delle funzioni
ordinarie amministrative (art. 117, sesto comma, Cost.), ne' ancora
un vulnus al principio di sussidiarieta' verticale (art. 118 Cost.) o
al principio di leale collaborazione, posto che le competenze e tutte
le attribuzioni della Regione - quale soggetto gia' coinvolto
nell'organizzazione complessiva dello stato di emergenza - si
riespandono naturalmente al cessare di una situazione transeunte ed
eccezionale, derogatoria dell'assetto ordinamentale. La quale, pur
sempre, attiva una competenza che la giurisprudenza di questa Corte
ascrive ai principi fondamentali della materia (sentenze n. 277 del
2008, n. 284 e n. 82 del 2006, n. 327 del 2003). E il cui venir meno
non puo' che determinare, in capo all'ente cui spetta la gestione
dell'"ordinario", l'intestazione dei rapporti precedentemente sorti
e, con essi, degli eventuali correlativi procedimenti giudiziari
ancora pendenti.
8.3.- A non diverso esito vanno incontro le censure sub 6.3.
Come si evince dal disposto di cui ai commi 4-ter e 4-quater
dell'art. 5 della l. n. 225 del 1992, il subentro delle Regioni
ordinariamente competenti nei rapporti giuridici sorti nella fase
dell'emergenza, e nei processi pendenti ad essi relativi, e'
accompagnato, infatti, dal parallelo subentro degli stessi enti
territoriali nella contabilita' speciale, gia' intestata al
Commissario delegato o al soggetto altrimenti individuato (rivestente
un ruolo di rappresentante) dell'ente subentrante. E tale
contabilita' e' alimentata - ai sensi del successivo comma
5-quinquies dell'art. 5 - da risorse statali, ossia dal Fondo per le
emergenze nazionali istituito presso la Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento della protezione civile, ex art. 18 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e finanza
pubblica) e, ove occorra, dal Fondo di riserva per le spese
impreviste, di cui all'art. 28 della citata legge n. 196 del 2009,
nonche' dal Fondo centrale di garanzia per la copertura dei rischi
derivanti dalle operazioni di credito a medio termine a favore delle
medie e piccole imprese industriali, di cui al comma 5-sexies
dell'art. 28 del decreto-legge 18 novembre 1966, n. 976 (Ulteriori
interventi e provvidenze per la ricostruzione e per la ripresa
economica nei territori colpiti dalle alluvioni e mareggiate
dell'autunno 1966), convertito, con modificazioni, dalla legge 23
dicembre 1966, n. 1142.
E' dato, inoltre, evincere, dai commi 1 e 5-bis dell'art. 5 della
stessa legge n. 225, che le risorse inizialmente stanziate per
fronteggiare l'emergenza possono essere integrate ove si rivelino
insufficienti: integrazione che ben potrebbe essere sollecitata dalla
rendicontazione cui sono tenuti i commissari delegati, non soltanto
nell'imminenza della cessazione della gestione (o alla chiusura della
stessa), ma anche alla chiusura di ciascun esercizio, dovendosi
mettere in rilievo, attraverso il rendiconto, tutte le entrate e
tutte le spese riguardanti l'intervento.
Per cui non conferente risulta il richiamo, operato dalla Regione
Campania, al precedente di cui alla sentenza n. 22 del 2012, la quale
ha bensi' dichiarato l'illegittimita' in parte qua (commi 5-quater e
5-quinquies, primo periodo) dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
ma in quanto si imponeva, ivi, alle Regioni di reperire (esse) le
risorse per far fronte alla situazione post-emergenza.
Il comma 422 dell'art. 1 della legge n. 147 del 2013 - oggetto
dell'odierna impugnazione - disegna invece un meccanismo successorio
che presuppone una tendenziale capienza strutturale della
contabilita' speciale, in cui subentra l'ente territorialmente
competente, rispetto agli impegni di spesa correlati alla situazione
emergenziale. E con cio' risulta rispettato il principio fondamentale
della finanza pubblica per cui, in ambito di esercizio di funzioni
volte al perseguimento di interessi collettivi, il subentro di un
ente nella gestione di un altro ente soppresso (o sostituito) deve
avvenire in modo tale che l'ente subentrante sia salvaguardato nella
sua posizione finanziaria, necessitando al riguardo una disciplina
(che nella specie, per l'appunto, sussiste) la quale regoli gli
aspetti finanziari dei relativi rapporti attivi e passivi e, dunque,
anche il finanziamento della spesa necessaria per l'estinzione delle
passivita' pregresse (tra le altre, sentenza n. 364 del 2010).
Per cui l'incapienza che, in talune contingenze, dovesse (in
concreto) verificarsi, si risolverebbe in un inconveniente di fatto,
come tale non attinente al profilo (astratto) della legittimita'
costituzionale della norma, ma solo a quello (fattuale appunto) della
correlativa applicazione, in relazione alla quale - ove l'incapienza
stessa sia cosi' grave da incidere in modo pregiudizievole
sull'equilibrato rapporto tra complessivi bisogni regionali e insieme
dei mezzi finanziari per farvi fronte (tra le tante, sentenze n. 82
del 2015 e n. 246 del 2012) - soccorrono, e potrebbero essere dunque
attivati dalla Regione, i rimedi generali all'uopo previsti
dall'ordinamento.