ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 1,
lettera b), numero 2), del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, promosso dalla
Provincia autonoma di Trento con ricorso notificato il 9 gennaio
2015, depositato in cancelleria il 16 gennaio 2015 e iscritto al n. 9
del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2016 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la
Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Paolo Grasso
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 9 gennaio 2015, depositato il
successivo 16 gennaio 2015 e iscritto al n. 9 del registro ricorsi
del 2015, la Provincia autonoma di Trento ha impugnato, tra gli
altri, l'art. 7, comma 1, lettera b), numero 2), del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri,
la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del
Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164, per violazione di numerosi parametri statutari
e di attuazione statutaria.
La disposizione impugnata ha aggiunto all'art. 147 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), il
seguente comma 1-bis: «Qualora gli enti locali non aderiscano agli
enti di governo dell'ambito individuati ai sensi del comma 1 entro il
termine fissato dalle regioni e dalle province autonome e, comunque,
non oltre sessanta giorni dalla delibera di individuazione, il
Presidente della regione esercita, previa diffida all'ente locale ad
adempiere entro ulteriori trenta giorni, i poteri sostitutivi,
ponendo le relative spese a carico dell'ente inadempiente. Si applica
quanto previsto dagli ultimi due periodi dell'articolo 172, comma 4».
La ricorrente lamenta che la norma, menzionando anche le
«province autonome», accanto alle regioni, tra i soggetti chiamati ad
assegnare agli enti locali un termine per l'adesione agli enti di
governo dell'ambito territoriale ottimale, sarebbe lesiva delle sue
prerogative statutarie in materia di organizzazione del servizio
idrico.
La Provincia autonoma ricorda di essere dotata di potesta'
legislativa primaria in materia di «ordinamento degli uffici
provinciali», «urbanistica», «viabilita', acquedotti e lavori
pubblici di interesse provinciale», «assunzione diretta di servizi
pubblici e loro gestione a mezzo di aziende speciali», «opere
idrauliche della terza, quarta e quinta categoria», ai sensi
dell'art. 8, numeri 1), 5), 17), 19) e 24), del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige). Aggiunge
di essere titolare, ai sensi dell'art. 9, numeri 9) e 10), e degli
artt. 80 e 81 dello statuto speciale, della potesta' legislativa
concorrente in materia di «utilizzazione delle acque pubbliche»,
«igiene e sanita'» e «finanza locale». Sottolinea, inoltre, come
l'art. 14 dello stesso statuto speciale disponga che
«[l]'utilizzazione delle acque pubbliche da parte dello Stato e della
provincia, nell'ambito della rispettiva competenza, ha luogo in base
a un piano generale stabilito d'intesa tra i rappresentanti dello
Stato e della provincia in seno a un apposito comitato».
Il predetto assetto statutario - continua la ricorrente - e'
integrato e completato dalle norme di attuazione dello statuto
speciale. Rilevano, in particolare: il d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di trasferimento alle province autonome di Trento e
di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della
Regione), che trasferisce alle Province autonome, tra l'altro, tutti
i beni del demanio idrico, in relazione a quanto previsto dall'art.
68 dello statuto; il d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di urbanistica ed opere pubbliche), che trasferisce alle
Province «[l]e attribuzioni dell'amministrazione dello Stato in
materia di urbanistica, di edilizia comunque sovvenzionata, di
utilizzazione delle acque pubbliche, di opere idrauliche, di opere di
prevenzione e pronto soccorso per calamita' pubbliche, di
espropriazione per pubblica utilita', di viabilita', acquedotti e
lavori pubblici di interesse provinciale» (art. 1) e «tutte le
attribuzioni inerenti alla titolarita'» del demanio idrico «ed in
particolare quelle concernenti la polizia idraulica e la difesa delle
acque dall'inquinamento» (art. 5); il d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235
(Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
Trentino-Alto Adige in materia di energia), in materia di energia e
di grandi derivazioni a scopo idroelettrico, nonche' il decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale), in materia di finanza locale.
A conclusione dell'ampia descrizione si afferma che il riparto
costituzionale risultante dal complesso delle norme passate in
rassegna fonderebbe - come avrebbe riconosciuto piu' volte la stessa
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 137 del 2014, n. 233 del
2013, n. 357 del 2010, n. 412 del 1994) - la potesta' legislativa
primaria della Provincia autonoma di Trento di regolare tutti i
diversi aspetti del servizio idrico. Ne conseguirebbe
l'illegittimita' costituzionale della disposizione impugnata, la
quale presupporrebbe l'operativita' di un sistema territoriale e
organizzativo del servizio idrico che, secondo la ricorrente, non
trova riscontro sul territorio della Provincia autonoma, che lo ha
autonomamente e diversamente regolato.
Sotto altro profilo, la norma impugnata, pretendendo di
applicarsi direttamente alle province autonome e imponendo finanche
lo svolgimento di un'attivita' (l'esercizio del potere sostitutivo)
in una materia di competenza provinciale (organizzazione del servizio
idrico), violerebbe altresi' l'art. 2 del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento), che dispone l'inapplicabilita', nelle
materie di competenza della Provincia, delle disposizioni legislative
statali, fermo restando l'onere di adeguamento della legislazione
provinciale vigente a principi che costituiscano limiti statutari.
Pur avendo cosi' argomentato le ragioni a sostegno della
declaratoria di incostituzionalita' delle disposizioni contestate, la
Provincia autonoma nel contempo rimette a questa Corte il dubbio
circa la loro effettiva applicabilita' alle autonomie speciali.
Viene sottolineato come l'espresso riferimento contenuto nella
norma impugnata alle province autonome sia specificatamente
contraddetto sia dal comma 9-bis dello stesso art. 7, secondo il
quale «[l]e disposizioni di cui al presente articolo si applicano
alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e
di Bolzano nel rispetto dei loro statuti e delle relative norme di
attuazione»; sia dalla clausola di salvaguardia "generale" contenuta
nell'art. 43-bis del medesimo decreto-legge, secondo cui «[l]e
disposizioni del presente decreto sono applicabili nelle regioni a
statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative
norme di attuazione». Su questa considerazione, la ricorrente
ipotizza che l'espresso riferimento, nella disposizione impugnata,
alle «province autonome» non esprima una deliberata volonta' del
legislatore statale rivolta ad imporre alla ricorrente Provincia un
determinato modello di gestione del servizio idrico, potendo supporsi
che tale menzione rappresenti un mero lapsus calami.
La stessa ricorrente - pur ritenendo preferibile questa soluzione
di interpretazione costituzionalmente conforme delle norme censurate
- contestualmente avverte che proprio l'espresso riferimento alle
«province autonome» potrebbe invece essere ritenuto espressione della
volonta' del legislatore di derogare alle clausole di salvaguardia
sopra menzionate, al fine di imporre l'applicazione nella Provincia
autonoma di Trento dell'intera disciplina contenuta nel novellato
art. 147 del d.lgs. n. 152 del 2006.
La memoria illustrativa, depositata il 2 febbraio 2016, contiene
ulteriori precisazioni.
La Provincia sottolinea come la sussistenza di un intreccio di
competenze in materia di risorse idriche, pur potendo giustificare la
previsione di forme di collaborazione tra i diversi livelli
istituzionali, non potrebbe «dare copertura ad una norma del tutto
eccentrica rispetto ad un assetto di competenze consolidato nelle
norme statutarie e di attuazione». Ricorda, altresi', che la
competenza della Provincia in materia di servizio idrico rimane una
competenza primaria, non incisa dalla legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), come da ultimo confermato dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 142 del 2015.
Aggiunge, a sostegno dell'interpretazione «adeguatrice» nel senso
della non applicabilita' della norma impugnata alla Provincia
autonoma, la considerazione che l'evocazione (nel corpo del novellato
art. 147 del d.lgs. n. 152 del 2006) delle province autonome solo in
riferimento al potere di assegnare il termine agli enti locali per
l'adesione agli enti di governo dell'ambito e al connesso potere
sostitutivo sarebbe assolutamente eccentrica, e frutto di una
distrazione piu' che di una volizione del legislatore.
2.- Costituitosi in giudizio il 17 febbraio 2015, il Presidente
del Consiglio dei ministri ricorda la costante giurisprudenza
costituzionale che riconosce l'esistenza di una competenza esclusiva
della Provincia in materia di organizzazione del servizio idrico
integrato provinciale, e rileva che le clausole di salvaguardia delle
competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome
contenute nel d.l. n. 133 del 2014 (nei sopra citati artt. 7, comma
9-bis, e 43-bis) fungerebbero da limite all'applicazione di norme
statali incompatibili con gli statuti speciali e con le relative
norme di attuazione, escludendo il contrasto con il riparto
costituzionale delle competenze.
Nella memoria depositata in vista dell'udienza pubblica, la
difesa erariale afferma che il riferimento alle «province autonome»
di cui al comma 1-bis non puo' essere considerato un mero errore
materiale, come prospettato dalla ricorrente. La fattispecie
normativa andrebbe interpretata nel senso di consentire e non di
imporre alle autonomie speciali di adottare il modello statale di
organizzazione del servizio idrico. La norma, in sostanza, farebbe
comunque salva la facolta' per la Provincia autonoma di Trento di
scegliere, nell'ambito delle proprie attribuzioni inerenti alla
titolarita' del demanio idrico e alla disciplina dei relativi
servizi, il modello di gestione piu' adeguato alla sua realta'
territoriale: in definitiva, sarebbe libera di applicare il modello
integrato ovvero di mantenere quello attualmente in vigore.
Sia nell'atto di costituzione, che nella memoria finale,
l'Avvocatura generale dello Stato richiama ancora le considerazioni
svolte dalla questa Corte nella sentenza n. 412 del 1994, secondo cui
la disciplina delle risorse idriche «realizza un complesso intreccio
di interessi e competenze in cura a diversi livelli istituzionali»,
pur rilevando che le fondamentali esigenze di cooperazione fra tutti
i soggetti pubblici interessati «non legittimano indebite
appropriazioni di competenze».
Considerato in diritto
1.- La Provincia autonoma di Trento ha impugnato diverse
disposizioni del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure
urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere
pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164.
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel d.l. n. 133 del 2014, vengono
in rilievo in questa sede le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 7, comma 1, lettera b), numero 2).
Ad avviso della ricorrente, tale disposizione, nella parte in cui
menziona anche le «province autonome», accanto alle regioni, tra i
soggetti chiamati ad assegnare agli enti locali un termine per
l'adesione agli enti di governo dell'ambito territoriale ottimale,
violerebbe la competenza legislativa primaria della Provincia
autonoma di Trento in materia di organizzazione del servizio idrico,
desumibile dalla lettura congiunta di numerosi parametri statutari e
di attuazione statutaria, e segnatamente: l'art. 8, numeri 1), 5),
17), 19) e 24), l'art. 9, numeri 9) e 10), gli artt. 14, 80 e 81 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), cui si aggiungono le correlative norme di
attuazione contenute nel d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di trasferimento alle province autonome di Trento e di
Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato e della
Regione), nel d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di
urbanistica ed opere pubbliche), nel d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235
(Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
Trentino-Alto Adige in materia di energia), nel decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale).
La norma impugnata si porrebbe in contrasto anche con l'art. 2
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), che dispone l'inapplicabilita', nelle materie di
competenza della Provincia, delle disposizioni legislative statali,
fermo restando l'onere di adeguamento della legislazione provinciale
vigente ai principi costituenti limiti statutari.
2.- Prima di passare all'esame dei motivi di ricorso, occorre
precisare che, ne' la clausola di salvaguardia contenuta al comma
9-bis dell'art. 7 del d.l. n. 133 del 2014, con specifico riguardo
alla disciplina del servizio idrico integrato, ne', a maggior
ragione, quella generale contenuta nel successivo art. 43-bis, sono
idonee a escludere l'efficacia della norma censurata nei confronti
della Provincia ricorrente. La presenza infatti, in essa, di un
espresso riferimento alle province autonome quali destinatarie del
precetto, comporta che debba farsi applicazione del principio, piu'
volte affermato dalla giurisprudenza costituzionale, secondo il quale
l'illegittimita' costituzionale di una previsione legislativa non e'
esclusa dalla presenza di una clausola di salvaguardia allorquando
tale clausola entri «in contraddizione con quanto affermato nel
seguito della disposizione, con esplicito riferimento alle Regioni a
statuto speciale e alle Province autonome» (sentenza n. 133 del 2010;
ex plurimis, anche le sentenze n. 1 del 2016, n. 156 del 2015, n. 137
del 2014 e n. 241 del 2012).
3.- Nel merito, la questione e' fondata.
3.1.- Lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige attribuisce
alla Provincia autonoma di Trento competenza legislativa primaria in
materia di «acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale»
(art. 8, numero 17), «assunzione diretta di servizi pubblici e loro
gestione mediante aziende speciali» (art. 8, numero 19),
«urbanistica» (art. 8, numero 5) ed «opere idrauliche» (art. 8,
numero 24), nonche' competenza legislativa concorrente in tema di
«utilizzazione delle acque pubbliche», «igiene e sanita'» (art. 9,
numeri 9 e 10). L'art. 14 dello statuto speciale prevede, fra
l'altro, che l'utilizzazione delle acque pubbliche deve essere
realizzata in base ad un Piano generale stabilito d'intesa fra lo
Stato e la Provincia autonoma (approvato con d.P.R. 15 febbraio
2006), il quale sostituisce interamente, nel territorio provinciale,
il Piano regolatore generale degli acquedotti (art. 10, comma 2, del
d.P.R. n. 381 del 1974). In base alle norme di attuazione statutaria
contenute nel d.P.R. n. 115 del 1973, la Provincia autonoma di Trento
esercita, inoltre, tutte le attribuzioni inerenti alla titolarita'
del demanio idrico, ivi compresa la polizia idraulica e la difesa
delle acque dall'inquinamento (sentenza n. 137 del 2014).
Muovendo dalla ricognizione complessiva e sistematica delle
menzionate attribuzioni statutarie e delle relative norme di
attuazione, questa Corte ha riconosciuto in piu' occasioni in capo
alla Provincia autonoma di Trento una competenza primaria in materia
di organizzazione del servizio idrico, comprensiva della sua
organizzazione e della sua programmazione, nonche'
dell'individuazione dei criteri di determinazione delle tariffe ad
esso inerenti (sentenze n. 137 del 2014, n. 233 del 2013, n. 357 del
2010, n. 412 del 1994).
Tale sistema di attribuzioni - nell'esercizio delle quali la
Provincia ha da tempo delineato il quadro organizzatorio del servizio
idrico integrato provinciale, seguendo fra l'altro un modello non
sovrapponibile a quello prefigurato dal legislatore statale - «"non
e' stat[o] sostituit[o] dalla competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela della concorrenza e di tutela dell'ambiente", a
seguito della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione,
considerato che "la suddetta riforma, in forza del principio
ricavabile dall'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3, non restringe la sfera di autonomia gia' spettante alla
Provincia autonoma" (sentenza n. 357 del 2010)» (sentenza n. 233 del
2013). E' evidente, quindi, come il «complesso intreccio di interessi
e competenze in cura a diversi livelli istituzionali» in materia di
risorse idriche - evocato dalla difesa erariale, senza tuttavia
esplicitarne le implicazioni giuridiche da trarre a scioglimento del
dubbio di legittimita' costituzionale - non possa comportare alcuna
compressione della preesistente autonomia organizzativa della
Provincia autonoma in materia.
3.2.- Su queste basi, la disposizione impugnata - presupponendo
l'applicazione del modello di gestione del servizio idrico integrato
dettato dal d.lgs. n. 152 del 2006 anche sul territorio delle
province autonome - ha senza dubbio invaso un ambito che e' precluso
all'intervento del legislatore statale in ragione delle richiamate
competenze statutarie.
La rilevata antinomia non e' superabile in via di interpretazione
conforme.
Per un verso, non puo' essere accolto l'argomento sistematico
prospettato dalla ricorrente, secondo il quale «l'evocazione delle
due Province solo in riferimento al potere di assegnare il termine
agli enti locali per l'adesione agli ATO e al connesso potere
sostitutivo (dove peraltro si torna a parlare solo di Regioni) appare
assolutamente eccentrica e anzi frutto di una distrazione piu' che di
una volizione del legislatore». Nel rispetto del canone
dell'interpretazione letterale, non e' possibile disconoscere il
significato precettivo del frammento normativo che considera
espressamente le province autonome, insieme alle regioni,
destinatarie dei vincoli imposti dalla norma. Al contrario, la
novella non puo' che ritenersi espressiva dell'intenzione oggettiva
della legge di estendere innovativamente alle autonomie speciali la
disciplina statale in tema di organizzazione territoriale del
servizio idrico integrato.
Per altro verso, la lettura riduttiva prospettata dalla difesa
erariale - alla cui stregua la norma statale avrebbe inteso
"consentire" e "non imporre" alla Provincia autonoma di adottare
l'assetto organizzativo del servizio idrico integrato, cosi' come
disciplinato dal legislatore statale - e' implausibile. Accedendo a
tale impostazione, infatti, la norma non avrebbe alcun valore
prescrittivo, non potendo di certo concedere cio' che e' gia'
garantito (in termini di piena autonomia organizzativa) dallo statuto
speciale.
4.- Per i motivi esposti, l'art. 7, comma 1, lettera b), numero
2), del d.l. n. 133 del 2014, deve quindi essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo limitatamente alle parole «e dalle
province autonome».
4.1.- Rimane assorbita l'ulteriore questione relativa alla
violazione dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.