ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 38, primo
comma, delle disposizioni di attuazione del codice civile, promosso
dal Tribunale ordinario di Firenze nel procedimento vertente tra A.P.
e S.S., con ordinanza del 17 giugno 2014, iscritta al n. 233 del
registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 18 maggio 2016 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza depositata il 17 giugno 2014 il Tribunale
ordinario di Firenze ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 38, primo comma, delle disposizioni di
attuazione del codice civile, nella parte in cui attribuisce alla
competenza del Tribunale per i minorenni i provvedimenti contemplati
dagli artt. 330 e 333 del codice civile.
La questione viene sollevata in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, poiche' la previsione della competenza del Tribunale
per i minorenni, accanto a quella del Tribunale ordinario, per i
provvedimenti ablativi o limitativi della responsabilita' genitoriale
di cui agli artt. 330 e 333 cod. civ., determinerebbe un trattamento
processuale differenziato, privo di alcuna ragionevole
giustificazione, di situazioni identiche sul piano dei diritti
sostanziali.
Viene, inoltre, denunciata la violazione degli artt. 97, secondo
comma, e 111 Cost., poiche' la previsione della "duplice" competenza
- del Tribunale ordinario e del Tribunale per i minorenni - per i
provvedimenti di cui agli artt. 330 e 333 cod. civ. e la conseguente
possibilita' di pronunce meramente processuali (di incompetenza,
connessione, continenza, sospensione dei giudizi), nonche' di
conflitto di giudicati, sarebbe in contrasto con il principio di buon
andamento della pubblica amministrazione e con il principio del
giusto processo, sotto il profilo della ragionevole durata dei
procedimenti.
2.- Il Tribunale rimettente riferisce di essere investito della
decisione in ordine al ricorso proposto, ai sensi dell'art. 709-ter
del codice di procedura civile, dal genitore di un minore, al fine di
ottenere la modifica del decreto con cui, nel 2007, il Tribunale per
i minorenni di Firenze - a seguito della cessazione della convivenza
more uxorio tra i genitori - ha disposto l'affidamento condiviso
della figlia ad entrambi i genitori. Nel costituirsi in giudizio, la
parte resistente ha chiesto che il procedimento sia sospeso, ai sensi
dell'art. 295 cod. civ., in attesa della definizione di altro
giudizio promosso dalla Procura minorile di Firenze innanzi al
Tribunale per i minorenni, avente ad oggetto i provvedimenti di cui
agli artt. 330, 333 e 336 cod. civ.
Al fine di evitare la possibilita' di provvedimenti contrastanti,
il giudice a quo riferisce di avere chiesto al Tribunale per i
minorenni la trasmissione degli atti del procedimento pendente
innanzi a questo giudice, ma la richiesta non ha ricevuto alcun
riscontro.
Osserva il giudice a quo che la attuale formulazione dell'art. 38
disp. att. cod. civ., introdotta dalla legge 10 dicembre 2012, n. 219
(Disposizioni in materia di riconoscimento dei figli naturali), ha
mantenuto una serie di competenze del Tribunale per i minorenni, tra
le quali rilevano in particolare i procedimenti promossi per la
decadenza dalla responsabilita' genitoriale sui figli (art. 330 cod.
civ.) e quelli per l'accertamento della condotta del genitore
pregiudizievole ai figli (art. 333 cod. civ.).
Viceversa, tutti gli altri procedimenti relativi ai diritti dei
minori, non elencati nell'art. 38 disp. att. cod. civ., rientrano
nella competenza del Tribunale ordinario e devono essere trattati con
il rito camerale. Tra questi, in particolare, rilevano, per quantita'
e delicatezza delle decisioni da assumere, quelli relativi
all'esercizio della responsabilita' genitoriale (art. 316 cod. civ.),
al concorso nel mantenimento dei figli (art. 316-bis cod. civ.) e
all'ascolto del minore (art. 336-bis cod. civ.).
Ad avviso del Tribunale, la controversia in esame denoterebbe
l'assoluta irrazionalita' che la novella del 2012 ha introdotto nelle
procedure che vedono come protagonisti i minori, in rapporto con la
responsabilita' dei loro genitori o ascendenti, cosi' da determinare
il dubbio di costituzionalita' dell'attuale formulazione dell'art. 38
disp. att. cod. civ., in riferimento all'art. 3 Cost., per
trattamento ingiustificatamente differenziato di situazioni omogenee.
Osserva il rimettente che con la legge n. 219 del 2012, e con il
decreto legislativo 28 dicembre 2013, n. 154 (Revisione delle
disposizioni vigenti in materia di filiazione, a norma dell'articolo
2 della legge 10 dicembre 2012, n. 219), e' stata introdotta
nell'ordinamento una reale parita' di trattamento dei figli, sia nati
nel matrimonio, sia fuori di esso, sia adottati, giungendo alla
completa eliminazione di ogni distinzione nella disciplina della
filiazione, relativamente allo status di figlio (art. 315 cod. civ.).
Tale equiparazione ha definitivamente rimosso il pregiudizio circa lo
status e la qualificazione giuridica dei figli per "categorie", ora
eliminate dall'ordinamento, con piena attuazione del principio di cui
all'art. 3 Cost., di uguaglianza dei figli e pari dignita' sociale
della filiazione.
Di conseguenza, ad avviso del Tribunale rimettente, sarebbe stata
legittima l'unificazione anche del trattamento processuale delle
controversie inerenti la filiazione, la responsabilita' genitoriale
ed i rapporti con gli ascendenti, non essendo rimasto alcun motivo
per differenziare i trattamenti processuali di situazioni del tutto
identiche sul piano dei diritti sostanziali. Cio' tuttavia non e'
avvenuto. E' stato, infatti, modificato il riparto di competenza tra
i due giudici storicamente chiamati a decidere sulle materie in
questione: il Tribunale ordinario, quale giudice della separazione e
divorzio, ed il Tribunale per i minorenni, quale giudice della
filiazione naturale, delle coppie di fatto, delle adozioni, della
patologia della responsabilita' genitoriale. Tuttavia, non e' stata
modificata la competenza dei Tribunali ordinari, gia' detentori da
sempre del potere di decidere su separazioni e divorzi tra coniugi,
con ogni correlata pronunzia nell'interesse della prole.
Ad avviso del giudice a quo, l'irrazionalita' di tale intervento
deriverebbe soprattutto dal mantenimento di una competenza
differenziata di due organi giurisdizionali, profondamente diversi
nella loro composizione: il Tribunale specializzato, composto da due
giudici togati e due giudici onorari esperti delle materie minorili,
ed il Tribunale ordinario composto, invece, da tre membri togati.
A parere del rimettente, tale assetto contrasta con gli artt. 3,
97 e 111 Cost.
Pur riconoscendo la discrezionalita' legislativa nella
conformazione degli istituti processuali, il giudice a quo ritiene
che l'interprete sia altrettanto libero di segnalare
l'irrazionalita', per disparita' di trattamento, di situazioni uguali
tra loro, e quindi di denunciare una violazione del principio di
eguaglianza.
In punto di rilevanza, il Tribunale rimettente osserva che, ove
la questione fosse accolta, esso potrebbe decidere nel merito delle
domande proposte dalle parti, ovvero potrebbe sospendere il giudizio,
in attesa della decisione del Tribunale per i minorenni. Ed invero,
le domande avanzate del giudizio a quo potrebbero tutte qualificarsi
ai sensi dell'art. 337-ter cod. civ., in quanto volte a disciplinare
l'esercizio della responsabilita' genitoriale rispetto ai figli nati
fuori del matrimonio.
Qualora il Tribunale ordinario decidesse dei diritti della prole
di coppia non coniugata, cio' comporterebbe il rischio elevatissimo
di una pronunzia incompatibile con quella eventualmente presa dal
Tribunale per i minorenni.
Il procedimento all'esame del rimettente si presterebbe quindi a
tre possibili esiti: potrebbe essere trasferito al Tribunale per i
minorenni, in quanto promosso ai sensi dell'art. 709 cod. proc. civ.
Potrebbe essere sospeso, in attesa delle decisioni del Tribunale per
i minorenni sulle domande gia' avanzate dal pubblico ministero
minorile. Potrebbe, infine, essere trattenuto per la decisione dal
giudice ordinario, ma cio' determinerebbe il rischio di un contrasto
con il provvedimento reso nella procedura pendente dinanzi al
Tribunale per i minorenni, con l'ulteriore anomalia data dalla
carenza informativa circa l'oggetto, il petitum e lo stato del
procedimento affidato all'altro giudice.
In punto di ammissibilita' della questione, il giudice a quo
ritiene impossibile un'interpretazione adeguatrice. Il tentativo di
interpretazione conforme incontra, infatti, un preciso limite, non
potendo il giudice stravolgere il dato letterale del testo normativo,
il quale, nel caso in esame, non si presterebbe ad interpretazioni
diverse da quella emergente dalla mera lettura del testo.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale ritiene che
il meccanismo volto ad evitare i conflitti tra decisioni difformi
(attraverso la temporanea competenza unica del Tribunale ordinario in
pendenza di giudizio che coinvolga la responsabilita' genitoriale)
non risulti efficiente nel caso in esame e, in generale, nei casi nei
quali le parti private non comunichino ad uno dei due giudici
l'esistenza di causa connessa, pendente dinnanzi all'altro.
Ad avviso del giudice a quo, l'individuazione del giudice
competente per i giudizi ex art. 333 cod. civ. sarebbe irrazionale.
Essa non avverrebbe, infatti, in base agli interessi sostanziali in
gioco, alla miglior composizione del giudice, alla migliore procedura
adottabile in materia, bensi' in base al soggetto legittimato a
proporre azione: ove esso sia il pubblico ministero minorile, ovvero
un ascendente del minore, dovra' essere adito il Tribunale minorile,
anche se tra i genitori penda giudizio di separazione, divorzio,
ovvero ex art. 316 cod. civ. In particolare, in questo ultimo caso,
il genitore che sollevi dubbi sulla responsabilita' dell'altro puo'
integrare la domanda di separazione o divorzio e procedere innanzi al
Tribunale ordinario, venendosi cosi' a creare due distinti giudizi
sulla stessa materia, giudizi che possono procedere parallelamente e
concludersi con difformi statuizioni, come tali ineseguibili.
Andrebbe inoltre escluso, ad avviso del giudice a quo, che la
necessita' di mantenere due distinte competenze di diversi giudici
discenda dall'esistenza di un apposito ufficio giudiziario, la
Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni, organo
propulsivo delle azioni a tutela dei minori, le quali - ove
attribuite al Tribunale ordinario - perderebbero una tutela di grande
efficacia. Infatti, tali importanti funzioni di azione, domanda e
partecipazione al giudizio sarebbero esercitate dal Procuratore della
Repubblica presso il Tribunale ordinario, come gia' accade per tutti
i giudizi relativi alle crisi coniugali e alla tutela dei minori.
In caso di accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale, non si verificherebbe alcuna conseguenza negativa per
il fatto che il Tribunale specializzato vedrebbe quasi annullato il
proprio ruolo di giudice dei diritti dei minori. Non sussisterebbe,
infatti, «un'esigenza contrapposta a quella costituzionale fatta
valere» dal rimettente, ed in ogni caso al giudice specializzato
rimarrebbero ancora numerose competenze. Oltre a quelle dell'art. 38
disp. att. cod. civ. estranee alla presente questione, residuerebbero
tutte quelle relative all'adozione di minorenni, all'autorizzazione
alla permanenza di genitori stranieri di minori domiciliati in
Italia, alle procedure amministrative su minorenni dalle condotte
irregolari.
Gli aspetti disfunzionali evidenziati dal rimettente (unitamente
alle difficolta' logistiche connesse alla dimensione distrettuale del
Tribunale minorile, contrapposta a quella del Tribunale ordinario,
quale giudice di prossimita'), sarebbero produttivi di ulteriori
violazioni dei principi costituzionali, ed in particolare di quello
del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97, secondo
comma, Cost.), e di quello del giusto processo (art. 111 Cost.),
sotto il profilo della ragionevole durata. Essi sarebbero violati
dalla previsione legislativa della duplice competenza, la quale
comporta il rischio di pronunce meramente processuali (di
incompetenza, connessione, continenza, o sospensione), sino alla
possibilita' di conflitto tra giudicati.
3.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile,
ovvero manifestamente infondata.
3.1.- Sono stati richiamati, in particolare, gli argomenti gia'
svolti a sostegno della legittimita' dell'attribuzione alla
competenza funzionale del Tribunale per i minorenni dei ricorsi ex
art. 317-bis cod. civ., proposti dagli ascendenti, per far valere il
proprio diritto al mantenimento di rapporti significativi con i
minori.
Quanto alla dedotta violazione del principio del simultaneus
processus, l'Avvocatura generale dello Stato esclude che esso abbia
una valenza assorbente in questa materia, in quanto l'art. 38 disp.
att. cod. civ. subordina la vis attractiva del giudizio di
separazione, divorzio e sull'esercizio della responsabilita' dei
genitori (art. 316 cod. civ.) alla pendenza «tra le stesse parti» di
un procedimento volto all'accertamento della condotta del genitore
pregiudizievole ai figli, ai sensi dell'art. 333 cod. civ. In questa
ipotesi, infatti, e per tutta la durata del processo la competenza,
anche per i provvedimenti contemplati dagli artt. 84, 90, 330, 332,
333, 334, 335 e 371, ultimo comma, cod. civ., spetta al giudice
ordinario.
Quanto all'ipotizzato contrasto con gli artt. 3 e 111 Cost.,
l'Avvocatura generale dello Stato rileva che la scelta legislativa di
riservare al Tribunale per i minorenni la competenza ad adottare i
provvedimenti limitativi della responsabilita', anche nel caso di
contestuale pendenza tra i genitori di un giudizio di separazione o
divorzio, non sarebbe irragionevole, perche' si fonderebbe sulla
mancanza di legittimazione degli ascendenti ad intervenire in tali
controversie e risponderebbe all'esigenza di garantire il principio
costituzionale di ragionevole durata di questi giudizi (la cui
definizione sarebbe ritardata, ove si estendesse la legittimazione
all'intervento).
3.2.- Con memoria depositata in prossimita' della camera di
consiglio, l'Avvocatura generale dello Stato ha meglio illustrato le
ragioni a sostegno della infondatezza della questione sollevata dal
Tribunale ordinario di Firenze.
In particolare, la difesa statale ha richiamato il principio
affermato dalla recente sentenza n. 194 del 2015, che ha ritenuto non
fondata la questione di legittimita' costituzionale relativa all'art.
38, primo comma, disp. att. cod. civ., nella parte in cui comprende
nella competenza del Tribunale per i minorenni le controversie di cui
all'art. 317-bis cod. civ. In questa occasione, la Corte ha ritenuto
che «non puo' certo apparire irragionevole la scelta di attribuire a
un giudice specializzato - e da considerarsi "naturale" per la tutela
degli interessi dei minori - anche la competenza in discorso, fermo
restando che qualsiasi altro e diverso livello di criticita' delle
soluzioni adottate dal legislatore non puo' che legittimamente
rientrare - specie, come si e' ricordato, nella materia processuale -
nell'ambito della discrezionalita' di cui esso gode».
Analoghe considerazioni porterebbero a ritenere infondata anche
la presente questione. Infatti, ad avviso dell'Avvocatura generale
dello Stato, la ratio del cumulo delle competenze andrebbe ravvisata
non tanto in esigenze di celerita' processuale, quanto piuttosto
nella preoccupazione del legislatore di non infliggere al minore
ulteriori verifiche giudiziali, nel contesto gia' traumatico della
separazione dei genitori.
Osserva, quindi, la difesa statale che laddove tale contesto non
ricorra - in quanto il ricorso sia stato proposto da genitori gia'
separati, ovvero non ancora tali - il giudice naturale debba essere
individuato in quello specializzato per la comprensione del minore e
dei suoi diritti, grazie anche alla particolare configurazione dello
stesso ufficio giudiziario, composto da due giudici togati e due
giudici onorari, esperti nelle materie minorili.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza depositata il 17 giugno 2014, il Tribunale
ordinario di Firenze ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 38, primo comma, delle disposizioni di
attuazione del codice civile, nella parte in cui attribuisce alla
competenza del Tribunale per i minorenni i provvedimenti contemplati
dagli artt. 330 e 333 del codice civile.
La questione viene sollevata in riferimento all'art. 3 Cost.,
poiche' la previsione della competenza del Tribunale per i minorenni,
accanto a quella del Tribunale ordinario, per i provvedimenti
ablativi o limitativi della responsabilita' genitoriale di cui agli
artt. 330 e 333 cod. civ., determinerebbe un trattamento processuale
differenziato, privo di alcuna ragionevole giustificazione, di
situazioni identiche sul piano dei diritti sostanziali.
Viene, inoltre, denunciata la violazione degli artt. 97, secondo
comma, e 111 Cost., poiche' la previsione della "duplice" competenza
- del Tribunale ordinario e del Tribunale per i minorenni - in ordine
ai provvedimenti di cui agli artt. 330 e 333 cod. civ., e la
conseguente possibilita' di pronunce meramente processuali (di
incompetenza, connessione, continenza, sospensione dei giudizi),
nonche' di conflitto di giudicati, sarebbe in contrasto con il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione e con il
principio del giusto processo, sotto il profilo della ragionevole
durata dei procedimenti.
2.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 38,
primo comma, disp. att. cod. civ. e' inammissibile.
2.1.- Il petitum del giudice a quo e' volto alla declaratoria di
illegittimita' dell'art. 38 disp. att. cod. civ., nella parte in cui
attribuisce al Tribunale per i minorenni la competenza in ordine ai
procedimenti di cui agli artt. 330 e 333 cod. civ.
Dalla sintetica descrizione della fattispecie concreta non
emergono, tuttavia, elementi che consentano di ritenere che il thema
decidendum sottoposto al giudice a quo comporti la soluzione di
questioni attinenti alla titolarita' della responsabilta'
genitoriale, ne' che sia richiesto, neppure incidentalmente, un
accertamento sul contegno pregiudizievole (o radicalmente abusivo) di
uno dei genitori. Infatti, l'intervento giudiziale richiesto attiene
soltanto alla disciplina dell'esercizio del diritto di visita da
parte del genitore non convivente, senza che cio' comporti la
modifica della natura condivisa dell'affidamento, ne' - a fortiori -
della titolarita' della potesta' genitoriale.
Ne discende l'impossibilita' di valutare se nel giudizio a quo
sussista la denunciata sovrapposizione di competenze del Tribunale
ordinario e del Tribunale minorile.
2.2.- Va inoltre rilevato che il giudice a quo omette di indicare
quale sia lo scenario processuale nell'ambito del quale egli ritiene
di dover fare applicazione del censurato criterio di riparto della
competenza. Vengono infatti elencati tre possibili sviluppi
processuali alternativi (declaratoria di incompetenza, sospensione
per pregiudizialita', o decisione della controversia), senza tuttavia
prendere posizione in ordine ad alcuno di essi. Siffatta modalita'
argomentativa non e' idonea a sostenere le ragioni della rilevanza,
la quale appare meramente ipotetica e, comunque, indimostrata.
2.3.- Va detto che nella prospettazione del giudice a quo non e'
in discussione la competenza del Tribunale ordinario in ordine ai
provvedimenti ablativi o limitativi della responsabilita'
genitoriale, nei casi individuati dall'art. 38 disp. att. cod. civ.
Il dubbio di legittimita' costituzionale attiene, invece, alle
possibili interferenze tra l'esercizio di tale competenza del
Tribunale ordinario e quella attribuita (recte: mantenuta) in capo al
Tribunale per i minorenni in ordine ai medesimi provvedimenti, ovvero
a provvedimenti diversi che possano tuttavia confliggere fra loro.
Certo si e' che, nel denunciare l'irragionevolezza del
complessivo sistema di riparto stabilito dall'art. 38 disp. att. cod.
civ., il giudice rimettente formula un petitum volto a realizzare la
concentrazione in capo al Tribunale ordinario delle tutele relative
ai provvedimenti de potestate, da chiunque (dei soggetti legittimati)
richieste e quale che sia il momento processuale in cui cio' avvenga.
Al riguardo, va riconosciuto che la separazione degli ambiti di
intervento del giudice ordinario e di quello specializzato, delineata
dalla disposizione censurata, puo' evidenziare aspetti disfunzionali
in tutti quei casi nei quali il conflitto tra i genitori sulle
modalita' di affidamento sia destinato a sfociare in provvedimenti
restrittivi della responsabilita' genitoriale.
Ed effettivamente, ancorche' il caso in concreto sottoposto al
giudice a quo non rientri in tale ultima ipotesi, e' nella denunciata
frammentazione delle tutele attinenti agli interessi del minore e nel
pregiudizio dell'effettivita' dell'intervento giudiziale sulla
responsabilita' genitoriale che potrebbe essere ravvisata la lesione
dei principi costituzionali.
2.3.1.- La motivazione dell'ordinanza di rimessione, tuttavia,
non spiega le ragioni per le quali il denunciato vulnus possa, e
debba, essere eliminato mediante l'attribuzione al Tribunale
ordinario delle controversie relative alla responsabilita' dei
genitori, anziche' mediante l'attrazione al Tribunale minorile -
quale giudice specializzato - delle competenze relative
all'affidamento dei minori. Il petitum del rimettente non e'
supportato da elementi che consentano di ritenere che quella invocata
sia l'unica scelta costituzionalmente compatibile.
In considerazione della pluralita' di soluzioni possibili,
nessuna delle quali costituzionalmente obbligata, l'intervento
richiesto si caratterizza per un alto tasso di manipolativita'.
Ciascuna di tali soluzioni comporta, infatti, scelte (anche
organizzative) discrezionali, come tali riservate al legislatore (ex
plurimis, sentenze n. 223 e n. 23 del 2015; n. 243 del 2014). Ed
infatti in sede parlamentare pendono piu' disegni di legge
sull'argomento, che forniscono al riguardo soluzioni diverse da
quella prospettata dal rimettente.
Proprio in riferimento all'attuale disciplina del riparto di
competenze tra Tribunale ordinario e Tribunale per i minorenni questa
Corte ha recentemente riconosciuto la ragionevolezza della scelta di
attribuire al Tribunale specializzato, da considerarsi "naturale" per
la tutela degli interessi dei minori, la competenza in ordine ai
provvedimenti relativi al diritto degli ascendenti di mantenere
«rapporti significativi» con i nipoti minorenni, «[...] fermo
restando che qualsiasi altro e diverso livello di criticita' delle
soluzioni adottate dal legislatore non puo' che legittimamente
rientrare - specie [...] nella materia processuale - nell'ambito
della discrezionalita' di cui esso gode» (sentenza n. 194 del 2015).
Dalla considerazione di tali argomenti discende un ulteriore
motivo di inammissibilita' della questione in esame.