ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 72, comma
2, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2001)», e dell'art. 19 del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112 convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 6 agosto 2008, n. 133 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria), promosso dalla
Corte dei conti - sez. giurisdizionale per la Regione Marche, nel
procedimento vertente tra P.R. e l'Istituto nazionale per la
previdenza sociale (INPS), con ordinanza del 17 marzo 2015, iscritta
al n. 147 del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 33, prima serie speciale, dell'anno
2015.
Visto l'atto di costituzione dell'Inps nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2016 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
udito l'avvocato Filippo Mangiapane per l'Inps e l'avvocato dello
Stato Giammario Rocchitta per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 17 marzo 2015, iscritta al n. 147 del
registro ordinanze 2015, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Marche, giudice unico delle pensioni, ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 72, comma 2, della legge 23 dicembre 2000,
n. 388, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)» e dell'art. 19
del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2008, n. 133.
1.1.- Il giudice rimettente espone di dover decidere il ricorso
presentato il 30 settembre 2014 da R.P., generale dell'arma dei
carabinieri, cessato dal servizio il 9 agosto 2000, con trentasette
anni di anzianita' contributiva, beneficiario di una pensione
privilegiata ordinaria, in ragione di un'infermita' dovuta a causa di
servizio.
Il ricorrente nel giudizio principale ha impugnato la nota
provvedimento n. 121294/FF del 26 maggio 2014, con cui l'Istituto
nazionale per la previdenza sociale (INPS), direzione provinciale di
Ancona Pensioni dipendenti PP.AA., ha accertato un indebito di Euro
199.000,76, in relazione al periodo dal 1° gennaio 2001 al 30 giugno
2014, e ha disposto la restituzione di tale somma nel termine di
trenta giorni dal ricevimento della nota, applicando, dal luglio
2014, la ritenuta cautelativa di Euro 375,26 (pari a un quinto della
pensione) e provvedendo a una riduzione della pensione erogata
mediante una ritenuta continuativa mensile di Euro 1.315,48, «per
prestazione opera retribuita».
L'accertamento dell'indebito trae origine dalla sentenza n. 700
del 24 ottobre 2013, pronunciata dalla terza sezione d'appello della
Corte dei conti e oramai definitiva, che ha ritenuto applicabile la
disciplina di cumulabilita' parziale tra la pensione privilegiata
ordinaria e i redditi da lavoro autonomo, percepiti dal ricorrente
nell'esercizio della professione forense, a partire dal 27 novembre
2000.
Il ricorrente sostiene che il giudicato riguardi l'arco temporale
dal 1° luglio 2004 al 30 novembre 2004, piu' circoscritto rispetto al
periodo considerato dall'ente previdenziale nella richiesta di
restituzione, estesa a tutti gli importi percepiti dal 1° gennaio
2001 al 30 giugno 2014.
In caso di quiescenza volontaria dopo trentasette anni di
servizio, il ricorrente avrebbe comunque potuto conseguire la
pensione di anzianita', con il connesso beneficio del cumulo
integrale tra pensione e redditi professionali.
A dire del ricorrente, a favore di tale cumulo integrale
deporrebbe anche la previsione dell'art. 19 del d.l. n. 112 del 2008,
che, per le pensioni di anzianita' liquidate con sistema di calcolo
retributivo, ha abrogato il divieto di cumulo con i redditi da
lavoro.
Tale disposizione si applicherebbe anche alla pensione
privilegiata, in quanto commisurata al trattamento ordinario
aumentato di un decimo e provvista, pertanto, di natura
"retributiva".
Il ricorrente rileva che l'ente previdenziale non ha formulato
alcuna richiesta di restituzione per il periodo dal 9 agosto 2000 al
1° luglio 2004 e dal 30 novembre 2004 all'11 settembre 2014. Per tali
periodi sarebbe gia' decorsa la prescrizione quinquennale e,
pertanto, non potrebbe essere avanzata alcuna richiesta di
restituzione.
L'INPS ha contestato le argomentazioni del ricorrente, chiedendo,
in primo luogo, di dichiarare l'incompetenza del giudice adito.
Trattandosi di giudizio di ottemperanza, con richiesta di
chiarimenti su alcuni punti della decisione, la questione sarebbe
devoluta alla cognizione della Corte dei conti centrale, in forza
dell'art. 10, commi 2 e 3, della legge 21 luglio 2000, n. 205
(Disposizioni in materia di giustizia amministrativa).
Nel merito, le doglianze del ricorrente sarebbero prive di
pregio.
L'abolizione dei limiti al cumulo tra pensioni e redditi non si
applicherebbe, difatti, alla pensione privilegiata corrisposta al
ricorrente, regolata dall'art. 59, comma 14, della legge 27 dicembre
1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica),
cosi' come modificato dall'art. 72 della legge n. 388 del 2000.
1.2.- In punto di fatto, il giudice rimettente evidenzia che il
ricorrente gode di un trattamento ordinario privilegiato di quinta
categoria di tabella A, sino al 9 agosto 2004, e, per il periodo
successivo, di un trattamento privilegiato di quarta categoria.
Tale trattamento risulta liquidato con il sistema retributivo
misto sulla base di trentasette anni di servizio, in ossequio alle
prescrizioni dell'art. 67, comma 4, del d.P.R. n. 1092 del 1973.
Tale disposizione prevede la liquidazione della pensione
privilegiata nella misura della pensione normale, «aumentata di un
decimo», quando sia raggiunta l'anzianita' di quindici anni,
associata a dodici anni di servizio effettivo.
Il ricorrente, al momento della cessazione dal servizio per
infermita', aveva peraltro gia' maturato i requisiti per accedere al
trattamento di anzianita'.
Il giudice rimettente, con sentenza non definitiva n. 38 del 19
febbraio 2015, ha disatteso le eccezioni pregiudiziali formulate
dall'INPS e ha riconosciuto la legittimita' della richiesta di
restituzione proposta dall'istituto, con riguardo ai seguenti
periodi: dal 9 agosto 2000 al 30 giugno 2004, in applicazione
dell'art. 59, comma 14, della legge n. 449 del 1997 e dell'art. 72,
comma 2, della legge n. 388 del 2000; dal 1° luglio 2004 al 30
novembre 2004, in applicazione dei principi enunciati dalla sentenza
del giudice contabile d'appello, recante il n. 700 per l'anno 2013;
con riguardo al periodo dal 1° dicembre 2004 al 31 dicembre 2008, in
base all'art. 72, comma 2, della legge n. 388 del 2000.
Per il periodo successivo, dal 1° gennaio 2009 al 30 giugno 2014,
il giudice rimettente reputa rilevante la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 72, comma 2, della legge n. 388 del 2000,
che stabilisce la cumulabilita' della pensione privilegiata con i
redditi di lavoro autonomo nella misura del 70 per cento, e dell'art.
19 del d.l. n. 112 del 2008, che, a decorrere dal 1° gennaio 2009,
soltanto per le pensioni dirette di anzianita' a carico
dell'assicurazione generale obbligatoria e delle forme sostitutive ed
esclusive della stessa ha sancito l'integrale cumulabilita' con i
redditi da lavoro autonomo e dipendente.
Di tale regime piu' liberale non potrebbe dunque giovarsi la
pensione privilegiata ordinaria, corrisposta al ricorrente.
1.3.- In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo
muove dal presupposto che la pensione privilegiata sia riconducibile,
in virtu' di una consolidata giurisprudenza contabile, ai trattamenti
di invalidita' di cui all'art. 77, comma 2, della legge n. 388 del
2000, sottratti alla soppressione dei limiti di cumulo, disposta per
le pensioni di anzianita' dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 112 del
2008.
Il giudice rimettente censura, in riferimento all'art. 3 Cost.,
il trattamento deteriore riservato al pensionato, che fruisca del
trattamento privilegiato ordinario e sia assoggettato a un regime di
cumulo piu' restrittivo, rispetto al pensionato che, con i medesimi
requisiti di anzianita', goda di una pensione di anzianita' e possa
cumulare integralmente pensione e redditi da lavoro autonomo.
La disparita' di trattamento sarebbe lesiva del principio di
eguaglianza, in quanto non terrebbe conto della comune natura di
retribuzione differita, che caratterizza la pensione privilegiata
ordinaria e la pensione di anzianita'.
La disparita' di trattamento, inoltre, si paleserebbe
irragionevole, in quanto l'esclusione, a danno dei titolari di
pensione privilegiata ordinaria, del beneficio del cumulo integrale
con i redditi di lavoro autonomo pregiudicherebbe i cittadini che
hanno adempiuto al dovere prescritto dall'art. 4, secondo comma,
Cost. e che, a causa del servizio svolto, hanno subito una
menomazione dell'integrita' personale.
2.- Nel giudizio si e' costituito l'INPS, con memoria dell'8
settembre 2015, e ha chiesto di dichiarare l'inammissibilita' o
l'infondatezza della questione di legittimita' costituzionale.
Nel ricostruire il complesso contenzioso l'INPS specifica di
avere impugnato in via incidentale la sentenza parziale pronunciata
dal giudice rimettente e pone l'accento sugli effetti preclusivi che
il giudicato della sentenza n. 700 del 2013 produrrebbe anche per il
periodo successivo al 2004, ben oltre la data del 31 dicembre 2008,
individuata come discrimine temporale dal giudice contabile, sulla
scorta dell'entrata in vigore di una nuova disciplina del cumulo tra
pensioni e redditi da lavoro.
In particolare, il regime di cumulo, applicabile al ricorrente,
sarebbe stato accertato in forza di una sentenza definitiva e,
dinanzi al giudice rimettente, si discuterebbe soltanto dell'indebito
che scaturisce dall'applicazione di tale regime.
Tali rilievi determinerebbero l'inammissibilita' della questione
di costituzionalita' per difetto di rilevanza.
Il difetto di rilevanza della questione si apprezzerebbe anche da
un diverso punto di vista.
Sarebbero ancora controverse tra le parti alcune questioni
preliminari, riguardanti la sopravvenuta carenza d'interesse del
ricorrente, alla luce della revoca della trattenuta cautelativa sul
quinto della pensione, e l'incompetenza del giudice rimettente, che
dovrebbe declinare la propria competenza a favore della Corte dei
conti centrale, competente in tema di esecuzione di una sentenza
passata in giudicato.
Il giudice rimettente sarebbe, peraltro, privo di giurisdizione,
in quanto, della questione dell'indebito, gia' si occuperebbe il
giudice ordinario, in sede di opposizione contro il decreto
ingiuntivo richiesto e ottenuto dall'istituto previdenziale.
L'accoglimento del gravame, proposto dall'INPS contro la sentenza
non definitiva che ha deciso tali questioni, priverebbe di ogni
effetto un'eventuale dichiarazione di incostituzionalita'.
La questione, inoltre, si presenterebbe «priva di
incidentalita'», in quanto perseguirebbe l'unico obiettivo di
estendere il regime piu' favorevole di cumulo anche alle pensioni
privilegiate ordinarie, senza produrre alcuna incidenza concreta sul
provvedimento di recupero dell'indebito previdenziale, sottoposto al
vaglio del giudice rimettente.
La questione sarebbe inammissibile, anche per l'incerta o
inesatta individuazione delle norme impugnate.
A tale riguardo, l'INPS puntualizza che, nella prospettiva del
giudice rimettente, il contrasto con i precetti costituzionali non
risiede nelle norme singolarmente considerate, che provvedono ad
ampliare i diritti soggettivi degli interessati, ma nella loro
vicendevole connessione e nel rapporto con le previsioni dell'art.
67, comma 4, del d.P.R. n. 1092 del 1973 e dell'art. 59, comma 14,
della legge n. 449 del 1997.
Il pregiudizio arrecato al ricorrente non discenderebbe,
pertanto, dalle norme impugnate, che non menzionano la pensione
privilegiata.
La questione sarebbe inammissibile anche sotto un ulteriore
profilo.
Il giudice rimettente avrebbe omesso di sperimentare
un'interpretazione conforme al dettato costituzionale e, pur dando
atto di un orientamento che nega la natura risarcitoria della
pensione privilegiata, non avrebbe approfondito le ragioni che
precludono un'interpretazione rispettosa dei principi di eguaglianza
e ragionevolezza.
Quanto all'equiparazione della pensione privilegiata alla
pensione d'invalidita', non trarrebbe origine dal censurato art. 72,
comma 2, della legge n. 388 del 2000, ma dalla complessa normativa
succedutasi nel tempo.
La questione sarebbe comunque infondata.
Il divieto del cumulo integrale tra pensione privilegiata
ordinaria e redditi da lavoro autonomo sarebbe il frutto di una
scelta discrezionale del legislatore, conforme al canone di
ragionevolezza e memore della specificita' della pensione
privilegiata, beneficio che, dal 1° dicembre 2012, e' stato riservato
ai soli militari e al solo personale operante nel comparto sicurezza
(art. 6 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, recante
«Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici», convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214).
Tale specificita' varrebbe a dar conto della disciplina
differenziata, che il legislatore ha scelto di apprestare per il
cumulo con i redditi da lavoro.
Il riconoscimento della pensione privilegiata, difatti, non si
presenterebbe come «un beneficio connesso esclusivamente allo status
del dipendente militare del tutto svincolato dal presupposto della
capacita' di servizio», ma si prefiggerebbe di integrare i redditi
dell'interessato, «compromessi in ragione della cessata o diminuita
capacita' lavorativa conseguente alla malattia o all'infortunio».
La ratio del trattamento di favore attribuito dalla legge
spiegherebbe anche il peculiare regime di cumulabilita' solo parziale
tra pensioni privilegiate e redditi da lavoro.
Pertanto, la rimozione del divieto di cumulo tra redditi da
lavoro e pensioni di anzianita' non renderebbe costituzionalmente
doverosa la rimozione del divieto di cumulo anche per le pensioni
privilegiate.
3.- Nel giudizio, con memoria dell'8 settembre 2015, e'
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto di
rigettare, in quanto infondata, la questione di legittimita'
costituzionale sollevata del giudice contabile.
Dopo avere ripercorso il contenzioso insorto tra l'INPS e il
ricorrente nel giudizio principale e l'evoluzione della disciplina
del cumulo tra pensione privilegiata e reddito da lavoro autonomo, la
difesa dello Stato ha evidenziato che il tratto distintivo comune
alle pensioni privilegiate e alle pensioni d'invalidita' e' la natura
previdenziale, che vale a collocarle, insieme alle pensioni di
vecchiaia, sotto l'egida dell'art. 38, secondo comma, Cost.
La pensione di anzianita', evocata dal giudice rimettente come
termine di paragone, esulerebbe dall'ambito di applicazione di tale
precetto costituzionale.
La pensione di anzianita', invero, prescinderebbe dal compimento
dell'eta', avrebbe come esclusivo presupposto lo svolgimento per un
tempo predeterminato di un'attivita' che costituisce l'adempimento
del dovere di concorrere al progresso materiale o spirituale della
societa' (art. 4 Cost.).
Non sarebbe irragionevole, pertanto, la scelta di escludere la
trasformazione della pensione privilegiata in pensione d'anzianita':
l'ordinamento, in virtu' della comune natura previdenziale,
consentirebbe soltanto la trasformazione d'ufficio della pensione
privilegiata in pensione di vecchiaia, quando siano soddisfatti
determinati requisiti di assicurazione e contribuzione.
Sarebbe irragionevole consentire all'interessato di godere sia
dei benefici della pensione privilegiata, consistenti negli aumenti
economici, sia dei benefici connessi alla pensione di anzianita', con
particolare riguardo alla facolta' di cumulare la pensione con i
redditi da lavoro.
Considerato in diritto
1.- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Marche, giudice unico per le pensioni, dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 72, comma 2, della legge 23 dicembre 2000,
n. 388, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)» e dell'art. 19
del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2008, n. 133.
1.1.- Il giudice rimettente censura, per violazione dell'art. 3
Cost., il regime delineato dalle disposizioni citate, che accordano
il beneficio del cumulo integrale della pensione con il reddito da
lavoro autonomo soltanto a chi percepisca una pensione diretta di
anzianita' (art. 19 del d.l. n. 112 del 2008) e assoggettano il
titolare di una pensione privilegiata ordinaria diretta al meno
favorevole regime di cumulo, limitato dall'art. 72, comma 2, della
legge n. 388 del 2000 alla misura del 70 per cento.
Il giudice rimettente assume che tale regime sia foriero di
un'arbitraria disparita' di trattamento e sia pregiudizievole per il
titolare di una pensione privilegiata ordinaria, che vanti i medesimi
requisiti di anzianita' di un pensionato che percepisca la pensione
di anzianita'.
Se il titolare di una pensione privilegiata ordinaria soggiace a
una piu' restrittiva disciplina di cumulo tra pensione e reddito
derivante da lavoro autonomo, il titolare di una pensione di
anzianita', pur vantando i medesimi requisiti di anzianita' del
titolare della pensione privilegiata, puo' giovarsi del piu'
favorevole regime del cumulo integrale.
Tale disparita' di trattamento sarebbe lesiva dell'art. 3 Cost.,
anche sotto il profilo del contrasto con il canone di ragionevolezza,
poiche' pregiudicherebbe proprio «i cittadini che non solo hanno
adempiuto al dovere ex articolo 4, comma 2, Cost. - identicamente ai
titolari di pensione d'anzianita' [...] - ma che proprio a causa del
servizio svolto, in favore dello Stato, hanno subito una menomazione
dell'integrita' personale».
1.2.- La difesa dell'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS) ha eccepito l'inammissibilita' della questione per difetto di
rilevanza. Molteplici eccezioni preliminari (il vincolo del
giudicato, la carenza di interesse, l'incompetenza e la carenza di
giurisdizione del giudice adito) si rivelerebbero dirimenti e
impedirebbero di applicare la disciplina censurata.
La questione sarebbe inammissibile anche in virtu' dell'erronea
identificazione della normativa applicabile e dell'omessa
esplorazione di un'interpretazione adeguatrice.
Nel merito, la questione sarebbe infondata, per l'eterogeneita'
dei termini posti a raffronto.
La pensione privilegiata, anche per le peculiarita' che la
contraddistinguono, non potrebbe essere comparata alla pensione di
anzianita', con riguardo alla regolamentazione del cumulo con i
redditi derivanti da lavoro.
1.3- La difesa del Presidente del Consiglio dei ministri enuncia
analoghi rilievi nel senso dell'infondatezza della questione
proposta.
2.- Alla soluzione del dubbio di costituzionalita' conviene
premettere la ricognizione dei tratti salienti della disciplina del
cumulo tra pensione e redditi da lavoro.
Con l'art. 19 del d.l. n. 112 del 2008, a decorrere dal 1°
gennaio 2009, il legislatore ha rimosso ogni limite al cumulo tra le
pensioni dirette di anzianita' a carico dell'assicurazione generale
obbligatoria e delle forme sostitutive ed esclusive della medesima e
i redditi da lavoro autonomo e dipendente.
Le innovazioni apportate nel 2008 lasciano inalterato, per le
pensioni privilegiate ordinarie, il regime delineato dall'art. 72,
comma 2, della legge n. 388 del 2000. Per le pensioni d'invalidita',
eccedenti l'ammontare del trattamento minimo del Fondo pensioni
lavoratori dipendenti, e' consentito il cumulo con i redditi da
lavoro autonomo soltanto nella misura del 70 per cento.
Tale limitazione e' destinata ad operare anche per le pensioni
privilegiate ordinarie, assimilate ai trattamenti d'invalidita' in
ragione del comune presupposto della menomazione dell'integrita'
fisica (Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per il Veneto,
sentenza 10 giugno 2013, n. 184, Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per l'Emilia Romagna, sentenza 15 giugno 2012, n.
143, Corte dei conti, sezione giurisdizionale per il Veneto, sentenza
15 giugno 2010, n. 424, con orientamento condiviso anche in sede
amministrativa, come emerge dalla nota operativa dell'INPDAP del 28
novembre 2008, n. 45).
L'assimilazione traspare anche dall'art. 6 della legge 12 giugno
1984, n. 222 (Revisione della disciplina della invalidita'
pensionabile), che racchiude i principi per la revisione della
disciplina delle invalidita' pensionabili e regola in un medesimo
contesto «assegno privilegiato di invalidita', pensione privilegiata
di inabilita' od ai superstiti, per cause di servizio».
3.- Inquadrata in tali coordinate, la questione di legittimita'
costituzionale si sottrae alle eccezioni di inammissibilita', svolte
dalla difesa dell'INPS.
3.1.- L'eccezione di erronea individuazione della norma
applicabile, da esaminare in via prioritaria, deve essere disattesa.
La fattispecie controversa riguarda un'ipotesi di cumulo tra
pensione privilegiata ordinaria e reddito da lavoro autonomo e,
pertanto, le censure si indirizzano correttamente contro l'art. 72,
comma 2, della legge n. 388 del 2000, che assoggetta le pensioni
privilegiate ordinarie, in quanto equiparate ai trattamenti
d'invalidita', a un regime piu' rigoroso di cumulo con i redditi da
lavoro autonomo.
L'art. 19 del d.l. n. 118 del 2008, che tratteggia una disciplina
del cumulo integrale tra pensioni di anzianita' e redditi da lavoro,
viene in rilievo come tertium comparationis.
3.2.- Le considerazioni svolte implicano l'infondatezza
dell'ulteriore eccezione di inammissibilita', che fa leva sull'omessa
sperimentazione di una interpretazione adeguatrice.
L'inequivocabile tenore letterale della norma, chiamata a
disciplinare il cumulo della pensione privilegiata con i redditi da
lavoro autonomo, preclude una diversa interpretazione, atta a
salvaguardare la compatibilita' con i precetti costituzionali
richiamati dal giudice rimettente.
Sulla praticabilita' di tale diversa interpretazione, la stessa
difesa dell'INPS non offre ragguagli di sorta.
3.3.-. La questione non puo' dirsi irrilevante, sul mero
presupposto che siano ancora sub iudice alcuni profili pregiudiziali
(carenza d'interesse del ricorrente, difetto di giurisdizione e di
competenza del giudice adito, vincolo del giudicato), potenzialmente
preclusivi dell'esame del merito e decisi dal giudice rimettente con
sentenza non definitiva, impugnata da entrambe le parti del giudizio
principale.
Il giudice a quo, con motivazione non implausibile, ha ritenuto
di avere cognizione sulla domanda di annullamento proposta dal
ricorrente, riconoscendone la legittimazione e l'interesse a
impugnare, dinanzi al giudice contabile, un atto lesivo dei diritti
previdenziali.
Il giudice contabile, difatti, e' deputato a decidere sui
«ricorsi pensionistici civili, militari e di guerra», come oggi
conferma anche il nuovo assetto della giustizia contabile definito
dall'art. 151 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice
di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della
legge 7 agosto 2015, n. 124).
Non sussiste, dunque, alcun palese difetto di giurisdizione,
idoneo a riverberarsi, in radice, sulla rilevanza della questione di
costituzionalita'.
Non e' decisivo in senso contrario il fatto che, delle pretese
restitutorie dell'INPS, si discuta anche nel giudizio di opposizione,
promosso dal ricorrente contro il decreto ingiuntivo emesso a favore
dell'istituto.
Tale contemporanea pendenza di giudizi non priva il giudice
contabile della cognizione, che gli e' istituzionalmente riservata,
sul rapporto previdenziale che intercorre tra le parti.
Quanto alla competenza della Corte dei conti marchigiana, negata
dalla difesa dell'INPS, non puo' ritenersi implausibile la
valutazione del giudice rimettente, che ha escluso di poter
configurare il giudizio principale come un giudizio di mera
esecuzione di una decisione gia' passata in giudicato, giudizio
demandato alla Corte dei conti centrale (art. 10 della legge 21
luglio 2000, n. 205, recante «Disposizioni in materia di giustizia
amministrativa»).
Si tratta di un profilo indissolubilmente connesso con quello
dell'efficacia preclusiva del giudicato, che la difesa dell'INPS ha
posto in risalto, rilevando che la fondatezza della pretesa
restitutoria e' consacrata da una statuizione oramai intangibile.
Tale definitivita' renderebbe irrilevante la questione di
costituzionalita' delle norme censurate, che il giudice rimettente,
vincolato dal giudicato, non sarebbe piu' chiamato ad applicare.
L'eccezione non coglie nel segno.
Il giudice a quo, nel passare in rassegna gli antecedenti della
vertenza, afferma che il ricorrente nel giudizio principale ha
impugnato la nota dell'INPDAP del 17 ottobre 2004, che ha accertato
un indebito, per il periodo dal 1° luglio 2004 al 30 novembre 2004,
ritenendo applicabili i limiti di cumulabilita' parziale tra pensione
e reddito da lavoro autonomo, allora fissati nella misura del 50 per
cento nella vigenza dell'art. 59, comma 14, della legge 27 dicembre
1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica).
La Corte dei conti, con sentenza n. 700 del 24 ottobre 2013,
assistita dell'autorita' del giudicato, ha accertato la correttezza
dell'operato dell'ente previdenziale e ha disatteso gli argomenti del
ricorrente, che propugnava l'applicazione di un regime di cumulo
integrale.
L'INPS, succeduto nel frattempo all'INPDAP, dopo aver ottenuto
tale accertamento favorevole, ha emesso una nuova nota, il 26 maggio
2014, richiedendo al ricorrente il recupero delle somme indebitamente
corrisposte dal 1° gennaio 2001 al 30 giugno 2014.
Quest'ultima nota e' stata impugnata nel giudizio, che ha dato
origine all'odierna questione di legittimita' costituzionale.
Il giudice rimettente ha indicato che l'accertamento definitivo,
invocato dall'INPS, riguarda un periodo piu' circoscritto (1°
luglio-30 novembre 2004) rispetto a quello, invero piu' ampio,
esaminato nel nuovo giudizio (1° gennaio 2001-30 giugno 2014).
Secondo il giudice rimettente, su tale giudizio incide la
normativa sopravvenuta del d.l. n. 112 del 2008, idonea a
rappresentare un apprezzabile elemento di discontinuita'.
A prescindere dalla fondatezza di tali rilievi, che non compete a
questa Corte scrutinare, anche alla luce della problematica incidenza
del giudicato sui rapporti di durata, si deve osservare che il
giudice rimettente ha enucleato alcuni elementi, come la diversita'
dei periodi considerati nei due giudizi e le sopravvenienze normative
posteriori al giudicato, in astratto suscettibili di escludere
l'efficacia vincolante del precedente accertamento irrevocabile.
Pertanto, anche con riguardo al vincolo del giudicato, questa
Corte non puo' sostituire la propria valutazione di rilevanza a
quella gia' formulata dal giudice a quo, sorretta da argomenti non
arbitrari e cristallizzata in una sentenza non definitiva.
4.- La questione non e' fondata.
5.- La disciplina, sottoposta al vaglio di costituzionalita', si
inscrive in un contesto normativo quanto mai mutevole, che ha
registrato l'avvicendarsi di interventi di segno diverso, ora in
chiave limitativa del cumulo tra pensioni e redditi da lavoro, ora
nella direzione di un progressivo superamento dei limiti
originariamente imposti.
Nel cimentarsi con le disparate discipline succedutesi nel tempo,
questa Corte ha affermato a piu' riprese che la sussistenza di
un'altra fonte di reddito puo' giustificare una diminuzione del
trattamento pensionistico (sentenza n. 197 del 2010), in quanto «la
funzione previdenziale della pensione non si esplica, o almeno viene
notevolmente ridotta, quando il lavoratore si trovi ancora in
godimento di un trattamento di attivita'» (sentenza n. 275 del 1976).
Il pensionato che continua a lavorare «pone in essere una
condotta che, da un lato, puo' avere rilievo ai fini di una
riliquidazione della pensione, dall'altro consente al legislatore di
tener conto del conseguente guadagno e della diminuzione del suo
stato di bisogno» (sentenza n. 30 del 1976).
Tali restrizioni, che non si pongono di per se' in contrasto con
la tutela che la Carta fondamentale accorda al diritto al lavoro
(sentenze n. 416 del 1999 e n. 155 del 1969), prestano il fianco a
censure d'incostituzionalita' quando implichino una sostanziale
decurtazione del complessivo trattamento pensionistico, senza
stabilire il limite minimo dell'emolumento dell'attivita' esplicata,
oltre il quale la decurtazione diviene operante (sentenze n. 232 del
1992, n. 204 del 1992 e n. 566 del 1989).
La regolamentazione del cumulo tra pensioni e redditi da lavoro
interferisce con molteplici valori di rango costituzionale, come il
diritto al lavoro (art. 4 Cost.), il diritto a una prestazione
previdenziale proporzionata all'effettivo stato di bisogno (art. 38,
secondo comma, Cost.), la solidarieta' tra le diverse generazioni che
interagiscono nel mercato del lavoro (art. 2 Cost.), in una
prospettiva volta a garantirne un equo ed effettivo accesso alle
opportunita' di occupazione che si presentano.
Spetta alla discrezionalita' del legislatore bilanciare i diversi
valori coinvolti, in un contesto di molteplici variabili di politica
sociale ed economica, e modulare la concreta disciplina del cumulo,
in armonia con i principi di eguaglianza e di ragionevolezza.
6.- Da tali principi il legislatore, nel caso di specie, non si
e' discostato.
Le censure del giudice rimettente si appuntano contro il difforme
trattamento riservato ai titolari di pensione privilegiata ordinaria
rispetto ai titolari di pensione di anzianita', con riguardo al
cumulo tra pensione e reddito da lavoro.
Le censure investono, in particolare, l'equiparazione tra
pensione privilegiata ordinaria e trattamenti d'invalidita' (punto 3.
dell'ordinanza di rimessione), che preclude l'integrale cumulabilita'
tra pensione e redditi da lavoro, oggi sancita per le pensioni di
anzianita'.
6.1.- Le censure, in tutti i profili in cui si articolano, non
sono fondate.
Esse muovono da una premessa - omogeneita' tra pensione
privilegiata ordinaria e pensione di anzianita' - che non trova alcun
riscontro nel dato normativo e nella elaborazione della
giurisprudenza costituzionale.
La pensione di anzianita' si atteggia come «un beneficio concesso
al lavoratore» (sentenza n. 155 del 1969), che prescinde dal
raggiungimento dell'eta' pensionabile e postula il «mero avvenuto
svolgimento dell'attivita' stessa per un tempo predeterminato»
(sentenza n. 416 del 1999). La pensione privilegiata ordinaria e'
ancorata a eventi dannosi (ferite, lesioni o infermita'), provocati
da una causa di servizio, e consegue alla cessazione del rapporto di
impiego per inabilita' permanente al servizio.
L'art. 67, quarto comma, del decreto del Presidente della
Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico
delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e
militari dello Stato) prevede che, quando sia raggiunto il requisito
di quindici anni di servizio utile, accompagnati a dodici di servizio
effettivo, la pensione privilegiata ordinaria sia liquidata nella
misura prevista per la pensione normale, accresciuta di un correttivo
economico, determinato nella misura di un decimo.
La natura di "retribuzione differita", che accomuna pensioni
privilegiate ordinarie e pensioni di anzianita', non rende
costituzionalmente obbligata una equiparazione di tali trattamenti
agli effetti della disciplina del cumulo, ne' rileva la
considerazione dell'eventuale coincidenza dei requisiti di
anzianita', elemento sprovvisto di valenza significativa nell'ambito
di una regolamentazione incentrata sulle peculiarita' delle singole
prestazioni previdenziali.
Invero, l'auspicata parificazione tra pensione privilegiata
ordinaria e pensione di anzianita', agli effetti dell'applicazione di
un cumulo integrale, non puo' derivare dalla circostanza, del tutto
accidentale, che il titolare di pensione privilegiata ordinaria abbia
tutti i requisiti per accedere anche alla pensione di anzianita'.
Quando il dipendente abbia raggiunto l'anzianita' di servizio
minima per il riconoscimento della pensione e subisca per fatti di
servizio una menomazione dell'integrita' personale, ha diritto alla
sola pensione privilegiata, che assorbe e integra l'importo
dell'altro trattamento di quiescenza (Corte di cassazione, sezione
lavoro, sentenza 27 gennaio 1993, n. 987), sostituendo o
eventualmente anticipando quest'ultimo trattamento (Corte dei conti,
sezioni riunite, sentenza 17 giugno 2005, n. 2).
In virtu' di tali caratteristiche, viene meno l'obbligo dello
Stato di farsi carico della costituzione di una posizione
assicurativa presso l'INPS, nei termini disciplinati dall'art. 124
del d.P.R. n. 1092 del 1973, che subordina la medesima costituzione
all'assenza del diritto a pensione per mancanza della necessaria
anzianita' di servizio.
Tali particolarita' impediscono di accostare in chiave
comparativa le pensioni privilegiate ordinarie e le pensioni di
anzianita', sulla scorta del mero requisito dell'identica anzianita'
del lavoratore.
6.2.- Il legislatore ha prefigurato un regime di particolare
favore per le pensioni privilegiate, ricondotte da questa Corte alla
categoria dei "trattamenti speciali di quiescenza" (sentenza n. 428
del 1993), rimarcando la peculiarita' dei trattamenti privilegiati
rispetto alle pensioni di anzianita'. Tanto basta per escludere il
raffronto tra le due prestazioni, nella prospettiva della disciplina
del cumulo tra pensioni e redditi da lavoro.
La ragionevolezza del punto di equilibrio, individuato dal
legislatore, e' avvalorata da molteplici elementi.
La scelta del legislatore e' di apprestare, per pensioni
privilegiate ordinarie e trattamenti di invalidita', una disciplina
omogenea in termini di cumulo con i redditi da lavoro.
L'uniformita' della disciplina, definita incongrua dal giudice
rimettente, e' invece in consonanza con il comune presupposto delle
due prestazioni, consistente nella lesione dell'integrita' fisica, e
rispecchia la ratio della pensione privilegiata, che si configura
come "una sorta di riparazione", conseguente al danno alla persona
riportato per infermita' contratte in relazione al servizio prestato
(sentenza n. 43 del 2015).
Questo regime si fonda sul presupposto che lo svolgimento di
un'attivita' produttiva di reddito denota una diminuzione dello stato
di bisogno, tutelato dall'art. 38, secondo comma, Cost. (sentenza n.
30 del 1976).
Con particolare riguardo alla pensione privilegiata ordinaria, i
benefici riconosciuti dal legislatore, anche in termini di incremento
della pensione corrisposta, valgono a compensare la riduzione della
capacita' di produrre reddito, derivante dall'infermita' contratta a
causa di servizio, e hanno il loro contrappeso nelle limitazioni al
cumulo tra pensioni e redditi da lavoro.
Peraltro, la liberta' di cumulo si attesta sul 70 per cento,
misura che non rappresenta un intralcio sproporzionato al diritto di
svolgere un lavoro dopo la pensione.