ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, comma
12, 4, commi 24, 25, 26 e 27, e 8, comma 13, della legge della
Regione autonoma Sardegna 11 aprile 2016, n. 5, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio di previsione per l'anno 2016 e per
gli anni 2016-2018 (legge di stabilita' 2016)», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13-16
giugno 2016, depositato in cancelleria il 21 giugno 2016 ed iscritto
al n. 34 del registro ricorsi 2016.
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2017 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
udito l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 13-16 giugno 2016 (iscritto al n.
34 del Reg. ric. dell'anno 2016) il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato gli artt. 1, comma 12, 4, commi 24, 25, 26 e 27,
e 8, comma 13, della legge della Regione autonoma Sardegna 11 aprile
2016, n. 5, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione per l'anno 2016 e per gli anni 2016 - 2018 (legge di
stabilita' 2016)» - pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione
autonoma Sardegna del 13 aprile 2016, n. 18 - in riferimento agli
artt. 117, secondo comma, lettere l) e s), e terzo comma - in
relazione agli artt. 135, 142 e 143 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), ed
all'art. 31, comma 26, della legge 12 novembre 2011, n. 183, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilita' 2012)» - e 118 della Costituzione.
1.1.- Anzitutto, il ricorrente censura l'art. 1, comma 12, della
legge reg. Sardegna n. 5 del 2016, in quanto, disponendo
l'applicazione dell'art. 159, commi 1, 3 e 4, del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali), agli enti strumentali della Regione, alle unioni
di comuni, ai consorzi industriali provinciali ed ai consorzi di
bonifica relativamente ai fondi messi a disposizione da parte dello
Stato, della Regione e dell'Unione europea, estenderebbe la portata
soggettiva ed oggettiva del regime di limitazione delle procedure di
esecuzione e quindi di soddisfacimento patrimoniale delle ragioni dei
creditori. In tal modo la norma eccederebbe dalla competenza
regionale, incidendo in materie - «norme processuali» ed «ordinamento
civile» - riservate al legislatore statale dall'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., cosi' come questa Corte avrebbe gia' avuto
modo di affermare (si cita la sentenza n. 273 del 2012).
1.2.- In secondo luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri
impugna l'art. 4, commi 24, 25, 26 e 27, della legge reg. Sardegna n.
5 del 2016. In particolare, il ricorrente sostiene che il comma 24
prevederebbe una riapertura dei termini per la richiesta di
sclassificazione dei beni di uso civico; il comma 25 inserirebbe
un'ulteriore ipotesi in cui consentirla ed i commi 26 e 27
provvederebbero direttamente alla sclassificazione di alcuni beni di
uso civico, sottraendoli al relativo regime. Tali disposizioni
contrasterebbero con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e
con gli artt. 135, 142 e 143 del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), con cui il
legislatore statale avrebbe esercitato la propria competenza
esclusiva in materia. In particolare, l'art. 143 del d.lgs. n. 42 del
2004 - che disciplina il piano paesaggistico la cui elaborazione e'
affidata, dall'art. 135 del medesimo decreto, congiuntamente a Stato
e Regione - prevede al comma 1, lettera c), che esso debba
comprendere la «ricognizione delle aree di cui al comma 1
dell'articolo 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala
idonea alla identificazione, nonche' determinazione di prescrizioni
d'uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi
di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione». Tra le
aree interessate dal richiamato art. 142, comma 1, del d.lgs. n. 42
del 2004 rientrano quelle «assegnate alle universita' agrarie e le
zone gravate da usi civici» (lettera h). Con le norme censurate la
Regione autonoma Sardegna sarebbe intervenuta unilateralmente
anziche' attraverso la pianificazione condivisa, senza che al
riguardo possa soccorrere la competenza legislativa regionale in
materia - si tratterebbe di quella sugli usi civici riconosciuta
dall'art. 3, primo comma, lettera n), della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna) - atteso che
essa incontra il limite delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica quali le evocate disposizioni del
codice dei beni culturali e del paesaggio, cosi' come gia' affermato
da questa Corte (si cita la sentenza n. 210 del 2014). Di qui la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., nonche'
dell'art. 118 Cost. per il mancato rispetto del principio di leale
collaborazione, stante la «connessione indissolubile tra materie di
diversa attribuzione».
1.3.- Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna
l'art. 8, comma 13, della legge reg. Sardegna n. 5 del 2016, in
quanto la norma prevederebbe, per i piccoli Comuni sardi, l'esenzione
dal regime sanzionatorio correlato al mancato rispetto del patto di
stabilita' interno per il 2015. La disposizione esorbiterebbe dalla
competenza prevista dall'art. 3, lettera b), dello statuto reg.
Sardegna in materia di «ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni» e si porrebbe in contrasto con l'art. 31,
comma 26, della legge n. 183 del 2011, espressione di un principio
riconducibile alla materia «coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
2.- La Regione autonoma Sardegna non si e' costituita in
giudizio.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli
artt. 1, comma 12, 4, commi 24, 25, 26 e 27, e 8, comma 13, della
legge della Regione autonoma Sardegna 11 aprile 2016, n. 5, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l'anno
2016 e per gli anni 2016 - 2018 (legge si stabilita' 2016)», in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettere l) e s), terzo
comma - in relazione agli artt. 135, 142 e 143 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137), ed all'art. 31, comma 26, della legge 12 novembre 2011, n. 183,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2012)» - e 118 della
Costituzione.
Anzitutto, il ricorrente censura l'art. 1, comma 12, della legge
reg. Sardegna n. 5 del 2016 in quanto, disponendo l'applicazione
dell'art. 159, commi 1, 3 e 4, del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali), agli enti strumentali della regione, alle unioni di comuni,
ai consorzi industriali provinciali ed ai consorzi di bonifica
relativamente ai fondi messi a disposizione da parte dello Stato,
della regione e dell'Unione europea, estenderebbe la portata
soggettiva ed oggettiva del regime di limitazione delle procedure di
esecuzione e quindi di soddisfacimento patrimoniale delle ragioni dei
creditori previsto dalla normativa statale, incidendo in materie -
«norme processuali» ed «ordinamento civile» - riservate al
legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
In secondo luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri
impugna l'art. 4, commi 24, 25, 26 e 27, della citata legge
regionale. In particolare, il ricorrente sostiene che il comma 24
prevederebbe una riapertura dei termini per la richiesta di
sclassificazione dei beni di uso civico prevista dall'art. 18-bis
della legge della Regione autonoma Sardegna 14 marzo 1994, n. 12
(Norme in materia di usi civici. Modifica della legge regionale 7
gennaio 1977, n. 1 concernente l'organizzazione amministrativa della
Regione sarda); il comma 25 inserirebbe un'ulteriore ipotesi in cui
consentirla ed i commi 26 e 27 provvederebbero direttamente alla
sclassificazione di alcuni beni di uso civico, sottraendoli al
relativo regime. Tali disposizioni contrasterebbero con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. e con gli artt. 135, 142 e 143 del
d.lgs. n. 42 del 2004, che prevedono l'elaborazione congiunta tra
Stato e regione del piano paesaggistico e dispongono che esso
comprenda anche «le aree assegnate alle universita' agrarie e le zone
gravate da usi civici». Con le norme censurate la Regione autonoma
Sardegna sarebbe intervenuta unilateralmente anziche' attraverso la
pianificazione condivisa, senza che al riguardo possa soccorrere la
competenza legislativa regionale in materia di usi civici, atteso che
essa incontra il limite delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica, quali sarebbero le evocate
disposizioni legislative statali. Di qui la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., nonche' dell'art. 118 Cost., per il
mancato rispetto del principio di leale collaborazione.
I commi 26 e 27 dell'art. 4, individuando - attraverso i dati
catastali - alcuni terreni di cui disporre la sclassificazione,
sarebbero inficiati dal medesimo vizio dei commi precedenti ed
inoltre, per effetto del loro carattere di norme provvedimentali,
sottrarrebbero «risorse alla collettivita' che ne e' proprietaria»,
interferendo contemporaneamente sulla tutela del paesaggio, «materia
assegnata alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato».
Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri censura l'art.
8, comma 13, della legge reg. Sardegna n. 5 del 2016, in quanto la
norma prevederebbe, per i piccoli comuni sardi, l'esenzione dal
regime sanzionatorio correlato al mancato rispetto del patto di
stabilita' interno per l'anno 2015. La disposizione esorbiterebbe
dalla competenza statutaria in materia di «ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni» e si porrebbe in contrasto
con l'art. 31, comma 26, della legge n. 183 del 2011, espressione di
un principio riconducibile alla materia «coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario», di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost.
2.- L'art. 1, comma 12, della legge reg. Sardegna n. 5 del 2016
viene denunciato per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost. e non per violazione di un parametro statutario.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, «nel caso in cui venga
impugnata in via principale la legge di un soggetto ad autonomia
speciale, la compiuta definizione dell'oggetto del giudizio, onere di
cui e' gravato il ricorrente, non puo' prescindere dall'indicazione
delle competenze legislative assegnate dallo statuto» (ex plurimis,
sentenza n. 252 del 2016).
Tuttavia, questa Corte ha altresi' chiarito che «il ricorrente
ben puo' dedurre la violazione dell'art. 117 Cost. e postulare che la
normativa regionale o provinciale impugnata eccede dalle competenze
statutarie quando a queste ultime essa non sia in alcun modo
riferibile (sentenza n. 16 del 2012)» (sentenza n. 151 del 2015).
Nella fattispecie, il contenuto della norma censurata -
eminentemente privatistico e processuale, come meglio risultera' in
prosieguo - nonche' la natura del parametro evocato - «ordinamento
civile» e «norme processuali» - escludono in maniera evidente di per
se' l'utilita' di uno scrutinio alla luce delle disposizioni
statutarie (similmente, sentenza n. 391 del 2006).
2.1- Tanto premesso, nel merito la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 12, della legge reg. Sardegna n. 5
del 2016 e' fondata.
La disposizione, nel prevedere che siano applicate agli enti
strumentali della regione, alle unioni dei comuni, ai consorzi
industriali provinciali e ai consorzi di bonifica le disposizioni dei
commi 1, 3 e 4 dell'art. 159 del d.lgs. n. 267 del 2000, e successive
modifiche e integrazioni, amplia la fattispecie normativa richiamata
con riguardo ad una serie di enti pubblici e di situazioni oggettive
in essa non ricompresi.
In sostanza, la norma censurata opera un'estensione oggettiva e
soggettiva della disciplina dettata dal legislatore statale,
consentendo di escludere dall'esecuzione forzata i fondi
specificatamente destinati alla realizzazione di opere pubbliche
delegate dalla regione messi a disposizione da parte dello Stato,
della regione stessa o dell'Unione europea ad una serie di enti la
cui elencazione eccede quella alla quale si riferisce l'art. 159 del
d.lgs. n. 267 del 2000.
Introducendo una limitazione al soddisfacimento patrimoniale
delle ragioni dei creditori dei suddetti enti ed assegnando alle
situazioni soggettive di coloro che hanno avuto rapporti con essi un
regime sostanziale e processuale peculiare rispetto a quello
ordinario altrimenti applicabile, l'art. 1, comma 12, della legge
reg. Sardegna n. 5 del 2016 incide, dunque, nelle materie
«ordinamento civile» e «norme processuali» di competenza esclusiva
dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
(sentenza n. 273 del 2012), onde la fondatezza della questione
proposta.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
altresi' l'art. 4, commi 24, 25, 26 e 27, della medesima legge reg.
Sardegna n. 5 del 2016 in riferimento agli artt. 117, secondo comma,
lettera s), e 118 Cost., sotto il profilo della leale collaborazione.
Secondo il ricorrente, il comma 24, disponendo una riapertura dei
termini per la richiesta di sclassificazione dei beni di uso civico
prevista dall'art. 18-bis della legge reg. Sardegna n. 12 del 1994,
ed il comma 25, inserendo un'ulteriore ipotesi di sclassificazione,
contrasterebbero con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., e
con gli artt. 135, 142 e 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, i quali sono
espressione della competenza esclusiva dello Stato in materia
ambientale. Tale competenza, ricomprendendo la pianificazione e la
tutela delle aree «assegnate alle universita' agrarie e le zone
gravate da usi civici» (art. 142, comma 1, lettera h, del d.lgs. n.
42 del 2004), sarebbe invasa dalla Regione autonoma Sardegna e
violata in relazione ai «principi fondamentali che sorreggono la
materia della tutela del paesaggio». Cio' anche in relazione al
profilo della pianificazione paesaggistica (viene in tal senso
richiamato l'art. 143 del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
il quale sarebbe norma di grande riforma economico-sociale).
I commi 26 e 27 dell'art. 4, individuando - attraverso i dati
catastali - alcuni terreni di cui disporre la sclassificazione,
sarebbero inficiati dal medesimo vizio dei commi precedenti ed
inoltre, per effetto del loro carattere di norme provvedimentali,
sottrarrebbero «risorse alla collettivita' che ne e' proprietaria»,
interferendo contemporaneamente sulla tutela del paesaggio, «materia
assegnata alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato».
Le norme impugnate sarebbero altresi' in contrasto con il
principio di leale collaborazione, anche alla luce della sentenza n.
210 del 2014, perche' il legislatore regionale avrebbe proceduto con
modalita' unilaterali preclusive della considerazione degli interessi
sottesi alla competenza legislativa di cui lo Stato e' titolare.
3.1.- Per la disamina della questione di legittimita'
costituzionale oggetto del giudizio e' utile una sintetica
ricostruzione dell'evoluzione storico-normativa che caratterizza la
materia degli "usi civici e delle universita' agrarie". Come si
chiarira' in prosieguo, queste espressioni individuano, sotto il
profilo oggettivo e soggettivo, fattispecie diverse di beni civici.
Le fonti legislative di riferimento per la definizione del
presente giudizio sono essenzialmente: la legge 16 giugno 1927, n.
1766 (Conversione in legge del R.D. 22 maggio 1924, n. 751,
riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del R.D. 28
agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del R.D. 22 maggio 1924,
n. 751, e del R.D. 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini
assegnati dall'art. 2 del R.D.L. 22 maggio 1924, n. 751), ed il regio
decreto 26 febbraio 1928, n. 332 (Approvazione del regolamento per la
esecuzione della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul riordinamento
degli usi civici del Regno), inerenti al regime giuridico dei beni
civici; il d.lgs. n. 42 del 2004, afferente alla tutela paesaggistica
ed ambientale; la legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna), la quale attribuisce alla Regione
stessa, «in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica e col rispetto [...] degli interessi
nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica [...] potesta' legislativa [in
materia di] usi civici» (art. 3, lettera n).
Nella richiamata normativa il sintagma "usi civici" e' utilizzato
in modo polisenso, onnicomprensivo dei fenomeni di titolarita' e
gestione di beni comuni da parte di una collettivita' organizzata e
dei suoi componenti. Carattere comune di questi istituti giuridici
(differenziati sul territorio nazionale: domini collettivi, regole,
cussorge, ademprivi, etc.) e' la gestione di alcuni beni in comune
per finalita' prevalentemente agro-silvo-pastorali, finalita' che
ebbero particolare rilevanza in passato nelle collettivita' rurali
caratterizzate da un'ampia diffusione dell'economia di sussistenza.
Nel contesto storico contemporaneo la rilevanza socio-economica
delle antiche utilizzazioni si e' notevolmente ridotta, ma le leggi
piu' recenti (decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, recante
«Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare
interesse ambientale», convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 8 agosto 1985, n. 431, ed art. 142 del d.lgs. n.
42 del 2004) hanno stabilito che i caratteri morfologici, le
peculiari tipologie d'utilizzo dei beni d'uso civico ed il relativo
regime giuridico sono meritevoli di tutela per la realizzazione di
interessi generali, ulteriori e diversi rispetto a quelli che avevano
favorito la conservazione integra e incontaminata di questi patrimoni
collettivi.
Il riconoscimento normativo della valenza ambientale dei beni
civici ha determinato, da un lato, l'introduzione di vincoli diversi
e piu' penetranti e, dall'altro, la sopravvivenza del principio
tradizionale, secondo cui eventuali mutamenti di destinazione - salvo
i casi eccezionali di legittimazione delle occupazioni e di
alienazione dei beni silvo-pastorali - devono essere compatibili con
l'interesse generale della comunita' che ne e' titolare. Detto
principio si rinviene nell'art. 41 del r.d. n. 332 del 1928, il quale
stabilisce «[...] che a tutte o parte delle terre sia data una
diversa destinazione, quando essa rappresenti un reale beneficio per
la generalita' degli abitanti [...]. In tal caso il decreto di
autorizzazione conterra' la clausola del ritorno delle terre, in
quanto possibile, all'antica destinazione quando venisse a cessare lo
scopo per il quale l'autorizzazione era stata accordata. Qualora non
sia possibile ridare a queste terre l'antica destinazione, il
Ministro per l'economia nazionale potra' stabilire la nuova
destinazione delle terre medesime».
La linea di congiunzione tra le norme risalenti e quelle piu'
recenti, che hanno incluso gli usi civici nella materia paesaggistica
ed ambientale, va rintracciata proprio nella pianificazione: ai piani
economici di sviluppo per i patrimoni silvo-pastorali di cui all'art.
12 della legge n. 1766 del 1927 vengono oggi ad aggiungersi ed a
sovrapporsi i piani paesaggistici di cui all'art. 143 del d.lgs. n 42
del 2004. La pianificazione prevista da questi ultimi - a differenza
del passato - riguarda l'intero patrimonio dei beni civici e non piu'
solo i terreni identificati dall'art. 11 della legge n. 1766 del 1927
con la categoria a («terreni convenientemente utilizzabili come bosco
o come pascolo permanente»).
Caratteristico dei beni d'uso civico e' stato, ed e' tuttora, il
particolare regime di indisponibilita' (art. 12, secondo comma, della
legge n. 1766 del 1927), che la giurisprudenza ha sempre considerato
con il massimo rigore ermeneutico (ex plurimis, Cass., sezione
seconda, 24 luglio 1963, n. 2062).
Mentre la legge n. 1766 del 1927 differenziava la destinazione
delle terre d'uso civico prevedendo che le terre di categoria a
fossero adibite a boschi e pascoli (artt. 12, secondo comma, della
legge n. 1766 del 1927) e che quelle ascritte dall'art. 11 della
medesima legge alla categoria b («terreni convenientemente
utilizzabili per la coltura agraria») fossero oggetto di ripartizione
e cessione in enfiteusi (artt. 13 e seguenti della legge n. 1766 del
1927) a membri della comunita' per l'esercizio dell'attivita'
agricola, i profondi mutamenti economici e sociali intervenuti nel
secondo dopoguerra hanno modificato l'orientamento del legislatore
nel senso di una conservazione unitaria dei patrimoni nel loro
complesso. In sostanza, sono venuti in evidenza diversi profili di
interesse generale, in particolare quelli paesaggistici ed ambientali
che hanno coinvolto l'intero patrimonio d'uso civico.
Questa evoluzione normativa si e' manifestata prima con l'art. 1
del d.l. n. 312 del 1985, il quale ha sottoposto a vincolo
paesaggistico, tra l'altro, «le aree assegnate alle universita'
agrarie e le zone gravate da usi civici» (art. 82, quinto comma,
lettera h, del d.lgs. n. 616 del 1977) e, poi, con l'art. 142, comma
1, lettera h) del d.lgs. n. 42 del 2004 che ha inserito detti beni
nel codice dei beni culturali e del paesaggio.
Questa Corte ha qualificato tali disposizioni come norme di
grande riforma economico-sociale (ex plurimis, sentenze n. 210 del
2014, n. 207 e n. 66 del 2012, n. 226 e n. 164 del 2009).
3.2.- La richiamata evoluzione normativa consente di focalizzare
l'attenzione sulla disciplina delle trasformazioni d'uso dei beni
civici, con particolare riguardo agli istituti traslativi attraverso
i quali tali trasformazioni divengono possibili.
Da un lato, l'alienazione e la legittimazione servono alla
conversione del demanio in allodio, comportante la sottoposizione del
bene trasformato alla disciplina civilistica della proprieta'
privata; dall'altro, il mutamento di destinazione ha lo scopo di
mantenere, pur nel cambiamento d'uso, un impiego utile alla
collettivita' che ne rimane intestataria. Gia' prima dell'emanazione
del Codice dei beni culturali e del paesaggio questa Corte aveva
affermato che nell'ordinamento costituzionale vigente prevale - nel
caso dei beni civici - l'interesse «di conservazione dell'ambiente
naturale in vista di una [loro] utilizzazione, come beni ecologici,
tutelato dall'articolo 9, secondo comma, Cost.» (sentenza n. 391 del
1989).
Pur nel mutato quadro normativo, la destinazione di beni civici
puo' essere variata solo nel rispetto della vocazione dei beni e
dell'interesse generale della collettivita', all'esito di un
procedimento tecnico-amministrativo, rispettoso dell'art. 41 del r.d.
n. 332 del 1928.
In tale prospettiva, il mutamento di destinazione non contrasta
con il regime di indisponibilita' del bene civico: infatti i decreti
di autorizzazione al mutamento prevedono, salvo casi eccezionali, la
clausola risolutiva ricavata dal citato art. 41, secondo cui, ove la
nuova destinazione venga a cessare, sara' automaticamente
ripristinata la precedente oppure conferita una nuova, anch'essa
compatibile con la vocazione dei beni, attraverso la valutazione
delle autorita' competenti. Queste ultime - per quanto
precedentemente argomentato - devono essere oggi individuate nel
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e
nella regione (in tal senso, sentenza n. 210 del 2014).
Se il mutamento di destinazione e' compatibile - sotto gli
enunciati profili - col regime di indisponibilita' dei beni civici,
altrettanto non puo' dirsi degli istituti dell'alienazione e della
legittimazione, i quali - rispettivamente per i beni di categoria a e
di categoria b (art. 11 della legge n. 1766 del 1927) - prevedono la
trasformazione del demanio in allodio con conseguente trasferimento
del bene in proprieta' all'acquirente o al legittimatario, attraverso
la previa sclassificazione dello stesso. Detti procedimenti sono
stati interpretati con rigorosi criteri restrittivi dal giudice della
nomofilachia, che ne ha sovente equiparato i caratteri e gli effetti
alla sdemanializzazione vera e propria (in tal senso, Cass., sezione
seconda, 12 dicembre 1953, n. 3690).
Ed e' proprio la differenza tra sclassificazione vera e propria e
mutamento di destinazione ad assumere particolare rilevanza
nell'ambito del presente giudizio. Infatti, tutte le disposizioni
impugnate dal Presidente del Consiglio dei ministri producono
l'effetto di sottrarre al patrimonio collettivo vasti appezzamenti di
territorio, individuati od individuabili secondo la diversa tecnica
normativa impiegata.
3.3.- Con particolare riguardo alla Regione autonoma Sardegna
occorre anche ricordare come l'art. 3, lettera n), dello statuto
speciale attribuisca alla stessa «[i]n armonia con la Costituzione e
i principi fondamentali dell'ordinamento giuridico della Repubblica e
col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica», la potesta' legislativa in
materia di usi civici.
Le norme di attuazione dello statuto regolano, poi, le funzioni
della Regione relative ai beni culturali e ambientali, nonche' quelle
relative alla redazione e all'approvazione dei piani paesaggistici,
nell'ambito dei quali e' contenuta la disciplina afferente
all'utilizzazione dei beni d'uso civico, a sua volta funzionalmente
collegata ai caratteri fisici e alla disciplina giuridica di tali
beni.
Con la legge reg. n. 12 del 1994, la Regione autonoma Sardegna ha
disciplinato in modo generale l'esercizio delle proprie funzioni in
tema di usi civici. E' significativa la formulazione dell'art. 1 di
detta legge, il quale prevede che «Le disposizioni contenute nella
presente legge sono intese a: a) disciplinare l'esercizio delle
funzioni attribuite alla Regione sarda ai sensi degli articoli 3,
lett. n), e 6 dello Statuto speciale per la Sardegna; b) garantire
l'esistenza dell'uso civico, conservandone e recuperandone i
caratteri specifici e salvaguardando la destinazione a vantaggio
della collettivita' delle terre soggette agli usi civici; c)
assicurare la partecipazione diretta dei Comuni alla programmazione
ed al controllo dell'uso del territorio, tutelando le esigenze e gli
interessi comuni delle popolazioni; d) tutelare la potenzialita'
produttiva dei suoli, prevedendo anche nuove forme di godimento del
territorio purche' vantaggiose per la collettivita' sotto il profilo
economico e sociale; e) precisare le attribuzioni degli organi
dell'Amministrazione regionale in materia di usi civici».
3.4.- Nelle disposizioni statutarie e di attuazione nonche' in
quelle introduttive della legge reg. Sardegna n. 12 del 1994 si
rinviene un coerente collegamento (che - per quanto si dira' in
prosieguo - viene inciso dalle norme impugnate) tra il regime
giuridico dei beni civici, gli interessi territoriali della Regione
stessa e la tutela paesistico-ambientale affidata alla cura dello
Stato.
Questa Corte ha affermato in proposito che la conservazione
ambientale e paesaggistica spetta, in base all'articolo 117, secondo
comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato,
aggiungendo che tale titolo di competenza statale «riverbera i suoi
effetti anche quando si tratta di Regioni speciali o di Province
autonome, con l'ulteriore precisazione, pero', che qui occorre tener
conto degli statuti speciali di autonomia» (sentenza n. 378 del
2007).
Dunque, le disposizioni del Codice dei beni culturali e del
paesaggio si impongono al rispetto del legislatore della Regione
autonoma Sardegna, anche in considerazione della loro natura di norme
di grande riforma economico-sociale e dei limiti posti dallo stesso
statuto sardo alla potesta' legislativa regionale (sentenze n. 210
del 2014 e n. 51 del 2006).
Detto rispetto comporta, tra l'altro, che la Regione autonoma
Sardegna non possa assumere, unilateralmente, decisioni che liberano
dal vincolo ambientale porzioni del territorio. Oltre alle ipotesi di
mutamento di destinazione, che sostanzialmente rimodellano il vincolo
ambientale verso una nuova finalita' comunque conforme agli interessi
della collettivita', devono assolutamente soggiacere al meccanismo
concertativo le ipotesi di sclassificazione, che sottraggono in via
definitiva il bene alla collettivita' ed al patrimonio tutelato.
Il principio di favor della conservazione della destinazione
pubblica e' strettamente legato alla «connessione inestricabile dei
profili economici, sociali e ambientali, che configurano uno dei casi
in cui i principi combinati dello sviluppo della persona, della
tutela del paesaggio e della funzione sociale della proprieta'
trovano specifica attuazione, dando origine ad una concezione di bene
pubblico [...] quale strumento finalizzato alla realizzazione di
valori costituzionali [...]. E' la logica che ha ispirato questa
Corte quando ha affermato che "la sovrapposizione fra tutela del
paesaggio e tutela dell'ambiente si riflette in uno specifico
interesse unitario della comunita' nazionale alla conservazione degli
usi civici, in quanto e nella misura in cui concorrono a determinare
la forma del territorio su cui si esercitano, intesa quale prodotto
di 'una integrazione tra uomo e ambiente naturale' (sentenza n. 46
del 1995)"» (sentenza n. 210 del 2014).
In definitiva, il modello procedimentale che permette la
conciliazione degli interessi in gioco e la coesistenza dei due
ambiti di competenza legislativa statale e regionale e' quello che
prevede la previa istruttoria e il previo coinvolgimento dello Stato
nella decisione di sottrarre eventualmente alla pianificazione
ambientale beni che, almeno in astratto, ne fanno "naturalmente"
parte.
In tale prospettiva, «deve concludersi che per una efficace
tutela del paesaggio e dell'ambiente non e' sufficiente un intervento
successivo alla [sclassificazione dei beni civici]: occorre al
contrario garantire che lo Stato possa far valere gli interessi [al
mantenimento del bene] concorrendo a verificare se sussistano o meno
le condizioni per la loro stessa conservazione, ferme restando le
regole nazionali inerenti al loro regime giuridico e alle relative
forme di tutela» (ancora sentenza n. 210 del 2014).
4.- Alla luce di quanto precede, le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, commi 24, 25, 26 e 27, della legge reg.
Sardegna n. 5 del 2016 sono fondate, sia in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., sia in riferimento al principio di
leale collaborazione.
Tutte le disposizioni impugnate violano, infatti, il principio
della copianificazione previsto dall'art. 143 del d.lgs. n. 42 del
2004, norma di grande riforma economico-sociale (ex plurimis,
sentenza n. 210 del 2014). Al riguardo, deve essere condiviso
l'assunto dell'Avvocatura generale dello Stato secondo cui
l'attivita' di ricognizione e delimitazione delle aree d'uso civico
vincolate ai sensi dell'art. 142 del citato Codice «costituisce uno
dei contenuti minimi del piano paesaggistico (art. 143, comma 1,
lett. c, del codice) e deve essere svolta congiuntamente dallo Stato
e dalla Regione (art. 135 del codice)».
Peraltro, le disposizioni impugnate non si limitano ad esprimere
determinazioni unilaterali, ma sono tutte dirette, sia pure con
diversa tecnica normativa, a ridurre, attraverso la piena
sclassificazione, il patrimonio vincolato.
Certamente la sclassificazione non puo', salvo i casi
suscettibili di alienazione e legittimazione previsti dalla legge n.
1766 del 1927, servire a sanare indiscriminatamente occupazioni
abusive. Ne' si puo' fare riferimento alla pregressa cessazione
dell'uso per giustificarla. Come e' noto, regola generale e' la
imprescrittibilita' del diritto di uso civico (artt. 2 e 9 della
legge n. 1766 del 1927) ed e' consolidato orientamento del giudice
della nomofilachia quello della presunzione di preesistenza dell'uso
(ex plurimis, Cass., sezioni unite, 24 febbraio 1982, n. 1150, Cass.,
sezione seconda, 6 maggio 1980, n. 2986, e Cass., sezione seconda, 20
ottobre 1976, n. 3660). Pertanto, il mancato esercizio dell'uso -
magari causato "vi vel clam vel precario" - non puo' certamente
giustificare l'adozione di una sclassificazione indiscriminata ma,
nei casi tassativamente previsti, puo' giustificare una conversione
al regime di diritto privato necessariamente onerosa.
Oltre che con la legge n. 1766 del 1927 in materia di usi civici,
le disposizioni impugnate appaiono incoerenti anche con i principi
espressi dal richiamato art. 1 della legge reg. Sardegna n. 12 del
1994, ispirati alla salvaguardia del patrimonio «conservandone e
recuperandone i caratteri specifici e salvaguardando la destinazione
a vantaggio della collettivita' delle terre soggette agli usi
civici».
Le norme impugnate sono altresi' lesive del principio di leale
collaborazione perche' sottraggono preventivamente una parte del
patrimonio che dovrebbe essere sottoposto alla copianificazione tra
Stato e Regione. Dopo la funzionalizzazione di tali beni alla cura
del paesaggio e dell'ambiente, il carattere "sclassificante" delle
norme regionali - anziche' assumere un profilo di marginale riduzione
del patrimonio tutelato - viene a costituire un elemento
pregiudizievole e condizionante gli indirizzi ed i contenuti della
pianificazione.
4.1.- In particolare, per quel che concerne il comma 24 dell'art.
4 della legge reg. Sardegna n. 5 del 2016 - il quale dispone la
riapertura dei termini per la richiesta di sclassificazione dei beni
da parte dei comuni - e' da sottolineare come vi sia una chiara
incoerenza tra la sua formulazione e la natura del vincolo
paesistico-ambientale, il quale comporta, salvo le tassative
eccezioni di legge, la conservazione del bene civico e del suo regime
giuridico. Detta incoerenza emerge soprattutto in relazione al
carattere generalizzato di una tale procedura ed alla fissazione di
termini perentori per la presentazione delle istanze di
sclassificazione.
Infatti, i beni d'uso civico sono inalienabili, inusucapibili ed
imprescrittibili e la loro sclassificazione, che e' finalizzata a
sottrarre in via definitiva alla collettivita' di riferimento il
bene, e' un evento eccezionale subordinato alle specifiche condizioni
di legge, tra le quali mette conto ricordare che le zone oggetto di
legittimazione o di alienazione non interrompano la continuita' del
patrimonio collettivo, pregiudicandone la fruibilita' nel suo
complesso.
4.2.- Per quanto riguarda il comma 25 dell'art. 4 della legge
reg. Sardegna n. 5 del 2016 - il quale prevede che siano oggetto di
sclassificazione terreni che «siano stati gia' adibiti, alla data di
entrata in vigore della presente legge, alla localizzazione di
insediamenti produttivi nelle aree a cio' destinate all'interno delle
delimitazioni dei consorzi industriali» - occorre sottolineare come
detta norma, riguardando terreni soggetti a vincolo
paesistico-ambientale, costituisca di fatto un allargamento dell'area
delle sanatorie edilizie, riservata alle leggi dello Stato.
Pertanto non compete al legislatore regionale estendere il loro
campo di applicazione (sull'impossibilita' per il legislatore
regionale di esercitare tale prerogativa, ex plurimis, sentenze n.
117 del 2015 e n. 196 del 2004). Tra l'altro, questa sostanziale
invasione della competenza statale assimila fattispecie che
potrebbero essere riconducibili ad ipotesi di condono di diversa
natura e di differenziati presupposti (per i caratteri differenziali
dei diversi condoni, sentenza n. 117 del 2015).
4.3.- Infine, quanto ai censurati commi 26 e 27 dell'art. 4 della
legge reg. Sardegna n. 5 del 2016, l'individuazione normativa di
specifiche particelle catastali comportante la sclassificazione ex
lege assume ulteriori connotati di illegittimita' collegati
all'evidente caratterizzazione delle due fattispecie come leggi
provvedimento.
Fermo restando che questa Corte ritiene di per se' non contraria
a Costituzione (ex plurimis sentenze n. 346 del 1991 e n. 143 del
1989) la legificazione, anche a livello regionale, di scelte che, di
regola, sono compiute dall'amministrazione attiva, e' da sottolineare
come «[l]a legittimita' di questo tipo di leggi, quindi, va accertata
[...] non tanto riguardo ai motivi della scelta della forma
legislativa per un'attivita' di amministrazione, quanto piuttosto in
relazione al suo specifico contenuto» (sentenza n. 492 del 1995).
Le suddette disposizioni incorporano e rendono prive di qualsiasi
dialettica l'istruttoria relativa alla valutazione delle fattispecie
concrete sulle quali incide la legge sclassificante. Esse infatti si
basano, rispettivamente, su un verbale dell'Argea - Servizio
territoriale del nuorese - del 15 aprile 2008 (che avrebbe
riconosciuto «la perdita della destinazione funzionale originaria di
terreni boschivi o pascolativi») e sull'asserita perdita
dell'«originaria destinazione d'uso civico». L'assenza di un
contraddittorio circa le situazioni in questione finisce per incidere
sulle prerogative dello Stato in ordine alla copianificazione, e le
pregiudica anche per la sottrazione al contraddittorio con le
collettivita' (ed i relativi membri) intestatarie dei beni d'uso
civico. Queste ultime ben avrebbero potuto avere accesso
all'istruttoria amministrativa finalizzata all'emissione del
provvedimento sclassificante e contribuire alla sua definizione se
essa non fosse stata cosi' incorporata nel testo legislativo.
Il comma 27 dell'art. 4 della legge reg. Sardegna n. 5 del 2016,
nel prescrivere che le cessazioni degli usi civici «hanno efficacia
dalla data degli atti o provvedimenti ovvero, se precedenti, dalle
date indicate negli atti o provvedimenti dalla data in cui e' venuta
meno la destinazione funzionale degli usi civici», viene
concettualmente a collidere con il principio di imprescrittibilita'
del bene d'uso civico, secondo quanto precedentemente argomentato.
4.4.- In definitiva, le norme censurate sono accomunate da un
medesimo errore concettuale di impostazione. Esso consiste nel
concepire la sclassificazione dei beni d'uso civico alla stregua del
mutamento di destinazione degli stessi che persegue finalita' diverse
da quelle originarie ma parimenti caratterizzate dalla permanenza
dell'interesse generale alla loro nuova destinazione.
Al contrario, la sclassificazione - in quanto finalizzata
all'alienazione ed alla legittimazione dei beni civici - non
costituisce una scelta pianificatoria del legislatore regionale,
bensi' un istituto condizionato dalla preesistenza degli
indefettibili requisiti di legge in presenza dei quali e' possibile
l'estinzione della natura pubblica del bene e il suo conseguente
assoggettamento ad un pieno regime di diritto privato. Eventi, questi
ultimi, che precludono, in radice, la permanenza della destinazione
ambientale e - quindi - anche la possibilita' della copianificazione.
5.- Anche la questione, sollevata nei confronti dell'art. 8,
comma 13, della legge reg. Sardegna n. 5 del 2016 in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost., riconducibile alla materia
«coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» ed in
relazione all'art. 31, comma 26, della legge n. 183 del 2011, e'
fondata.
La norma regionale prevede per i «piccoli comuni sardi»
l'esenzione dal regime sanzionatorio correlato al mancato rispetto
del patto di stabilita' interno per il 2015: «Nel rispetto dei
principi di finanza pubblica ed esclusivamente nei casi di violazioni
riguardanti il mancato rispetto del patto di stabilita' interno per
il 2015, ai piccoli comuni sardi non si applicano le sanzioni di cui
all'articolo 31, comma 26, della legge 12 novembre 2011, n. 183
(legge di stabilita' 2012), qualora i comuni dimostrino di rientrare
dallo sforamento entro l'anno 2016, anche al netto dei ritardi dei
trasferimenti regionali, causa ovvero concausa della violazione. La
presente disposizione si applica nel territorio regionale in forza
della capacita' legislativa di cui all'articolo 3 della legge
costituzionale n. 3 del 1948 e successive modifiche ed integrazioni».
La richiamata norma interposta, nel prevedere un articolato
regime sanzionatorio, non contempla affatto l'eccezione disposta dal
legislatore regionale.
Dal confronto tra le due disposizioni risulta che la disposizione
regionale impugnata consente invece ad una parte dei «piccoli comuni
sardi» di non essere soggetti al relativo regime sanzionatorio
derivante dal mancato rispetto del patto di stabilita' interno.
Questa Corte ha piu' volte affermato che la previsione di
sanzioni in caso di violazione del patto di stabilita' interno
afferisce alla materia del coordinamento della finanza pubblica e
trova applicazione anche nei confronti delle autonomie speciali
(sentenze n. 46 del 2015, n. 54 del 2014, n. 229 del 2011, n. 169 e
n. 82 del 2007, n. 417 del 2005, n. 353 e n. 36 del 2004).
Il potere di esonerare i suddetti enti locali dalle richiamate
sanzioni non e', al contrario di quanto affermato nella disposizione
impugnata, ricompreso nella competenza legislativa prevista dall'art.
3, lettera b), dello statuto della Regione autonoma Sardegna in
materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni», poiche' la corretta applicazione del patto di
stabilita' consegue ai vincoli europei e nazionali dei quali e'
titolare lo Stato in qualita' di «custode della finanza pubblica
allargata» (ex plurimis, sentenza n. 107 del 2016) ed, in quanto
tale, titolare del potere di prevedere sanzioni nei confronti degli
enti territoriali che, attraverso il mancato rispetto dello stesso,
pongono in pericolo gli obiettivi di carattere macroeconomico.
La norma impugnata, non riconducibile a competenza legislativa
prevista dallo Statuto, e' dunque in contrasto con l'art. 117, terzo
comma, Cost. in relazione all'evocata norma interposta, la quale non
contempla, a livello nazionale, alcun esonero per la tipologia di
enti individuata dal legislatore regionale.