ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 8 (recte:
art. 8, comma 1, lettera l), e 17, commi dal 3 al 6, 19, comma 10,
21, comma 1, lettera d), 22, comma 4, lettera a), della legge della
Regione Campania 5 aprile 2016, n. 6 (Prime misure per la
razionalizzazione della spesa e per il rilancio della economia
campana - Legge collegata alla legge regionale di stabilita' per
l'anno 2016), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 3-7 giugno 2016, depositato in cancelleria il
13 giugno 2016 ed iscritto al n. 30 del registro ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2017 il Giudice relatore
Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Francesco Sclafani per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Almerina Bove per la Regione
Campania.
Ritenuto in fatto
1.- Con il ricorso in epigrafe, notificato il 3-7 giugno 2016, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 8, 17,
commi dal 3 al 6, 19, comma 10, 21 comma 1, lettera d), e 22, comma
4, lettera a), della legge della Regione Campania, 5 aprile 2016, n.
6 (Prime misure per la razionalizzazione della spesa e per il
rilancio della economia campana - Legge collegata alla legge
regionale di stabilita' per l'anno 2016), pubblicata sul BUR del 5
aprile 2016, n. 22.
Ad avviso del Governo l'art. 8 (recte: art. 8, comma 1, lettera
l), della legge regionale impugnata sarebbe in contrasto con gli
artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione sia all'art. 36 del decreto del Presidente della Repubblica
6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A)» (da qui,
TUE), sia al comma 10 dell'art. 5 del decreto-legge 13 maggio 2011,
n. 70 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia),
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106; i
commi dal 3 al 6 dell'art. 17 sarebbero in conflitto con gli artt. 9
e 117, commi primo e secondo, lettere e), l) ed s) Cost.; il
successivo art. 19, comma 10, sarebbe in contrasto con il disposto
dell'art. 81, terzo comma, Cost., mentre l'art. 21, comma 1, lettera
d), violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento
all'art. 44-bis del decreto del Presidente della Repubblica 28
dicembre 2000, n. 445, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamenti in materia di documentazione amministrativa
(Testo A)»; infine, l'art. 22, comma 4, lettera a), della legge in
oggetto sarebbe in conflitto con l'art. 117, terzo comma, Cost., in
riferimento sia all'art. 8-quater del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), sia ai commi 80
e 95 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)».
2.- Evidenzia il ricorrente che l'art. 8 della legge regionale
impugnata apporta modifiche alla legge regionale 28 dicembre 2009, n.
19 (Misure urgenti per il rilancio economico, per la riqualificazione
del patrimonio esistente, per la prevenzione del rischio sismico e
per la semplificazione amministrativa), in precedenza gia' oggetto di
altre innovazioni rispetto all'impianto originario.
In particolare, il ricorrente segnala che con il comma 1 del
citato art. 8, lettere b), e), f) e g), l'applicabilita' di alcuni
degli incentivi in deroga di cui alla legge regionale n. 19 del 2009
(segnatamente quelli previsti dal comma 2 dell'art. 4, dal comma 4
dell'art. 6-bis, nonche' dai commi 5 e 8-bis dell'art. 7), e' stata
ancorata alla data di entrata in vigore della legge della Regione
Campania 18 gennaio 2016, n. 1, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione finanziario per il triennio
2016 - 2018 della Regione Campania - Legge di stabilita' regionale
2016».
Il Governo rimarca, inoltre, che il citato art. 8, comma 1,
lettera h), ha modificato la disciplina di cui all'art. 7-bis
(Recupero dei complessi produttivi dismessi) della legge regionale n.
19 del 2009, cosi' da conferire ai comuni la facolta' di assentire
interventi di recupero e riutilizzo di complessi industriali e
produttivi dismessi pur senza imporre il rispetto del previgente
vincolo di destinazione ad attivita' produttive.
2.1.- Cio' premesso, osserva il Governo che l'art. 8, comma 1,
lettera l), della legge regionale n. 6 del 2016, nel sostituire il
comma 4-bis dell'art. 12 (Norma finale e transitoria) della legge
regionale n. 19 del 2009, cosi' recita: « il comma 4-bis dell'art. 12
e' sostituito dal seguente: "4-bis. Le disposizioni di cui all'art.
36 del d.P.R. n. 380/2001 si applicano anche agli interventi previsti
dalla presente legge e realizzati dopo la sua entrata in vigore,
privi di titolo abilitativo o in difformita' da esso, ma che
risultano conformi alla stessa legge sia al momento della
realizzazione degli stessi interventi, sia al momento della
presentazione della domanda"».
Tali disposizioni sarebbero in contrasto con l'art. 36 del TUE il
quale, ai fini del rilascio del titolo abilitativo in sanatoria,
richiede la doppia conformita' alla disciplina urbanistica ed
edilizia vigente, cioe' la conformita' dell'intervento alla normativa
in vigore sia al momento della sua realizzazione sia al momento della
presentazione della domanda.
Ad avviso del Governo, a seguito della modifica oggetto di
censura, le deroghe assentite dalla legge regionale n. 19 del 2009
sarebbero applicabili anche ad interventi che, eseguiti nei periodi
intercorrenti tra le varie modifiche ad opera delle leggi regionali
sopravvenute nel tempo fino alla data di entrata in vigore della
legge regionale n. 1 del 2016, avrebbero dovuto essere realizzati in
conformita' alla disciplina urbanistica ed edilizia medio-tempore in
vigore. La disposizione impugnata, dunque, consentirebbe il rilascio
del titolo abilitativo in sanatoria pur in presenza di abusi non solo
formali ma anche sostanziali, in aperta contraddizione con il
disposto dell'evocato art. 36 del TUE cui questa Corte ha
riconosciuto natura di principio fondamentale vincolante per la
legislazione regionale, siccome finalizzato a garantire l'assoluto
rispetto della disciplina urbanistica e edilizia durante tutto l'arco
temporale compreso tra la realizzazione dell'opera e la presentazione
dell'istanza volta ad ottenere il permesso in sanatoria.
Secondo il ricorrente, un esempio evidente di siffatta violazione
sarebbe offerto dalle modifiche apportate all'art. 7-bis (Recupero
dei complessi produttivi dismessi) della legge regionale n. 19 del
2009, introdotte dall'art. 8, comma 1, lettera h), della legge
regionale impugnata; disposizione, questa, che oggi consente, a
differenza del passato, il recupero dei complessi produttivi dismessi
pur senza mantenere fermo il vincolo rappresentato dalla pregressa
destinazione ad attivita' produttive. Per effetto della nuova
disciplina transitoria, adduce il Governo, anche il recupero dei
plessi produttivi non coerente con il precedente vincolo di
destinazione, realizzato prima dell'entrata in vigore della modifica
apportata dalla legge regionale impugnata, sarebbe suscettibile di
sanatoria perche' conforme alla disciplina attualmente vigente. E
tanto sarebbe in conflitto non solo con l'art. 36 del TUE ma anche
con il disposto di cui all'art. 5, comma 10, del d.l. n. 70 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2011, il quale
esclude, per gli immobili abusivi, l'applicabilita' delle misure di
premialita' assentite dalle leggi regionali ricomprese, come quella
della Regione Campania n. 19 del 2009, nel programma nazionale meglio
noto con il sintagma «Piano Casa».
2.2.- Il Governo rimarca, inoltre, che, a seguito delle modifiche
nel tempo apportate alla legge regionale n. 19 del 2016, le
amministrazioni comunali si troveranno, con tutta probabilita', nella
condizione di non essere in grado di individuare la data di
esecuzione degli interventi oggetto di verifica di conformita' con
riguardo alla disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento
della relativa realizzazione. Tanto renderebbe comunque inapplicabile
il principio statale della doppia conformita', cosi' da porre la
disciplina regionale in contrasto con i principi costituzionali di
ragionevolezza e buon andamento dell'azione amministrativa con
conseguente violazione degli artt. 3 e 97, secondo comma, Cost.
3.- Il ricorrente lamenta, altresi', l'illegittimita' dell'art.
17, commi dal 3 al 6, della legge regionale n. 6 del 2016, per la
ritenuta violazione degli artt. 9 e 117, commi primo e secondo,
lettere e), l) e s), Cost.
L'art. 17 in oggetto, si segnala nel ricorso, contiene norme per
lo sviluppo del turismo balneare; piu' precisamente, i commi
censurati, prevedono una procedura comparativa ad evidenza pubblica
per il rinnovo delle concessioni demaniali marittime, in forza della
quale il concessionario subentrante deve corrispondere al
concessionario uscente un indennizzo basato su una stima del valore
aziendale di riferimento. Tali disposizioni violerebbero l'art. 117,
primo comma, Cost. perche' in contrasto con i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario in materia di tutela della concorrenza e
liberta' di stabilimento, introducendo un trattamento di favore per
il concessionario uscente cosi' da ostacolare l'apertura del mercato.
Le disposizioni in oggetto violerebbero, inoltre, l'art. 117, secondo
comma, lettere e), l) e s) Cost., perche' sarebbero destinate ad
operare in ambiti legislativi coperti dalla riserva ascritta allo
Stato in materia di tutela della concorrenza, ordinamento civile e
tutela dell'ambiente. Infine, la norma regionale in esame presenta
aspetti di incostituzionalita' anche sotto il profilo della tutela
del paesaggio e dell'ambiente, materie attratte alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, nella parte in cui consente il
permanere delle opere realizzate dal concessionario sul suolo
demaniale in contrasto con la legislazione nazionale in materia di
concessioni demaniali marittime, nella quale vige il principio della
riduzione «in pristino» sancito dall'art. 49 del regio decreto 30
marzo 1942, n. 327 (Codice della navigazione).
4.- Con il ricorso si denunzia anche l'illegittimita' dell'art.
19, comma 10, della legge regionale n. 6 del 2016, per violazione
dell'art. 81, terzo comma, Cost.
La norma censurata autorizza, nei limiti delle disponibilita' di
bilancio, un finanziamento aggiuntivo in favore della Citta'
metropolitana di Napoli per l'intervento «Apertura svincoli SP 1
circonvallazione esterna di Napoli e SP 500» di cui al IV protocollo
aggiuntivo stipulato in data 23 marzo 2007 tra Ministero dello
sviluppo economico, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti,
Regione Campania ed ANAS. Cio', tuttavia, per quanto evidenziato dal
ricorrente, senza individuare la fonte di copertura finanziaria del
predetto onere aggiuntivo, oltre che in contraddizione con la
clausola di invarianza finanziaria prevista dall'art. 29 della
medesima legge regionale.
Da qui l'addotto contrasto l'art. 81, terzo comma, Cost.
5.- Il Governo impugna altresi' l'art. 21, comma 1, lettera d),
della legge regionale in disamina, disposizione ritenuta in asserito
contrasto con l'art. 44-bis del d.P.R. n. 445 del 2000, con
conseguente violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., avuto
riguardo alla materia della «tutela e sicurezza del lavoro».
La norma censurata stabilisce che «[p]er attivare azioni di
contrasto al lavoro nero nel comparto delle costruzioni e al fine di
promuovere la sicurezza nei cantieri, per i lavori edili privati
oggetto di permesso di costruire, segnalazione certificata di inizio
attivita' (SCIA), denuncia di inizio attivita' (DIA), comunicazione
inizio lavori (CIL) o comunicazione inizio lavori asseverata (CILA)»,
il direttore dei lavori provvede «[...] a trasmettere allo Sportello
unico dell'edilizia (SUE), all'inizio e alla fine dei lavori, il DURC
dell'azienda esecutrice, attestante la sua regolarita' contributiva e
le avvenute comunicazioni di inizio e di fine lavori effettuate agli
enti previdenziali, assicurativi e infortunistici e alla Cassa edile
competenti per territorio».
Tale disposizione, nell'assunto sotteso al ricorso, sarebbe in
contrasto con l'art. 44-bis del citato d.P.R. n. 445 del 2000, il
quale prevede che «[l]e informazioni relative alla regolarita'
contributiva sono acquisite d'ufficio, ovvero controllate ai sensi
dell'articolo 71, dalle pubbliche amministrazioni procedenti, nel
rispetto della specifica normativa di settore». Cio' perche' con la
norma impugnata si pone a carico della direzione dei lavori
un'incombenza che, ai sensi della legislazione statale, grava sulla
pubblica amministrazione procedente, essendo soggetta ad una norma di
principio che prevede un potere di intervento e di verifica
d'ufficio. Di qui l'addotta violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost.
6.- Con il ricorso viene denunziata, infine, la illegittimita'
costituzionale dell'art. 22, comma 4, lettera a), della legge
regionale n. 6 del 2016, perche' in asserito contrasto con l'art.
8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992 e con l'art. 2, commi 80 e 95,
della legge n. 191 del 2009, con conseguente violazione degli artt.
117, terzo comma, e 120 Cost. Evidenzia il Governo che la Regione
Campania e' sottoposta ad un piano di rientro dal disavanzo sanitario
ed al conseguente commissariamento. Cio' premesso, si osserva che la
norma censurata ha modificato l'art. 1 della legge regionale 7 agosto
2014, n. 16, recante «Interventi di rilancio e sviluppo dell'economia
regionale nonche' di carattere ordinamentale e organizzativo
(collegato alla legge di stabilita' regionale 2014)», inserendo il
comma 151-bis, il quale prevede che «La Regione Campania, ferme
restando le prerogative spettanti all'organo commissariale per il
piano di rientro della spesa sanitaria, assume le opportune azioni
per l'incremento delle strutture accreditate con i sistemi PET/TC
anche per superare gli attuali squilibri territoriali di offerta per
l'utenza». Tale disposizione sarebbe in contrasto sia con i principi
fondamentali della legislazione statale in materia di autorizzazione
e accreditamento, sia con il piano di rientro della Regione Campania
e con le relative prerogative del commissario ad acta: prescinde,
infatti, dalla rilevazione del fabbisogno delle predette strutture,
ponendosi peraltro in conflitto con le determinazioni assunte dal
Commissario ad acta della Regione Campania con decreto del 12 maggio
2016, n. 32, cosi' da dare corpo alla denunziata violazione dell'art.
120, secondo comma, Cost. In secondo luogo, ad avviso del Governo la
disposizione regionale in questione interferisce con il piano di
rientro della Regione Campania e quindi con l'art. 2, commi 80 e 95,
della legge n. 191 del 2009. Ne consegue la violazione dell'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, per contrasto con i principi
fondamentali della legislazione statale in materia di tutela della
salute e di coordinamento della finanza pubblica.
7.- La Regione Campania si e' costituita con atto depositato il 7
luglio 2016 contestando l'inammissibilita' e, in subordine, adducendo
l'infondatezza delle censure prospettate dal Governo.
8.- Con atto depositato il 30 novembre 2016, il Governo
ricorrente, in forza della delibera in tal senso assunta dal
Consiglio dei ministri nella seduta del 9 novembre 2016, ha
dichiarato di rinunziare al ricorso limitatamente alle censure
rivolte agli artt. 17, commi dal 3 al 6, 19, comma 10, e 22, comma 4,
lettera a), della legge regionale n. 6 del 2016; norme, queste, tutte
abrogate dalla legge della Regione Campania 8 agosto 2016, n. 22
(Legge annuale di semplificazione 2016 - Manifattur@ Campania:
Industria 4.0).
9.- La Regione Campania, con delibera assunta dalla Giunta
regionale in data 13 dicembre 2016, depositata agli atti del presente
giudizio in data 28 dicembre 2016, ha accettato la rinunzia parziale
al ricorso.
10.- Con memoria depositata il 13 marzo 2017, l'Avvocatura
generale dello Stato ha ribadito le ragioni segnalate a sostegno
delle residue questioni poste allo scrutinio della Corte.
10.1.- In particolare, avuto riguardo alla questione relativa
all'art. 8 della legge regionale impugnata, il Governo ha evidenziato
che la disposizione censurata, ponendosi in conflitto con il
principio della doppia conformita' imposto dall'art. 36 del TUE,
finisce per prevedere un vero e proprio condono. La norma censurata,
secondo l'assunto del ricorrente richiede la conformita'
dell'intervento «alla stessa legge» (ossia la legge regionale n. 19
del 2009) e non «[...] alla disciplina urbanistica ed edilizia
vigente» sia al momento della realizzazione degli stessi interventi,
sia al momento della presentazione della domanda, cosi' come previsto
dal parametro interposto all'uopo evocato. Consente, dunque, di
sanare interventi conformi alla citata disciplina regionale nella sua
attuale formulazione, frutto di successivi interventi di modifica, e
non a quella vigente all'epoca della loro esecuzione.
10.2.- Quanto alla medesima questione, prospettata sotto il
diverso versante dei parametri costituzionali offerti dagli artt. 3 e
97 Cost., nonche' con riferimento alla questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 21, comma 1, lettera d), della legge
regionale n. 6 del 2016, con la memoria in oggetto vengono ribaditi i
temi di censura prospettati con il ricorso.
11.- Con memoria depositata il 14 marzo 2017 la Regione Campania
ha evidenziato che l'art. 8 della legge regionale impugnata contiene
diverse disposizioni. Il Governo, pur se nella intestazione e nel
petitum del ricorso mostra di fare riferimento alla illegittimita'
dell'intero portato del citato art. 8, nell'argomentare avrebbe
tuttavia limitato le censure esclusivamente al disposto del comma 1,
lettera l), con il quale e' stato modificato il comma 4-bis dell'art.
12 della legge regionale n. 19 del 2009.
Di qui, ad avviso della convenuta, la inammissibilita' della
questione nella parte non riferita a tale ultima disposizione, per la
indeterminatezza dell'assunto.
11.1.- In ordine alle censure prospettate con riferimento al
comma 1, lettera l), dell'art. 8 della legge regionale impugnata, se
ne prospetta l'infondatezza.
Secondo la Regione la disposizione censurata non si pone in
contrasto con l'art. 36 del TUE; piuttosto, oltre a richiamarne
espressamente il tenore, ne attua il portato, risultando esplicitato
il riferimento alla doppia conformita' quale presupposto fondante il
rilascio del permesso in sanatoria. La disciplina regionale
contestata, osserva la Regione, non contiene alcuna deroga al dettato
dell'art. 11 delle preleggi, ne' vi sarebbero ragioni per discostarsi
dal principio generale del tempus regit actum nel valutare la
possibilita' di assentire un intervento edilizio attratto alla
disciplina derogatoria prevista dalla legge n. 19 del 2009 alla luce
della disposizione censurata: la conformita' andra' in coerenza
verificata guardando alla legislazione vigente al momento della
realizzazione dell'opera ed a quello della domanda in sanatoria,
mentre saranno da ritenersi indifferenti le modifiche normative
apportate al tenore originario della legge in questione, ove
successive alla data di esecuzione dell'opera.
Per la Regione Campania la novita' della disposizione censurata
rispetto al tenore previgente consisterebbe, dunque, nella
possibilita' di sanare unicamente le difformita' formali realizzate
successivamente alla entrata in vigore della legge regionale n. 19
del 2009, in coerente attuazione dei parametri statali evocati dal
Governo.
11.2.- Sarebbe infondata anche la censura prospettata nei
confronti della stessa disposizione in riferimento agli artt. 3 e 97
Cost., potendo i Comuni risalire al momento di esecuzione dell'opera
e dunque alla individuazione della normativa vigente all'epoca grazie
al contenuto della richiesta del permesso di costruire in sanatoria,
la quale presuppone la puntuale indicazione della data di inizio e
conclusione dei relativi lavori.
11.3.- Infine, avuto riguardo alla questione promossa con
riferimento all'art. 21, comma 1, lettera d), della legge regionale
impugnata, si prospetta l'inammissibilita' della censura per la
assoluta indeterminatezza dell'assunto, e, in subordine,
l'infondatezza della stessa atteso che la disposizione impugnata
appare coerente alla possibilita' del controllo delle informazioni
offerte dall'interessato garantita dalla stessa normativa statale
evocata dal Governo a supporto della denunzia di incostituzionalita'
mediante l'esplicito richiamo all'art. 71 del d.P.R. n. 445 del 2000.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli
artt. 8, 17, commi dal 3 al 6, 19, comma 10, 21, comma 1, lettera d),
e 22, comma 4, lettera a), della legge della Regione Campania 5
aprile 2016, n. 6 (Prime misure per la razionalizzazione della spesa
e per il rilancio della economia campana - Legge collegata alla legge
regionale di stabilita' per l'anno 2016), disposizioni ritenute in
contrasto con gli artt. 3, 9, 81, terzo comma, 97, secondo comma,
117, commi primo, secondo, lettere e), l), s), e terzo, e 120 della
Costituzione.
2.- Nelle more del giudizio, il ricorrente, con delibera assunta
dal Consiglio dei ministri il 9 novembre 2016, ha rinunziato alla
questione di legittimita' costituzionale in oggetto limitatamente
agli artt. 17, commi dal 3 al 6, 19, comma 10, e 22, comma 4, lettera
a), della legge regionale impugnata, in ragione della intervenuta
abrogazione delle citate disposizioni ad opera della legge della
Regione Campania 8 agosto 2016, n. 22 (Legge annuale di
semplificazione 2016 - Manifattur@ Campania: Industria 4.0).
La Regione ha depositato una nota contenente l'accettazione della
rinunzia, deliberata dalla Giunta regionale nella seduta del 13
dicembre 2016.
Con riferimento alle citate disposizioni, dunque, va dichiarata
l'estinzione del processo ai sensi dell'art. 23 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte Costituzionale.
3.- L'oggetto del giudizio risulta in conseguenza limitato alle
sole questioni relative alle disposizioni di cui agli artt. 8 e 21,
comma 1, lettera d), della legge regionale impugnata.
4.- Ad avviso del Governo, l'art. 8 della legge regionale in
disamina violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., perche' in
contrasto con i principi fondamentali espressi dalla legislazione
statale nella materia «governo del territorio» quali, in particolare,
quelli stabiliti dall'art. 36 del decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo
A)» (di seguito, TUE) e dal comma 10 dell'art. 5 del decreto-legge 13
maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per
l'economia), convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio
2011, n. 106.
Il citato art. 8, secondo quanto addotto nel ricorso, sarebbe
inoltre in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.
5.- L'art. 8 della legge regionale n. 6 del 2016 incide,
modificandone parzialmente il contenuto, sulla legge della Regione
Campania 28 dicembre 2009, n. 19 (Misure urgenti per il rilancio
economico, per la riqualificazione del patrimonio esistente, per la
prevenzione del rischio sismico e per la semplificazione
amministrativa), attuativa del programma nazionale meglio noto con il
sintagma «Piano Casa», delineato dall'Intesa raggiunta dalla
Conferenza unificata Stato Regioni del 31 marzo 2009.
La disposizione censurata, in particolare, costituisce l'ultimo
degli interventi di modifica sopravvenuti nel tempo relativi alla
citata disciplina regionale, la quale contiene alcune misure premiali
(sostanzialmente ampliamenti volumetrici e di superficie: art. 1,
comma 2), in deroga ai vigenti strumenti urbanistici, legate ad
interventi edilizi funzionali a garantire la realizzazione di
determinati obiettivi di massima (quelli precisati dal comma 1
dell'art. 1).
5.1.- Avuto riguardo alla detta disposizione, il ricorso rassegna
un'esposizione argomentativa sostanzialmente suddivisa in due parti.
In una prima parte, il Governo si limita a descrivere alcune
delle modifiche alla disciplina sul «Piano Casa» della Regione
Campania apportate dall'art. 8 in oggetto.
In particolare, si fa riferimento sia ad alcune misure
incentivanti gia' presenti nella struttura dalla legge regionale n.
19 del 2009 (segnatamente quelle previste dall'art. 4, comma 2,
lettera g, nonche' dall'art. 6-bis, comma 4, e dall'art. 7, commi 5 e
8-bis), rispetto alle quali viene individuata nella entrata in vigore
della legge della Regione Campania 18 gennaio 2016, n. 1, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione
finanziario per il triennio 2016 - 2018 della Regione Campania -
Legge di stabilita' regionale 2016», la data di relativa
applicabilita' (in ragione di quanto dettato con il comma 1, lettere
b, e, f, g dell'art. 8 in oggetto); sia alla modifica della
disciplina dettata dall'art. 7-bis (Recupero dei complessi produttivi
dismessi) della legge regionale del 2009, cosi' come introdotta dal
comma 1, lettera h), sempre dell'art. 8 della legge impugnata.
5.2.- Posta tale premessa, il Governo censura esclusivamente il
comma 1, lettera l), dell'impugnato art. 8, che ha sostituito il
comma 4-bis dell'art. 12 della legge regionale n. 19 del 2009.
La norma oggi sostituita da quella censurata cosi' recita: «[...]
4-bis. Le disposizioni di cui all'art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 si
applicano anche agli interventi previsti dalla presente legge e
realizzati dopo la sua entrata in vigore, privi di titolo abilitativo
o in difformita' da esso, ma che risultano conformi alla stessa legge
sia al momento della realizzazione degli stessi interventi, sia al
momento della presentazione della domanda».
5.2.1.- Ad avviso del Governo tale previsione sarebbe in
conflitto con l'art. 36 del TUE, disposizione cui la Corte (con la
sentenza n. 101 del 2013) ha gia' riconosciuto natura di principio
fondamentale nella materia «governo del territorio», nella parte in
cui subordina il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria alla
riscontrata presenza del requisito della cosiddetta «doppia
conformita'», cioe' della conformita' dell'intervento alla disciplina
urbanistica ed edilizia in vigore sia al momento della sua
realizzazione sia al momento della presentazione della domanda di
sanatoria.
Secondo la tesi del ricorrente, esplicitata con maggiore
precisione nella memoria, la disposizione censurata richiede la
conformita' dell'opera «alla stessa legge» (ossia la legge regionale
n. 19 del 2009) e non «[...] alla disciplina urbanistica ed edilizia
vigente sia al momento della realizzazione degli stessi interventi,
sia al momento della presentazione della domanda», cosi' come
previsto dal parametro interposto all'uopo evocato. Consentirebbe,
dunque, di sanare opere conformi alla citata disciplina regionale
nella sua attuale formulazione, frutto di successivi interventi di
modifica, e non a quella vigente all'epoca della loro esecuzione. Si
darebbe luogo, nella sostanza, ad una sanatoria surrettizia,
trasformando in abusi "formali" le violazioni sostanziali della
disciplina urbanistica ed edilizia vigente all'epoca delle relative
opere. Cio', peraltro, in ulteriore immediato contrasto con il
disposto di cui all'art. 5, comma 10, del d.l. n. 70 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2011, che
esclude, per gli immobili abusivi, le misure di premialita' previste
dalle leggi regionali ricomprese, come quella della Regione Campania
n. 19 del 2009, nel citato programma nazionale denominato «Piano
Casa».
5.2.2.- Il ricorrente sostiene, inoltre, che, a seguito delle
diverse modifiche sopravvenute nel tempo rispetto all'originario
impianto della legge regionale n. 19 del 2016, le amministrazioni
comunali si troveranno nella condizione di non essere in grado di
verificare la data di effettiva esecuzione dei singoli interventi
edilizi ricompresi nell'ambito di previsione del «Piano Casa»
adottato dalla Regione convenuta. Cio' renderebbe in concreto
inapplicabile il principio fondamentale espresso dall'art. 36 del
TUE, cosi' da porre la disciplina regionale censurata comunque in
conflitto con i principi costituzionali di ragionevolezza e buon
andamento dell'azione amministrativa, per la sostanziale
impossibilita' di risalire alla normativa vigente alla data di
realizzazione delle opere.
Di qui la denunziata violazione anche degli artt. 3 e 97, secondo
comma, Cost.
6. - Occorre preliminarmente individuare l'oggetto effettivo
della questione da scrutinare, per il vero non coincidente con il
portato letterale del petitum all'uopo articolato.
Come evidenziato dalla Regione convenuta, intestazione e
conclusioni esposte nel ricorso attingono l'art. 8 della legge
regionale impugnata nel suo integrale dettato, senza distinguere tra
le diverse disposizioni delle quali lo stesso si compone.
La lettura complessiva del ricorso rende, tuttavia, evidente che
il Presidente del Consiglio dei ministri ha censurato esclusivamente
il citato comma 1, lettera l), del detto art. 8. I riferimenti ad
altre disposizioni dell'impugnato articolo sono stati infatti svolti,
come sopra precisato, in funzione meramente descrittiva delle diverse
modifiche (o meglio di alcune di esse) apportate alla legge regionale
n. 19 del 2009. Essi non valgono quindi ad estendere, oltre tale
perimetro, la questione sollevata, ma hanno chiara e mera valenza
paradigmatica delle possibili derive interpretative correlate alla
modifica dell'art. 12, comma 4-bis, della citata legge regionale n.
19 del 2009 apportata dalla disposizione censurata.
7.- Cosi' delimitato l'oggetto della censura in esito alla
ricostruzione interpretativa dell'effettivo contenuto del ricorso
(sentenze n. 61 del 2011 e n. 299 del 2010), cade l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla Regione in parte qua; emerge, al
contempo, la fondatezza nel merito della illegittimita'
costituzionale addotta dal Governo ricorrente.
7.1.- Questa Corte ritiene - per economia di giudizio, e facendo
ricorso al proprio potere di decidere l'ordine delle questioni da
affrontare, eventualmente dichiarando assorbite le altre (sentenza n.
98 del 2013) - di dovere esaminare anzitutto l'eccepita lesione degli
artt. 3 e 97 Cost.
7.2.- Avuto riguardo ai detti parametri, va rimarcato che la
formulazione letterale della disposizione censurata puo' prestarsi a
dubbi interpretativi in ordine al rispetto del requisito della
«doppia conformita'» imposto dalla disciplina statale di riferimento,
cosi' da determinare potenziali incertezze nell'azione amministrativa
diretta alla verifica della legittimita' degli interventi edilizi
ricompresi nell'ambito della normativa di favore prevista dal «Piano
Casa» della Regione convenuta.
Al riguardo va infatti ricordato che questa Corte (con la
sentenza n. 101 del 2013) ha desunto dall'art. 36 del TUE il
richiamato principio fondamentale in forza del quale e' possibile
ottenere un permesso in sanatoria solo se l'intervento risulti
conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al
momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della
presentazione della domanda.
7.2.1.- E' ben vero che la norma contiene un espresso riferimento
all'art. 36 del TUE e che ne ribadisce, richiamandolo, il contenuto.
Al contempo, tuttavia, la disposizione censurata si differenzia
sensibilmente dal tenore letterale dello stesso in termini tali da
favorirne possibili letture alternative non necessariamente in linea
con il concetto della «doppia conformita'», cosi' come cristallizzato
da questa Corte con il precedente gia' citato.
Piu' precisamente, la disciplina regionale si distanzia dal
segnalato parametro interposto laddove afferma che l'opera deve
essere conforme «alla stessa legge» (ossia alla legge regionale n. 19
del 2009), in luogo della prescrizione, dettata dalla norma statale,
secondo cui essa deve essere conforme «alla disciplina urbanistica ed
edilizia vigente [...] sia al momento della realizzazione degli
stessi interventi, sia al momento della presentazione della domanda».
Peraltro, tale modifica del tenore letterale dell'art. 36 del TUE,
pur espressamente richiamato e parzialmente riprodotto, e' effettuata
dalla norma censurata senza ragionevoli giustificazioni.
Queste differenze di contenuto finiscono per incidere sul nucleo
della previsione statale: in particolare, la mancata espressa
precisazione, che deve comunque farsi rifermento alla disciplina
«vigente» alla data di realizzazione dell'intervento, rappresenta un
elemento testuale di differenziazione potenzialmente in grado di
indurre l'interprete a ritenere che siano sanabili opere conformi
alla disciplina regionale nella sua attuale formulazione, frutto di
successivi interventi di modifica, e non a quella vigente all'epoca
della loro esecuzione.
7.2.2.- Vero e' che, secondo la giurisprudenza di questa Corte,
non ogni incoerenza o imprecisione di una norma puo' venire in
questione ai fini dello scrutinio di costituzionalita' (sentenze n.
86 del 2017 e n. 434 del 2002). Nondimeno, la stessa e' invece
censurabile, alla luce del principio di razionalita' normativa,
qualora la formulazione della stessa sia tale da potere dare luogo ad
applicazioni distorte (vedi anche la sentenza n. 10 del 1997) o
ambigue (sentenza n. 200 del 2012), che contrastino, a causa dei
diversi esiti che essa renda plausibili, il buon andamento della
pubblica amministrazione, da intendersi quale ordinato, uniforme e
prevedibile svolgimento dell'azione amministrativa, secondo principi
di legalita' e di buona amministrazione.
7.2.3.- D'altro canto questa Corte ha gia' chiarito che, a
differenza di quanto accade per il giudizio in via incidentale,
giudizio concreto e senza parti necessarie, «il giudizio in via
principale puo' concernere questioni sollevate sulla base di
interpretazioni prospettate dal ricorrente come possibili» (sentenza
n. 412 del 2004; nello stesso senso, sentenza n. 3 del 2016) o
«prospettate in termini dubitativi o alternativi» (sentenza n. 189
del 2016). Orientamenti, questi, che sebbene elaborati in riferimento
ai requisiti di ammissibilita', servono altresi' ad evidenziare che
nel giudizio in via d'azione vanno tenute presenti anche le possibili
distorsioni applicative di determinate disposizioni legislative; e
cio' ancor di piu' nei casi in cui su una legge non si siano ancora
formate prassi interpretative in grado di modellare o restringere il
raggio delle sue astratte potenzialita' applicative (sentenze n. 449
del 2005, n. 412 del 2004 e n. 228 del 2003).
Si e' parimenti affermato, con riferimento anche all'impugnativa
regionale, che possono risultare costituzionalmente illegittime «per
irragionevolezza [...] norme statali dal significato ambiguo, tali da
porre le Regioni in una condizione di obiettiva incertezza, allorche'
a norme siffatte esse debbano attenersi nell'esercizio delle proprie
prerogative di autonomia» (sentenza n. 160 del 2016).
Cio' vale, a maggior ragione, nel caso in cui l'ambiguita'
semantica riguardi una disposizione regionale foriera di sostanziali
dubbi interpretativi che rendono concreto il rischio di un'elusione
del principio fondamentale stabilito dalla norma statale. In questa
ipotesi, l'esigenza unitaria sottesa al principio fondamentale e'
pregiudicata dal significato precettivo non irragionevolmente
desumibile dalla disposizione regionale: lungi dal tradursi in un
mero inconveniente di fatto, l'eventuale distonia interpretativa,
contraddittoria rispetto alla norma statale, costituisce conseguenza
diretta della modalita' di formulazione della disposizione, che deve
essere dichiarata, dunque, costituzionalmente illegittima.
7.2.4.- Di qui la illegittimita' costituzionale della norma
impugnata, con riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., nella parte in
cui si differenzia dall'art. 36 del TUE. Al vulnus riscontrato puo'
in coerenza ovviarsi incidendo sulla disposizione scrutinata, nella
parte in cui fa riferimento alla «stessa legge» (la n. 19 del 2009
della Regione Campania) quale parametro per i permessi in sanatoria
da assentire ex art. 36 TUE, anziche' al disposto di quest'ultima
norma laddove si richiama «alla disciplina edilizia ed urbanistica
vigente».
7.3.- Resta assorbita l'ulteriore censura rivolta nei confronti
della stessa disposizione in riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost.
8.- In riferimento alla questione avente ad oggetto l'art. 21,
comma 1, lettera d), della legge regionale n. 6 del 2016, il
ricorrente deduce che tale disposizione sarebbe in contrasto con
l'art. 44-bis del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre
2000, n. 445 recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di documentazione amministrativa (Testo A)»
con conseguente violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. avuto
riguardo alla materia della «tutela e sicurezza del lavoro».
8.1.- La norma impugnata prevede che, per attivare azioni di
contrasto al lavoro nero nel comparto delle costruzioni e al fine di
promuovere la sicurezza nei cantieri, per i lavori edili privati
oggetto di permesso di costruire, segnalazione certificata di inizio
attivita' (SCIA), denuncia di inizio attivita' (DIA), comunicazione
inizio lavori (CIL) o comunicazione inizio lavori asseverata (CILA),
il direttore dei lavori e' tenuto «[...] a trasmettere allo Sportello
unico dell'edilizia (SUE), all'inizio e alla fine dei lavori, il DURC
dell'azienda esecutrice, attestante la sua regolarita' contributiva e
le avvenute comunicazioni di inizio e di fine lavori effettuate agli
enti previdenziali, assicurativi e infortunistici e alla Cassa edile
competenti per territorio.»
8.2.- Ad avviso del Governo, per effetto di tale previsione si
farebbe gravare sulla direzione dei lavori un'incombenza che, ai
sensi della legislazione statale, compete alla pubblica
amministrazione procedente. Il citato art. 44-bis stabilisce,
infatti, che «le informazioni relative alla regolarita' contributiva
sono acquisite d'ufficio, ovvero controllate ai sensi dell'art. 71,
dalle pubbliche amministrazioni procedenti, nel rispetto della
specifica normativa di settore».
8.3. - La Regione Campania, con le memorie depositate prima della
udienza, ha eccepito l'inammissibilita' della censura per la
genericita' della motivazione esposta a fondamento della stessa.
8.4.- L'eccezione e' fondata.
8.4.1.- Secondo quanto costantemente affermato da questa Corte,
il ricorso in via principale deve contenere «una seppur sintetica
argomentazione di merito a sostegno della richiesta declaratoria di
illegittimita' costituzionale della legge. In particolare, l'atto
introduttivo al giudizio non puo' limitarsi a indicare le norme
costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di
compatibilita' o incompatibilita' costituisce l'oggetto della
questione di costituzionalita', ma deve contenere [...] anche una
argomentazione di merito, sia pure sintetica, a sostegno della
richiesta declaratoria di incostituzionalita', posto che
l'impugnativa deve fondarsi su una motivazione adeguata e non
meramente assertiva» (ex plurimis, sentenza n. 251 del 2015, che
richiama anche le sentenze n. 153, n. 142, n. 82 e n. 13 del 2015).
Nella specie la censura, oltre che generica ed assertiva nei suoi
tratti essenziali, e' anche oscura perche' non coerente con il
parametro evocato.
8.4.2.- Il ricorso non esplicita le ragioni a conforto del
denunciato contrasto della norma impugnata con la disciplina statale,
con riguardo alla materia «tutela e sicurezza del lavoro». Gli unici
argomenti svolti prospettano, infatti, esclusivamente il maggior
onere, rispetto alla acquisizione d'ufficio, della trasmissione del
«documento unico della regolarita' contributiva» (DURC) da parte del
direttore dei lavori; senza che, in nessun modo ed in nessun punto
siano esplicitati i motivi per i quali tale adempimento inciderebbe
sulla «tutela e sicurezza del lavoro», pregiudicandola.
La natura ed il valore di principio fondamentale nella materia
della «tutela della salute e sicurezza del lavoro» da ascrivere
all'art. 44 del d.P.R. n. 445 del 2000 sono, inoltre, affidati ad una
deduzione meramente assertiva ed in nessun modo argomentata, a
prescindere dalla considerazione, pur rilevante, che l'onere
stabilito dalla norma regionale puo' implementare il livello di
tutela.
8.4.3.- Non va trascurato, infine, che il ricorso difetta, in
parte qua, del necessario confronto con il quadro normativo offerto
dalla specifica normativa di settore, dando cosi' corpo ad una
ulteriore ragione di inammissibilita' della relativa censura (ex
plurimis, sentenza n. 60 del 2017).
In particolare, nel ricostruire la normativa di riferimento, il
Governo ha omesso di considerare il disposto di cui all'art. 90 del
decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (Attuazione dell'art. 1
della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute
e della sicurezza dei luoghi di lavoro) che, al comma 9, impone o al
committente, o al responsabile dei lavori edili privati, presi in
considerazione dalla norma censurata, non solo la verifica della
idoneita' tecnico professionale della impresa esecutrice dei lavori
anche tramite l'obbligatoria acquisizione del DURC (lettera a), ma
anche la trasmissione di quest'ultimo documento all'amministrazione
concedente, prima dell'inizio dei lavori (lettera c), pena la
sospensione di efficacia del titolo abilitativo (ai sensi del comma
10).
Di qui l'inammissibilita' della questione.