ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 271, comma
2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali), promosso dal Consiglio di
Stato, quinta sezione, nel procedimento vertente tra la Lega Toscana
delle autonomie locali e altra e il Comune di Lastra a Signa, con
ordinanza del 22 maggio 2015, iscritta al n. 249 del registro
ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 47, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione della Lega Toscana delle autonomie
locali e della Lega delle autonomie locali (Legautonomie), nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2017 il Giudice relatore
Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Roberto Righi per la Lega Toscana delle
autonomie locali, Mariangela Di Giandomenico per la Lega delle
Autonomie Locali (Legautonomie), e l'avvocato dello Stato Giustina
Noviello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Consiglio di Stato, quinta sezione, con ordinanza del 22
maggio 2015 (r.o. n. 249 del 2015), ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 18, 97, 114, 118 e 119 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 271, comma 2, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante «Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali» (d'ora in avanti, anche: TUEL).
L'art. 271, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, rubricato «Sedi
associative», prevede che: «Gli enti locali, le loro aziende e
associazioni dei comuni possono disporre il distacco temporaneo, a
tempo pieno o parziale, di propri dipendenti presso gli organismi
nazionali e regionali dell'Anci, dell'Upi, dell'Aiccre, dell'Uncem,
della Cispel e sue federazioni, ed autorizzarli a prestare la loro
collaborazione in favore di tali associazioni. I dipendenti
distaccati mantengono la posizione giuridica ed il corrispondente
trattamento economico, a cui provvede l'ente di appartenenza. Gli
enti di cui sopra possono inoltre autorizzare, a proprie spese, la
partecipazione di propri dipendenti a riunioni delle associazioni
sopra accennate».
Ad avviso del Collegio rimettente, la norma contrasterebbe con i
citati parametri costituzionali «nella parte in cui prevede, ai fini
dell'individuazione degli organismi presso i quali enti locali, le
loro aziende e associazioni dei comuni possono disporre il distacco
temporaneo dei propri dipendenti con gli effetti di legge, un elenco
nominativo di associazioni e non l'indicazione delle associazioni
maggiormente rappresentative degli enti locali».
1.1.- Il giudizio principale ha ad oggetto il ricorso proposto
dalla Lega Toscana delle autonomie locali contro il Comune di Lastra
a Signa per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per la Toscana, seconda sezione, 14 ottobre 2009, n. 1542.
Con la sentenza appellata era stato respinto il ricorso proposto
dalla Lega Toscana delle autonomie locali, associazione regionale di
enti locali, aderente alla Lega delle autonomie locali
(Legautonomie), avverso il provvedimento del Comune di Lastra a Signa
di rigetto della richiesta finalizzata ad ottenere il distacco
temporaneo di un dipendente comunale presso la sede dell'associazione
ai sensi dell'art. 271, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000.
Nel giudizio a quo ha spiegato intervento adesivo la
Legautonomie.
Il Collegio rimettente ricorda che, previa reiezione parziale del
gravame (sentenza 3 luglio 2012, n. 3883), con ordinanza 25 luglio
2012, n. 4217, aveva gia' sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 271, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000,
«nella parte in cui esclude la possibilita' per gli enti locali di
distaccare il proprio personale anche presso associazioni diverse da
quelle tassativamente indicate», dichiarata inammissibile, «per
difetto di motivazione», con sentenza n. 241 del 2014.
In particolare - prosegue il Collegio - con la sentenza n. 3883
del 2012 erano stati respinti i primi due motivi di gravame. Con
riguardo al secondo di essi, in base al quale l'elenco delle
associazioni contenuto nell'art. 271, comma 2, del TUEL non avrebbe
carattere tassativo, il giudice a quo ha osservato che: 1) sul piano
letterale il riferimento recato dalla norma alla possibilita', per
gli enti locali, di disporre il distacco dei propri dipendenti presso
le associazioni specificamente indicate («organismi nazionali e
regionali dell'Anci, dell'Upi, dell'Aiccre, dell'Uncem, della Cispel
e sue federazioni») non contiene alcuna locuzione volta a chiarire la
caratterizzazione esemplificativa dell'elencazione e la possibilita'
di estendere la sfera di operativita' di tale normativa anche ad
altre associazioni di enti locali; 2) sul piano sistematico, il
precedente art. 270, dedicato alla riscossione dei contributi
associativi, fa riferimento, al primo comma, alla categoria residuale
delle altre associazioni di enti locali, diverse da quelle enumerate,
evidenziando quella volonta' di estendere la sfera soggettiva di
applicazione, mancante, a contrario, nella successiva norma in tema
di distacco del personale.
All'esito della restituzione degli atti da parte del giudice
delle leggi, fissata la nuova udienza del 17 febbraio 2015 e
acquisite le produzioni difensive delle parti, la causa e' stata
nuovamente trattenuta in decisione.
In ordine al terzo motivo di gravame con cui l'appellante ha
dedotto, in via subordinata, l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 271, comma 2, del TUEL, ove interpretato secondo
l'accezione restrittiva di cui sopra, il Collegio rimettente ritiene
di rinnovare il giudizio di rilevanza e non manifesta infondatezza
della questione di legittimita' costituzionale con le integrazioni
motivazionali relative ai punti su cui si e' soffermata la richiamata
sentenza della Corte costituzionale.
1.2.- In punto di rilevanza, il rimettente ribadisce che il
diniego impugnato e' basato proprio sulla ritenuta tassativita'
dell'elenco delle associazioni contemplate dalla norma censurata.
1.3.- In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo
dubita, in riferimento agli artt. 3, 18, 97, 114, 118 e 119 Cost.,
della legittimita' costituzionale dell'art. 271, comma 2, del TUEL
«nella parte in cui in cui prevede, ai fini dell'individuazione degli
organismi presso i quali enti locali, le loro aziende e associazioni
dei comuni possono disporre il distacco temporaneo dei propri
dipendenti con gli effetti di legge, un elenco nominativo di
associazioni e non l'indicazione delle associazioni maggiormente
rappresentative degli enti locali».
Il Collegio rimettente ritiene, in primo luogo, che la previsione
di un elenco tassativo di associazioni potenzialmente destinatarie
del distacco di personale violi l'art. 3 Cost., sotto il profilo del
principio di eguaglianza, in quanto «consacra una disparita' di
trattamento» in danno delle associazioni diverse da quelle tipizzate
che non possono beneficiare dei distacchi, e degli enti locali che
aderiscono a tali associazioni, i quali non possono giovarsi del
meccanismo normativamente enucleato. Detta disparita' - prosegue il
giudice a quo - e' accentuata dalla circostanza che la previsione di
un elenco rigido produce una cristallizzazione delle associazioni
beneficiarie avulsa dalla verifica del dato, potenzialmente
variabile, dell'effettiva assunzione di un altrettanto o piu'
rilevante grado di rappresentativita' e meritevolezza anche da parte
di associazioni diverse (sono richiamate le sentenze della Corte
costituzionale n. 492 del 1995, n. 975 del 1988 e n. 2 del 1969, che
hanno sottolineato la necessita' di una verifica periodica, ad opera
di appositi organi amministrativi, della rappresentativita' delle
associazioni sindacali, escludendone l'individuazione aprioristica).
Ad avviso del giudice a quo, l'art. 271, comma 2, del TUEL
contrasta con l'art. 3 Cost., anche sotto il profilo del principio di
ragionevolezza, in quanto la norma censurata esclude
aprioristicamente la possibilita' di distacco presso altre
associazioni che - come quella ricorrente - assumano un rilevante
grado di rappresentativita' e siano finalizzate al soddisfacimento
dei compiti istituzionali degli enti rappresentati, tanto piu' che
l'art. 270, comma 1, del TUEL, in tema di riscossione dei contributi,
fa riferimento alla categoria residuale delle altre associazioni di
enti locali, diverse da quelle elencate dal legislatore.
Il Collegio rimettente ricorda che, con la sentenza n. 241 del
2014, la Corte costituzionale ha ritenuto l'ordinanza di rimessione
del 25 luglio 2012 carente di un'adeguata motivazione sia in ordine
alle ragioni sottese alla formulazione della regola contenuta nella
norma censurata (di cui era stato denunciato esclusivamente il
carattere tassativo) che ai motivi della ritenuta omogeneita' delle
associazioni ricorrenti rispetto a quelle contemplate dalla norma. Ad
avviso del giudice a quo, la citata ordinanza non aveva preso in
considerazione l'appellata sentenza del TAR Toscana, seconda sezione,
14 ottobre 2009, n. 1542, dichiarativa della manifesta infondatezza
di analoga questione di legittimita' costituzionale, per esclusione
del dedotto carattere immotivato e discriminatorio della formulazione
dell'elenco di cui alla norma censurata, sull'assunto che esso
«comprende tipologie precise di associazioni di Enti locali,
individuandone una per ogni tipologia». Nella sentenza n. 241 del
2014 - riferisce il Collegio - la Corte costituzionale ha anche
rimarcato che l'ordinanza di rimessione del 25 luglio 2012 difettava
di un'adeguata motivazione in merito alla configurabilita' di quella
eadem ratio della disciplina impugnata con quella degli evocati
tertia comparationis che sola porterebbe a ritenere irragionevole la
scelta del legislatore di differenziare il trattamento di situazioni
di comprovata omogeneita'. Ha poi rilevato la mancanza di
giustificazione dell'auspicata estensione del criterio di «maggiore
rappresentativita'» (enucleato dalla giurisprudenza costituzionale
con riferimento alle organizzazioni sindacali) per individuare le
associazioni di enti locali destinatarie del beneficio in esame.
In considerazione del «doveroso approfondimento motivazionale
sollecitato dalla sentenza della Consulta», il Collegio rimettente
integra, come di seguito, l'originario impianto motivazionale.
Quanto alla ratio della norma censurata, il giudice a quo precisa
che la disposizione, inserita nella Parte III del Testo unico degli
enti locali (artt. 270-272), intitolata «Associazioni degli enti
locali», e' espressione di un favor per le forme associative degli
enti locali. In quest'ambito, si iscrive il riconoscimento di
benefici (nella specie, il distacco del personale dell'ente locale a
spese di quest'ultimo) alle associazioni di enti locali aventi
dimensione nazionale e articolazione regionale, in ragione delle
attivita' strumentali poste in essere da tali organismi esponenziali
a vantaggio dei compiti istituzionali degli enti locali medesimi.
Si tratterebbe - continua il Collegio rimettente - della medesima
ratio sottesa all'art. 270, ugualmente inserito nella Parte III del
TUEL, che prevede un regime speciale per la riscossione dei
contributi associativi in favore delle associazioni di enti locali,
indicando, diversamente dalla norma censurata, anche «le altre
associazioni degli enti locali» in aggiunta a quelle elencate
specificamente dal legislatore.
Il giudice a quo ritiene, pertanto, che, se la ratio che sorregge
la norma censurata e' il favor per le forme associative, una
discriminazione ingiustificata tra associazioni con le medesime
caratteristiche sia in «potenziale conflitto con il principio di
eguaglianza».
Ne' l'esigenza di contenimento della spesa pubblica puo' essere,
ad avviso del Collegio rimettente, compatibile con il potere dello
Stato di procedere all'individuazione ex auctoritate delle
associazioni ammesse al beneficio, comprimendo la liberta' di scelta
da parte degli enti locali delle associazioni con un certo grado di
rappresentativita' e omogeneita'.
Quanto al profilo dell'omogeneita' tra l'associazione ricorrente
e quelle contemplate dalla norma, il Collegio osserva che, dallo
statuto e dalla documentazione in atti, si ricava trattarsi di
un'associazione del tutto analoga a quelle elencate dalla legge, sia
per organizzazione (diffusione nazionale e articolazione regionale),
che per attivita' svolta e scopi associativi (sostegno agli enti
locali nello svolgimento delle attivita' istituzionali e nel
perseguimento degli «interessi esponenziali»).
Inoltre, la capacita' rappresentativa della associazione
ricorrente sarebbe dimostrata dall'adesione dei maggiori comuni
italiani, dalla rappresentanza di enti che esprimono oltre ventuno
milioni di abitanti e dalla legittimazione a partecipare attivamente
alle sedute del Consiglio per le autonomie locali, organo
rappresentativo, a livello regionale, delle autonomie locali.
Peraltro - continua il Collegio - la norma censurata «preferisce»
alla associazione ricorrente l'Aiccre (Associazione italiana per il
Consiglio dei comuni e delle Regioni d'Europa) e «la sua federazione
toscana», nonostante si tratti di soggetti che, al pari della
Legautonomie e della Lega Toscana delle autonomie locali, associano
enti territoriali disomogenei (comuni, province, regioni, citta'
metropolitane e unioni di comuni), non risultando elemento idoneo a
giustificare la diversita' di disciplina il collegamento dell'Aiccre
con organismi di enti locali della comunita' europea.
Quanto alla sussistenza di una eadem ratio tra la disciplina di
cui all'art. 271 del TUEL e quella delle associazioni sindacali, il
Collegio sottolinea come venga ugualmente in rilievo una normativa
volta a favorire lo sviluppo dell'associazionismo in una prospettiva
di valore che non tollera discriminazioni ingiustificate, in
contrasto con il principio di associazione e di liberta' sindacale
(e' richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 492 del
1995).
Sulla base di tali argomentazioni, il rimettente denuncia anche
un vulnus al principio della liberta' di associazione, tutelato
dall'art. 18 Cost., in quanto l'irragionevole preclusione
dell'operativita' del beneficio in favore di altre associazioni
produce un deterrente all'adesione dell'ente locale a tali
associazioni (incidendo negativamente sul valore del pluralismo e
sulla liberta' di scegliere le associazioni a cui aderire), nonche'
«una discriminazione, non ancorata a concreti parametri
giustificativi, delle associazioni costituite mediante
l'estrinsecazione della liberta' cristallizzata da detto precetto
costituzionale».
Ad avviso del Collegio, non assume, peraltro, rilievo la
circostanza che il distacco temporaneo di personale degli enti
pubblici presso gli organismi delle associazioni menzionate dalla
norma censurata rappresenti una mera facolta' attribuita alla
discrezionalita' degli enti stessi, dato che «l'assoluta inibizione
dell'esercizio di tale facolta' impedisce all'ente locale di
indirizzarsi verso associazioni non nominate, comprimendo la liberta'
associativa dell'ente e, al tempo stesso, affievolendo la pretesa di
ogni associazione rappresentativa a vedere valutato il proprio
interesse in una logica pluralistica e non discriminatoria».
Secondo il giudice a quo, la differenziazione di regime giuridico
tra le associazioni in esame non trova adeguato fondamento
nell'esigenza di contenere la spesa pubblica, ne' nel piu' generale
principio di buon andamento dell'azione amministrativa, visto che, in
una prospettiva costituzionalmente orientata che armonizzi i valori
in gioco, dette finalita' vanno perseguite con la previsione di
limiti al personale distaccabile e non con la limitazione
irragionevole delle associazioni beneficiarie del distacco.
Sempre in una prospettiva costituzionalmente orientata, ad avviso
del Collegio, l'esigenza di contenimento della spesa pubblica e di
tutela dell'efficienza amministrativa non puo' essere fronteggiata
con «l'imposizione statale del novero delle associazioni presso cui
gli enti locali possono distaccare il proprio personale ma deve
transitare attraverso la valorizzazione della facolta' degli enti
locali, espressione dell'autonomia costituzionalmente protetta, di
scegliere a quali organismi destinare il proprio personale».
E, in ragione di cio', il rimettente censura la norma statale
anche per violazione degli artt. 114, 118 e 119 Cost., nella misura
in cui lede l'autonomia costituzionalmente garantita degli enti
locali «impedendo, in assenza di ragioni giustificative del limite
posto alla sfera di liberta', la scelta discrezionale
dell'associazione di riferimento e imponendo un elenco fissato in
modo verticistico a livello statale».
Infine, secondo il Collegio a quo, la previsione dell'elencazione
tassativa delle associazioni di enti locali beneficiarie del distacco
viola, altresi', il principio di imparzialita', tutelato dall'art. 97
Cost., «nella misura in cui discrimina i soggetti che entrano in
contatto con gli enti locali, obbligando questi ultimi a condotte
amministrative non rispettose del principio di eguaglianza».
2.- Con memoria depositata in data 11 dicembre 2015, si e'
costituita in giudizio la Lega Toscana delle autonomie locali,
chiedendo l'accoglimento della sollevata questione di legittimita'
costituzionale.
La Lega Toscana delle autonomie locali, concordando con le
argomentazioni svolte dal Collegio rimettente, ritiene che la
previsione tassativa delle associazioni di enti locali beneficiarie
del distacco di personale contrasti, in primo luogo, con il principio
di eguaglianza (art. 3 Cost.), «consacrando» una disparita' di
trattamento in danno delle associazioni non indicate dalla norma e
degli enti locali aderenti a tali associazioni. Tanto piu' che la
cristallizzazione delle associazioni destinatarie del distacco di
personale opererebbe in modo avulso dalla verifica del dato,
potenzialmente variabile, dell'effettiva assunzione di un altrettanto
o piu' rilevante grado di rappresentativita' e meritevolezza da parte
di associazioni diverse da quelle specificamente enumerate (e'
richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 2 del 1969, in
tema di necessaria verifica periodica, ad opera dell'autorita'
amministrativa, della rappresentativita' delle organizzazioni
sindacali).
L'elenco tassativo di associazioni beneficiarie del distacco
contrasterebbe, in particolare, anche con il principio di liberta' di
associazione (art. 18 Cost.), comprimendo la liberta' dell'ente
locale di scegliere l'associazione a cui aderire e incidendo
negativamente sul valore del pluralismo, nonche' con il principio di
imparzialita' (art. 97 Cost.), essendo gli enti locali costretti a
disporre distacchi solo in favore delle associazioni tipizzate dal
legislatore.
3.- Con memoria depositata in data 15 dicembre 2015, si e'
costituita in giudizio la Lega delle autonomie locali (Legautonomie),
chiedendo l'accoglimento della sollevata questione di legittimita'
costituzionale.
Nel riportarsi alle medesime argomentazioni sottese all'ordinanza
di rimessione, la Lega delle autonomie locali sottolinea il
superamento delle ragioni di inammissibilita' riscontrate nella
sentenza n. 241 del 2014, sia sotto il profilo motivazionale che
della formulazione del petitum. In particolare, rileva come tra le
associazioni «maggiormente rappresentative» degli enti locali,
meritevoli del beneficio del distacco di personale, rientri anche la
Legautonomie e le sue articolazioni regionali, avuto riguardo
all'elevato grado di rappresentativita' e alle finalita' dalla stessa
perseguite.
4. - Con atto depositato in data 15 dicembre 2015, e' intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la sollevata
questione di legittimita' costituzionale sia dichiarata non fondata.
Ad avviso della difesa dell'interveniente, anche attribuendo
carattere tassativo all'elenco di associazioni contenuto nell'art.
271, comma 2, del TUEL, l'esclusione della possibilita' di distaccare
i dipendenti degli enti locali presso associazioni diverse da quelle
nominate non contrasterebbe con i parametri costituzionali evocati
dal Collegio rimettente.
L'Avvocatura generale sottolinea, in primo luogo, il carattere
eccezionale dell'istituto del distacco che comporta la sottrazione di
risorse umane normalmente in forza all'organico dell'ente distaccante
e l'impiego delle stesse presso quelle associazioni di enti locali
individuate dal legislatore, nel rispetto di un canone generale di
buona amministrazione, in base ad un vaglio preventivo di
«meritevolezza» degli scopi da queste perseguiti in relazione ai fini
istituzionali dell'ente locale di appartenenza.
La difesa dell'interveniente osserva che l'obiettivo del buon
andamento dell'amministrazione non si realizza soltanto attraverso la
limitazione numerica dei dipendenti distaccabili, ma anche con una
selezione qualitativa dei beneficiari del distacco, cosi' da
assicurare che il personale momentaneamente sottratto al servizio
presso l'ente locale di appartenenza continui ad operare in modo
effettivamente utile ai fini istituzionali di quest'ultimo.
Quanto alla diversita' di disciplina dell'istituto del distacco,
rigidamente circoscritto alle sole associazioni espressamente
nominate, rispetto a quella del regime agevolato della riscossione
dei contributi, estesa a tutte le altre associazioni di enti locali,
l'Avvocatura generale rileva che, sebbene la ratio comune delle due
norme (artt. 270 e 271, comma 2, del TUEL) possa essere ravvisata nel
favor del legislatore nei confronti del fenomeno associativo, una
diversa gradazione del suddetto favor e' giustificata avuto riguardo
alla diversita' degli interessi coinvolti, che solo nel caso del
distacco di personale comporta un contemperamento di valori
contrapposti, in quanto al vantaggio per le associazioni beneficiarie
del distacco di dipendenti corrisponde uno svantaggio per gli enti
locali in termini di sottrazione di personale, con conseguente
compressione degli interessi presidiati dall'art. 97 Cost.
L'interveniente evidenzia, inoltre, il rilievo nazionale e
sovranazionale delle associazioni elencate nell'art. 271, comma 2,
del TUEL che rappresentano i propri associati dinanzi al Parlamento,
al Governo e alle istituzioni dell'Unione europea, nonche'
l'individuazione delle stesse una per ciascuna categoria di enti
locali (l'Anci per i comuni; l'Upi per le province; l'Uncem per i
comuni e le comunita' montane; il Cispel per i gestori di servizi
pubblici locali, l'Aiccre in quanto collegata agli organismi di enti
locali a livello europeo).
Ad avviso dell'Avvocatura generale, l'ordinanza di rimessione
negherebbe in modo apodittico e immotivato la rilevanza del
collegamento delle associazioni elencate nell'art. 271, comma 2, del
TUEL, con organismi di enti locali dell'Unione europea.
Al riguardo, la difesa del Presidente dei Consiglio dei ministri
sottolinea come la predeterminazione di un numero chiuso di
associazioni ammesse al beneficio del distacco garantisca
l'obiettivita' e la certezza della selezione, sottraendola ad un
opinabile vaglio, caso per caso, in contrasto con il carattere
eccezionale dell'istituto del distacco di pubblici dipendenti.
In particolare, l'Avvocatura generale evidenzia l'inesistenza per
le associazioni di enti locali di un criterio generale e obiettivo -
come quello, ancorato a precisi criteri numerici, della «maggiore
rappresentativita'» valevole per le associazioni sindacali - che
possa consentirne l'individuazione.
Alla luce di tali argomentazioni, la difesa statale ritiene che
la norma censurata non contrasti con i principi di eguaglianza e di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., ne' con quelli di buon
andamento e di imparzialita' della pubblica amministrazione ai sensi
dell'art. 97 Cost.; non violi l'autonomia amministrativa e
finanziaria degli enti locali di cui agli artt. 114, 118 e 119 Cost.,
ne' comprima la liberta' associativa ai sensi dell'art. 18 Cost., non
essendo intaccata la facolta' degli enti locali di aderire ad
associazioni diverse da quelle indicate dall'art. 271, comma 2, del
TUEL, ma soltanto «giustificatamente» ad esse precluso il beneficio
del distacco di personale.
5.- In data 31 ottobre 2016, la Lega Toscana delle autonomie
locali e la Lega delle autonomie locali hanno depositato memorie
illustrative, con le quali hanno insistito nelle conclusioni gia'
formulate, ribadendo e sviluppando gli argomenti addotti a loro
sostegno.
In particolare, la Lega Toscana delle autonomie locali deduce
l'irrilevanza del carattere «eccezionale» dell'istituto del distacco
di personale evidenziato dall'Avvocatura generale e sottolinea la
necessaria individuazione, caso per caso, delle associazioni di enti
locali potenziali beneficiarie del distacco, in base al criterio
selettivo della «maggiore rappresentativita'».
Anche la Lega delle autonomie locali evidenzia la illegittimita'
della individuazione ex lege, aprioristica e cristallizzata nel
tempo, delle associazioni di enti locali potenziali beneficiarie del
distacco e la necessaria applicazione del criterio selettivo della
«maggiore rappresentativita'» al fine di includere tra le
associazioni meritevoli del beneficio anche quelle che - come la
Legautonomie e le sue articolazioni regionali - siano espressione di
un altrettanto o piu' rilevante grado di rappresentativita'. Cio'
garantirebbe, ad avviso della Legautonomie, il rispetto
dell'autonomia costituzionalmente garantita dell'ente locale che, in
tal modo, potrebbe scegliere, «tra le associazioni maggiormente
rappresentative e parimenti titolate a ricevere il beneficio del
distacco, quella piu' vicina alle proprie esigenze». Inoltre, la
scelta delle associazioni di enti locali, potenziali beneficiarie del
distacco, in base ad una verifica periodica dell'effettivo grado di
rappresentativita' e meritevolezza delle stesse, assicurerebbe la
tutela dei principi di eguaglianza, di liberta' di associazione e di
buon andamento della pubblica amministrazione, rispondendo alla ratio
della norma censurata che e' quella di favorire e sostenere le
associazioni di enti locali «maggiormente rappresentative».
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato, quinta sezione, con ordinanza del 22
maggio 2015 (r.o. n. 249 del 2015), dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 271, comma 2, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali» (TUEL), «nella parte in cui
prevede, ai fini dell'individuazione degli organismi presso i quali
enti locali, le loro aziende e associazioni dei comuni possono
disporre il distacco temporaneo dei propri dipendenti con gli effetti
di legge, un elenco nominativo di associazioni e non l'indicazione
delle associazioni maggiormente rappresentative degli enti locali».
L'art. 271, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, rubricato «Sedi
associative», prevede che: «Gli enti locali, le loro aziende e
associazioni dei comuni possono disporre il distacco temporaneo, a
tempo pieno o parziale, di propri dipendenti presso gli organismi
nazionali e regionali dell'Anci, dell'Upi, dell'Aiccre, dell'Uncem,
della Cispel e sue federazioni, ed autorizzarli a prestare la loro
collaborazione in favore di tali associazioni. I dipendenti
distaccati mantengono la posizione giuridica ed il corrispondente
trattamento economico, a cui provvede l'ente di appartenenza. Gli
enti di cui sopra possono inoltre autorizzare, a proprie spese, la
partecipazione di propri dipendenti a riunioni delle associazioni
sopra accennate».
Ad avviso del rimettente, la previsione di un elenco tassativo di
associazioni di enti locali potenzialmente beneficiarie dei
distacchi, si porrebbe in contrasto: a) con l'art. 3 della
Costituzione, per ingiustificata disparita' di trattamento in danno
delle associazioni diverse da quelle tipizzate e degli enti locali
aderenti a tali associazioni, che non potrebbero giovarsi del
meccanismo normativamente enucleato, e per irragionevole
cristallizzazione delle associazioni beneficiarie, avulsa dalla
verifica del dato, potenzialmente variabile, dell'effettiva
assunzione di un altrettanto o piu' rilevante grado di
rappresentativita' e meritevolezza anche da parte di associazioni
diverse, come nel caso dell'associazione ricorrente, caratterizzata
da un rilevante grado di rappresentativita' e dal perseguimento dei
fini istituzionali degli enti rappresentati; b) con l'art. 18 Cost.,
in quanto l'irragionevole preclusione dell'operativita' del beneficio
in favore di altre associazioni produrrebbe un deterrente rispetto
all'adesione dell'ente locale a tali associazioni (incidendo
negativamente sul valore del pluralismo e sulla liberta' di scegliere
le associazioni a cui aderire) ed «una discriminazione, non ancorata
a concreti parametri giustificativi, delle associazioni costituite
mediante l'estrinsecazione della liberta' cristallizzata da detto
precetto costituzionale»; c) con l'art. 97 Cost., sotto il profilo
dell'efficienza amministrativa in quanto l'esigenza di contenimento
della spesa pubblica «deve transitare attraverso la valorizzazione
della facolta' degli enti locali, espressione dell'autonomia
organizzativa costituzionalmente protetta, di scegliere a quali
organismi destinare il proprio personale» nonche', sotto il profilo
del principio di imparzialita', «nella misura in cui discrimina i
soggetti che entrano in contatto con gli enti locali, obbligando
questi ultimi a condotte amministrative non rispettose del principio
di eguaglianza»; d) con gli artt. 114, 118 e 119 Cost., «nella misura
in cui lede l'autonomia costituzionalmente garantita degli enti
locali», impedendo, in assenza di ragioni giustificative, la scelta
discrezionale dell'associazione di riferimento.
2.- In via preliminare, deve osservarsi che la costituzione della
Lega delle autonomie locali (Legautonomie) e' ammissibile, in quanto
associazione intervenuta ad adiuvandum nel giudizio a quo.
3.- Non sono state eccepite, ne' sussistono, cause di
inammissibilita' della sollevata questione, dovendosi escludere che
l'ordinanza introduttiva del presente giudizio soffra delle medesime
carenze che hanno indotto questa Corte, con la sentenza n. 241 del
2014, a dichiarare inammissibile analoga questione.
4.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 271,
comma 2, del TUEL in riferimento all'art. 3 Cost. non e' fondata.
La censura si incentra sulla prospettata lesione dei principi di
eguaglianza e di ragionevolezza, in quanto la previsione di un elenco
tassativo di associazioni di enti locali beneficiarie del distacco di
personale creerebbe un'ingiustificata disparita' di trattamento in
danno delle altre associazioni e degli enti locali aderenti, che non
potrebbero giovarsi del meccanismo normativamente previsto, pur
potendo queste ultime effettivamente assumere - come nel caso della
ricorrente - un altrettanto o piu' rilevante grado di
rappresentativita'.
I tertia comparationis evocati sono, da un lato, la disciplina
delle associazioni sindacali - atteso che il rimettente auspica
l'estensione del criterio di selezione della «maggiore
rappresentativita'» per individuare le associazioni di enti locali
destinatarie del regime in esame - e, dall'altro, l'art. 270 del
TUEL, che, quanto alle modalita' di riscossione dei contributi
associativi, assimila indistintamente tutte le associazioni di enti
locali.
La censura non merita accoglimento in quanto, da un lato, la
norma in esame e' espressione di un non irragionevole esercizio della
discrezionalita' del legislatore, al fine di garantire, attraverso la
messa a disposizione di personale a spese dell'ente distaccante, un
sostegno all'attivita' delle indicate associazioni, ritenute
particolarmente rappresentative; dall'altro, l'estensione della
possibilita' di distacco di personale a favore delle associazioni
«maggiormente rappresentative» degli enti locali non contemplate
dalla norma censurata potrebbe ritenersi costituzionalmente
necessitata solo ove, accertata la piena omogeneita' delle situazioni
poste a raffronto, lo esigesse la ratio della disciplina invocata
quale tertium comparationis (ex plurimis, sentenze n. 290 del 2010 e
n. 431 del 1997; ordinanza n. 398 del 2001).
Nella specie, non puo' essere disconosciuta l'eterogeneita' delle
discipline addotte quali tertia comparationis, attinenti, l'una, alla
materia sindacale ed, in particolare, al criterio di selezione della
«maggiore rappresentativita'», enucleato dalla giurisprudenza di
questa Corte in rapporto alla specificita' - di diretta matrice
costituzionale - della regolamentazione delle organizzazioni
sindacali (da ultimo, sentenza n. 231 del 2013) e, l'altra, alla
particolare materia della riscossione dei contributi associativi da
parte delle associazioni degli enti locali.
5.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 271,
comma 2, del TUEL, sollevate in riferimento all'art. 18 Cost.,
nonche' agli artt. 114, 118 e 119 Cost., non sono fondate.
L'impossibilita' di fruizione del beneficio del distacco da parte
di associazioni di enti locali diverse da quelle indicate nella norma
censurata non lede la liberta' di associazione degli enti locali
(art. 18 Cost.), ne' la loro autonomia organizzativa, amministrativa
e finanziaria (artt. 114, 118 e 119 Cost.).
La norma, infatti, non ne comprime la liberta' di associazione e
di scelta dell'associazione di riferimento. L'eventuale
condizionamento che, secondo il rimettente, ne deriverebbe non e'
direttamente riconducibile alla sua applicazione, ma costituisce un
mero inconveniente di fatto, anche considerando che il distacco non
puo' essere preteso neppure dalle associazioni espressamente indicate
ed assurge a mera facolta' per gli enti locali che vi aderiscono.
6.- Parimenti infondata, infine, e' la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 271, comma 2, del TUEL, sollevata in
riferimento ai principi del buon andamento e dell'imparzialita'
dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
La norma censurata, difatti, limitando l'ambito di applicazione
dell'istituto del distacco di personale - i cui oneri di spesa
rimangono, peraltro, a carico degli enti locali distaccanti -
asseconda la funzionalita' dell'azione amministrativa di questi
ultimi; inoltre, poiche', come dianzi illustrato, la possibilita' di
essere destinatarie del beneficio in questione non fonda pretese da
parte delle associazioni (neanche di quelle menzionate dalla norma),
ne' determina conseguenti obblighi degli enti locali, questi ultimi
non sono tenuti, nei confronti dei soggetti che vi entrino in
contatto, a «condotte amministrative non rispettose del principio di
uguaglianza» ed, in definitiva, del principio di imparzialita'.