ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge della Regione Liguria 5 luglio 2016, n. 11 (Interventi in
favore delle vittime della criminalita'), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 9-14 settembre
2016, depositato in cancelleria il 15 settembre 2016 e iscritto al n.
53 del registro ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 6 giugno 2017 il Giudice relatore
Nicolo' Zanon;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Francesco Saverio Marini per
la Regione Liguria.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 9-14 settembre 2016, depositato il
15 settembre 2016 e iscritto al n. 53 del registro ricorsi 2016, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge Regione
Liguria 5 luglio 2016, n. 11 (Interventi in favore delle vittime
della criminalita'), per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere l) e h), della Costituzione. La disposizione impugnata
stabilisce che «[l]a Regione prevede il patrocinio a proprie spese
nei procedimenti penali per la difesa dei cittadini che, vittime di
un delitto contro il patrimonio o contro la persona, siano indagati
per aver commesso un delitto per eccesso colposo in legittima difesa,
ovvero assolti per la sussistenza dell'esimente della legittima
difesa». E' inoltre stabilito che tale previsione «si applica ai
cittadini nei cui confronti l'azione penale e' esercitata a decorrere
dall'entrata in vigore della presente legge».
1.1.- Osserva, anzitutto, il ricorrente che la disposizione
impugnata - peraltro «connotata da assoluta indeterminatezza quanto
ad oggetto ed ambito dei soggetti tutelati» - riconosce in modo
generale il beneficio economico «sempre e comunque» a colui che
commette un fatto di reato in conseguenza di una paventata
aggressione. Tale generalizzata erogazione del beneficio, senza alcun
limite, inciderebbe «sull'equilibrio dei rapporti sociali»,
configurandosi quale intervento di favore nei confronti di chi e'
autore di una condotta illecita commessa al di fuori della
scriminante della legittima difesa e, quindi, sia stato condannato.
Cio' determinerebbe - ad avviso del ricorrente - una lesione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva allo
Stato la materia «ordinamento penale» (sono richiamate le sentenze n.
183 del 2006 e n. 185 del 2004).
1.2.- La disposizione censurata si porrebbe anche in contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. Richiamando numerose
decisioni della Corte costituzionale (sentenze n. 33 del 2015, n. 118
del 2013, n. 35 del 2012, n. 129 del 2009, n. 50 del 2008, n. 105 del
2006, n. 313 del 2003, n. 290 del 2001, n. 218 del 1988), il
Presidente del Consiglio dei ministri ricorda che la materia «ordine
pubblico e sicurezza» comprende il settore dell'ordinamento riferito
all'«adozione delle misure relative alla prevenzione dei reati o al
mantenimento dell'ordine pubblico». Osserva, inoltre, come tale
materia sia stata intesa «in termini ampi», rientrandovi «le misure e
le funzioni pubbliche preposte a tutelare i beni fondamentali e ogni
altro bene che ha prioritaria importanza per l'ordinamento giuridico
sociale».
Rileva, infine, il ricorrente che la competenza statale in
materia «ordine pubblico e sicurezza» e' strettamente legata a quella
in materia di «ordinamento penale», alla quale e' sottesa l'esigenza
che sia prevista una disciplina totalmente uniforme sul territorio
nazionale.
2.- Con atto depositato il 18 ottobre 2016 si e' costituita in
giudizio la Regione Liguria, chiedendo che le questioni di
legittimita' costituzionale siano dichiarate non fondate.
La difesa regionale premette che la legge reg. Liguria n. 11 del
2016 configura un insieme di strumenti assistenziali, consistenti
nell'erogazione di misure economiche e nella garanzia del patrocinio
legale per le vittime (dirette o indirette) di reati di particolare
impatto fisico e psicologico, al fine di alleviare, «tramite la
vicinanza delle istituzioni e la configurazione di diritti
ulteriori», la situazione di disagio nella quale esse sono costrette.
Rispetto alla ricostruzione del ricorrente, secondo il quale le
disposizioni impugnate promuoverebbero eccessi di legittima difesa o
diffonderebbero una sorta di aura di impunita' che indebolirebbe la
tenuta del sistema penale e l'ordine pubblico, la difesa regionale
osserva che la disposizione impugnata non beneficia, ne' premia, «i
condannati», bensi' prevede un patrocinio a spese della Regione solo
a favore dei soggetti che siano stati sottoposti ad indagine, in
piena coerenza con il principio di non colpevolezza di cui all'art.
27, secondo comma, Cost., e a quanti siano stati assolti.
Chiede, quindi, che le questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri siano rigettate,
poiche' fondate su un errato inquadramento della materia relativa
alle disposizioni impugnate.
Non vi sarebbe - ad avviso della difesa regionale - alcuna
lesione della competenza riservata allo Stato in materia di
«ordinamento penale», in quanto la mera previsione del gratuito
patrocinio a beneficio degli indagati e degli assolti non
pregiudicherebbe la prevenzione dei reati e non metterebbe a rischio
l'ordine pubblico. Cio' sarebbe peraltro confermato dal fatto che
l'art. 1, comma 3, della legge reg. Liguria n. 11 del 2016 dispone
che spetta alla Giunta regionale definire i criteri e le modalita'
per l'applicazione della disposizione impugnata «dando priorita' ai
soggetti di eta' superiore ai sessantacinque anni»: non sarebbe
plausibile che la Regione intenda incentivare la criminalita' tra gli
ultrasessantacinquenni.
Pur riconoscendo che, rispetto alla disposizione impugnata,
«potrebbero rilevarsi tenui profili di riconducibilita' alla
disciplina processuale», la difesa regionale sottolinea come il
ricorso statale lamenti la lesione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., limitatamente all'«ordinamento penale» e non anche
alle «norme processuali».
La difesa regionale assume, quindi, che la disposizione censurata
debba essere ascritta ad «(almeno) due potesta' residuali della
Regione», ossia l'assistenza sociale e l'integrazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
per la parte «non essenziale».
Essa rientrerebbe nella materia assistenza sociale, in quanto i
suoi destinatari versano in una situazione di bisogno e di
difficolta' a cui la Regione pone rimedio predisponendo ed erogando
servizi. In particolare, la difesa regionale ritiene che la Regione
ben possa intervenire per alleviare almeno alcuni dei pregiudizi
patrimoniali gravanti sui soggetti indagati o assolti «per aver
provveduto da se' alle funzioni che invece dovrebbero espletare i
pubblici poteri».
La disposizione impugnata costituirebbe, inoltre, una forma di
integrazione dei livelli essenziali delle prestazioni dei diritti
civili e sociali. Dopo aver richiamato la giurisprudenza
costituzionale sull'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., la
difesa regionale rileva come le Regioni ben possano - nei limiti
garantiti dalla Costituzione e dettati dalla legislazione statale -
garantire prestazioni ulteriori. Cio' varrebbe anche per il diritto
inviolabile e fondamentale di agire e difendersi in giudizio di cui
all'art. 24 Cost.: l'art. 1, comma 2, della legge reg. Liguria n. 11
del 2016 non farebbe altro che ampliare la regola del gratuito
patrocinio, che la Costituzione e lo Stato garantiscono «come minimo»
ai non abbienti, anche ad un'altra categoria di soggetti ritenuti
meritevoli di particolare considerazione.
3.- In prossimita' dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale
dello Stato ha depositato una memoria in cui ribadisce gli argomenti
illustrati nel ricorso. Nel confutare l'osservazione della difesa
della Regione Liguria, secondo la quale la disposizione censurata non
farebbe altro che aumentare il livello di tutela del diritto di
difesa, l'Avvocatura generale osserva come la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 81 del 2017, abbia ricondotto le regole del
gratuito patrocinio alla disciplina del processo e, dunque, ad un
ambito materiale riservato, dall'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., alla legislazione statale.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, della
legge Regione Liguria 5 luglio 2016, n. 11 (Interventi in favore
delle vittime della criminalita'), per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettere l) e h), della Costituzione. La disposizione
impugnata stabilisce che «[l]a Regione prevede il patrocinio a
proprie spese nei procedimenti penali per la difesa dei cittadini
che, vittime di un delitto contro il patrimonio o contro la persona,
siano indagati per aver commesso un delitto per eccesso colposo in
legittima difesa, ovvero assolti per la sussistenza dell'esimente
della legittima difesa». E' inoltre stabilito che tale previsione «si
applica ai cittadini nei cui confronti l'azione penale e' esercitata
a decorrere dall'entrata in vigore della presente legge».
Secondo il ricorrente, la norma regionale si porrebbe in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che
attribuisce allo Stato potesta' legislativa esclusiva in materia di
«ordinamento penale», e con l'art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost., che a tale potesta' assegna la materia «ordine pubblico e
sicurezza». Cio' in quanto, riconoscendo il beneficio economico
«sempre e comunque» a colui che commette un fatto di reato in
conseguenza di una paventata aggressione, inciderebbe
«sull'equilibrio dei rapporti sociali», configurandosi quale
intervento di favore nei confronti di chi e' autore di una condotta
illecita commessa al di fuori della scriminante della legittima
difesa e, quindi, sia stato condannato.
Il ricorrente, in particolare, precisa che nella materia «ordine
pubblico e sicurezza» rientrerebbero tutte «le misure e le funzioni
pubbliche preposte a tutelare i beni fondamentali e ogni altro bene
che ha prioritaria importanza per l'ordinamento giuridico statale».
2.- La questione e' fondata per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost., che attribuisce allo Stato competenza
esclusiva nella materia «ordine pubblico e sicurezza».
3.- Va innanzitutto chiarito che non convince l'osservazione
della difesa regionale secondo cui la disposizione censurata
prevederebbe il beneficio economico soltanto a favore di coloro che
risultano assolti nel processo intentato a loro carico.
Il rilievo mira a contrastare l'obiezione del ricorrente, ad
avviso del quale la concessione del sostegno economico «sempre e
comunque», a favore di chi e' accusato di una condotta illecita
commessa al di fuori della scriminante della legittima difesa,
configurerebbe un intervento potenzialmente criminogeno, generante
insicurezza.
Invero, il testo della disposizione impugnata mostra, sotto
questo profilo, aspetti di ambiguita'. In principio, la norma
parrebbe non ricomprendere i condannati tra i beneficiari del
patrocinio, poiche' si riferisce espressamente a coloro che sono
«indagati» per aver commesso un reato eccedendo colposamente i limiti
della legittima difesa, «ovvero assolti» per la sussistenza di tale
causa di giustificazione. L'ultimo periodo della disposizione
stabilisce, tuttavia, che «il presente comma si applica ai cittadini
nei cui confronti l'azione penale e' esercitata a decorrere
dall'entrata in vigore della presente legge».
In disparte i dubbi che tale ultimo periodo ingenera circa la
stessa concessione del beneficio a coloro il cui procedimento sia
archiviato al termine delle indagini preliminari, nulla esclude che
l'intero comma venga interpretato ed applicato nel senso che, per i
condannati all'esito del processo, sia comunque possibile il rimborso
delle spese legali sostenute non gia' in giudizio - il che e'
testualmente escluso - ma, appunto, nella fase delle indagini. E
nulla esclude che il regolamento di Giunta, chiamato a definire
criteri e modalita' di applicazione della legge anche in riferimento
al comma impugnato, si orienti in questa direzione.
Pertanto, e' plausibile l'interpretazione che della disposizione
impugnata offre l'Avvocatura generale dello Stato, lamentandone il
potenziale effetto criminogeno.
4.- Nella sentenza n. 81 del 2017, scrutinando su ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri una disposizione legislativa di
altra Regione, di tenore analogo, questa Corte ne ha ritenuta
l'illegittimita' costituzionale, poiche' le norme che intervengono
sulla disciplina del patrocinio legale nel processo, e quindi sul
diritto di difesa, appartengono alla competenza legislativa esclusiva
statale in tema di «giurisdizione e norme processuali», ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
In tale sentenza, questa Corte non si e' invece pronunciata in
merito al contrasto della norma regionale con le competenze esclusive
statali previste nella lettera h) e nella medesima lettera l) del
citato parametro costituzionale, rispettivamente in materia di
«ordine pubblico e sicurezza» e di «ordinamento penale».
5.- Il ricorrente, nel caso in esame, ritiene che la disposizione
regionale interferisca con le due materie da ultimo citate e non
evoca a parametro l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in
tema di ordinamento processuale, a prescindere da un accenno
contenuto nella sola memoria presentata in prossimita' dell'udienza,
in risposta ad un'osservazione della difesa della Regione Liguria.
La qualificazione materiale operata nella sentenza ricordata, da
ribadirsi in questa sede, non impedisce di verificare se la
disciplina regionale impugnata invada altresi' le competenze statali
nelle materie «ordinamento penale» e «ordine pubblico e sicurezza»,
che l'Avvocatura generale dello Stato, su mandato della Presidenza
del Consiglio dei ministri, ritiene illegittimamente incise.
Ritiene questa Corte che, mentre la disposizione in questione non
presenta profili di interferenza con la materia «ordinamento penale»
(la disposizione non incide su fattispecie penali, non modifica i
presupposti per l'applicazione di norme penali, non introduce nuove
cause di esenzione dalla responsabilita' penale, ne' produce effetti
sanzionatori ulteriori conseguenti alla commissione di un reato:
sentenze n. 19 del 2014, n. 63 del 2012, n. 122 del 2010, n. 259 del
2009, n. 387 del 2008, n. 183 del 2006, n. 172 del 2005 e n. 185 del
2004), essa si ripercuota anche sulla materia «ordine pubblico e
sicurezza». Attraverso regole che incidono sul patrocinio nel
processo penale, la norma risulta, infatti, funzionalmente servente
rispetto a scelte in tema di sicurezza, per le quali le Regioni non
hanno competenza.
Anche a prescindere dalla correttezza dell'interpretazione
prospettata dal ricorrente (secondo cui il beneficio verrebbe
accordato anche ai condannati), e' qui in questione la concessione di
un sostegno economico ai cittadini che, vittime di un delitto contro
il patrimonio o contro la persona, affrontano un procedimento penale
con l'accusa di aver colposamente ecceduto i limiti della legittima
difesa. Tale concessione e' manifestazione di un indirizzo regionale
in tema di prevenzione dei reati e di contrasto alla criminalita',
materia che la costante giurisprudenza di questa Corte ha sempre
considerato riservata allo Stato (sentenze n. 63 del 2016, n. 33 del
2015, n. 35 e n. 34 del 2012, n. 325 del 2011, n. 167 e n. 72 del
2010, n. 237 del 2006 e n. 313 del 2003): un indirizzo regionale che
necessariamente incide sulla percezione dei consociati circa
l'atteggiamento, in questa materia, delle autorita' pubbliche.
E', dunque, la ratio ispiratrice della disposizione ad
interferire anche con la materia «ordine pubblico e sicurezza».
Attraverso il sostegno economico nel procedimento e nel processo e',
infatti, incoraggiato (o non scoraggiato), in ambito regionale, il
ricorso alla "ragion fattasi".
In definitiva, le considerazioni appena esposte dimostrano la
pertinenza della disposizione anche alla materia «ordine pubblico e
sicurezza», e ne comportano l'illegittimita' costituzionale.