ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 220 del
decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), come
modificato dall'art. 22 della legge 29 aprile 1976, n. 177
(Collegamento delle pensioni del settore pubblico alla dinamica delle
retribuzioni. Miglioramento del trattamento di quiescenza del
personale statale e degli iscritti alle casse pensioni degli istituti
di previdenza), promosso dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Marche, giudice unico delle pensioni,
nel procedimento instaurato da D. D.B. nei confronti dell'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS), con ordinanza del 17 marzo
2016, iscritta al n. 115 del registro ordinanze 2016 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie
speciale, dell'anno 2016.
Visti l'atto di costituzione dell'INPS e l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 2017 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato Luigi Caliulo per l'INPS e l'avvocato Gabriella
Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 17 marzo 2016, iscritta al n. 115 del
registro ordinanze 2016, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Marche, giudice unico delle pensioni, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 36 e 38 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 220 del decreto del Presidente
della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo
unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili
e militari dello Stato), come modificato dall'art. 22 della legge 29
aprile 1976, n. 177 (Collegamento delle pensioni del settore pubblico
alla dinamica delle retribuzioni. Miglioramento del trattamento di
quiescenza del personale statale e degli iscritti alle casse pensioni
degli istituti di previdenza).
1.1.- Il giudice a quo premette di dover decidere sul ricorso di
un dirigente di Trenitalia spa cessato dal servizio, il quale ha
chiesto di determinare la base pensionabile applicando anche
sull'indennita' integrativa speciale la maggiorazione del 18 per
cento prevista dall'art. 220 del d.P.R. n. 1092 del 1973.
L'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ha replicato
che la descritta maggiorazione opera soltanto sulle componenti
retributive indicate dal legislatore, che non includono l'indennita'
integrativa speciale.
Il giudice rimettente reputa corretta tale premessa, sulla scorta
della costante interpretazione dell'art. 220 del d.P.R. n. 1092 del
1973, avallata dalle sezioni centrali di appello della Corte dei
conti.
Sulla determinazione della base pensionabile non avrebbero alcuna
incidenza le previsioni negoziali, che non configurano l'indennita'
integrativa speciale come componente autonoma e distinta della
retribuzione (art. 63 del contratto collettivo nazionale per i
lavoratori addetti al settore delle attivita' ferroviarie e servizi
connessi, sottoscritto il 16 aprile 2003). Solo un'espressa
disposizione di legge potrebbe assoggettare tale voce alla
maggiorazione del 18 per cento.
1.2.- Poste tali premesse, il giudice rimettente ha sollevato
d'ufficio questione di legittimita' costituzionale dell'art. 220 del
d.P.R. n. 1092 del 1973, nella parte in cui esclude la voce
dell'indennita' integrativa speciale dal beneficio della
maggiorazione del 18 per cento.
In punto di rilevanza, il giudice rimettente osserva che la
normativa censurata concorre a determinare la quota A della pensione
del ricorrente nel giudizio principale, liquidata secondo il sistema
retributivo per effetto dell'art. 13 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 503 (Norme per il riordinamento del sistema
previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma
dell'articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e dell'art. 1,
comma 13, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema
pensionistico obbligatorio e complementare).
1.3.- In merito al profilo della non manifesta infondatezza, il
giudice a quo muove dal presupposto che l'indennita' integrativa
speciale, in virtu' dell'art. 63 del contratto collettivo nazionale
(CCNL) per i lavoratori addetti al settore delle attivita'
ferroviarie e servizi connessi, sia confluita nello stipendio
tabellare.
Dalla fonte negoziale, che «comporterebbe un computo della
pensione [...] correttamente ricollegato alla dinamica stipendiale»,
non si potrebbe prescindere, anche perche' i contratti collettivi, in
armonia con l'art. 36 Cost., concorrerebbero a determinare una
retribuzione proporzionata alla consistenza quantitativa e
qualitativa del lavoro svolto.
Inoltre, l'irrilevanza previdenziale di una voce dello stipendio
contrasterebbe con l'art. 38 Cost., che impone di tutelare anche per
la pensione ordinaria, in quanto «retribuzione differita», la
proporzionalita' alla quantita' e alla qualita' del lavoro prestato.
Il giudice rimettente assume che si determini «un'irrazionale
compressione della pensione [...], in ragione di uno scostamento non
giustificato tra lo stipendio e la pensione stessa, pertanto
pregiudizievole della posizione del lavoratore all'atto del suo
collocamento a riposo».
Peraltro, l'incremento del 18 per cento si giustificherebbe
proprio alla luce dell'esigenza di «valorizzazione forfetaria [...]
degli emolumenti accessori non direttamente valutabili ai fini di
pensione sulla base del pregresso ordinamento pensionistico» e non
incontrerebbe alcun ostacolo nelle «esigenze di contenimento della
spesa pensionistica», gia' salvaguardate dalle previsioni del d.lgs.
n. 503 del 1992.
2.- Nel giudizio si e' costituito l'INPS, con memoria del 30
giugno 2016, e ha chiesto di dichiarare inammissibile o comunque
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata dalla Corte dei conti.
In linea preliminare, l'INPS ha eccepito l'inammissibilita' della
questione di legittimita' costituzionale sotto un duplice profilo.
In primo luogo, il giudice rimettente mirerebbe ad ottenere un
improprio avallo dell'interpretazione che ritiene di privilegiare, in
dissenso rispetto alle sezioni centrali di appello. Al giudice
rimettente, tuttavia, non sarebbe preclusa una diversa lettura della
norma censurata e tale circostanza implicherebbe l'irrilevanza della
questione.
Inoltre, il giudice a quo si limiterebbe a enunciare i principi
consacrati dagli artt. 36 e 38 Cost., senza interpretarli alla luce
della giurisprudenza costituzionale e senza bilanciarli con altri
principi di pari rango, come quello sancito dall'art. 81 Cost.
Nel merito, la questione sarebbe manifestamente infondata.
Il conglobamento dell'indennita' integrativa speciale nella
retribuzione non eliderebbe la specificita' e l'autonomia di tale
voce. Il giudice rimettente, inoltre, non avrebbe dimostrato come la
mancata maggiorazione dell'indennita' integrativa speciale
comporterebbe «l'insufficienza del trattamento di quiescenza
determinato con l'inclusione nella base pensionabile del solo
stipendio».
3.- Nel giudizio, con memoria del 5 luglio 2016, e' intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto di dichiarare
inammissibile e comunque infondata la questione di legittimita'
costituzionale.
La difesa dell'interveniente ravvisa un duplice profilo di
inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale,
legato all'insufficiente descrizione della fattispecie e alla carente
indicazione delle ragioni del contrasto con i parametri
costituzionali invocati.
Quanto al primo aspetto, il giudice rimettente non avrebbe
illustrato per quale ragione, anche alla luce dell'entita' degli
stipendi percepiti dal ricorrente, il trattamento erogato sarebbe
inidoneo «a garantire al pensionato e alla sua famiglia un'esistenza
libera e dignitosa» e non sarebbe dunque «proporzionato alla qualita'
e quantita' del lavoro prestato». La rilevanza della questione
sarebbe, pertanto, meramente ipotetica e virtuale.
Per altro verso, il giudice a quo si sarebbe limitato a
menzionare i precetti costituzionali, senza formulare censure
circostanziate.
La questione, nel merito, non sarebbe comunque fondata.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, non sussiste un
principio di automatica correlazione tra la misura della pensione e
il trattamento retributivo percepito dal lavoratore poi pensionato e
spetta alla discrezionalita' del legislatore il compito di apprestare
le misure che garantiscano l'adeguatezza delle prestazioni, nel
necessario contemperamento con l'equilibrio di bilancio e con
l'equilibrio dell'intero sistema previdenziale.
Un'eventuale pronuncia di accoglimento produrrebbe, inoltre,
«effetti onerosi rilevanti per la finanza pubblica, con
compromissione degli obiettivi di finanza pubblica».
4.- All'udienza le parti hanno ribadito le conclusioni rassegnate
negli scritti difensivi.
Considerato in diritto
1.- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Marche, giudice unico delle pensioni, dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 220 del decreto del Presidente della
Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico
delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e
militari dello Stato), come modificato dall'art. 22 della legge 29
aprile 1976, n. 177 (Collegamento delle pensioni del settore pubblico
alla dinamica delle retribuzioni. Miglioramento del trattamento di
quiescenza del personale statale e degli iscritti alle casse pensioni
degli istituti di previdenza).
La norma censurata, nel determinare il trattamento di quiescenza
degli «iscritti al Fondo pensioni», non applicherebbe all'indennita'
integrativa speciale, pur confluita nello stipendio tabellare,
l'incremento del 18 per cento previsto invece per l'ultimo stipendio
e per gli assegni e per le indennita' pensionabili espressamente
indicati dalla legge.
In difetto di un'espressa disposizione di legge, non avrebbero
alcun rilievo le previsioni del contratto collettivo nazionale, che
hanno conglobato l'indennita' integrativa speciale nel minimo
contrattuale e quindi «nel trattamento economico fondamentale,
indistintamente considerato» (Corte dei conti, sezione centrale di
controllo di legittimita' su atti del Governo e delle amministrazioni
dello Stato, delibera 13 maggio 2005, n. 6), senza tuttavia alterare
la peculiarita' e l'autonomia di tale voce (Corte dei conti, sezione
terza giurisdizionale centrale d'appello, sentenza 31 gennaio 2013,
n. 80). Le previsioni negoziali, difatti, inciderebbero sul solo
trattamento retributivo, senza innovare la disciplina previdenziale,
riconducibile alla competenza esclusiva della legislazione dello
Stato (art. 117, secondo comma, lettera o, Cost.).
Il giudice rimettente assume che la disciplina appena
tratteggiata, cosi' come vive nella giurisprudenza delle sezioni
centrali di appello della Corte dei conti, contrasti con gli artt. 36
e 38 della Costituzione.
La mancata applicazione dell'incremento del 18 per cento, che
«trova giustificazione nella valorizzazione forfetaria [...] degli
elementi accessori non direttamente valutabili ai fini di pensione
sulla base del pregresso ordinamento pensionistico», sarebbe foriera
di «un'irrazionale compressione della pensione (sulla base del meno
favorevole computo del trattamento pensionistico), in ragione di uno
scostamento non giustificato tra lo stipendio e la pensione stessa,
pertanto pregiudizievole della posizione del lavoratore all'atto del
suo collocamento a riposo».
La disciplina censurata, in difetto di «esigenze di contenimento
della spesa pensionistica», gia' salvaguardate dalle previsioni
restrittive del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme
per il riordinamento del sistema previdenziale dei lavoratori privati
e pubblici, a norma dell'articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), contrasterebbe con gli artt. 36 e 38 Cost., che garantiscono al
lavoratore, in caso di vecchiaia, mezzi necessari adeguati alle sue
esigenze di vita in caso di vecchiaia e proporzionati «alla quantita'
e alla qualita' del lavoro prestato».
La norma denunciata, nel negare ogni rilievo alla previsione
negoziale che ha incluso nello stipendio tabellare l'indennita'
integrativa speciale, sacrificherebbe arbitrariamente il ruolo della
contrattazione collettiva, chiamata a garantire la proporzionalita'
tra retribuzione e quantita' e qualita' del lavoro svolto.
Proporzionalita' che, in tale prospettiva, deve contraddistinguere
anche la pensione, qualificabile come «retribuzione differita».
2.- Non sono fondate le eccezioni formulate in linea preliminare
nella memoria di costituzione e nell'atto di intervento.
2.1.- La difesa dello Stato ha eccepito l'insufficiente
descrizione della fattispecie, che implicherebbe la natura meramente
ipotetica e virtuale della questione proposta.
Il rimettente non avrebbe illustrato le ragioni che, nel caso
concreto, determinano l'inadeguatezza e la mancanza di
proporzionalita' del trattamento previdenziale riconosciuto, anche
alla luce del cospicuo importo degli stipendi percepiti dal
ricorrente nel giudizio principale.
L'eccezione, prospettata sotto il profilo della irrilevanza della
questione, non puo' essere accolta.
La norma censurata preclude l'accoglimento della domanda del
ricorrente, che rivendica l'incremento del 18 per cento per una
indennita' che la legge non contempla. L'applicabilita' della norma
in esame alla fattispecie controversa e' sufficiente a radicare la
rilevanza della questione, che non presuppone l'accertamento della
lesione dei principi costituzionali nella concreta vicenda del
giudizio principale (sentenza n. 174 del 2016, punto 2. del
Considerato in diritto).
2.2.- Devono essere disattese anche le eccezioni che l'INPS e la
difesa dello Stato hanno mosso con riguardo all'inadeguata
motivazione in punto di non manifesta infondatezza.
Il giudice a quo ha individuato puntualmente le ragioni del
contrasto con i principi enunciati dagli artt. 36 e 38 Cost. Tali
parametri sono stati evocati congiuntamente per denunciare
l'inadeguatezza e la mancanza di proporzionalita' della pensione
calcolata senza la maggiorazione dell'indennita' integrativa
speciale.
I termini della questione sono stati dunque enucleati con
un'argomentazione adeguata, che supera il vaglio preliminare di
ammissibilita' richiesto a questa Corte. Attiene al merito - e non al
profilo preliminare dell'ammissibilita' - la valutazione della forza
persuasiva degli argomenti addotti a sostegno delle censure.
2.3.- L'INPS lamenta che il rimettente, con uso distorto
dell'incidente di costituzionalita', chieda a questa Corte l'avallo
dell'interpretazione che ha prescelto.
Neppure tale obiezione coglie nel segno.
Il giudice a quo muove dalla premessa che sia ormai consolidato
l'orientamento della giurisprudenza contabile, che esclude
l'indennita' integrativa speciale dalle componenti della retribuzione
assoggettate alla maggiorazione del 18 per cento. Il rimettente ben
puo' scegliere di uniformarsi a un'interpretazione che rappresenta
"diritto vivente" e «richiederne, su tale presupposto, il controllo
di compatibilita' con i parametri costituzionali» (fra le molte,
sentenza n. 122 del 2017, punto 3. del Considerato in diritto).
Anche da questo punto di vista, dunque, non si frappongono
ostacoli all'esame del merito.
3.- Nel merito, la questione non e' fondata.
3.1.- La determinazione della base retributiva utile ai fini del
trattamento di quiescenza e' rimessa alle scelte discrezionali del
legislatore, chiamato a compiere «una congrua valutazione che
contemperi le esigenze di vita dei lavoratori, che ne sono
beneficiari, e le disponibilita' finanziarie» (sentenza n. 531 del
1988, punto 5. del Considerato in diritto), senza valicare il limite
della «garanzia delle esigenze minime di protezione della persona»
(sentenza n. 457 del 1998, punto 5. del Considerato in diritto).
Nella commisurazione del trattamento di quiescenza ai redditi
percepiti in costanza del rapporto di lavoro, l'art. 38 Cost.
prescrive di salvaguardare la proporzione fra trattamento
previdenziale e quantita' e qualita' del lavoro svolto e la
sufficienza del trattamento ad assicurare le esigenze di vita del
lavoratore pensionato.
L'art. 36 Cost., applicabile alle prestazioni previdenziali per
il tramite e nella misura tracciata dall'art. 38 Cost. (sentenza n.
156 del 1991, punto 3. del Considerato in diritto), costituisce
parametro di tali esigenze di vita, determinate «secondo valutazioni
generali ed oggettive», che tutelino non solo «i bisogni elementari e
vitali», ma anche le esigenze «relative al tenore di vita conseguito
dallo stesso lavoratore in rapporto al reddito ed alla posizione
sociale raggiunta in seno alla categoria di appartenenza per effetto
dell'attivita' lavorativa svolta» (sentenza n. 173 del 1986, punto
10. del Considerato in diritto).
La garanzia dell'art. 38 Cost. e' dunque connessa anche all'art.
36 Cost., «ma non in modo indefettibile e strettamente proporzionale»
(sentenza n. 173 del 2016, punto 11.1. del Considerato in diritto).
Il rapporto di corrispondenza tra pensioni e retribuzioni, pur
tendenziale e imperfetto (sentenza n. 42 del 1993, punto 5. del
Considerato in diritto), deve essere preservato mediante meccanismi
di raccordo, atti a scongiurare il rischio di un «irragionevole
scostamento», sintomatico dell'inadeguatezza del trattamento
previdenziale corrisposto (sentenza n. 226 del 1993, punto 7. del
Considerato in diritto).
Spetta, pertanto, alla discrezionalita' del legislatore il
«ragionevole bilanciamento del complesso dei valori e degli interessi
costituzionali coinvolti nell'attuazione graduale di quei principi,
compresi quelli connessi alla concreta e attuale disponibilita' delle
risorse finanziarie e dei mezzi necessari per far fronte ai relativi
impegni di spesa» (sentenza n. 119 del 1991, punto 3. del Considerato
in diritto).
Ben puo' il legislatore, nel prudente esercizio della sua
discrezionalita', apportare «correttivi di dettaglio» che,
giustificati da «esigenze meritevoli di considerazione», non
intacchino i criteri di proporzionalita' e adeguatezza «con
riferimento alla disciplina complessiva del trattamento
pensionistico» (sentenza n. 208 del 2014, punto 4.2. del Considerato
in diritto).
E' proprio la molteplicita' delle variabili sottese a tale
bilanciamento a imporre, con riguardo alla proporzionalita' e
all'adeguatezza del trattamento di quiescenza, una valutazione
globale e complessiva, che non si esaurisca nella parziale
considerazione delle singole componenti.
3.2.- La norma censurata subordina ad un'esplicita previsione
legislativa l'inclusione di un assegno o di un'indennita' nella base
pensionabile soggetta a maggiorazione. In difetto di una disposizione
espressa, l'incremento del 18 per cento non si applica all'indennita'
integrativa speciale.
Come emerge dai lavori parlamentari, la disciplina introdotta
dalla legge n. 177 del 1976 e' l'esito della consultazione intercorsa
tra Governo e parti sociali, incentrata sul collegamento delle
pensioni del settore pubblico alla dinamica delle retribuzioni
(Seduta del 21 aprile 1976 della Commissione VI Finanze e Tesoro
della Camera dei deputati).
L'assetto delineato ribadisce il ruolo primario e ineludibile
della legge, chiamata a ponderare, in una prospettiva piu' generale,
i molteplici elementi legati alla determinazione della base
pensionabile, e persegue in pari tempo l'obiettivo di salvaguardare
l'equilibrio del sistema pensionistico (Corte dei conti, sezione
prima giurisdizionale centrale d'appello, sentenza 28 gennaio 2015,
n. 82), senza sacrificare in maniera sproporzionata la tendenziale
correlazione tra pensioni e retribuzioni.
Tale scelta non e' lesiva dell'adeguatezza e della
proporzionalita' del trattamento di quiescenza. Il meccanismo
prefigurato dalla legge e' circoscritto a una singola voce del
trattamento previdenziale e non vanifica la rilevanza dell'indennita'
integrativa speciale, che ha «natura retributiva» (sentenza n. 91 del
2004, punto 4. del Considerato in diritto) e assolve alla «funzione
di adeguamento della retribuzione al costo della vita» (sentenza n.
243 del 1993, punto 6. del Considerato in diritto).
L'indennita' integrativa speciale, pur esclusa dall'incremento
del 18 per cento, non cessa di costituire, come parte integrante
della retribuzione, una componente utile ai fini del computo della
base pensionabile.
Non si riscontra dunque alcun irragionevole scostamento tra
pensioni e retribuzioni, tale da compromettere la complessiva
adeguatezza e la proporzionalita' del trattamento previdenziale, ne'
puo' ritenersi pregiudicato il nucleo intangibile dei diritti
tutelati dagli artt. 36 e 38 Cost.