ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 19, primo
comma, numero 3, della legge 27 aprile 1982, n. 186 (Ordinamento
della giurisdizione amministrativa e del personale di segreteria ed
ausiliario del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi
regionali), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, nel procedimento vertente tra P.P.A.A. e altri e la Presidenza
del Consiglio dei ministri e altri, con ordinanza del 21 febbraio
2017, iscritta al n. 75 del registro ordinanze 2017 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie
speciale, dell'anno 2017.
Visti l'atto di costituzione di R.P. e altri, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 dicembre 2017 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato Mario Sanino per R.P. e altri e l'avvocato dello
Stato Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 21 febbraio 2017, il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, dell'art. 19, primo comma, numero 3,
della legge 27 aprile 1982, n. 186 (Ordinamento della giurisdizione
amministrativa e del personale di segreteria ed ausiliario del
Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi regionali), nella
parte in cui dispone che «i vincitori del concorso conseguono la
nomina con decorrenza dal 31 dicembre dell'anno precedente a quello
in cui e' indetto il concorso stesso», in riferimento agli artt. 3 e
97 della Costituzione.
1.1.- Il TAR premette di essere stato adito da alcuni consiglieri
di Stato, appartenenti al medesimo concorso per referendario di TAR,
transitati al Consiglio di Stato (quattro dal 1° ottobre 2011, due
dal 3 agosto 2012) a domanda, ai sensi dell'art. 19, primo comma,
numero 1, della legge n. 186 del 1982, e collocati in ruolo con
anzianita' decorrente dalla data di nomina. I ricorrenti hanno
impugnato il provvedimento con il quale era stata determinata nel 31
dicembre 2010 la data della nomina a consiglieri di Stato di due
colleghi che erano risultati vincitori di concorso, nonostante che
l'assunzione in servizio di questi ultimi fosse avvenuta al termine
dell'inverno 2013 e quindi dopo la collocazione in ruolo dei
ricorrenti medesimi. Il giudice a quo ricorda che i ricorrenti nel
giudizio principale chiedono l'annullamento del predetto
provvedimento, nonche' di ogni altro atto annesso, connesso,
presupposto e/o consequenziale, contestualmente all'accertamento del
diritto di vedersi collocati in ruolo in posizione anteriore rispetto
ai controinteressati, in ragione del momento dell'acquisizione
dell'effettiva qualifica di consigliere di Stato.
1.2.- In linea preliminare, il collegio rimettente rigetta
l'eccezione di inammissibilita' del ricorso per mancanza di una
lesione concreta e attuale e quindi per carenza di interesse,
proposta dal Presidente del Consiglio dei ministri e dal Consiglio di
Stato alla luce di quanto affermato dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 272 del 2008. In quest'ultima - ricorda il TAR - la Corte
costituzionale ha dichiarato inammissibile la medesima questione di
legittimita' costituzionale perche' «non attuale ai sensi dell'art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 [...] non avendo il ricorrente
subito alcun concreto pregiudizio per effetto dell'applicazione della
disposizione censurata». Tuttavia il collegio rimettente ritiene che
l'eccezione sia infondata, in quanto, a causa del descritto
meccanismo di nomina dei consiglieri di Stato vincitori di concorso e
della retrodatazione del loro ingresso in servizio, i ricorrenti
subirebbero un duplice pregiudizio concreto derivante dalla
circostanza che sono posposti in ruolo ai controinteressati e che, in
sede di avanzamento di carriera, in cui rileva l'anzianita' di
servizio dei singoli scrutinandi, quella fittiziamente riconosciuta
ai consiglieri di Stato "concorsuali" con la contestata
retrodatazione di anzianita' finirebbe inevitabilmente con il
sacrificare i consiglieri di Stato provenienti dai ruoli Tar.
Nel merito, il TAR Lazio ritiene che l'art. 19, primo comma,
numero 3, della legge n. 186 del 1982, nella parte in cui prevede la
retrodatazione della nomina dei vincitori di concorso a consigliere
di Stato al 31 dicembre dell'anno precedente a quello in cui e' stato
indetto il concorso, violi il principio di eguaglianza e di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
Esso, infatti, riconoscerebbe, senza una comprensibile ragione,
ai consiglieri di Stato vincitori di concorso una decorrenza
giuridica della nomina diversa e piu' favorevole rispetto a quella
riconosciuta ai magistrati dei TAR, il cui ingresso nei ruoli dei
consiglieri di Stato decorre dalla data del provvedimento di nomina,
con la conseguenza che questi ultimi vengono posposti ai primi, anche
nell'ipotesi in cui la data del conferimento delle funzioni sia
anteriore rispetto a quella dei vincitori di concorso.
Una simile previsione non avrebbe eguali per le nomine di primo
accesso nell'ambito dei rapporti di impiego presso amministrazioni
pubbliche, considerato che la regola, in tale contesto, sarebbe
quella che le nomine abbiano decorrenza successiva alla conclusione
della procedura selettiva, anche se precedente alla presa effettiva
di servizio, in linea con l'art. 97 Cost., che stabilisce che
l'accesso «agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni» deve
avvenire, di norma, «mediante concorso».
Pertanto, il collegio rimettente denuncia il contrasto della
norma censurata con il principio di eguaglianza e ragionevolezza
fissato dall'art. 3 Cost., anche in relazione ai principi desumibili
dagli artt. 199 e seguenti del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo
unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati
civili dello Stato) e con l'art. 97 Cost. in tema di buon andamento e
imparzialita' dell'amministrazione.
2.- Si sono costituiti in giudizio dinanzi alla Corte
costituzionale i ricorrenti del giudizio principale e hanno chiesto,
sulla base di argomenti analoghi a quelli svolti nell'ordinanza di
rimessione, che venga dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 19, primo comma, numero 3, della legge n. 186 del 1982, per
violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
In particolare, i ricorrenti ribadiscono che la piu' favorevole
decorrenza della nomina dei consiglieri di Stato vincitori di
concorso costituirebbe una fictio iuris priva di giustificazione.
Infatti la previsione censurata non potrebbe essere giustificata come
un "premio" a favore dei consiglieri di Stato cosiddetti
"concorsuali", considerato che costoro godrebbero gia' di un ampio
favor del legislatore. Quest'ultimo sarebbe evidenziato dal
«rilevante squilibrio di carriera», poiche' il sistema prevede, al
fine di ottenere la qualifica di consigliere presso il TAR, un
percorso temporale di otto anni per coloro che hanno superato il
concorso di referendario TAR, peraltro identico a quello di
consigliere di Stato tranne che per la mancata previsione di una
quinta prova scritta in diritto internazionale e/o comunitario. Lo
squilibrio deriverebbe inoltre dall'esclusione di qualsiasi
riconoscimento di anzianita' pregresse relative alla carriera di
magistrati del TAR, al momento della nomina a consigliere di Stato ex
art. 19, primo comma, numero 1 della legge n.186 del 1982.
3.- Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale e' intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che, nell'atto di intervento e
nella memoria depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica, ha
chiesto che la questione di legittimita' costituzionale in esame
venga dichiarata inammissibile e, in subordine, manifestamente
infondata.
In primo luogo, la questione sarebbe inammissibile per le
medesime ragioni gia' illustrate dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 272 del 2008. L'asserita deteriore collocazione nel ruolo
non rileverebbe di per se', ma solo in quanto incida su provvedimenti
che siano fondati sulla posizione che i magistrati abbiano in ruolo.
In subordine, la questione sarebbe manifestamente infondata.
La difesa statale ritiene che la retrodatazione della nomina dei
consiglieri di Stato vincitori di concorso non violi l'art. 3 Cost.,
poiche' non configurerebbe un trattamento differente di situazioni
eguali. Considerato che il reclutamento dei magistrati del Consiglio
di Stato avviene per canali differenti e cioe' per nomina
governativa, per concorso e per anzianita' nel ruolo del TAR, ben
potrebbe giustificarsi una disciplina in tutto o in parte
differenziata, «anche alla luce del principio costituzionale del
favor per l'accesso concorsuale».
4.- All'udienza pubblica, le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni formulate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 19,
primo comma, numero 3, della legge 27 aprile 1982, n. 186
(Ordinamento della giurisdizione amministrativa e del personale di
segreteria ed ausiliario del Consiglio di stato e dei tribunali
amministrativi regionali), nella parte in cui dispone che «i
vincitori del concorso conseguono la nomina con decorrenza dal 31
dicembre dell'anno precedente a quello in cui e' indetto il concorso
stesso», in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Secondo il rimettente la citata disposizione sarebbe illogica e
irragionevole, la' dove riconosce, senza una comprensibile ragione,
ai consiglieri di Stato vincitori di concorso una decorrenza
giuridica della nomina diversa e piu' favorevole (in quanto
anticipata) rispetto a quella riconosciuta ai consiglieri di Stato
transitati per anzianita' dai tribunali amministrativi regionali, il
cui ingresso nei ruoli decorre dalla data del provvedimento di
nomina. Per effetto di tale previsione, i magistrati del TAR
transitati per anzianita' al Consiglio di Stato, anche qualora
abbiano nel frattempo svolto in concreto funzioni d'appello, sono
posposti ai consiglieri di Stato vincitori di concorso. Questi ultimi
maturerebbero un'anzianita' fittizia, in virtu' della contestata
retrodatazione della nomina, in contrasto con la regola generale per
le nomine di primo accesso al lavoro pubblico. Cio' in violazione del
principio dell'accesso mediante concorso alle pubbliche
amministrazioni, nonche' dei principi di buon andamento e
imparzialita' dell'amministrazione.
2.- In linea preliminare, va esaminata l'eccezione di
inammissibilita' della questione, sollevata dall'Avvocatura generale
dello Stato.
Secondo la difesa dell'interveniente, la questione sarebbe
inammissibile per le medesime ragioni gia' illustrate da questa Corte
nella sentenza n. 272 del 2008 e cioe' per difetto di attualita'
della stessa, giacche' i ricorrenti non subirebbero alcun concreto
pregiudizio per effetto dell'applicazione della disposizione
censurata. L'asserita deteriore collocazione nel ruolo non
rileverebbe di per se', ma solo in quanto incida su provvedimenti
fondati sulla posizione in ruolo dei magistrati.
2.1.- L'eccezione e' fondata.
Analoga questione di legittimita' costituzionale inerente
all'art. 19, primo comma, numero 3, della legge n. 186 del 1982 e'
stata proposta all'attenzione di questa Corte in una precedente
occasione. Il collegio rimettente era stato adito con ricorso da un
magistrato del TAR con qualifica di consigliere (nelle more del
giudizio, nominato consigliere di Stato nella quota riservata ai
magistrati del TAR), per ottenere l'annullamento del decreto con cui
era stato indetto un concorso per titoli ed esami a due posti di
consigliere di Stato, al fine di non essere posposto nel ruolo ai
vincitori del concorso indetto con il bando impugnato.
Con la gia' citata sentenza n. 272 del 2008 (punto 4 del
Considerato in diritto), questa Corte ha affermato che la questione
prospettata dal ricorrente era «irrilevante nel giudizio principale
per difetto di attualita' della lamentata lesione», posto che
«l'asserita deteriore collocazione nel ruolo», derivante
dall'applicazione della norma censurata, «non rileva di per se', ma
solo in quanto incida su provvedimenti che siano fondati sulla
posizione che i magistrati abbiano nel ruolo medesimo».
Nel caso ora in esame, il collegio rimettente e' chiamato a
pronunciarsi sul ricorso proposto da alcuni consiglieri di Stato
proveniente dai TAR avverso il provvedimento di nomina, retrodatato
in applicazione della norma censurata, di due consiglieri di Stato
vincitori di concorso, assunti in servizio ben piu' tardi dei
ricorrenti. Non e' impugnato alcun provvedimento da cui, per effetto
della norma censurata, tragga origine la migliore posizione occupata
nel ruolo dai consiglieri di Stato vincitori di concorso, ne' si
prendono in considerazione provvedimenti applicativi, inerenti al
conferimento di incarichi direttivi o al ruolo e alla composizione
del collegio dell'udienza, occasione quest'ultima in cui i ricorrenti
hanno dichiarato di aver appreso della loro posposizione in ruolo.
E' dunque solo eventuale la lesione prospettata, da intendersi
funzionalmente connessa alla asserita posposizione nel ruolo dei
consiglieri di Stato provenienti dai TAR rispetto ai consiglieri
vincitori di concorso, a seguito della nomina "retrodatata" di questi
ultimi. Tanto si puo' desumere dalla peculiare e complessa
organizzazione della giurisdizione amministrativa e, in particolare,
del Consiglio di Stato, delineata con la legge n. 186 del 1982.
Nell'intento di superare la precedente disciplina (regio decreto
26 giugno 1924, n. 1054, recante «Approvazione del testo unico delle
leggi sul Consiglio di Stato», e legge 6 dicembre 1971, n. 1034,
recante «Istituzione dei tribunali amministrativi regionali»), in
vista della «necessita' di unificare i ruoli dei magistrati
amministrativi [...] anche al fine di uniformare ai principi
costituzionali l'assetto organizzativo e lo stesso status giuridico
dei nuovi giudici regionali» (come risulta dalla relazione
illustrativa al disegno di legge n. 20 del 1979, comunicato alla
Presidenza del Senato il 20 giugno 1979), il legislatore ha tenuto
conto della diversa provenienza delle componenti del Consiglio di
Stato. Per questo motivo ha stabilito una diversa ripartizione fra le
componenti delle quote di posti vacanti, come emerge dallo stesso
art. 19, e ha operato una diversa valutazione dell'anzianita' anche
ai fini del conferimento delle qualifiche direttive, tra consiglieri
di TAR e consiglieri di Stato (art. 21, quarto comma, della legge n.
186 del 1982, per il conferimento della qualifica di presidente di
tribunale amministrativo regionale). Tali diversita' - questa Corte
ha sostenuto - si basano su presupposti non irragionevoli, data la
disomogeneita' delle funzioni (sentenza n. 273 del 2011).
A fronte di un simile eterogeneo sistema di regole sul
reclutamento e sulle carriere dei consiglieri di Stato, il giudice
rimettente, nel richiamare la sentenza n. 272 del 2008, non svolge
argomenti volti a dimostrare il concreto pregiudizio derivante dalla
posposizione nel ruolo, ma si limita a sostenerne, in maniera
apodittica, l'autonoma lesivita'.
In questa prospettiva, e' carente la motivazione addotta dal
collegio rimettente in ordine all'interesse a ricorrere.
Deve, pertanto, essere dichiarata inammissibile la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 19, primo comma, numero 3,
della legge n. 186 del 1982.