ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 69, comma 7,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), promossi dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili,
con ordinanza dell'8 aprile 2016, dal Tribunale amministrativo
regionale per la Campania con ordinanza del 24 maggio 2016 e dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con ordinanza del 26
aprile 2016, iscritte, rispettivamente, ai nn. 107, 218 e 260 del
registro ordinanze 2016, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, nn. 22, 44 e 52, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione di A. N., dell'Istituto nazionale
della previdenza sociale (INPS), dell'Universita' degli Studi di
Napoli Federico II, della Regione Campania, e di M.C. P. e G. R.,
quest'ultimo atto fuori termine;
udito nella udienza pubblica del 5 dicembre 2017 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Sabatino Rainone per A. N., Maria Morrone per
l'INPS, Angelo Abignente per l'Universita' degli Studi di Napoli
Federico II e Rosanna Panariello per la Regione Campania.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza iscritta al n. 107 r.o. 2016, le sezioni unite
civili della Corte di cassazione hanno sollevato, in riferimento
all'art. 117, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 69, comma 7, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), «nella
parte in cui prevede che le controversie relative a questioni
attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore al 30.06.98
restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena di
decadenza, entro il 15 settembre 2000».
1.1.- Il rimettente espone in punto di fatto che:
- alcuni medici svolgenti attivita' professionale remunerata a
gettone hanno proposto ricorso per cassazione per motivi inerenti
alla giurisdizione avverso la sentenza del Consiglio di Stato,
sezione sesta, 30 luglio 2013, n. 4001, con cui era stata confermata
la decisione del Tribunale amministrativo regionale per la Campania,
che aveva dichiarato inammissibile il ricorso volto all'accertamento
della sussistenza di un rapporto di impiego di fatto alle dipendenze
del Policlinico dell'Universita' degli studi di Napoli Federico II
(d'ora in avanti: l'Universita' di Napoli o l'Universita'), e alla
sua condanna, unitamente all'Istituto nazionale per la previdenza
sociale (INPS), alla conseguente regolarizzazione contributiva;
- la declaratoria di inammissibilita' si fondava sulla
intervenuta decadenza prevista dall'art. 69, comma 7, del d.lgs. n.
165 del 2001, trattandosi di domanda attinente a un periodo del
rapporto di lavoro anteriore al 30 giugno 1998, attribuita alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ma proposta dopo
il 15 settembre 2000;
- successivamente alla menzionata decisione del Consiglio di
Stato, la Corte europea dei diritti dell'uomo, adita da altri medici
che versavano nella medesima condizione giuridica dei ricorrenti, con
le sentenze Mottola contro Italia e Staibano e altri contro Italia
del 4 febbraio 2014 (d'ora in avanti: sentenze Mottola e Staibano),
aveva accertato una duplice violazione degli obblighi convenzionali
da parte dello Stato italiano;
- in particolare, la Corte EDU aveva accertato la violazione
dell'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, relativamente al diritto di accesso a un
tribunale, poiche' la decadenza prevista dalla norma censurata
avrebbe «posto un ostacolo procedurale costituente sostanziale
negazione del diritto invocato»; nonche' dell'art. 1 del primo
Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, poiche' il diritto di
credito pensionistico dei ricorrenti, in quanto riconosciuto dalla
giurisprudenza interna, costituiva ai sensi del citato parametro
convenzionale un «bene» della persona e la decisione del Consiglio di
Stato aveva svuotato la loro legittima aspettativa al suo
conseguimento;
- sulla base di tali premesse i ricorrenti hanno proposto ricorso
per cassazione, sostenendo che, alla luce delle pronunce Mottola e
Staibano, l'interpretazione dell'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165
del 2001 adottata dal Consiglio di Stato si risolve in un diniego di
tutela giurisdizionale in violazione dell'art. 6 della CEDU,
sanzionabile davanti alle sezioni unite ai sensi dell'art. 362, primo
comma, del codice di procedura civile.
1.2.- In punto di rilevanza, il rimettente riferisce che la
decisione gravata e' stata depositata in data 30 luglio 2013, con la
conseguenza che, in mancanza di notificazione, la decadenza
dall'impugnazione si sarebbe realizzata allo scadere di un anno dalla
pubblicazione della sentenza, ai sensi dell'art. 327, primo comma,
cod. proc. civ., nella formulazione antecedente la riforma introdotta
dall'art. 46 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita' nonche' in
materia di processo civile).
Il ricorso per cassazione, notificato alle controparti il 21
marzo e il 19 aprile 2014, sarebbe quindi tempestivo, con la
conseguenza che, «non essendosi ancora creato un giudicato al
riguardo, la questione della corretta affermazione della
giurisdizione e' tuttora aperta».
Sempre in punto di rilevanza, le sezioni unite ritengono
sussistenti i presupposti che giustificano il ricorso per motivi
inerenti alla giurisdizione avverso la sentenza del Consiglio di
Stato.
Il rimettente ricorda che, secondo la propria giurisprudenza
consolidata, il sindacato esercitato dalla Corte di cassazione sulle
decisioni rese dal Consiglio di Stato, ai sensi dell'art. 362, primo
comma, cod. proc. civ. e dell'art. 110 del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo), e' consentito ove si richieda
l'accertamento dell'eventuale sconfinamento del secondo dai limiti
esterni della giurisdizione, per il riscontro di vizi che riguardano
l'essenza della funzione giurisdizionale e non il modo del suo
esercizio, restando, per converso, escluso ogni sindacato sui limiti
interni, cui attengono gli errores in iudicando o in procedendo.
A tale stregua, il rimedio in questione sarebbe esperibile
nell'ipotesi in cui la sentenza del Consiglio di Stato abbia violato
l'ambito della giurisdizione in generale - esercitandola nella sfera
riservata al legislatore o alla discrezionalita' amministrativa,
oppure, al contrario, negandola sull'erroneo presupposto che la
domanda non possa formare oggetto in modo assoluto di funzione
giurisdizionale - ovvero nell'ipotesi in cui abbia violato i
cosiddetti limiti esterni della giurisdizione, allorquando, cioe', si
pronunci su materia attribuita al giudice ordinario o ad altro
giudice speciale, oppure neghi la sua giurisdizione nell'erroneo
convincimento che appartenga ad altro giudice.
Secondo il rimettente, pero', quanto al confine oltre il quale le
sezioni unite non possono spingersi nell'esercizio di tale sindacato,
si sarebbe andata affermando una nozione di limite esterno «collegato
all'evoluzione del concetto di giurisdizione», «da intendersi in
senso dinamico, nel senso dell'effettivita' della tutela
giurisdizionale».
In quest'ottica, il giudizio sulla giurisdizione non sarebbe piu'
uno strumento di «accertamento del potere di conoscere date
controversie attribuito ai diversi ordini di giudici di cui
l'ordinamento e' dotato», ma costituirebbe uno strumento per
affermare il diritto alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli
interessi: sarebbe norma sulla giurisdizione non solo quella che
individua i presupposti dell'attribuzione del potere giurisdizionale,
ma anche quella che da' contenuto a quel potere stabilendo le forme
di tutela attraverso le quali esso si estrinseca (si cita la sentenza
delle sezioni unite 23 dicembre 2008, n. 30254).
A tale principio - prosegue il rimettente - le sezioni unite
hanno fatto ricorso in un caso in cui il Consiglio di Stato aveva
interpretato una norma di diritto interno in termini contrastanti con
il diritto dell'Unione europea per come risultante da una pronuncia
della Corte di giustizia dell'Unione europea successivamente
intervenuta; in tale caso, la cassazione della sentenza e' stata
ritenuta indispensabile per impedire che il provvedimento
giudiziario, una volta divenuto definitivo, esplicasse i suoi effetti
in contrasto con il diritto comunitario (si cita la sentenza delle
sezioni unite 6 dicembre 2015, n. 2403).
Nel caso di specie, pur fondandosi la tutela giurisdizionale
asseritamente negata non sul diritto dell'Unione ma su quello
convenzionale, la situazione giuridica creatasi sarebbe analoga,
perche' anche in questo caso il giudice dell'impugnazione si
troverebbe nella condizione di evitare che la decisione gravata, una
volta divenuta definitiva, esplichi i suoi effetti in maniera
contrastante con norme sovranazionali cui lo Stato italiano e' tenuto
a dare applicazione.
Ad avviso delle sezioni unite, dunque, la situazione in esame
rientrerebbe in uno di quei casi estremi in cui il giudice
amministrativo adotta una decisione anomala o abnorme, omettendo
l'esercizio del potere giurisdizionale per errores in iudicando o in
procedendo che danno luogo al superamento del limite esterno.
1.3.- Nel merito, il rimettente osserva che, in ordine alle
controversie relative al periodo del rapporto di lavoro antecedente
al 30 giugno 1998 iniziate dopo il 15 settembre 2000, si era creato
un primo orientamento giurisprudenziale favorevole a ricomprenderle
nella giurisdizione del giudice ordinario; nel tempo, tuttavia, era
prevalso un diverso orientamento sia della Corte di cassazione sia
del Consiglio di Stato che ricollega alla scadenza del termine la
radicale impossibilita' di fare valere il diritto dinanzi ad un
giudice.
Tale orientamento - proseguono le sezioni unite - e' stato
avallato dalla Corte costituzionale, la quale ha ritenuto la norma
conforme all'art. 3 Cost., in quanto la disparita' di trattamento tra
dipendenti privati e pubblici e' giustificata dall'esigenza di
contenere gli effetti connessi al trasferimento della giurisdizione
da un plesso all'altro potenzialmente pregiudizievoli del regolare
svolgimento dell'attivita' giurisdizionale, e dall'ampia
discrezionalita' del legislatore nella disciplina della successione
delle leggi processuali nel tempo; nonche' conforme all'art. 24
Cost., non essendo ingiustificata in se' la previsione di un termine
di decadenza e non essendo il termine specifico di oltre ventisei
mesi tale da rendere «oltremodo difficoltosa la tutela
giurisdizionale» (si cita l'ordinanza n. 382 del 2005).
La norma cosi' interpretata, tuttavia, si porrebbe in contrasto
con l'art. 6 della CEDU, come accertato dalla Corte di Strasburgo con
le sentenze Mottola e Staibano, secondo cui la decadenza in questione
porrebbe un ostacolo procedurale costituente una sostanziale
negazione del diritto invocato ed escluderebbe un giusto equilibrio
tra interessi pubblici e privati in gioco.
Stante l'insuperabilita' in via interpretativa del contrasto tra
la norma interna e quella convenzionale, il rimettente ritiene di
dovere sollevare questione di legittimita' costituzionale della prima
per contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui
prevede che le controversie attinenti al periodo del rapporto di
lavoro anteriore al 30 giugno 1998 restano attribuite alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo qualora siano
state proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000.
1.4.- Si e' costituito in giudizio l'INPS, eccependo
l'inammissibilita' e la manifesta infondatezza della questione
sollevata e riservandosi di meglio illustrare nel prosieguo le
proprie difese.
1.5.- Con successiva memoria depositata in termini, l'INPS ha in
particolare eccepito l'inammissibilita' della questione per mancanza
di una idonea motivazione circa la possibilita' di interpretare la
norma in maniera costituzionalmente orientata, omissione, questa, che
ridonderebbe anche in difetto di motivazione sulla rilevanza.
1.6.- La questione sarebbe inammissibile anche per difetto di
rilevanza.
Secondo l'INPS, il ricorso per cassazione avverso le sentenze del
Consiglio di Stato e' possibile solo laddove il secondo abbia violato
l'ambito della giurisdizione in generale, ad esempio esercitandola
nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalita'
amministrativa, ovvero nella ipotesi in cui abbia violato i limiti
esterni della giurisdizione, pronunciandosi in materia attribuita
alla cognizione del giudice ordinario o di altro giudice. Tali
ipotesi non ricorrerebbero nel caso di specie e nemmeno sarebbe
configurabile una decisione anomala o abnorme con cui sia stato
omesso l'esercizio del potere giurisdizionale.
L'impugnata sentenza del Consiglio di Stato sarebbe tutt'altro
che eversiva, ponendosi, per contro, nel solco tracciato
dall'adunanza plenaria con la sentenza 21 febbraio 2007, n. 4 e dalla
Corte costituzionale con le ordinanze n. 197 del 2006, n. 382 e n.
213 del 2005, n. 214 del 2004.
1.7.- Nel merito, la questione sarebbe infondata, in primo luogo
perche' la lesione dei diritti previdenziali dei ricorrenti accertata
dalla Corte di Strasburgo non sarebbe direttamente ed esclusivamente
connessa alla mera esistenza del termine di decadenza di cui all'art.
69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, ma piuttosto dovuta al
mutamento della giurisprudenza, che aveva finito con l'attribuire
alla scadenza di quel termine la conseguenza della radicale
impossibilita' di far valere i loro diritti in giudizio.
Ed infatti, al punto 51 della sentenza Staibano, la stessa Corte
EDU avrebbe riconosciuto che la fissazione del termine, non
eccessivamente breve, del 15 settembre 2000 risponde alla legittima e
condivisibile finalita', di interesse generale, della buona
amministrazione della giustizia, attraverso una ripartizione di
competenze coerente e razionale tra il giudice civile e quello
amministrativo e l'apposizione di limiti temporali certi per
incardinare le controversie in materia di pubblico impiego.
Secondo l'INPS, andrebbe quindi data piena continuita' al
consolidato orientamento della Corte costituzionale, che ha ritenuto
legittimo il termine di decadenza prima previsto dall'art. 45, comma
17, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni
in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di
lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'articolo 11, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59) e poi
trasfuso nella norma oggi censurata.
1.8.- Si e' costituita anche l'Universita' di Napoli, eccependo
innanzitutto l'inammissibilita' della questione per difetto di
rilevanza.
Secondo l'Universita', con il ricorso per cassazione i ricorrenti
non hanno inteso ottenere dalle sezioni unite chiarimenti in ordine
alla giurisdizione quanto, piuttosto, un ulteriore grado di giudizio
nel merito della controversia, inammissibilmente censurando un
asserito error in iudicando.
L'estensione del concetto di limite esterno in chiave dinamica e
di effettivita' della tutela giurisdizionale operata dal rimettente,
per quanto suggestiva, non sarebbe condivisibile, «proprio alla luce
del costante orientamento della giurisprudenza di legittimita'
secondo il quale "l'evoluzione del concetto di giurisdizione nel
senso di strumento per la tutela effettiva delle parti non giustifica
il ricorso avverso la sentenza del Consiglio di Stato, ai sensi
dell'art. 111 Cost., u.c., quando, come nella specie, non si verta in
ipotesi di aprioristico diniego di giurisdizione, ma la tutela si
assuma negata dal giudice speciale in conseguenza di errori di
giudizio che si prospettino dal medesimo commessi in relazione allo
specifico caso sottoposto al suo esame (Sez. Un., 16 gennaio 2014, n.
771)" (Cass. Civ., Sez. Un., 29.2.2016, n. 3915)».
Il ricorso per cassazione, dunque, non essendo stato proposto per
motivi attinenti alla giurisdizione, mai denegata, non potrebbe che
essere dichiarato inammissibile dal giudice a quo, a nulla rilevando
l'eventuale sopravvenuta illegittimita' costituzionale della norma
applicata dal Consiglio di Stato. In altri termini, la questione
difetterebbe di rilevanza perche' le sezioni unite potrebbero
giungere alla definizione del giudizio a prescindere dall'esito della
questione di costituzionalita'.
1.9.- Nel merito, andrebbe considerato, in primo luogo, che ai
medici "gettonati" e' stata ampiamente riconosciuta la possibilita'
di accesso alla giustizia per ottenere il riconoscimento del diritto
al versamento dei contributi previdenziali, come sarebbe comprovato
dal fatto che molti colleghi dei ricorrenti hanno ottenuto la piena
soddisfazione delle loro pretese.
La legittimita' della scelta del legislatore di prevedere un
termine di decadenza, del resto, sarebbe stata gia' accertata dalla
Corte costituzionale con l'ordinanza n. 213 del 2005, che ha
giustificato tale misura processuale con effetti sostanziali, «in
quanto [...] e' idonea a prevenire il temuto sovraccarico di entrambi
i giudici investiti del contenzioso del pubblico impiego ed idonea,
altresi', a realizzare tra di essi un ordinato riparto di tale
contenzioso, con l'evitare che per la medesima concreta controversia
fosse previsto il succedersi, nel tempo, della giurisdizione di un
giudice a quella di una altro giudice».
1.10.- Con memoria depositata fuori termine, si sono costituiti
M.C. P. e G. R., parti nel giudizio a quo, aderendo alle
argomentazioni spese nell'ordinanza di rimessione a sostegno della
rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalita' sollevata.
1.11.- Con memoria depositata fuori termine l'Universita' di
Napoli ha ulteriormente illustrato le ragioni a sostegno della
inammissibilita' e non fondatezza della questione di legittimita'
costituzionale sollevata dalle sezioni unite.
2.- Con ordinanza iscritta al n. 218 r.o. 2016, il Tribunale
amministrativo regionale per la Campania ha sollevato, in riferimento
all'art. 117, primo comma, Cost., questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001,
«nella parte in cui non consente di proporre al G.O. senza incorrere
in decadenza, dopo il 15/9/2000, l'azione relativa ai fatti connessi
al rapporto di impiego anteriori al 30/6/1998».
2.1.- Il rimettente espone in punto di fatto che:
- la ricorrente ha riassunto presso il TAR il ricorso proposto
davanti al Tribunale di Napoli, che, con sentenza 22 ottobre 2012, n.
281, aveva declinato la giurisdizione in favore del giudice
amministrativo, in applicazione del citato art. 69, comma 7;
- la causa ha ad oggetto il risarcimento dei danni subiti per
effetto del comportamento della Regione, che avrebbe illegittimamente
escluso la ricorrente dal concorso riservato per l'immissione nel
ruolo del personale in servizio presso i centri di formazione
professionale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, nonche'
per la tardiva esecuzione delle sentenze del TAR e del Consiglio di
Stato che avevano statuito l'illegittimita' di tale esclusione;
- che, infatti, la ricorrente nel giudizio amministrativo
previamente instaurato aveva richiesto il riconoscimento del servizio
prestato presso l'Ente nazionale ACLI istruzione professionale
(ENAIP) fino al 1982 ovvero la retrodatazione della sua nomina anche
a fini economici a far data dal 1° settembre 1986, ma la sua domanda
era stata definitivamente rigettata dal Consiglio di Stato con
sentenza del 23 marzo 2009, n. 1752, che, in motivazione, aveva
tuttavia rilevato come la ritardata assunzione in servizio fosse
generatrice di responsabilita' per danni.
2.2.- Cio' esposto in punto di fatto, il rimettente ritiene
sussistere la propria giurisdizione sulla controversia risarcitoria
relativa a fatti inerenti al periodo anteriore al 30 giugno 1998, in
quanto comunque collegati al rapporto d'impiego, senonche' l'azione
sarebbe tardiva ai sensi dell'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del
2001, per come ormai interpretato dalla pacifica giurisprudenza del
giudice ordinario e amministrativo.
2.3.- Il TAR Campania deduce poi che le sezioni unite della Corte
di cassazione, con ordinanza dell'8 aprile 2016, n. 6891, hanno
sollevato questione di legittimita' costituzionale di tale
disposizione, nella parte in cui prevede che le controversie relative
a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore al
30 giugno 1998 restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena di
decadenza, entro il 15 settembre 2000; analogamente ha fatto il TAR
Lazio con ordinanza del 26 aprile 2016, n. 4776, riguardante una
controversia risarcitoria per infortunio in itinere occorso ad un
pubblico dipendente.
Il Tribunale campano reputa quindi necessario rimettere alla
Corte costituzionale la questione di legittimita' della norma citata,
«ravvisandone la rilevanza nel presente processo e la non manifesta
infondatezza, alla stregua delle enunciazioni contenute
nell'ordinanza di rimessione delle Sezioni Unite e per contrasto con
il medesimo parametro costituzionale dell'art. 117, primo comma, e
dell'interposta norma dell'art. 6 della Convenzione EDU».
2.4.- L'applicazione della norma censurata condurrebbe nel caso
in esame a dichiarare inammissibile il ricorso, in quanto l'azione e'
stata proposta oltre il termine del 15 settembre 2000. Secondo il
rimettente, sussisterebbe la rilevanza della questione riguardata
«sotto l'aspetto dell'individuazione del giudice chiamato a conoscere
della controversia».
«In tale prospettiva» si dovrebbe dubitare della legittimita'
costituzionale della norma in questione, «nella parte in cui
stabilisce un effetto decadenziale e non consente di proporre davanti
al G.O., dopo il 15 settembre 2000, l'azione relativa a fatti
connessi al rapporto di impiego anteriori al 30 giugno 1998».
Cosi' posta, la questione avrebbe «sicura rilevanza» nel
processo, in quanto l'illegittimita' della norma in tali termini
comporterebbe che la cognizione sulla controversia spetterebbe al
giudice ordinario e quindi condurrebbe alla necessita' per il TAR di
sollevare conflitto negativo di giurisdizione ai sensi dell'art. 11,
comma 3, del d.lgs. n. 104 del 2010.
2.5.- In punto di non manifesta infondatezza, il TAR Campania
ritiene che la norma - come indicato dalla Cassazione - sia in
contrasto con l'art. 6, comma 1, della CEDU, ponendo un ostacolo
procedurale che costituisce una sostanziale negazione del diritto
invocato ed escludendo un giusto equilibrio tra gli interessi
pubblici e privati in gioco.
La riconduzione a legittimita' della disposizione in parola si
avrebbe con la devoluzione al giudice ordinario della cognizione
delle controversie in questione, per come in principio ritenuto dalla
giurisprudenza al fine di «garantire la fruizione della
giurisdizione» (si cita l'ordinanza di rimessione delle sezioni
unite), in linea con la finalita' di concentrazione avanti ad un
unico giudice sottesa alla riforma recata dal d.lgs. n. 165 del 2001
e in modo da «non coinvolgere troppo a lungo il giudice
amministrativo in una giurisdizione ormai perduta» (si cita la
sentenza del Consiglio di Stato, adunanza plenaria, 21 febbraio 2007,
n. 4).
2.6.- Con memoria depositata nella cancelleria di questa Corte il
20 ottobre 2016, si e' costituita la Regione Campania, che, dopo
avere ricostruito i fatti di causa, ha eccepito l'inammissibilita'
della questione sollevata e la sua non fondatezza.
2.7.- Osserva la Regione Campania che solo nel 2003 e poi nel
2009, con le pronunce del TAR e del Consiglio di Stato, la ricorrente
aveva appreso di avere erroneamente impostato la sua iniziativa
giurisdizionale: invece di agire per l'accertamento della
responsabilita' aquiliana, «incorrendo nel termine di prescrizione
quinquennale», essa aveva intentato un'azione basata su un titolo
«inconfigurabile» (il diritto alla restitutio in integrum mediante
retrocostituzione del rapporto di lavoro).
Cio' determinerebbe, secondo l'interveniente, la irrilevanza
della questione sollevata, poiche' la ricorrente sarebbe carente di
interesse all'azione di responsabilita' almeno dall'anno 2003,
essendosi prescritto il relativo diritto.
La fattispecie concreta metterebbe in evidenza un tardivo
esercizio del diritto ascrivibile non gia' al meccanismo normativo
introdotto dal legislatore e sospettato d'incostituzionalita' ma «a
mere scelte strategico-difensive».
2.8.- Nel merito, la Regione Campania ricorda come la
giurisprudenza della Corte costituzionale sia inequivoca nel ritenere
che il termine decadenziale previsto dalla norma censurata sia
giustificato dall'esigenza di contenere gli effetti potenzialmente
pregiudizievoli per il regolare svolgimento dell'attivita'
giurisdizionale prodotti dal trasferimento della giurisdizione dal
giudice amministrativo a quello ordinario, ed in ragione dell'ampia
discrezionalita' del legislatore nel regolare istituti processuali
intertemporali; ne' sarebbe lesiva dell'art. 24 Cost. la previsione
di un termine decadenziale di oltre ventisei mesi, certamente non
tale da rendere difficoltosa la tutela giurisdizionale.
L'interveniente ricorda anche che la Corte EDU nelle sentenze
Mottola e Staibano ha ritenuto la violazione dell'art. 6 della CEDU,
in quanto, a seguito di un mutamento giurisprudenziale, «i ricorrenti
che avevano adito i giudici amministrativi in buona fede e in un
regime giuridico che poteva dare luogo a una pluralita' di
interpretazioni possibili, sono stati privati della possibilita' di
reintrodurre i loro ricorsi dinanzi ai tribunali definitivamente
individuati come competenti».
Tale non sarebbe il caso di specie, laddove la ricorrente avrebbe
«riaggiustato il tiro» a distanza di anni, dopo avere adito nei
termini il giudice munito di giurisdizione.
Sotto altro profilo, poi, rispetto all'esigenza di non violare le
norme convenzionali sarebbe prevalente quella di tutelare i valori
costituzionali sottesi alla norma censurata (artt. 3, 24, 25, 81 e 97
Cost.), compito, questo, rimesso alla Corte costituzionale.
3.- Con ordinanza iscritta al n. 260 r.o. 2016, il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato, in riferimento
all'art. 117, primo comma, Cost., questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001,
«nella parte in cui prevede che le controversie relative a questioni
attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore al 30 giugno
1998 restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena di
decadenza, entro il 15 settembre 2000».
3.1.- Il rimettente espone in punto di fatto che:
- la ricorrente, dipendente dell'azienda sanitaria locale (ASL)
Roma C, il 2 luglio 1997 era rimasta vittima di un incidente stradale
al ritorno dal posto di lavoro; essa aveva pertanto adito il giudice
del lavoro del Tribunale ordinario di Roma che aveva riconosciuto
l'infortunio in itinere, condannando l'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) al pagamento
di una rendita per malattia professionale, commisurata ad una
inabilita' permanente del trentadue per cento, oltre interessi e
rivalutazione;
- con altro ricorso notificato l'8 luglio 2002 la ricorrente
aveva nuovamente adito il medesimo giudice del lavoro, chiedendo la
condanna dell'ASL al risarcimento del danno biologico, in quanto
effetto dell'inadempienza del datore di lavoro agli obblighi di
protezione imposti dall'art. 2087 del codice civile, ma questa volta
il giudice adito aveva declinato la giurisdizione in favore di quello
amministrativo, in ragione della ritenuta natura contrattuale della
responsabilita' datoriale;
- la ricorrente aveva quindi adito il TAR Lazio con ricorso
notificato il 12 ottobre 2007 e depositato il successivo 8 novembre,
deducendo la responsabilita' dell'ASL Roma C per averle imposto dei
turni massacranti il giorno dell'infortunio e quello precedente, e
chiedendo la sua condanna al risarcimento del danno biologico,
esistenziale e morale; l'ASL, costituitasi in giudizio, aveva
eccepito il difetto di giurisdizione, la prescrizione dei crediti
azionati e l'infondatezza della pretesa avversaria per mancanza del
nesso di causalita', spiegando comunque domanda di manleva nei
confronti della compagnia assicuratrice.
3.2.- In punto di rilevanza, il rimettente deduce di dovere fare
applicazione dell'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, che
ha sostituito in termini non innovativi l'art. 45, comma 17, del
d.lgs. n. 80 del 1998, poiche' il sinistro stradale e' avvenuto il 2
luglio 1997, mentre la domanda con cui la ricorrente ha manifestato
per la prima volta la sua pretesa risarcitoria e' dell'8 luglio 2002,
ben oltre il termine di decadenza del 15 settembre 2000.
3.3.- Nel merito, il TAR Lazio ripete le medesime argomentazioni
in diritto sviluppate dall'ordinanza di rimessione delle sezioni
unite della Corte di cassazione.
3.4.- Con memoria depositata nella cancelleria di questa Corte il
5 gennaio 2017, si e' costituita A. N., ricorrente nel giudizio a
quo.
3.5.- In punto di rilevanza, sarebbe evidente, secondo la parte
interveniente, che una pronuncia di illegittimita' costituzionale
della disposizione censurata le consentirebbe di proseguire il
giudizio originariamente instaurato presso il giudice ordinario e poi
traslato davanti a quello amministrativo.
3.6.- Nel merito, la parte privata ripete le medesime
argomentazioni in diritto sviluppate dalle ordinanze di rimessione
del TAR Lazio e delle sezioni unite civili della Corte di cassazione.
Considerato in diritto
1.- Le sezioni unite civili della Corte di cassazione hanno
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 69,
comma 7, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), «nella parte in cui prevede che le
controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto
di lavoro anteriore al 30.06.98 restano attribuite alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo solo qualora siano state
proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000», deducendo
la violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione ai parametri interposti dell'art. 6, paragrafo I, della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e
dell'art. 1 del primo Protocollo addizionale alla Convenzione stessa.
La disposizione censurata prevede che «Sono attribuite al giudice
ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie di cui
all'art. 63 del presente decreto, relative a questioni attinenti al
periodo del rapporto di lavoro successivo al 30 giugno 1998. Le
controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto
di lavoro anteriore a tale data restano attribuite alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo solo qualora siano state
proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000».
Osserva il rimettente che, in ordine alle controversie relative a
questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore al 30
giugno 1998 iniziate dopo il 15 settembre 2000, si era formato, in
principio, un orientamento giurisprudenziale secondo cui esse
spettavano alla giurisdizione del giudice ordinario; nel tempo,
tuttavia, era prevalso un diverso orientamento sia della Corte di
cassazione sia del Consiglio di Stato (avallato dalla Corte
costituzionale) che ricollega alla scadenza del termine la radicale
impossibilita' di fare valere il diritto dinanzi ad un giudice.
La norma censurata, interpretata in questo modo, violerebbe il
diritto di accesso a un tribunale, tutelato dall'art. 6, paragrafo 1,
della CEDU, e il divieto di interferenze illegittime con la
proprieta' privata posto dall'art. 1 del primo Protocollo addizionale
alla Convenzione, come emergerebbe dalle sentenze della Corte europea
dei diritti dell'uomo Mottola contro Italia e Staibano ed altri
contro Italia del 4 febbraio 2014 (d'ora in avanti: le sentenze
Mottola e Staibano), secondo cui la decadenza in questione porrebbe
«un ostacolo procedurale che costituisce una sostanziale negazione
del diritto invocato» ed escluderebbe «un giusto equilibrio tra
interessi pubblici e privati in gioco».
2.- Richiamando l'ordinanza di rimessione delle sezioni unite
della Corte di cassazione e ricalcandone la motivazione, il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio e il Tribunale amministrativo
regionale per la Campania hanno sollevato questione di legittimita'
costituzionale della stessa disposizione.
Mentre l'ordinanza del primo, tuttavia, reca un identico petitum
e gli stessi parametri interposti della questione sollevata dalle
sezioni unite, il secondo censura l'art. 69, comma 7, del d.lgs. n.
165 del 2001, «nella parte in cui non consente di proporre al G.O.
senza incorrere in decadenza, dopo il 15/9/2000, l'azione relativa ai
fatti connessi al rapporto di impiego anteriori al 30/6/1998», e solo
in relazione all'art. 6, paragrafo 1, della CEDU.
3.- In considerazione della parziale identita' di oggetto e dei
parametri evocati, nonche' delle argomentazioni addotte a sostegno
della loro violazione, i giudizi vanno riuniti per essere decisi
congiuntamente.
4.- In via preliminare deve essere dichiarata la inammissibilita'
della costituzione delle parti private M.C. P. e G. R. nel giudizio
iscritto al registro ordinanze n. 107 del 2016.
Essa, infatti, e' intervenuta in data 9 novembre 2017, oltre il
termine perentorio stabilito dall'art. 3 delle Norme integrative per
i giudizi davanti alla Corte costituzionale, ossia venti giorni dalla
pubblicazione dell'ordinanza nella Gazzetta Ufficiale (tra le molte,
sentenze n. 102 del 2016, n. 220 e n. 128 del 2014; ordinanza
allegata alla sentenza n. 173 del 2016), avvenuta, nel caso di
specie, il 1° giugno 2016.
5.- La questione di legittimita' costituzionale sollevata dalle
sezioni unite della Corte di cassazione e' inammissibile.
6.- Il rimettente, in punto di motivazione sulla rilevanza,
ricorda che e' principio consolidato nella propria giurisprudenza che
il sindacato esercitato dalla Corte di cassazione sulle decisioni
rese dal Consiglio di Stato, ai sensi dell'art. 362, primo comma, del
codice di procedura civile e dell'art. 110 del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo), e' consentito solo ove si richieda
l'accertamento dell'eventuale sconfinamento dai limiti esterni della
giurisdizione, per il riscontro di vizi che riguardano l'essenza
della funzione giurisdizionale e non il modo del suo esercizio,
restando, invece, escluso ogni sindacato sui limiti interni, cui
attengono gli errores in iudicando o in procedendo.
Secondo questo orientamento, pertanto, i motivi deducibili in
questa sede riguarderebbero solo le ipotesi in cui si prospetti la
violazione dell'ambito della giurisdizione in generale - per essere
stata esercitata nella sfera riservata al legislatore o alla
discrezionalita' amministrativa, oppure, al contrario negata
sull'erroneo presupposto che la domanda non possa formare oggetto in
modo assoluto di funzione giurisdizionale (cosiddetto rifiuto di
giurisdizione) - o l'aver pronunciato su materia attribuita alla
giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, oppure
l'aver negato la propria giurisdizione nell'erroneo convincimento che
appartenga ad altro giudice (cosiddetto diniego di giurisdizione).
Il rimettente, tuttavia, aggiunge che (negli ultimi anni) si e'
andato affermando nella sua giurisprudenza una interpretazione
"evolutiva" e "dinamica" del concetto di giurisdizione, che gli
consentirebbe di sindacare non solo le norme che individuano «i
presupposti dell'attribuzione del potere giurisdizionale», ma anche
quelle che stabiliscono «le forme di tutela» attraverso cui la
giurisdizione si estrinseca.
Questo concetto lato di giurisdizione sarebbe stato utilizzato
per cassare una sentenza del Consiglio di Stato che aveva
interpretato le norme di diritto interno in termini contrastanti con
il diritto dell'Unione europea, per come acclarato da una pronuncia
della Corte di giustizia successivamente intervenuta.
Il caso di specie sarebbe analogo a quest'ultimo, con la
particolarita' che, trattandosi di norme convenzionali, solo
sollevando la questione di costituzionalita' si eviterebbe che la
sentenza gravata esplichi effetti contrastanti con le norme
sovranazionali cui lo Stato italiano e' tenuto a dare applicazione.
Ad avviso del rimettente, la situazione in esame rientrerebbe,
inoltre, in uno di quei casi estremi in cui il giudice amministrativo
adotta una decisione «anomala o abnorme», omettendo l'esercizio del
potere giurisdizionale per errores in iudicando o in procedendo che
danno luogo al superamento dei limiti esterni e diventano sindacabili
per motivi inerenti alla giurisdizione.
7.- Il Policlinico dell'Universita' degli studi di Napoli
Federico II (d'ora in avanti: l'Universita' di Napoli) e l'Istituto
nazionale per la previdenza sociale (INPS) hanno eccepito, invece, il
difetto di rilevanza della questione sollevata, perche' il ricorso
per motivi inerenti alla giurisdizione celerebbe, in realta', un
inammissibile ricorso per violazione di legge, non sindacabile dalla
Corte di cassazione ai sensi dell'art. 111, settimo ed ottavo comma,
Cost.: i ricorrenti non avrebbero inteso ottenere dalle sezioni unite
una statuizione sulla giurisdizione quanto, piuttosto, un ulteriore
grado di giudizio, censurando un asserito error in iudicando.
L'estensione del concetto di limite esterno in chiave "dinamica"
e di effettivita' della tutela giurisdizionale operata dal rimettente
non sarebbe condivisibile, anche alla luce del costante orientamento
della stessa Corte di cassazione, secondo cui l'evoluzione del
concetto di giurisdizione non giustifica il ricorso avverso la
sentenza del Consiglio di Stato, ai sensi dell'art. 111, ottavo
comma, Cost., quando, come nella specie, non si verta in ipotesi di
aprioristico diniego di giurisdizione, ma la tutela si assuma negata
dal giudice speciale in conseguenza di errori di giudizio commessi in
relazione allo specifico caso sottoposto al suo esame.
Secondo l'INPS, poi, non sarebbe comunque configurabile, nel caso
di specie, una decisione «anomala o abnorme».
8.- Questa Corte e' dunque chiamata a verificare, su specifica
eccezione delle parti costituite nel giudizio incidentale,
l'affermazione delle sezioni unite (come organo regolatore della
giurisdizione e non nell'esercizio della funzione nomofilattica)
circa la sussistenza di un motivo di ricorso inerente alla
giurisdizione, quale presupposto della legittima instaurazione del
giudizio a quo.
9.- La verifica deve essere operata tenendo presente che nella
specie non si tratta di un'ordinaria questione di giurisdizione,
avente ad oggetto la natura della situazione giuridica soggettiva
azionata, ma l'interpretazione ed applicazione di norme
costituzionali, e in particolare del comma ottavo dell'art. 111 Cost.
La questione rientra, dunque, nella competenza naturale di questa
Corte, quale interprete ultimo delle norme costituzionali e - nella
specie - di quelle che regolano i confini e l'assetto complessivo dei
plessi giurisdizionali.
10.- L'eccezione e' fondata.
11.- La tesi che il ricorso in cassazione per motivi inerenti
alla giurisdizione, previsto dall'ottavo comma dell'art. 111 Cost.
avverso le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti,
comprenda anche il sindacato su errores in procedendo o in iudicando
non puo' qualificarsi come una interpretazione evolutiva, poiche' non
e' compatibile con la lettera e lo spirito della norma
costituzionale.
Quest'ultima attinge il suo significato e il suo valore dalla
contrapposizione con il precedente comma settimo, che prevede il
generale ricorso in cassazione per violazione di legge contro le
sentenze degli altri giudici, contrapposizione evidenziata dalla
specificazione che il ricorso avverso le sentenze del Consiglio di
Stato e della Corte dei conti e' ammesso per i «soli» motivi inerenti
alla giurisdizione.
Ne consegue che deve ritenersi inammissibile ogni interpretazione
di tali motivi che, sconfinando dal loro ambito tradizionale,
comporti una piu' o meno completa assimilazione dei due tipi di
ricorso.
In una prospettiva di sistema, poi, la ricostruzione operata dal
rimettente, parificando i due rimedi, mette in discussione la scelta
di fondo dei Costituenti dell'assetto pluralistico delle
giurisdizioni.
12.- La corretta interpretazione dell'art. 111, ottavo comma,
Cost. e il suo ruolo determinante, ai fini della posizione
costituzionale del giudice amministrativo e di quello contabile nel
concerto delle giurisdizioni, sono stati messi chiaramente in luce da
questa Corte.
Con la sentenza n. 204 del 2004 si e' infatti rilevato che
l'unita' funzionale non implica unita' organica delle giurisdizioni,
e che i Costituenti hanno ritenuto di dover tener fermo l'assetto
precostituzionale, assetto che vedeva attribuita al giudice
amministrativo la cognizione degli interessi legittimi e, nei casi di
giurisdizione esclusiva, dei diritti soggettivi ad essi
inestricabilmente connessi.
Nella stessa sentenza si e' osservato come dai lavori
dell'Assemblea Costituente emerga chiaramente che cio' comporta
l'esclusione della «soggezione delle decisioni del Consiglio di Stato
e della Corte dei conti al controllo di legittimita' della Corte di
cassazione» e la sua limitazione «al solo "eccesso di potere
giudiziario", coerentemente alla "unita' non organica, ma funzionale
di giurisdizione, che non esclude, anzi implica, una divisione dei
vari ordini di giudici in sistemi diversi, in sistemi autonomi,
ognuno dei quali fa parte a se'" (cosi' Mortati, seduta pomeridiana
del 27 novembre 1947)».
Con la sentenza n. 77 del 2007, poi, occupandosi della translatio
iudicii, questa Corte ha aggiunto che «perfino il supremo organo
regolatore della giurisdizione, la Corte di cassazione, con la sua
pronuncia puo' soltanto, a norma dell'art. 111, comma ottavo, Cost.,
vincolare il Consiglio di Stato e la Corte dei conti a ritenersi
legittimati a decidere la controversia, ma certamente non puo'
vincolarli sotto alcun profilo quanto al contenuto (di merito o di
rito) di tale decisione».
13.- Di tutto cio' e' consapevole anche la giurisprudenza
maggioritaria delle stesse sezioni unite, la quale continua ad
affermare che «Il cattivo esercizio della propria giurisdizione da
parte del giudice, che provveda perche' investito di essa e, dunque,
ritenendo esistente la propria giurisdizione e, tuttavia,
nell'esercitarla, applichi regole di giudizio che lo portino a negare
tutela alla situazione giuridica azionata, si risolve soltanto
nell'ipotetica commissione di un errore all'interno di essa»; e che,
«poiche' la distinzione fra la giurisdizione ordinaria e le
giurisdizioni speciali ha come implicazione necessaria che ciascuna
giurisdizione si eserciti con l'attribuzione all'organo di vertice
interno al plesso giurisdizionale del controllo e della statuizione
finale sulla correttezza in iure ed in facto di tutte le valutazioni
che sono necessarie per decidere sulla controversia, salvo quelle che
implichino negazione astratta della tutela giurisdizionale davanti
alla giurisdizione speciale ed a qualsiasi giurisdizione (rifiuto)
oppure alla negazione della giurisdizione accompagnino l'indicazione
di altra giurisdizione (diniego), non e' possibile prospettare che,
fuori di tali due casi, il modo in cui tale controllo viene
esercitato dall'organo di vertice della giurisdizione speciale, se
anche si sia risolto in concreto nel negare erroneamente tutele alla
situazione giuridica azionata, sia suscettibile di controllo da parte
delle Sezioni Unite» (Corte di cassazione, sezioni unite, 6 giugno
2017, n. 13976; nello stesso senso, tra le piu' recenti, sezioni
unite, 19 settembre 2017, n. 21617; 29 marzo 2017, n. 8117).
14.- L'opposto filone giurisprudenziale, del resto, argomenta la
sua tesi sulla base di considerazioni che sono o prive di fondamento
o estranee ad una questione qualificabile come propriamente di
giurisdizione, e cioe' richiamando principi fondamentali quali la
primazia del diritto comunitario, l'effettivita' della tutela, il
giusto processo e l'unita' funzionale della giurisdizione.
Privo di fondamento e' il riferimento a quest'ultimo principio,
attese le opposte conclusioni - gia' evidenziate - cui e' giunta
questa Corte circa la non coincidenza fra unita' funzionale e unita'
organica.
Quanto all'effettivita' della tutela e al giusto processo, non
c'e' dubbio che essi vadano garantiti, ma a cura degli organi
giurisdizionali a cio' deputati dalla Costituzione e non in sede di
controllo sulla giurisdizione.
Ne' l'allargamento del concetto di giurisdizione puo' essere
giustificato dalla presunta eccessiva espansione delle ipotesi di
giurisdizione esclusiva, poiche' esse, come e' noto, sono state da
questa Corte contenute nei limiti tracciati dalla Costituzione
(sentenze n. 191 del 2006 e n. 204 del 2004); d'altro canto, «e' la
stessa Carta costituzionale a prevedere che siano sottratte al vaglio
di legittimita' della Corte di cassazione le pronunce che investono i
diritti soggettivi nei confronti dei quali, nel rispetto della
"particolarita'" della materia nel senso sopra chiarito, il
legislatore ordinario prevede la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo» (sentenza n. 204 del 2004).
14.1.- L'intervento delle sezioni unite, in sede di controllo di
giurisdizione, nemmeno puo' essere giustificato dalla violazione di
norme dell'Unione o della CEDU, non essendo peraltro chiaro,
nell'ordinanza di rimessione e nella stessa giurisprudenza ivi
richiamata, se cio' valga sempre ovvero solo in presenza di una
sentenza sopravvenuta della Corte di giustizia o della Corte di
Strasburgo. In ogni caso, ancora una volta, viene ricondotto al
controllo di giurisdizione un motivo di illegittimita' (sia pure
particolarmente qualificata), motivo sulla cui estraneita'
all'istituto in esame non e' il caso di tornare.
Rimane il fatto che, specialmente nell'ipotesi di sopravvenienza
di una decisione contraria delle Corti sovranazionali, il problema
indubbiamente esiste, ma deve trovare la sua soluzione all'interno di
ciascuna giurisdizione, eventualmente anche con un nuovo caso di
revocazione di cui all'art. 395 cod. proc. civ., come auspicato da
questa Corte con riferimento alle sentenze della Corte EDU (sentenza
n. 123 del 2017).
15.- L'«eccesso di potere giudiziario», denunziabile con il
ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, come e'
sempre stato inteso, sia prima che dopo l'avvento della Costituzione,
va riferito, dunque, alle sole ipotesi di difetto assoluto di
giurisdizione, e cioe' quando il Consiglio di Stato o la Corte dei
conti affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al
legislatore o all'amministrazione (cosiddetta invasione o
sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo
presupposto che la materia non puo' formare oggetto, in via assoluta,
di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonche' a
quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice
amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su
materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi
sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici.
16.- Il concetto di controllo di giurisdizione, cosi' delineato
nei termini puntuali che ad esso sono propri, non ammette soluzioni
intermedie, come quella pure proposta nell'ordinanza di rimessione,
secondo cui la lettura estensiva dovrebbe essere limitata ai casi in
cui si sia in presenza di sentenze "abnormi" o "anomale" ovvero di
uno "stravolgimento", a volte definito radicale, delle "norme di
riferimento".
Attribuire rilevanza al dato qualitativo della gravita' del vizio
e', sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti
di competenza e, sul piano fattuale, foriero di incertezze, in quanto
affidato a valutazioni contingenti e soggettive.
17.- Alla stregua del cosi' precisato ambito di controllo sui
"limiti esterni" alla giurisdizione non e' consentita la censura di
sentenze con le quali il giudice amministrativo o contabile adotti
una interpretazione di una norma processuale o sostanziale tale da
impedire la piena conoscibilita' del merito della domanda.
Ne consegue, nel caso di specie, l'inammissibilita' della
questione sollevata per difetto di rilevanza, in ragione della
mancanza di legittimazione del giudice a quo.
18.- Anche la questione di legittimita' costituzionale sollevata
dal TAR Campania e' inammissibile.
A differenza della Corte di cassazione, il Tribunale
amministrativo non invoca un'ablazione (parziale) della disposizione
censurata, ma una pronuncia additiva che attribuisca al giudice
ordinario la giurisdizione sulle controversie relative al rapporto di
pubblico impiego (anche) per fatti anteriori al 30 giugno 1998
proposte dopo il 15 settembre del 2000.
Il rimettente, tuttavia, nel motivare le ragioni della richiesta,
si limita ad affermare che essa sarebbe in linea con la finalita' di
concentrazione avanti ad un unico giudice - finalita' sottesa alla
riforma recata dal d.lgs. n. 165 del 2001 - e con la esigenza di non
coinvolgere troppo a lungo il giudice amministrativo in una
giurisdizione ormai perduta.
La scarna motivazione nulla dice sul perche' l'addizione invocata
sia considerata costituzionalmente obbligata, specie ove si consideri
che la giurisdizione che si vorrebbe attribuire al giudice ordinario
riguarderebbe anche fatti relativi al rapporto di lavoro alle
dipendenze della pubblica amministrazione per il periodo anteriore
all'entrata in vigore del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione della organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), quando, cioe', quel rapporto era ancora pienamente
pubblicistico e quindi notoriamente contrassegnato anche e
soprattutto da posizioni di interesse legittimo, che cosi' verrebbero
distratte dal giudice naturale, che e' quello amministrativo
(sentenza n. 140 del 2007).
19.- La questione di costituzionalita' sollevata dal TAR Lazio
non e' fondata.
20.- L'assunto da cui muove il rimettente, secondo cui l'art. 69,
comma 7, nel prevedere la decadenza dall'azione, si pone in contrasto
con i parametri interposti, come acclarato dalle sentenze Mottola e
Staibano, e, per questa via, con l'art. 117, primo comma, Cost., non
e' corretto.
20.1.- Come gia' rilevato da questa Corte, le sentenze della
Corte EDU «hanno accertato, in primo luogo, la violazione del diritto
dei ricorrenti all'equo processo, non essendo stato loro consentito,
in concreto, di accedere a un tribunale, dal momento che il termine
dell'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, prima interpretato
dalla giurisprudenza come termine di proponibilita' dell'azione
davanti al giudice amministrativo con salvezza di azione davanti al
giudice ordinario, e' stato poi ritenuto termine di decadenza
sostanziale. Secondo la Corte EDU, il mutamento di indirizzo
giurisprudenziale (e non il termine previsto dalla norma,
"finalizzato alla buona amministrazione della giustizia" e "in se'
non eccessivamente breve") ha impedito ai ricorrenti di ottenere
tutela, nonostante avessero "adito i tribunali amministrativi in
completa buona fede e sulla base di un'interpretazione plausibile
delle norme sulla ripartizione delle competenze"» (sentenza n. 123
del 2017).
Sempre secondo la Corte di Strasburgo, in base a quest'ultima
interpretazione - secondo cui l'art. 69, comma 7, non pone una
decadenza dall'azione ma e' un mero spartiacque temporale tra le
giurisdizioni - i ricorrenti che avessero adito erroneamente il
giudice amministrativo avrebbero potuto «riassumere» o proseguire il
giudizio davanti al giudice ordinario; a seguito di un «mutamento
giurisprudenziale», tuttavia, il Consiglio di Stato avrebbe impedito
ai ricorrenti «di godere di questa importante tutela».
20.2.- Non e' inopportuno rilevare, innanzitutto, come una piu'
completa ricostruzione del panorama giurisprudenziale interno possa
far dubitare che nel caso che ha dato origine alle sentenze Mottola e
Staibano vi sia stata davvero la "sorpresa" della buona fede dei
ricorrenti su cui esse poggiano.
Le pronunce in questione sembrano ignorare, infatti, che la
giurisprudenza della Corte di cassazione, quanto meno dal 2001
(sezioni unite civili, 27 marzo 2001, n. 139; 4 giugno 2002, n. 8089;
30 gennaio 2003, n. 1511; 3 maggio 2005, n. 9101; 3 novembre 2005, n.
21289; 27 febbraio 2013, n. 4846; 30 settembre 2014, n. 20566),
afferma che l'art. 69, comma 7, non pone una questione di riparto di
giurisdizione ma di decadenza dall'azione, con la conseguenza che il
giudice regolatore della giurisdizione ha sempre escluso la
cognizione del giudice ordinario sulle controversie in esame.
Tale incompleta ricostruzione del quadro giurisprudenziale
interno sarebbe dovuta, secondo l'Universita' di Napoli, che lamenta
di non aver potuto prendere parte al processo convenzionale, ad una
carente esposizione dei fatti ad opera dello Stato italiano, unica
parte (oltre ai ricorrenti) nel giudizio davanti alla Corte EDU (il
serio problema della mancata partecipazione dei terzi a tale giudizio
e' gia' stato messo in luce da questa Corte con la citata sentenza n.
123 del 2017).
20.3.- In ogni caso, quello che non e' in discussione nelle
sentenze della Corte EDU e' la coerenza della norma censurata dai
rimettenti con i parametri convenzionali, poiche' essa, di per se',
fissa un termine ispirato ad una finalita' legittima e (piu' che)
ragionevole, il che, evidentemente, esclude anche la sua
illegittimita' costituzionale.
Del resto, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 69,
comma 7, sollevate sulla base di diversi parametri interni - nella
sostanza coincidenti con quelli convenzionali invocati dal rimettente
- sono state sempre rigettate da questa Corte (ordinanze n. 197 del
2006, n. 328 e n. 213 del 2005, n. 214 del 2004).
L'assunto da cui muove la Corte EDU - e cioe' l'effetto sorpresa
derivante dal mutamento giurisprudenziale nell'interpretazione della
norma - potrebbe condurre, semmai, sussistendone i presupposti,
all'applicazione dell'istituto della rimessione in termini per errore
scusabile, attualmente disciplinato dall'art. 37 del d.lgs. n. 104
del 2010, ai sensi del quale «il giudice puo' disporre anche
d'ufficio la rimessione in termini in presenza di oggettive ragioni
di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di
fatto».