ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
739, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2016)», promosso dalla Commissione tributaria
provinciale di Pescara, nel procedimento vertente tra Studio Cinque
Outdoor srl e il Comune di Montesilvano e altra, con ordinanza del 1°
febbraio 2017, iscritta al n. 66 del registro ordinanze 2017 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, prima
serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 6 dicembre 2017 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto in fatto
1.- La Commissione tributaria provinciale di Pescara, con
ordinanza del 1° febbraio 2017, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 23, 53, 97, 102, 114, 117, sesto comma, in relazione
all'art. 4, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L. Cost. 18
ottobre 2001, n. 3), e 119 della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 739, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2016)», nella parte in cui non estende a tutti i Comuni l'efficacia
dell'abrogazione della facolta' di aumento delle "tariffe base"
dell'imposta comunale di pubblicita' (ICP), disciplinata dall'art.
11, comma 10, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la
stabilizzazione della finanza pubblica), come modificato dall'art.
30, comma 17, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato. (Legge finanziaria 2000)».
La disposizione censurata prevede che: «[l]'articolo 23, comma 7,
del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, nella parte in cui
abroga l'articolo 11, comma 10, della legge 27 dicembre 1997, n. 449,
relativo alla facolta' dei comuni di aumentare le tariffe
dell'imposta comunale sulla pubblicita', ai sensi e per gli effetti
dell'articolo 1 della legge 27 luglio 2000, n. 212, si interpreta nel
senso che l'abrogazione non ha effetto per i comuni che si erano gia'
avvalsi di tale facolta' prima della data di entrata in vigore del
predetto articolo 23, comma 7, del decreto-legge n. 83 del 2012».
2.- La Commissione tributaria provinciale rimettente riferisce di
essere chiamata a pronunciarsi a seguito dell'impugnazione di un atto
di accertamento relativo all'imposta comunale sulla pubblicita' del
Comune di Montesilvano per l'anno 2015 - sostitutivo di un precedente
atto e recante una rimodulazione degli importi dovuti a seguito di
mediazione tributaria - censurato in relazione alle modalita' di
accertamento dell'imposta, con richiesta, altresi', di sollevare
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 739,
della legge n. 208 del 2015.
2.1.- Premette il giudice a quo che l'imposta comunale sulla
pubblicita' e' disciplinata dal Capo I del decreto legislativo 15
novembre 1993, n. 507 (Revisione ed armonizzazione dell'imposta
comunale sulla pubblicita' e del diritto sulle pubbliche affissioni,
della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni e
delle province nonche' della tassa per lo smaltimento dei rifiuti
solidi urbani a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n.
421, concernente il riordino della finanza territoriale), che ha
introdotto una "tariffa base" a carico delle imprese pubblicitarie,
applicandola ai Comuni, soggetti attivi di tale imposta, suddivisi in
cinque classi a seconda del numero degli abitanti, in ossequio
all'art. 53 Cost. (art. 2); tariffa base a cui il regolamento
comunale puo' apportare una serie di maggiorazioni previste dallo
stesso d.lgs. n. 507 del 1993. Il Comune interessato, quindi, entro
il 31 marzo dell'anno di riferimento dell'imposta, deve determinare
l'ammontare di essa con le varie maggiorazioni.
Nella tracciata ricostruzione, il rimettente precisa che l'art.
3, comma 5, del d.lgs. n. 507 del 1993, dispone, in caso di mancata
delibera per gli anni successivi a quello di adozione del
regolamento, che sono prorogate le tariffe dell'anno precedente
(principio di "ultrattivita' delle tariffe").
L'art. 11, comma 10, della legge n. 449 del 1997, «nel testo
modificato dall'art. 30, 1° comma, n. 388/1999 (recte: art. 30, comma
17, della legge n. 488 del 1999), ha previsto per i Comuni la
facolta' di stabilire ulteriori maggiorazioni, fino al cinquanta per
cento dell'imposta, in considerazione delle differenti realta'
socio-economiche del territorio di riferimento.
Tale facolta' e' stata sospesa dapprima dall'art. 1, comma 7, del
decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93 (Disposizioni urgenti per
salvaguardare il potere di acquisto delle famiglie), convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 126. La sospensione e'
stata poi confermata, per il triennio 2009-2011, dall'art. 77-bis del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
Successivamente, l'art. 4, comma 4, del decreto-legge 2 marzo 2012,
n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie,
di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento),
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, ha
abrogato l'art. 77-bis, comma 30, del d.l. n. 112 del 2008 e la
sospensione, da esso prevista, del potere degli enti locali di
adottare aumenti delle aliquote.
Limitatamente alle tariffe dell'imposta di pubblicita', da
ultimo, e' intervenuto l'art. 23, comma 7, del decreto-legge 22
giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese),
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, che
ha definitivamente abrogato la facolta' di disporre le ulteriori
maggiorazioni all'ICP, introdotta dall'art. 11, comma 10, della legge
n. 449 del 1997. L'art. 23, comma 11, del d.l. n. 83 del 2012,
nondimeno, prevedeva che i procedimenti avviati in data anteriore a
quella di entrata in vigore del decreto-legge fossero disciplinati,
fino alla loro definizione, dalle disposizioni abrogate.
Secondo il giudice rimettente cio' avrebbe fatto sorgere un
problema interpretativo sull'esatta applicazione di tale normativa,
in particolare riguardo alla circostanza se le delibere comunali
confermative delle precedenti delibere, recanti le tariffe
maggiorate, fossero illegittime o comunque disapplicabili per gli
anni successivi al 2012.
Infatti, molti Comuni avevano inteso la disposizione di cui al
citato comma 11 come clausola di salvaguardia degli aumenti disposti
prima dell'abrogazione, che quindi potevano continuare ad essere
applicati; le imprese di pubblicita', d'altro canto, originavano un
notevole contenzioso finalizzato a ripristinare le tariffe originarie
ai sensi del Capo I del d.lgs. n. 507 del 1993.
Sul punto e' intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato,
sezione quinta, 22 dicembre 2014, n. 6201, stabilendo che le
delibere, anche tacite, confermative delle tariffe applicate in base
alla legge n. 449 del l997, poi abrogata, fossero illegittime; atteso
il mutamento della disciplina nazionale di riferimento, infatti,
anche la mera conferma rappresenterebbe una modificazione delle
tariffe, effettuata in base ad una disposizione non piu' vigente.
Diversamente, il parere del Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione siciliana 13 gennaio 2015, n. 368 ha ritenuto che la
disposizione in questione comportasse solamente l'illegittimita' di
nuovi aumenti, disposti in data successiva all'entrata in vigore del
d.l. n. 83 del 2012. Impostazione accolta anche dalla successiva
giurisprudenza amministrativa, che ha considerato gli aumenti gia'
disposti applicabili anche successivamente al 2012, attraverso la
proroga del regime stabilito dalle norme poi abrogate (cosi' TAR
Veneto, sezione terza, Venezia, sentenza 7 ottobre 2015, n. 1001; TAR
Abruzzo, sezione prima, Pescara, sentenza 15 luglio 2016, n. 269).
La disposizione censurata, dunque, sarebbe stata adottata dal
legislatore proprio al fine di risolvere tale contenzioso, fornendo
un'interpretazione autentica della norma abrogatrice della facolta'
concessa ai Comuni di aumentare le tariffe.
2.2.- Secondo il giudice rimettente sarebbe evidente la rilevanza
della questione ai fini della decisione del ricorso sull'atto
impugnato. L'individuazione della tariffa dell'ICP applicabile per
l'anno 2015, infatti, sarebbe determinante per la risoluzione del
giudizio, essendo state applicate dal Comune di Montesilvano le
maggiorazioni stabilite dalla legge n. 449 del 1997 (gia' previste
dalla deliberazione del Consiglio comunale del 23 dicembre 2010, n.
194), in virtu' del principio di "ultrattivita'" delle tariffe.
L'estensione dell'effetto abrogativo di cui all'art. 23, comma 7, del
d.l. n. 83 del 2012, invece, non consentirebbe di richiedere il
pagamento dell'imposta maggiorata.
Se il comma 739 dell'art. l della legge n. 208 del 2015 non
avesse disciplinato i limiti e la portata della disposizione
abrogativa, infatti, la Commissione tributaria provinciale, aderendo
alla tesi della sentenza del Consiglio di Stato n. 6201 del 2014,
avrebbe disapplicato la delibera tacita di proroga delle tariffe
dell'ICP. Invece, la disposizione censurata avrebbe creato due
diversi regimi giuridici applicabili in materia di tariffe sull'ICP,
rendendo possibile l'esercizio della facolta' di aumento - o meglio,
di continuare ad applicare l'aumento gia' deliberato - unicamente per
quei Comuni che si fossero avvalsi di tale facolta' prima della data
di entrata in vigore del predetto decreto-legge.
2.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
ritiene opportuno chiarire l'esatta natura della disposizione oggetto
d'esame.
Il legislatore avrebbe utilizzato lo strumento della disposizione
d'interpretazione autentica, ai sensi degli artt. l, comma 2, e 3,
comma 1, della legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia
di statuto dei diritti del contribuente), in quanto unico caso
consentito di disposizioni tributarie retroattive (sono richiamate
sentenze n. 314 del 2013, n. 15 del 2012, n. 271 e n. 257 del 2011,
n. 209 del 2010, n. 74 del 2008 e n. 234 del 2007).
La disposizione censurata, in realta', abrogherebbe parzialmente
la disposizione interpretata, privando di effetti l'abrogazione del
potere di aumento delle tariffe per i Comuni che se ne fossero gia'
avvalsi, facendo cosi' salvi tutti gli atti confermativi degli
aumenti, anche successivi all'entrata in vigore della legge
abrogatrice.
Cio' che rileverebbe nella circostanza in esame, quindi, sarebbe
la portata novativa della disposizione, surrettiziamente retroattiva,
stante l'assenza delle possibili varianti di senso del testo
originario; mancherebbe, infatti, qualsiasi appiglio semantico che
giustifichi un'interpretazione riconducibile ad un'abrogazione
parziale. L'obiettivo perseguito dal legislatore sembrerebbe, allora,
quello di risolvere il contenzioso insorto e potenzialmente
producibile, legittimando gli aumenti di imposta reiterati dai Comuni
sulla base di una legge ormai abrogata.
Emergerebbe, inoltre, un profilo di contraddittorieta' e
d'incoerenza tra norme. L'abrogazione dell'art. 11, comma 10, della
legge n. 449 del 1997 sarebbe tesa ad una stabilizzazione delle
tariffe; l'art. 1, comma 739, della legge n. 208 del 2015, invece,
avrebbe azzerato tale voluntas legis, «realizzando un doppio regime
impositivo irragionevole e soprattutto in contrasto con i principi di
uguaglianza e parita' di trattamento, espressione, peraltro, di un
uso distorto della discrezionalita' legislativa» (e' richiamata la
sentenza n. 313 del 1995).
Non si evincerebbe dalla denunciata disposizione neppure se la
preclusione della facolta' di continuare ad applicare le tariffe
maggiorate valga solo per Comuni che non abbiano mai operato gli
aumenti nel periodo antecedente al d.l. n. 83 del 2012, oppure anche
per quelli che abbiano deliberato gli aumenti per poi procedere, per
intervenute scelte di merito amministrativo, a ripristinare la
tariffa base. In tal modo, le stesse amministrazioni potrebbero anche
decidere di ridurre la percentuale di incremento stabilita, per poi,
in un periodo d'imposta successivo, tornare a operare gli aumenti.
Tale ampia facolta' deriverebbe dalla locuzione introdotta nel comma
739, e sarebbe illegittima in quanto concessa non gia' con efficacia
erga omnes, ma solo ad alcuni Comuni, per i quali si sarebbe
ripristinato il regime giuridico preesistente al d.l. n. 83 del 2012.
La natura stessa della disposizione, infine, non ne consentirebbe
un'interpretazione costituzionalmente orientata, poiche' l'unica
interpretazione praticabile imporrebbe di ritenere non manifestamente
infondati i dubbi di costituzionalita'. Qualora non vi fosse stato
l'intervento legislativo, invece, sarebbe stato possibile fornire
un'interpretazione coerente con i principi di cui agli artt. 3 e 53
Cost., ritenendo l'abrogazione delle maggiorazioni tariffarie
applicabile a tutti i Comuni.
2.3.1.- In particolare sarebbero violati gli artt. 3, 53 e 97
Cost., poiche' dall'applicazione della disposizione censurata
conseguirebbe una duplice irragionevole discriminazione:
istituzionale, cioe' tra i Comuni, e soggettiva, ossia tra i
contribuenti.
In tal modo, per una categoria di Comuni si sarebbe creata una
nuova tariffa base, consolidando gli aumenti all'interno
dell'imposta; il che rivelerebbe l'estensione della disposizione
censurata ben al di la' di quella che si vorrebbe interpretare,
incidendo anche sulla disciplina generale della materia.
Sarebbe del tutto irragionevole e discriminatorio stabilire per
legge che possa procedersi al rinnovo tacito delle tariffe recanti
maggiorazioni sulla base di una legge abrogata, poiche' il rinnovo
sarebbe equiparabile ad un nuovo provvedimento di conferma delle
statuizioni comunali, adottato in carenza di una disposizione
legislativa che lo legittimi.
La disposizione lederebbe anche il principio di progressivita' di
cui all'art. 53, secondo comma, Cost., in quanto la progressivita'
sarebbe ancorata a un criterio iniquo, ossia all'eventuale
"tempestivita'" di alcuni Comuni nell'applicare le maggiorazioni nel
periodo in cui erano legislativamente previste.
2.3.2.- La denunciata disparita' di trattamento inciderebbe,
inoltre, anche sull'autonomia finanziaria dei Comuni, violando l'art.
119 Cost., in combinato disposto con gli artt. 23 e 117, sesto comma,
Cost. (quest'ultimo in relazione all'art. 4, comma 4, della legge n.
131 del 2003).
Secondo il giudice rimettente la potesta' regolamentare in
materia tributaria dei Comuni dovrebbe derivare da una disciplina
legislativa statale che, a sua volta, necessiterebbe di requisiti
minimi di uniformita' per gli amministrati. Tali requisiti sarebbero
seriamente compromessi, perche' tutti gli aumenti tariffari operati
durante il periodo del blocco degli aumenti sarebbero da considerarsi
contra legem, in virtu' dell'illegittimita' delle delibere
confermative, novative, o semplicemente delle proroghe previste dal
comma 5 dell'art. 3 del d.lgs. n. 507 del 1993, applicate in assenza
di copertura legislativa.
Con l'approvazione dell'art. 1, comma 739, della legge n. 208 del
2015, dunque, si sarebbe operata una sanatoria degli aumenti
illegittimi sin dalla loro prima adozione, in aperta violazione di
uno dei principi cardine dell'art. 23 Cost., creando una copertura
legislativa ex post per tutte le delibere recanti incrementi alle
tariffe, anche per quelle illegittimamente adottate.
2.3.3.- Ai profili di dubbia legittimita' costituzionale sin qui
illustrati, si affiancherebbe anche quello relativo all'illegittima
interferenza con la funzione giurisdizionale.
Il giudice rimettente - ritenendo che l'onere di deliberare ogni
anno le tariffe tributarie, sia in forma tacita, sia esplicita,
imporrebbe al Comune di conformare la propria decisione alla norma
nazionale di riferimento vigente - assume che, in virtu' dei principi
lex posterior derogat priori e, soprattutto, lex primaria derogat
legi subsidiariae, il mantenimento delle tariffe incrementate negli
anni d'imposta successivi all'abrogazione della disposizione che
autorizzava tali incrementi dovrebbe considerarsi contra ius. Cio'
sarebbe stato gia' chiarito dalla sentenza del Consiglio di Stato n.
6201 del 2014.
L'art. 1, comma 739, della legge n. 208 del 2015, con l'obiettivo
di realizzare una sanatoria a favore dei Comuni promotori di prelievi
tributari privi di copertura legislativa, avrebbe introdotto una
disciplina innovativa e pseudo-interpretativa, che interferirebbe
illegittimamente con la funzione giurisdizionale (sono richiamate le
sentenze n. 155 del 1990, n. 233 del 1988 e n. 187 del 1981).
Il vero naturale destinatario di un intervento legislativo di
interpretazione autentica, d'altronde, sarebbe il giudice, che
applica la legge al caso concreto. Dunque, la circostanza che il
Consiglio di Stato si fosse gia' espresso con una interpretazione
conforme al dettato legislativo sarebbe sintomatica della effettiva
finalita' della disposizione censurata, ossia quella di sanare una
diversa interpretazione, peraltro illegittima e contraria ai principi
costituzionali.
La norma censurata, quindi, inciderebbe negativamente sulle
attribuzioni costituzionalmente riservate all'autorita' giudiziaria,
violando cosi' l'art. 102 Cost., poiche' travolgerebbe gli effetti di
pronunce divenute irrevocabili, definendo sostanzialmente, con atto
legislativo, l'esito dei giudizi in corso (si richiamano sentenze n.
209 del 2011, n. 311 del 1995 e n. 155 del 1990).
2.3.4.- L'ordinanza di rimessione, da ultimo, denuncia,
nell'epigrafe e nelle conclusioni, la violazione dell'art. 114 Cost.
3.- Con atto depositato il 6 giugno 2017 e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni
siano dichiarate inammissibili.
3.1.- Secondo l'interveniente, la Commissione tributaria
provinciale di Pescara fonderebbe il suo ragionamento su di una
lettura erronea della disposizione censurata.
Tale disposizione, di effettiva interpretazione autentica, si
sarebbe limitata a chiarire che l'intervenuta abrogazione non avrebbe
potuto incidere retroattivamente rispetto alle delibere di aumento
delle tariffe anteriori al 2012.
Cio' sarebbe confermato dalla giurisprudenza amministrativa gia'
formata al riguardo. Il TAR Abruzzo, sezione prima, Pescara, con la
sentenza 15 luglio 2016, n. 267, emessa proprio in un giudizio in cui
era coinvolto lo stesso Comune di Montesilvano, infatti, avrebbe
precisato che «l'abrogazione della norma che prevedeva la
possibilita' di aumentare le tariffe, se ha privato (per il futuro)
gli enti locali di tale potere, non ha invece inciso sulle tariffe
gia' deliberate, non essendo stato disposto alcunche' di esplicito
riguardo ad esse. Operando l'abrogazione "dalla data di entrata in
vigore del presente decreto-legge", il comma 739 non autorizza la
conclusione che il legislatore abbia inteso effettuare un
generalizzato ripristino della tariffa base estendendo l'effetto
abrogativo anche alle tariffe legittimamente maggiorate». Dunque, la
norma interpretativa individuerebbe un significato gia' ricavabile
dalla disposizione interpretata, «limitandosi ad espungere
interpretazioni tali da far retroagire l'effetto abrogativo a data
precedente l'entrata in vigore del D.L. n. 83 del 2012.».
L'art. l, comma 739, della legge n. 208 del 2015, pertanto, ben
avrebbe potuto essere interpretato in senso difforme da quello
ritenuto dal giudice a quo.
Il rimettente, invece, non si sarebbe dato carico di fornire
un'interpretazione costituzionalmente orientata della norma, tale da
delimitarne la portata in conformita' al dettato costituzionale, nel
senso di far salve le delibere comunali anteriori al 2012 e non certo
di creare un permanente doppio regime, con enti locali dispensati dal
divieto di aumentare le tariffe anche dopo il 2012. L'avvocatura
generale dello Stato richiama, in proposito, il costante orientamento
di questa Corte secondo cui, «"in linea di principio, le leggi non si
dichiarano costituzionalmente illegittime perche' e' possibile darne
interpretazioni incostituzionali" (ex multis, sentenza n. 356 del
1996) e conseguentemente, di fronte ad alternative ermeneutiche di
questo tipo, debba essere privilegiata quella che il giudice ritiene
conforme a Costituzione» (e' citata la sentenza n. 113 del 2015).
L'inammissibilita' della questione non potrebbe ritenersi
superata neanche in base alla natura della disposizione censurata,
che secondo il giudice rimettente escluderebbe in radice la
possibilita' d'interpretare la stessa in maniera costituzionalmente
orientata. Infatti, non si comprenderebbe per quale ragione una norma
d'interpretazione autentica non possa essere essa stessa oggetto di
diverse interpretazioni.
Considerato in diritto
1.- La Commissione tributaria provinciale di Pescara, con
ordinanza del 1° febbraio 2017, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 23, 53, 97, 102, 114, 117, sesto comma, in relazione
all'art. 4, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L. Cost. 18
ottobre 2001, n. 3), e 119 della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 739, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2016)».
Tale disposizione interpreta l'art. 23, comma 7, del
decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita
del Paese), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012,
n. 134 - che abroga la facolta' dei Comuni di aumentare le tariffe
dell'imposta comunale sulla pubblicita' prevista dall'art. 11, comma
10, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la
stabilizzazione della finanza pubblica), come modificato dall'art.
30, comma 17, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato. (Legge finanziaria 2000)» - nel senso che l'abrogazione
non ha effetto per i Comuni che si siano gia' avvalsi di tale
facolta' prima della data di entrata in vigore dello stesso
decreto-legge.
2.- Secondo il giudice a quo la disposizione oggetto di censura,
apparentemente d'interpretazione autentica, avrebbe parzialmente
privato di effetti l'abrogazione della facolta' di prevedere
maggiorazioni sino al cinquanta per cento della tariffa base
dell'imposta comunale sulla pubblicita' (ICP). In virtu'
dell'intervento del legislatore, infatti, tale abrogazione non
avrebbe effetto nei confronti dei Comuni che abbiano deliberato tali
maggiorazioni prima dell'entrata in vigore del d.l. n. 83 del 2012,
facendosi cosi' salve le deliberazioni, esplicite o tacite,
successive al 2012.
La disposizione censurata, quindi, avrebbe portata innovativa,
stante l'assenza delle possibili varianti di senso del testo
originario, non sussistendo in esso alcun appiglio semantico che
giustifichi un'interpretazione riconducibile ad un'abrogazione
parziale. L'obiettivo perseguito dal legislatore sarebbe, dunque,
soltanto quello di risolvere il contenzioso insorto, legittimando gli
aumenti di imposta reiterati dai Comuni sulla base di una legge ormai
abrogata.
2.1.- L'art. 1, comma 739, della legge n. 208 del 2015
violerebbe, in primo luogo, gli artt. 3, 53 e 97 Cost., introducendo
un irragionevole trattamento discriminatorio, in relazione ai
contribuenti e rispetto ai Comuni, ancorato ad un dato del tutto
inconferente e non dotato di alcuna significativita', quale l'esser
stata adottata in precedenza una deliberazione recante le
maggiorazioni d'imposta.
2.2.- In secondo luogo, sarebbero violati gli artt. 23, 119 e
117, sesto comma, Cost, quest'ultimo in relazione all'art. 4, comma
4, della legge n. 131 del 2003, poiche' la norma interpretativa
ripristinerebbe un regime tributario ormai abrogato, creando una
copertura legislativa ex post per tutti gli incrementi tariffari
successivi al 2012, incidendo illegittimamente sulla potesta'
tributaria comunale, in carenza dei requisiti minimi di imparzialita'
e uniformita' dell'azione amministrativa e di parita' di condizioni
tra enti.
2.3.- Risulterebbe leso, altresi', l'art. 102 Cost., in quanto la
disposizione censurata inciderebbe negativamente sulle attribuzioni
costituzionalmente riservate all'autorita' giudiziaria, travolgendo
gli effetti di pronunce divenute irrevocabili e definendo
sostanzialmente, con atto legislativo, l'esito dei giudizi in corso.
2.4.- L'ordinanza di rimessione denunzia, infine, anche la
violazione dell'art. 114 Cost.
3.- L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni, perche' il rimettente avrebbe
fornito un'interpretazione della disposizione censurata fondata su un
presupposto erroneo, senza darsi carico di fornire un'interpretazione
costituzionalmente orientata della stessa.
L'eccezione non puo' essere accolta.
La piu' recente giurisprudenza di questa Corte esclude che il
mancato ricorso da parte del giudice a quo ad un'interpretazione
costituzionalmente orientata possa essere causa d'inammissibilita' di
una questione di legittimita' costituzionale, quando vi sia
un'adeguata motivazione circa l'impedimento a tale interpretazione,
in ragione del tenore letterale della disposizione (sentenze n. 194,
n. 69 e n. 42 del 2017; n. 221 del 2015).
Nel caso di specie, il giudice rimettente assume che
l'abrogazione delle maggiorazioni operata dal d.l. n. 83 del 2012 non
consentiva in nessun caso la possibilita' di conferma, tacita o
esplicita, delle tariffe maggiorate. Per converso, l'art. 1, comma
739, della legge n. 208 del 2015, limitando l'effetto
dell'abrogazione, consentiva in realta' la conferma. In ragione di
cio', quindi, non sarebbe possibile darne un'interpretazione conforme
a Costituzione.
4.- Deve ritenersi inammissibile, invece, la questione sollevata
in riferimento all'art. 114 Cost., meramente indicato nel dispositivo
e nelle premesse dell'ordinanza di rimessione. Manca, pertanto,
un'adeguata motivazione in ordine alle ragioni di contrasto tra le
disposizioni censurate e il parametro costituzionale evocato
(sentenze n. 240 del 2017 e n. 219 del 2016).
5.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 739, della legge n. 208 del 2015, sollevate dalla Commissione
tributaria provinciale di Pescara, in riferimento agli artt. 3, 23,
53, 97, 102, 117, sesto comma, in relazione all'art. 4, comma 4,
della legge n. 131 del 2003, e 119 Cost., non sono fondate.
5.1.- L'imposta comunale sulla pubblicita' (ICP) e' disciplinata
dal Capo I del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507
(Revisione ed armonizzazione dell'imposta comunale sulla pubblicita'
e del diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per
l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni e delle province
nonche' della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani a
norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente il
riordino della finanza territoriale), che prevede, in riferimento
alla determinazione dell'imposta, delle tariffe base (art. 12 e
seguenti), variabili in base alla fascia di appartenenza del Comune,
a cui possono essere apportate talune maggiorazioni. Le modalita'
applicative dell'ICP sono disciplinate da appositi regolamenti
comunali, in base ai quali l'ammontare dell'imposta, con le varie
maggiorazioni, e' determinato dal Comune interessato entro il 31
marzo dell'anno di riferimento, con decorrenza dal 1° gennaio
dell'anno d'imposta (art. 3, comma 5).
Trova applicazione, inoltre, il principio di "ultrattivita' delle
tariffe", prevedendosi che, in caso di mancata delibera per gli anni
successivi a quello di adozione del regolamento, sono prorogate le
tariffe dell'anno precedente. Un principio che l'art. 1, comma 169,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)», ha esteso a tutti i tributi locali, stabilendo
che «[g]li enti locali deliberano le tariffe e le aliquote relative
ai tributi di loro competenza entro la data fissata da norme statali
per la deliberazione del bilancio di previsione. Dette deliberazioni,
anche se approvate successivamente all'inizio dell'esercizio purche'
entro il termine innanzi indicato, hanno effetto dal 1° gennaio
dell'anno di riferimento. In caso di mancata approvazione entro il
suddetto termine, le tariffe e le aliquote si intendono prorogate di
anno in anno».
L'art. 11, comma 10, della legge n. 449 del 1997 (come modificato
dall'art. 30, comma 17, della legge 488 del 1999) ha introdotto la
facolta' di stabilire ulteriori maggiorazioni all'ICP, fino a un
massimo del 50 per cento della tariffa base.
Tale facolta' e' stata poi sospesa dal legislatore per il
triennio 2009-2011 con l'art. 77-bis, comma 30, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, recante il "blocco
degli aumenti" per tutti i tributi locali.
Il successivo art. 4, comma 4, del decreto-legge 2 marzo 2012, n.
16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di
efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento),
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44,
entrato in vigore il 2 marzo 2016, ha abrogato l'art 77-bis, comma
30, del d.l. n. 112 del 2008. Per l'anno 2012, quindi, i Comuni
potevano disporre nuovamente le maggiorazioni previste dalla legge n.
449 del 1997.
In tale contesto interveniva l'art. 23 del d.l. n. 83 del 2012,
entrato in vigore il 26 giugno 2012, che abrogava (comma 7), con
decorrenza da tale data, l'art. 11, comma 10, della legge n. 449 del
1997, precisando (comma 11) che i procedimenti gia' avviati dovevano
definirsi in base alle norme abrogate.
5.2.- Cio' premesso, non e' corretta l'interpretazione dell'art.
1, comma 739, della legge n. 208 del 2015, secondo cui esso
ripristinerebbe retroattivamente la potesta' di applicare
maggiorazioni alle tariffe per i Comuni che, alla data del 26 giugno
del 2012, avessero gia' deliberato in tal senso.
La disposizione, invece, si limita a precisare la salvezza degli
aumenti deliberati al 26 giugno 2012, tenuto conto, tra l'altro, che
a tale data ai Comuni era stata nuovamente attribuita la facolta' di
deliberare le maggiorazioni. Era dunque ben possibile che essi
avessero gia' deliberato in tal senso. Di qui la necessita' di
chiarire gli effetti dell'abrogazione disposta dal d.l. n. 83 del
2012, precisando che la stessa non poteva far cadere le delibere gia'
adottate e che il 26 giugno del 2012 era il termine ultimo per la
validita' delle maggiorazioni disposte per l'anno d'imposta 2012.
Si tratta, quindi, effettivamente di una disposizione di
carattere interpretativo, tesa a chiarire il senso di norme
preesistenti ovvero escludere o enucleare uno dei sensi fra quelli
ritenuti ragionevolmente riconducibili alla norma interpretata, allo
scopo di imporre a chi e' tenuto ad applicare la disposizione
considerata un determinato significato normativo (sentenze n. 132 del
2016, n. 127 del 2015, n. 314 del 2013, n. 15 del 2012 e n. 311 del
1995). La scelta legislativa, allora, rientra «tra le possibili
varianti di senso del testo originario, cosi' rendendo vincolante un
significato ascrivibile ad una norma anteriore (ex plurimis: sentenze
n. 314 del 2013, n. 15 del 2012, n. 271 del 2011 e n. 209 del 2010)»
(sentenza n. 132 del 2016).
Nulla dice il comma 739, invece, sulla possibilita' di confermare
o prorogare, successivamente al 2012, di anno in anno, le tariffe
maggiorate.
Tale facolta' di conferma, esplicita o tacita, delle tariffe,
consentita da altra disposizione, non potrebbe tuttavia estendersi a
maggiorazioni disposte da norme non piu' vigenti, come aveva sancito
la sentenza del Consiglio di Stato, sezione quinta, 22 dicembre 2014,
n. 6201, in riferimento all'art. 23, comma 7, del d.l. n. 83 del
2012, ritenendo che anche il potere di conferma, tacita o esplicita,
in quanto espressione di potere deliberativo, debba tener conto della
legislazione vigente. Dunque, venuta meno la norma che consentiva di
apportare maggiorazioni all'imposta, gli atti di proroga tacita di
queste avrebbero dovuto ritenersi semplicemente illegittimi, perche'
non poteva essere prorogata una maggiorazione non piu' esistente.
Sotto tale profilo, la disposizione oggetto di censura nulla
aggiunge. L'intervento interpretativo, infatti, non introduce alcun
doppio regime impositivo e non crea percio' ingiustificate disparita'
di trattamento tra i Comuni, ne' pregiudica la progressivita' insita
nella suddivisione degli stessi in diverse fasce, ai fini della
determinazione dell'imposta, rientrando invece nei limiti di quella
ragionevolezza che deve caratterizzare anche le disposizioni
d'interpretazione autentica (ex multis, sentenze n. 132 del 2016, n.
69 del 2014, n. 271 del 2011, n. 234 del 2007, n. 229 del 1999 e n.
311 del 1995).
Ne deriva, quindi, che non puo' ritenersi sussistente alcuna
lesione degli artt. 3, 53 e 97 Cost.
5.3.- Neppure puo' ritenersi fondata la questione sollevata in
riferimento agli artt. 23, 117, sesto comma, e 119 Cost.
I medesimi argomenti sopra svolti portano ad escludere, infatti,
che sia stato ripristinato, ma solo per alcuni Comuni, il regime
impositivo antecedente al d.l. n. 83 del 2012.
5.4.- Da ultimo, la denunziata disposizione, non avendo alcuna
efficacia sanante nei confronti delle delibere, successive al 2012,
non interferisce in alcun modo con le prerogative degli organi
giurisdizionali e non viola percio' l'art. 102 Cost. (sentenze n. 170
del 2008 e n. 155 del 1990).