ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
140, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il
triennio 2017-2019), promosso dalla Regione Veneto, con ricorso
notificato il 16 febbraio 2017, depositato in cancelleria il 23
febbraio 2017 e iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2017.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 2018 il Giudice relatore
Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Luca Antonini e Andrea Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 16 febbraio 2017, depositato il 23
febbraio 2017 e iscritto al n. 19 del registro ricorsi del 2017, la
Regione Veneto ha impugnato diverse disposizioni della legge 11
dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
fra le quali l'art. 1, comma 140.
Tale disposizione stabilisce quanto segue: «Nello stato di
previsione del Ministero dell'economia e delle finanze e' istituito
un apposito fondo da ripartire, con una dotazione di 1.900 milioni di
euro per l'anno 2017, di 3.150 milioni di euro per l'anno 2018, di
3.500 milioni di euro per l'anno 2019 e di 3.000 milioni di euro per
ciascuno degli anni dal 2020 al 2032, per assicurare il finanziamento
degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese, anche al
fine di pervenire alla soluzione delle questioni oggetto di procedure
di infrazione da parte dell'Unione europea, nei settori di spesa
relativi a: a) trasporti, viabilita', mobilita' sostenibile,
sicurezza stradale, riqualificazione e accessibilita' delle stazioni
ferroviarie; b) infrastrutture, anche relative alla rete idrica e
alle opere di collettamento, fognatura e depurazione; c) ricerca; d)
difesa del suolo, dissesto idrogeologico, risanamento ambientale e
bonifiche; e) edilizia pubblica, compresa quella scolastica; f)
attivita' industriali ad alta tecnologia e sostegno alle
esportazioni; g) informatizzazione dell'amministrazione giudiziaria;
h) prevenzione del rischio sismico; i) investimenti per la
riqualificazione urbana e per la sicurezza delle periferie delle
citta' metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia; l)
eliminazione delle barriere architettoniche. L'utilizzo del fondo di
cui al primo periodo e' disposto con uno o piu' decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con i Ministri
interessati, in relazione ai programmi presentati dalle
amministrazioni centrali dello Stato. Gli schemi dei decreti sono
trasmessi alle Commissioni parlamentari competenti per materia, le
quali esprimono il proprio parere entro trenta giorni dalla data
dell'assegnazione; decorso tale termine, i decreti possono essere
adottati anche in mancanza del predetto parere. Con i medesimi
decreti sono individuati gli interventi da finanziare e i relativi
importi, indicando, ove necessario, le modalita' di utilizzo dei
contributi, sulla base di criteri di economicita' e di contenimento
della spesa [...]».
Secondo la Regione, «il Fondo e' destinato a finanziare programmi
presentati dalle amministrazioni centrali dello Stato, ma che
intervengono anche in settori che investono direttamente le
competenze concorrenti delle Regioni, senza pero' prevedere alcun
coinvolgimento delle Regioni interessate». In particolare, gli
interventi finanziabili interferirebbero, «salvo quello inerente alla
informatizzazione dell'amministrazione giudiziaria, su materie
sicuramente di competenza concorrente come la "ricerca scientifica e
tecnologica", "grandi reti di trasporto e di navigazione", "governo
del territorio", "protezione civile", "edilizia scolastica"». Per la
Regione sarebbe dunque «evidente [...] che l'intervento normativo
statale struttura, abilitando le amministrazioni centrali a
presentare i relativi progetti, un'avocazione in sussidiarieta' della
funzione amministrativa e delle modalita' di finanziamento relative a
materie rimesse alla competenza concorrente delle Regioni».
La Regione ritiene che la norma impugnata «disattend[a]
completamente i presupposti che soli, secondo la consolidata
giurisprudenza [...] costituzionale, rendono legittima la suddetta
chiamata in sussidiarieta'» (si cita la sent. n. 92 del 2011):
infatti, «dal momento che in relazione ai decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri con cui sono individuati gli interventi da
finanziare, i relativi importi e, se necessario, le modalita' di
utilizzo dei contributi, non e' previsto alcun coinvolgimento delle
Regioni», si determinerebbe «la violazione degli articoli 117, III
comma, 118 e 119 Cost. nonche' del principio di leale collaborazione
di cui agli articoli 5 e 120 Cost.».
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio con memoria depositata il 28 marzo 2017. In essa, pero', la
difesa erariale non argomenta in relazione al terzo motivo del
ricorso in questione.
3.- La Regione Veneto ha depositato una memoria integrativa il 12
febbraio 2018.
In primo luogo, la ricorrente da' conto delle novita' normative
intervenute: il decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni
urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti
territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi
sismici e misure per lo sviluppo), che ha introdotto i commi 140-bis
e 140-ter dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016, e l'art. 1, commi
1072 e 1079, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio
pluriennale per il triennio 2018-2020). Tali disposizioni dettano
norme collegate a quella impugnata ma, secondo la Regione, «non
incidono in alcun modo sulla lesione dell'autonomia regionale dedotta
nel ricorso».
La ricorrente argomenta poi la riconducibilita' della norma
impugnata a diverse materie di competenza regionale, prendendo in
considerazione i singoli settori di spesa da essa elencati, e
ribadisce che l'art. 1, comma 140, della legge n. 232 del 2016
realizza «un'avocazione in sussidiarieta' di attribuzioni spettanti
alle Regioni». La fattispecie in questione ricalcherebbe quella
oggetto della sentenza n. 303 del 2003 e la norma sarebbe illegittima
in quanto non prevede «idonee procedure di concertazione»,
sussistendo l'esigenza «di compensare la sottrazione "a monte" di
ambiti di competenza regionale da parte dello Stato con la previsione
"a valle" di adeguate forme di raccordo con le Regioni
nell'attuazione delle scelte operate dal legislatore statale».
La mancata previsione di un'intesa con le regioni violerebbe,
oltre agli artt. 117, terzo comma, e 118 della Costituzione e al
principio di leale collaborazione (che la ricorrente ricava dagli
artt. 5 e 120 Cost.), l'art. 119 Cost., «dal momento che le
disposizioni impugnate strutturano, nella misura in cui attengono a
ambiti materiali rimessi alla competenza delle Regioni, forme di
finanziamento non riconducibili ad alcuna delle modalita'
costituzionalmente consentite dal suddetto art. 119 Cost.» (al
riguardo la Regione richiama le sentenze n. 211 del 2016 e n. 49 del
2004).
La ricorrente conclude osservando che la mancata previsione di
un'intesa con le regioni potrebbe ingenerare «la prassi di
assegnazioni di risorse, i) non solo sganciate dalla puntuale
rilevazione delle esigenze dei territori in cui le infrastrutture
vengono realizzate [...] ii) ma anche in difetto della necessaria
trasparenza che deve accompagnare le scelte statali di investimento
in tali ambiti: una determinata realta' territoriale puo' infatti
risultare favorita e un'altra penalizzata in forza di una
discrezionalita' politica destinata a rimanere oscura per l'insieme
delle Regioni».
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una
memoria difensiva il 13 febbraio 2018. In essa evidenzia che uno dei
settori di spesa interessati dalla norma impugnata e' la ricerca.
L'Avvocatura richiama la sentenza n. 423 del 2004, che ha dichiarato
infondata la questione di costituzionalita' dell'art. 4, comma 159,
della legge 24 dicembre 2003, n. 350, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2004)», la quale prevede «l'erogazione di contributi in
conto capitale "per il sostegno e l'ulteriore potenziamento
dell'attivita' di ricerca scientifica e tecnologica", rinviando la
determinazione delle misure dei contributi, della tipologia degli
interventi ammessi e dei destinatari ad un decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri». In tale sentenza la Corte costituzionale ha
osservato che «[l]a ricerca scientifica deve essere considerata non
solo una "materia", ma anche un "valore" costituzionalmente protetto
(artt. 9 e 33 della Costituzione), in quanto tale in grado di
rilevare a prescindere da ambiti di competenze rigorosamente
delimitati», e che «un intervento "autonomo" statale e' ammissibile
in relazione alla disciplina delle "istituzioni di alta cultura,
universita' ed accademie"»; l'art. 33, sesto comma, Cost. «ha,
infatti, previsto una "riserva di legge" statale [...] che
ricomprende in se' anche quei profili relativi all'attivita' di
ricerca scientifica che si svolge, in particolare, presso le
strutture universitarie».
La Corte ha aggiunto che «[a]l di fuori di questo ambito lo Stato
conserva, inoltre, una propria competenza in relazione ad attivita'
di ricerca scientifica strumentale e intimamente connessa a funzioni
statali, allo scopo di assicurarne un migliore espletamento, sia
organizzando direttamente le attivita' di ricerca sia promuovendo
studi finalizzati (cfr. sentenza n. 569 del 2000)».
Secondo l'Avvocatura, dunque, l'art. 1, comma 140, della legge n.
232 del 2016, nella parte in cui attribuisce «a livello centrale
poteri amministrativi relativi alla gestione del Fondo in questione»,
non violerebbe le competenze regionali, in quanto esso dovrebbe
essere interpretato come finalizzato «a finanziare esclusivamente
quei progetti di ricerca in relazione ai quali e' configurabile, nei
limiti indicati, un autonomo titolo di legittimazione del legislatore
statale».
Per la difesa erariale, inoltre, le doglianze regionali
potrebbero considerarsi superate alla luce dell'intesa sancita in
sede di Conferenza Stato-regioni il 23 febbraio 2017, in base alla
quale una quota del fondo previsto dalla norma impugnata sarebbe
destinata alle regioni ordinarie «per la realizzazione di
investimenti nuovi e aggiuntivi negli ambiti di rispettiva
competenza»: cio' garantirebbe «un completo coinvolgimento delle
Regioni nella realizzazione degli investimenti e nello sviluppo
infrastrutturale del Paese».
Considerato in diritto
1.- La Regione Veneto censura, tra gli altri, l'art. 1, comma
140, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il
triennio 2017-2019), con riferimento agli artt. 117, terzo comma, 118
e 119 della Costituzione, nonche' al principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
La disposizione impugnata stabilisce quanto segue: «Nello stato
di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze e'
istituito un apposito fondo da ripartire, con una dotazione di 1.900
milioni di euro per l'anno 2017, di 3.150 milioni di euro per l'anno
2018, di 3.500 milioni di euro per l'anno 2019 e di 3.000 milioni di
euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2032, per assicurare il
finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del
Paese, anche al fine di pervenire alla soluzione delle questioni
oggetto di procedure di infrazione da parte dell'Unione europea, nei
settori di spesa relativi a: a) trasporti, viabilita', mobilita'
sostenibile, sicurezza stradale, riqualificazione e accessibilita'
delle stazioni ferroviarie; b) infrastrutture, anche relative alla
rete idrica e alle opere di collettamento, fognatura e depurazione;
c) ricerca; d) difesa del suolo, dissesto idrogeologico, risanamento
ambientale e bonifiche; e) edilizia pubblica, compresa quella
scolastica; f) attivita' industriali ad alta tecnologia e sostegno
alle esportazioni; g) informatizzazione dell'amministrazione
giudiziaria; h) prevenzione del rischio sismico; i) investimenti per
la riqualificazione urbana e per la sicurezza delle periferie delle
citta' metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia; l)
eliminazione delle barriere architettoniche. L'utilizzo del fondo di
cui al primo periodo e' disposto con uno o piu' decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con i Ministri
interessati, in relazione ai programmi presentati dalle
amministrazioni centrali dello Stato. Gli schemi dei decreti sono
trasmessi alle Commissioni parlamentari competenti per materia, le
quali esprimono il proprio parere entro trenta giorni dalla data
dell'assegnazione; decorso tale termine, i decreti possono essere
adottati anche in mancanza del predetto parere. Con i medesimi
decreti sono individuati gli interventi da finanziare e i relativi
importi, indicando, ove necessario, le modalita' di utilizzo dei
contributi, sulla base di criteri di economicita' e di contenimento
della spesa [...]».
Secondo la Regione, gli interventi finanziabili interferirebbero,
«salvo quello inerente alla informatizzazione dell'amministrazione
giudiziaria, su materie sicuramente di competenza concorrente come la
"ricerca scientifica e tecnologica", "grandi reti di trasporto e di
navigazione", "governo del territorio", "protezione civile",
"edilizia scolastica"». Il comma 140 contemplerebbe dunque
«un'avocazione in sussidiarieta' della funzione amministrativa e
delle modalita' di finanziamento relative a materie rimesse alla
competenza concorrente delle Regioni», disattendendo tuttavia «i
presupposti che soli, secondo la consolidata giurisprudenza [...]
costituzionale, rendono legittima la suddetta chiamata in
sussidiarieta'», dal momento che «in relazione ai decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri con cui sono individuati gli
interventi da finanziare, i relativi importi e, se necessario, le
modalita' di utilizzo dei contributi, non e' previsto alcun
coinvolgimento delle Regioni».
2.- Va riservata a separate pronunce la decisione delle questioni
vertenti sulle altre disposizioni contenute nella legge n. 232 del
2016, impugnate dalla Regione Veneto con il medesimo ricorso.
3.- La questione e' fondata.
La disposizione impugnata prevede un fondo plurisettoriale
destinato a essere ripartito tra i ministeri in base ai programmi da
essi presentati. Il fondo istituito e' unico, ma e' destinato in
realta' a finanziare distintamente plurimi settori di spesa, tanto e'
vero che lo stesso comma 140 ipotizza l'adozione di piu' decreti ai
fini della sua attuazione. Si tratta dunque di un caso diverso da
quello in cui una norma prevede uno specifico finanziamento che
coinvolge contemporaneamente interessi diversi, facenti capo a
materie statali e regionali (sentenze n. 168 e n. 50 del 2008). Si
deve quindi ritenere corretta l'impostazione del ricorso regionale,
che isola all'interno della disposizione i settori di spesa
corrispondenti a materie di competenza regionale e afferma l'avvenuta
"chiamata in sussidiarieta'" della funzione di presentazione dei
programmi e di gestione del fondo, contestando il mancato
coinvolgimento regionale con riferimento ai decreti del Presidente
del Consiglio dei ministri con cui sono individuati gli interventi da
finanziare, i relativi importi e, se necessario, le modalita' di
utilizzo dei contributi.
E' corretta anche l'affermazione della competenza regionale in
vari settori di spesa menzionati nel comma 140. In effetti, quanto
meno i settori indicati nelle lettere a), c), e), f), h), i)
rientrano nella competenza regionale concorrente (in materia di
governo del territorio, protezione civile, grandi reti di trasporto,
ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i
settori produttivi) o residuale (trasporti pubblici locali).
Questa Corte giustifica la previsione con legge statale di fondi
settoriali in materie regionali in applicazione del meccanismo della
"chiamata in sussidiarieta'", richiedendo tuttavia che la stessa
legge preveda contestualmente il coinvolgimento degli enti
territoriali nell'adozione dell'atto che regola l'utilizzo del fondo
(sentenze n. 71 del 2018, n. 79 del 2011, n. 168 del 2008, n. 222 del
2005 e n. 255 del 2004). Secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, infatti, lo Stato puo' attribuire al livello centrale
una funzione amministrativa e allo stesso tempo regolarne l'esercizio
con propria legge, anche in materie regionali, a condizione che sia
assicurato il coinvolgimento del livello di governo territoriale
interessato (singola regione, Conferenza Stato-regioni, Conferenza
Stato-citta' o Conferenza unificata) tramite un'intesa (ex multis,
sentenze n. 170 e n. 114 del 2017, n. 142, n. 110 e n. 7 del 2016, n.
262 del 2015, n. 278 del 2010, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003). E'
cosi' garantito il rispetto del «principio di leale cooperazione
quale sistema di composizione dialettica tra esigenze di interventi
unitari ed esigenze di garanzia per l'autonomia e la responsabilita'
politica delle Regioni in una prospettiva di funzionalita'
istituzionale» (sentenza n. 61 del 2018).
Alla luce di questa giurisprudenza, l'impugnato comma 140, che
disciplina finanziamenti gestiti unilateralmente dallo Stato, e'
illegittimo nella parte in cui non richiede un'intesa con gli enti
territoriali in relazione ai decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri riguardanti settori di spesa rientranti nelle materie di
competenza regionale, per violazione degli artt. 117, terzo e quarto
comma, 118 e 119 Cost. e del principio di leale collaborazione.
Il carattere plurisettoriale del fondo e l'eterogeneita' degli
investimenti da finanziare non consentono a questa Corte di precisare
qui se l'intesa debba essere conclusa con la singola regione
interessata o con una delle conferenze menzionate. L'intervento
additivo cosi' disposto deve quindi essere limitato alla previsione
dell'intesa, mentre l'individuazione in concreto del livello di
governo territoriale interessato - e conseguentemente della sede
dell'intesa - dovra' essere compiuta in relazione al contenuto del
decreto o dei decreti attuativi della norma impugnata.
Lo stesso carattere plurisettoriale del fondo e il contenuto
sostanzialmente indeterminato del comma 140 rendono altresi'
difficile valutare l'impatto che la pronuncia di accoglimento puo'
avere sui diritti costituzionali delle persone, come e' confermato
dal decreto attuativo della disposizione in questione (decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 21 luglio 2017, recante
«Riparto del fondo per il finanziamento degli investimenti e lo
sviluppo infrastrutturale del Paese, di cui all'articolo 1, comma
140, della legge 11 dicembre 2016, n. 232»), che si limita a
ripartire le risorse per settori e per ministeri, senza individuare
gli specifici interventi da finanziare. Nel censurare previsioni
istitutive di fondi statali settoriali, questa Corte ha fatto talora
salvi i procedimenti di spesa in corso, per evitare il pregiudizio di
diritti costituzionali (sentenze n. 50 del 2008, n. 423 del 2004 e n.
370 del 2003), oppure ha precisato che «la caducazione di tale norma
[...] non comporta diretto e immediato pregiudizio per i diritti
delle persone» (sentenza n. 16 del 2004; nello stesso senso, sentenza
n. 49 del 2004). Poiche' anche il comma 140 interviene in diversi
settori e su diversi tipi di investimenti che possono variamente
incidere su diritti costituzionali delle persone (si pensi per
esempio agli interventi antisismici nelle scuole o all'eliminazione
delle barriere architettoniche), si precisa che la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale, nei termini indicati, della previsione
in esso contenuta non produce effetti sui procedimenti in corso,
qualora questi riguardino detti diritti.