ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 392
e 392, primo, secondo e terzo periodo, 394, 527 e 528, della legge 11
dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
promossi dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, dalla
Regione Veneto, dalla Provincia autonoma di Bolzano, dalla Regione
autonoma Sardegna, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
dalla Regione Lombardia, dalla Provincia autonoma di Trento e dalla
Regione Siciliana, con ricorsi notificati il 17-22 febbraio, il 16
febbraio, il 17-22 febbraio, il 16-21 febbraio e il 20 febbraio 2017,
depositati in cancelleria il 22, il 23, il 24, il 27 e il 28 febbraio
2017 e iscritti rispettivamente ai numeri da 18 a 25 del registro
ricorsi 2017.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 2018 il Giudice relatore
Nicolo' Zanon;
uditi gli avvocati Francesco Saverio Marini per la Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, Luca Antonini e Andrea Manzi
per la Regione Veneto, Renate von Guggenberg per la Provincia
autonoma di Bolzano, Massimo Luciani per la Regione autonoma
Sardegna, Fabio Cintioli per la Regione Lombardia, Giandomenico
Falcon e Andrea Manzi per la Provincia autonoma di Trento,
Giandomenico Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
Marina Valli per la Regione Siciliana, e gli avvocati dello Stato
Gianni De Bellis e Massimo Salvatorelli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, con ricorso
notificato il 17-22 febbraio 2017 e depositato il 22 febbraio 2017
(reg. ric. n. 18 del 2017), ha impugnato l'art. 1, commi 392 e 394,
della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il
triennio 2017-2019), per violazione dei seguenti parametri: art. 2,
comma 1, lettera a); art. 3, comma 1, lettere f) e l); artt. 4, 12,
48-bis e 50 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4
(Statuto speciale per la Valle d'Aosta); artt. 117, terzo comma, e
119 della Costituzione, «in combinato disposto» con l'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione); normativa di attuazione
statutaria di cui alla legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione
dell'ordinamento finanziario della regione Valle d'Aosta), «come
integrata» dagli artt. 34 e 36 della legge 23 dicembre 1994, n. 724
(Misure di razionalizzazione della finanza pubblica); principi
costituzionali di leale collaborazione e ragionevolezza, di cui agli
artt. 5, 120 e 3 Cost.
1.1.- La ricorrente espone che le disposizioni impugnate
stabiliscono il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario
nazionale standard cui concorre lo Stato e le modalita' attraverso
cui le Regioni e le Province autonome concorrono al medesimo per le
quote di loro spettanza, in vista del raggiungimento degli obiettivi
programmatici di finanza pubblica.
Evidenzia che il comma 392 dell'art. 1 della legge n. 232 del
2016 prevede, in particolare, che «[p]er gli anni 2017 e 2018, il
livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard
cui concorre lo Stato, indicato dall'intesa sancita in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano dell'11 febbraio 2016 (Rep.
Atti n. 21/CSR), in attuazione dell'articolo 1, comma 680, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, e' rideterminato rispettivamente in
113.000 milioni di euro e in 114.000 milioni di euro. Per l'anno 2019
il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale
standard cui concorre lo Stato e' stabilito in 115.000 milioni di
euro. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento
e di Bolzano assicurano gli effetti finanziari previsti dal presente
comma, mediante la sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da
stipulare entro il 31 gennaio 2017».
La ricorrente illustra, ancora, il contenuto del comma 394 del
medesimo art. 1 della legge n. 232 del 2016, a tenore del quale
«[c]on i medesimi accordi di cui al comma 392 le regioni a statuto
speciale assicurano il contributo a loro carico previsto dall'intesa
dell'11 febbraio 2016; decorso il termine del 31 gennaio 2017,
all'esito degli accordi sottoscritti, il Ministro dell'economia e
delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, entro i
successivi trenta giorni, con proprio decreto attua quanto previsto
per gli anni 2017 e successivi dalla citata intesa dell'11 febbraio
2016, al fine di garantire il conseguimento dell'obiettivo
programmatico di finanza pubblica per il settore sanitario».
Ricorda che l'intesa dell'11 febbraio 2016 - menzionata da
entrambe le disposizioni impugnate - e' stata adottata in attuazione
dell'art. 1, comma 680, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2016)», e che tale intesa ha
determinato il fabbisogno del Servizio sanitario nazionale - con
l'obbligo di concorrervi tanto per le Regioni ordinarie che per le
Regioni speciali - in 113.063 milioni di euro per l'anno 2017 e in
114.998 milioni di euro per l'anno 2018. Evidenzia, tuttavia, che la
menzionata intesa «ovviamente non ha coinvolto, ne' poteva, la
Regione Valle d'Aosta», rispetto alla quale la relativa quota di
concorso avrebbe dovuto concordarsi (ai sensi del medesimo art. 1,
comma 680, della legge n. 208 del 2015) con «apposita e separata
intesa bilaterale».
1.2.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste sottolinea
che il comma 392 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016 impone una
riduzione del fabbisogno finanziario del Servizio sanitario
nazionale, fissando l'ammontare del finanziamento statale per gli
anni dal 2017 al 2019 e prevedendo, al contempo, che le Regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano
assicurino gli effetti finanziari cosi' determinati, mediante la
sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro il
31 gennaio 2017. Per l'ipotesi in cui, tuttavia, non si addivenisse
alla stipula degli accordi entro il suddetto termine, la ricorrente
ricorda che il successivo comma 394 del medesimo art. 1 «prevede - o
sembra prevedere, data la sua confusoria formulazione - che sia il
Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
della salute, entro i successivi trenta giorni, ad attuare con
proprio decreto quanto previsto dall'intesa dell'11 febbraio 2016»,
al fine di garantire comunque il conseguimento dell'obiettivo
programmatico di finanza pubblica per il settore sanitario.
La lesione degli evocati parametri costituzionali e statutari, ad
opera delle disposizioni impugnate, viene individuata, dunque,
nell'imposizione alla Regione autonoma ricorrente, «se del caso,
anche in maniera unilaterale», di un concorso alla riduzione del
fabbisogno del Servizio sanitario nazionale.
1.3.- Ricorda la ricorrente, a tale proposito, che: lo statuto di
autonomia le attribuisce «potesta' legislativa piena» in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione»
(art. 2, comma 1, lettera a), e «quella d'integrazione e attuazione»
in materia di «finanze regionali e comunali», nonche' in materia di
«igiene e sanita', assistenza ospedaliera e profilattica» (art. 3,
comma 1, lettere f e l); nei medesimi ambiti materiali, alla Regione
spetta l'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative (art.
4 dello statuto di autonomia); alla Regione spetta, oltre al gettito
delle entrate proprie, una quota dei tributi erariali, attribuita
dallo Stato, sentito il Consiglio della Valle (art. 12 dello statuto
di autonomia); in attuazione delle previsioni statutarie, la legge n.
724 del 1994, agli artt. 34 e 36, ha previsto espressamente che la
Valle d'Aosta provveda al finanziamento del proprio servizio
sanitario autonomamente, cioe' senza oneri a carico del bilancio
statale.
Alla luce del descritto quadro normativo, dunque, la ricorrente
ritiene che il legislatore statale non abbia alcun titolo per imporle
di partecipare «alla manovra finanziaria delineata dall'art. 1, commi
392 e 394», della legge n. 232 del 2016.
La Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, infatti, assicura il
finanziamento del Servizio sanitario regionale con risorse gravanti
esclusivamente sul proprio bilancio, sicche' eventuali economie di
spesa potrebbero essere destinate solo ad interventi relativi al
settore sanitario regionale, con conseguente illegittimita' del «loro
storno a favore del Servizio sanitario nazionale».
A sostegno di tale conclusione viene richiamata giurisprudenza
costituzionale (sentenze n. 125 del 2015, n. 187 e n. 115 del 2012,
n. 133 del 2010 e n. 341 del 2009), che dimostrerebbe come
l'intervento statale previsto dalle disposizioni impugnate, oltre a
violare i parametri statutari ricordati, si porrebbe in contrasto con
gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., «in combinato disposto» con
l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in quanto
costituirebbe un esercizio della potesta' legislativa concorrente in
materia di coordinamento della finanza pubblica «del tutto destituito
di fondamento competenziale - per il soggetto cui e' rivolto e
l'oggetto disciplinato - e lesivo dell'autonomia finanziaria
dell'odierna ricorrente».
1.4.- Sarebbero, ancora, violati gli artt. 48-bis e 50 dello
statuto di autonomia, unitamente, ancora, alle «norme di attuazione
statutaria di cui alle leggi n. 690 del 1981 e n. 724 del 1994» -
nonche' i «principi costituzionali di leale collaborazione e
ragionevolezza», di cui agli artt. 3, 5 e 120 Cost.
In particolare, la legge n. 690 del 1981 - contenente una
revisione dell'ordinamento finanziario della Regione Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste - emanata in attuazione dell'art. 50 dello
statuto di autonomia, e per come «integrata» dagli artt. 34 e 36
della legge n. 724 del 1994, pone a carico esclusivo della Regione il
finanziamento del Servizio sanitario regionale e il procedimento di
formazione e le modalita' di revisione di tale legge «sono
strutturalmente informati al principio di leale collaborazione»,
escludendo qualunque «unilateralismo» da parte del legislatore
statale.
La legge n. 690 del 1981, infatti, e' stata adottata d'accordo
fra lo Stato e la Giunta regionale (ai sensi dell'art. 50 dello
statuto di autonomia) e, in forza della espressa previsione di cui
all'art. 1 del decreto legislativo 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione Valle d'Aosta), puo'
essere successivamente modificata «solo con il procedimento di cui
all'art. 48-bis del medesimo statuto speciale», cioe' con decreti
legislativi elaborati da commissioni paritetiche e previa
sottoposizione al parere del Consiglio della Regione.
Ne deriverebbe - come sarebbe stato gia' sancito dalla
giurisprudenza costituzionale in relazione a questioni analoghe
(vengono richiamate, ancora una volta, le sentenze n. 125 del 2015 e
n. 133 del 2010) - che le disposizioni impugnate sarebbero lesive
degli evocati parametri statutari e costituzionali, laddove
«pretendono, al di fuori di ogni ragionevolezza, di disciplinare
unilateralmente aspetti che l'art. 50 dello Statuto speciale - fonte
di grado costituzionale - riserva alla legislazione attuativa, e piu'
precisamente ad una legge dello Stato adottata in accordo con la
giunta regionale [...], suscettibile di successive modifiche solo
attraverso i peculiari moduli concertativi previsti dall'art. 48
bis».
Le violazioni dei principi di leale collaborazione e
ragionevolezza, di cui agli artt. 3, 5 e 120 Cost., e delle
«prerogative costituzionali e statutarie di cui la ricorrente e'
titolare», inoltre, sarebbero «ulteriormente aggravate» dal
particolare meccanismo «suppletivo» di determinazione del livello di
concorso previsto dall'art. 1, comma 394, della legge n. 232 del
2016.
Secondo la Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, infatti,
quest'ultima disposizione - che la ricorrente stessa definisce «di
non semplice interpretazione, data la formulazione per nulla
perspicua» - parrebbe prevedere che, in caso di mancato accordo, sia
lo Stato (attraverso un decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, adottato di concerto con il Ministro della salute) ad
attuare quanto prescritto «per il settore sanitario» dall'intesa
dell'11 febbraio 2016, attraverso la fissazione unilaterale delle
quote di concorso, cosi' estendendo alla Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
«un'intesa che questa non ha sottoscritto», e che non potrebbe
coinvolgerla, in quanto essa non grava sull'erario per il settore
sanitario. Inoltre, sarebbero «del tutto irragionevoli i termini per
la stipula dell'accordo», non potendosi immaginare che una «seria e
credibile trattativa politica, specie su temi cosi' delicati», possa
essere intavolata «nel ristretto margine di circa un mese
(dall'entrata in vigore della legge, il 1° gennaio 2017, al termine
ultimo per stipulare l'accordo, il 31 dello stesso mese)».
Il complesso di queste previsioni, dunque, si porrebbe in
contrasto con la giurisprudenza costituzionale, secondo cui «il
principio di leale collaborazione in materia di rapporti finanziari
tra lo Stato e le Regioni speciali impone la tecnica dell'accordo»
(viene citata la sentenza n. 74 del 2009), in quanto «espressione»
della particolare autonomia in materia finanziaria di cui godono le
Regioni a statuto speciale (vengono citate le sentenze n. 193 del
2012, n. 82 del 2007 e n. 353 del 2004).
1.5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito nel
giudizio di legittimita' costituzionale, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato non fondato.
L'Avvocatura generale dello Stato sostiene che, con l'intesa tra
lo Stato e le Regioni dell'11 febbraio 2016, attuativa dell'art. 1,
comma 680, della legge n. 208 del 2015, sarebbe stato definito,
nell'ambito della complessiva manovra di finanza pubblica a carico
delle Regioni - pari a 3.980 milioni di euro per l'anno 2017 e a
5.480 milioni di euro, a decorrere dall'anno 2018 - il «contributo
del settore sanitario», pari rispettivamente a 3.500 e 5.000 milioni
di euro, con conseguente riduzione di pari importo del livello del
finanziamento del Servizio sanitario nazionale.
Poiche' le autonomie speciali (con la parziale eccezione della
Regione Siciliana) provvedono al finanziamento dei servizi sanitari
regionali con risorse proprie, la difesa statale asserisce che la
suddetta riduzione non avrebbe garantito i complessivi effetti
finanziari previsti, sicche' la medesima intesa dell'11 febbraio 2016
avrebbe previsto la stipula di singoli accordi bilaterali tra lo
Stato e le autonomie speciali, per concordare «la quota di manovra» a
carico di queste ultime, «pena l'applicazione» di una «clausola di
salvaguardia» che avrebbe comportato un'ulteriore riduzione del
finanziamento statale del Servizio sanitario nazionale.
A fronte della mancata stipula di tali accordi, il comma 394
dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016 avrebbe «riaperto il termine
per la sottoscrizione di dette intese», spostandolo al 31 gennaio
2017 e confermando gli effetti della «clausola di salvaguardia».
Dal complesso normativo cosi' ricostruito, la difesa statale
deduce che «l'eventuale censura andrebbe, semmai, riferita alla norma
originaria, ovvero all'articolo 1, comma 680, della legge 208/2015».
Sottolinea, pero', che la concreta attuazione della manovra
prevista da tale ultima disposizione sarebbe stata «condivisa dalle
regioni e province autonome» proprio con l'intesa dell'11 febbraio
2016, «inclusa l'automatica applicazione della manovra a carico delle
regioni a statuto ordinario, ed il rinvio a singoli Accordi per
ciascuna Autonomia speciale», sicche' sarebbe da escludere la
sussistenza di qualsiasi imposizione unilaterale della manovra e, di
conseguenza, il contrasto con i parametri statutari e costituzionali
richiamati dalla ricorrente.
Ad analoghe conclusioni dovrebbe pervenirsi anche in relazione
all'art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016, che introdurrebbe
«una nuova manovra a carico del settore sanitario per gli anni 2017,
2018 e 2019». Anche in questo caso, infatti, mentre l'applicazione
alle Regioni a statuto ordinario sarebbe «garantita dalla riduzione
del livello del fabbisogno sanitario standard», per le autonomie
speciali si rinvierebbe «a singoli Accordi con il Governo».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, in particolare, le
disposizioni impugnate, intervenendo sul fabbisogno sanitario
ritenuto congruo per l'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza in condizioni di appropriatezza ed efficienza,
influirebbero «anche sul livello della spesa sanitaria della
ricorrente, sebbene la stessa non riceva finanziamenti specifici per
la funzione sanitaria».
Ricorda, a questo proposito, la difesa statale che il
finanziamento del Servizio sanitario nazionale «e' calcolato su base
nazionale (in quanto destinato a funzioni soggette al rispetto dei
livelli essenziali delle prestazioni)», sicche', a fronte di una
riduzione del finanziamento erariale per il comparto delle Regioni a
statuto ordinario, sarebbe previsto «che anche le Autonomie speciali
realizzino un risparmio».
Anche le autonomie speciali, infatti, secondo la giurisprudenza
costituzionale richiamata dall'Avvocatura generale dello Stato (sono
citate le sentenze n. 127 del 2015, n. 193 e n. 148 del 2012),
potrebbero essere obbligate a partecipare agli obiettivi di
risanamento della finanza pubblica generale, al fine di rispettare i
vincoli di bilancio imposti dall'Unione europea, mediante
l'imposizione di misure, quali quelle di cui si discute, concordate
ed aventi carattere transitorio (sono richiamate le sentenze n. 127
del 2016, n. 19 del 2016 - recte: 2015 -, n. 99 del 2014, n. 193 e n.
118 del 2012).
2.- La Regione Veneto, con ricorso notificato il 16 febbraio 2017
e depositato il 23 febbraio 2017 (reg. ric. n. 19 del 2017), ha
impugnato, tra gli altri, i commi 392, 527 e 528 dell'art. 1 della
legge n. 232 del 2016.
Il comma 392, in particolare, e' censurato per violazione degli
artt. 3, 32, 97, 117, terzo comma, 118 e 119 Cost. e del principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., nonche'
dell'art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale), dell'art. 11 della legge 24
dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio
del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma,
della Costituzione) e dell'art. 5, comma 1, della legge 5 maggio
2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione).
Il comma 527, a sua volta, e' denunciato per contrasto con gli
artt. 3, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. nonche' per
violazione del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5
e 120 Cost.
Infine, il comma 528 e' censurato per violazione dell'art. 119
Cost.
2.1.- Con riferimento, in particolare, all'art. 1, comma 392,
della legge n. 232 del 2016, la ricorrente evidenzia che tale
disposizione prevede una riduzione, rispetto a quanto stabilito
nell'intesa sancita l'11 febbraio 2016 dalla Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, del livello di finanziamento del fabbisogno
sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato.
L'accordo citato, infatti, aveva previsto, in attuazione
dell'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, un livello di
finanziamento pari a 113.063 milioni di euro per il 2017 e a 114.998
milioni di euro per il 2018.
2.1.1.- Tale livello di finanziamento viene ora rideterminato in
113.000 milioni di euro per il 2017 e in 114.000 milioni di euro per
il 2018 (mentre viene fissato a 115.000 milioni di euro per il 2019),
sicche' la Regione Veneto si duole della riduzione, per il biennio
2017-2018, pari a circa un miliardo di euro, senza che sia stata
prevista o attuata una nuova intesa con le Regioni, a fronte di «una
prassi» - che la ricorrente giudica conforme al riparto
costituzionale delle competenze in materia di tutela della salute e
«allo schema costituzionale che ne governa il finanziamento» -
invalsa fin dall'anno 2000 e incentrata, per la determinazione del
fabbisogno sanitario nazionale standard, su «un sistema di accordi
tra Stato e Regioni» (i cosiddetti Patti per la salute), recepiti
annualmente in disposizioni di legge, in considerazione del fatto che
la responsabilita' dell'erogazione dei servizi sanitari ricade sulle
Regioni, costituendo la voce prevalente (pari all'incirca all'80 per
cento del totale, a giudizio della ricorrente) dei rispettivi
bilanci.
Tale prassi, secondo la ricorrente, sarebbe stata «completamente
disattesa» con la disposizione impugnata (e prima ancora, per altri
aspetti, derogata con la legge n. 208 del 2015). Non essendosi
concluso, in sostituzione dell'ultimo ormai scaduto, un Patto per la
salute per il triennio 2017-2019, la norma censurata perverrebbe,
«per la prima volta nella legislazione italiana dell'ultimo
quindicennio», alla determinazione unilaterale da parte statale,
«senza nessuna forma di intesa, accordo o patto», del livello di
finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui
concorre lo Stato. Cio' e' accaduto nonostante il fatto che la
competenza in materia di «tutela della salute», ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost., sia di tipo concorrente e costituisca «il
principale settore dell'azione legislativa, amministrativa e anche
fiscale delle Regioni» e nonostante sia di carattere concorrente
anche la competenza relativa al coordinamento della finanza pubblica,
in quanto «anche ai sensi dell'art. 119, II comma, Cost. lo Stato,
infatti, deve limitarsi alla fissazione dei principi fondamentali».
In definitiva, per la Regione ricorrente, la mancanza di un
accordo, «o comunque la violazione unilaterale dell'intesa sancita in
data 11 febbraio 2016», si porrebbe «in radicale contrasto con gli
artt. 5 e 120 Cost.» e, in particolare, «con i criteri stabiliti»
dalla sentenza n. 251 del 2016 della Corte costituzionale.
Verrebbe in rilievo, infatti, non gia' «una misura di
contenimento della spesa regionale generica», cui applicare
«semplicisticamente» i criteri elaborati dalla giurisprudenza
costituzionale sulla prevalenza della funzione di coordinamento della
finanza pubblica, bensi' una riduzione della spesa «relativa a quella
particolarissima materia che e' la tutela della salute», rispetto
alla quale, a parere della ricorrente, il legislatore statale sarebbe
tenuto al pieno rispetto del principio di leale collaborazione, con
la previsione di «adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni,
a difesa delle loro competenze».
L'intesa s'imporrebbe, «in un ambito particolarissimo come quello
considerato, pena il venir meno di ogni sostanziale contenuto
dell'autonomia regionale, data la rilevanza quantitativa e
qualitativa che la materia tutela della salute assume nel sistema
regionale».
2.1.2.- Secondo la ricorrente, peraltro, la norma impugnata
difetterebbe di un'adeguata istruttoria sulla «sostenibilita' del
definanziamento» (in violazione quindi degli artt. 3 e 97 Cost.) e
sull'adeguatezza delle risorse stanziate, essendo mancato un adeguato
confronto preventivo con le Regioni, chiamate a garantire sui
territori, «tramite i propri modelli organizzativi e la propria
programmazione», il diritto alla salute di cui all'art. 32 Cost, il
quale ultimo verrebbe, cosi', compromesso e «degradato» sullo stesso
piano di altri interessi. E cio' in contrasto con quanto sarebbe
stato affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 275 del
2016, secondo cui dovrebbe essere «la garanzia dei diritti
incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l'equilibrio di questo
a condizionarne la doverosa erogazione».
A riprova di quanto sostenuto, la Regione Veneto evidenzia che la
norma impugnata determina una contrazione delle risorse a fronte di
un aumento delle prestazioni da erogare in conseguenza della
definizione dei nuovi livelli essenziali di assistenza (d'ora in
avanti: LEA) e riduce il previsto livello di finanziamento della
principale competenza attribuita alle Regioni, sia in termini
assoluti, sia rispetto al tasso «tendenziale di crescita» programmato
dal Documento di finanza pubblica (DEF) per il 2014 (in cui si
prevedevano 118,680 miliardi di euro per il 2017 e 121,316 miliardi
di euro per il 2018).
L'esercizio della funzione statale di coordinamento della finanza
pubblica, dunque, sarebbe avvenuto anche in violazione «del canone
generale della ragionevolezza e proporzionalita' dell'intervento
normativo» (viene richiamata la sentenza n. 22 del 2014), perche',
«d'un tratto, senza adeguata preventiva concertazione e senza che sia
intervenuto alcun processo di riorganizzazione sostanziale delle
funzioni assegnate alle Regioni», sarebbe stato rideterminato il
livello di finanziamento statale.
L'art. 3 Cost. risulterebbe violato anche «sotto il principio
dell'eguaglianza sostanziale a causa dell'evidente pregiudizio al
godimento dei diritti conseguente al mancato finanziamento dei
relativi servizi» (viene richiamata la sentenza n. 10 del 2016).
La descritta violazione degli artt. 3, 97 e 32 Cost., secondo la
ricorrente, ridonderebbe in «una ingente compromissione
dell'autonomia regionale nell'ambito, quello della tutela della
salute, che, in termini quantitativi, maggiormente impegna l'azione
legislativa e amministrativa regionale».
2.1.3.- Verrebbe in rilievo, peraltro, una riduzione «di
carattere sostanzialmente permanente», in contrasto con quanto
stabilito dalla giurisprudenza della Corte costituzionale in ordine
al carattere necessariamente transitorio delle norme che impongono
obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica (vengono citate le
sentenze n. 65 del 2016, n. 218 e n. 189 del 2015, n. 44 del 2014, n.
236 e n. 229 del 2013, n. 217, n. 193 e n. 148 del 2012, n. 182 del
2011).
2.1.4.- Tale riduzione, inoltre, sarebbe stata attuata - ancora
una volta in violazione del principio di ragionevolezza e
proporzionalita' di cui all'art. 3 Cost. - con «un taglio meramente
lineare sul comparto regionale genericamente considerato» e, quindi,
senza alcuna considerazione ne' dei costi standard di cui agli
articoli da 25 a 32 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68
(Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a
statuto ordinario e delle province, nonche' di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), ne' dei
livelli di spesa di Regioni virtuose che hanno gia' raggiunto elevati
livelli di efficienza nella gestione della sanita' e che non
potrebbero ulteriormente razionalizzare la spesa «senza mettere a
repentaglio la garanzia del diritto alla salute», non potendo
«mantenere l'equilibrio finanziario e nel contempo rispettare
l'erogazione dei Lea».
2.1.5.- Sarebbero, dunque, lese anche le competenze tutelate
dagli artt. 118 (con particolare riferimento alla programmazione
sanitaria) e 119 (con riguardo alla autonomia impositiva) Cost.
2.1.6.- La disposizione impugnata, determinando uno «scollamento»
tra un livello di finanziamento del fondo sanitario, che viene
«pesantemente ridotto», e la necessita' di garantire i LEA, si
porrebbe, altresi', in contrasto con l'art. 5, comma 1, lettera g),
della legge cost. n. 1 del 2012 e con l'art. 11 della legge n. 243
del 2012, che impongono il concorso dello Stato al finanziamento dei
livelli essenziali delle prestazioni inerenti ai diritti sociali
nelle fasi avverse del ciclo economico.
2.1.7.- Infine, «a ulteriore dimostrazione della violazione del
principio di leale collaborazione e del difetto di istruttoria», la
ricorrente sottolinea il mancato coinvolgimento della Conferenza
permanente per il coordinamento della finanza pubblica, pur «imposto»
dall'art. 5, comma 1, della legge n. 42 del 2009, e «ribadito»
dall'art. 33 del d.lgs. n. 68 del 2011.
2.2.- Con riferimento all'art. 1, commi 527 e 528, della legge n.
232 del 2016, la ricorrente espone che la prima di tali disposizioni
«protrae al 2020 il periodo temporale di vigenza dell'obbligo per le
Regioni di assicurare il contributo alla finanza pubblica» di cui
all'art. 46, comma 6, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure
urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale), convertito,
con modificazioni, in legge 23 giugno 2014, n. 89.
In forza di tale modifica, le Regioni sono tenute ad assicurare,
per ciascuno degli anni dal 2015 al 2020, un contributo alla finanza
pubblica pari a 750 milioni di euro annui, cui si aggiunge, per il
medesimo lasso temporale, un contributo aggiuntivo pari a 3.452
milioni di euro annui.
In forza del comma 528, invece, viene prorogato al 2020 anche il
contributo richiesto alle Regioni dall'art. 1, comma 680, della legge
n. 208 del 2015, sicche' la misura dei contributi alla finanza
pubblica richiesti annualmente alle Regioni, e prorogati al 2020 dai
commi 527 e 528 in esame, ammonta a complessivi 7.682 milioni di
euro.
2.2.1.- La ricorrente censura, innanzitutto, il comma 527
dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016.
2.2.1.1.- A tale scopo, evidenzia, in primo luogo, che il
contributo previsto dall'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014,
stabilito inizialmente in 750 milioni di euro per ciascuno degli anni
dal 2015 al 2017, e' gia' stato esteso al 2018 ed incrementato di
3.452 milioni di euro dall'art. 1, comma 398, della legge 23 dicembre
2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)».
L'art. 1, comma 681, della legge n. 208 del 2015 aveva poi esteso
anche al 2019 tali contributi.
La ricorrente sottolinea di aver gia' impugnato sia l'originaria
disposizione impositiva del contributo sia entrambe le disposizioni
di proroga e che la Corte costituzionale si e' gia' pronunciata sui
ricorsi aventi ad oggetto l'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014
e l'art. 1, comma 398, della legge n. 190 del 2014, respingendo, con
le sentenze n. 65 e n. 141 del 2016, le censure della Regione.
Ritiene, tuttavia, la ricorrente, che proprio da tali pronunce
emergerebbe, «di fronte all'ennesima proroga della manovra di taglio
alla spesa regionale del 2014», la violazione degli artt. 117, terzo
comma, e 119 Cost., ad opera dell'art. 1, comma 527, della legge n.
232 del 2016.
Nella sentenza n. 141 del 2016, infatti, in riferimento alla
prima proroga del termine di cui all'art. 46, comma 6, del d.l. n. 66
del 2014, ampliato di un solo anno (ovvero al 2018) per effetto
dell'art. 1, comma 398, della legge n. 190 del 2014, la Corte
costituzionale avrebbe affermato che il costante ricorso alla tecnica
normativa dell'estensione dell'ambito temporale di precedenti
manovre, mediante aggiunta di un'ulteriore annualita' a quelle
originariamente previste, finirebbe per porsi in contrasto con il
canone della transitorieta', se indefinitamente ripetuto. Cio'
premesso, risulterebbe palese, per la ricorrente, che la «terza
proroga consecutiva della stessa manovra in origine legata a un
ambito triennale», operata dall'art. 1, comma 527, della legge n. 232
del 2016, in mancanza di quelle plausibili e riconoscibili ragioni -
imposte dalla richiamata giurisprudenza costituzionale - impeditive
di una ridefinizione e rinnovazione complessiva del quadro delle
relazioni finanziarie tra lo Stato e le Regioni, secondo le ordinarie
scansioni triennali dei cicli di bilancio, violerebbe il canone della
transitorieta' richiesto, ai sensi degli artt. 117, terzo comma, e
119 Cost., dalla giurisprudenza costituzionale (sono richiamate le
sentenze n. 65 del 2016, n. 218 e n. 189 del 2015, n. 44 del 2014, n.
236 e n. 229 del 2013, n. 217, n. 193 e n. 148 del 2012, n. 182 del
2011).
La Regione Veneto ricorda che gia' nelle sentenze n. 43 e n. 64
del 2016 era stato ribadito dalla Corte costituzionale che il normale
periodo di riferimento delle politiche di bilancio e' quello
triennale (richiamando le sentenze n. 178 del 2015 e n. 310 del
2013), sicche', a seguito del «raddoppio del termine triennale
originario previsto dalla manovra del 2014», nonostante la formale
fissazione di un termine finale (ora individuato nell'anno 2020), si
sarebbe concretizzato proprio quel «costante ricorso alla tecnica
normativa dell'estensione dell'ambito temporale di precedenti
manovre» stigmatizzato dalla sentenza n. 141 del 2016, asseritamente
ignorata dal legislatore statale.
Cio' determinerebbe, a giudizio della ricorrente, la violazione
del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., ridondante
«in un pesante vulnus per l'autonomia regionale dato l'evidente
impatto sulla stessa della proroga del taglio», e degli artt. 117,
terzo comma, e 119 Cost., per «difetto sostanziale del canone della
transitorieta' della misura statale di coordinamento della finanza
pubblica».
Con la censurata tecnica normativa adottata dal legislatore
statale, infatti, quest'ultimo, invece di utilizzare «tutta la
ponderazione, le motivazioni e l'assunzione di responsabilita'»
necessarie, avrebbe inciso «con un intervento normativo di poche
parole» e «a ripetizione», sulla capacita' di spesa degli enti
regionali, proprio «dove si concentra ormai, dalla riforma
costituzionale del 2001, la quota prevalente dei servizi e dei
diritti dello Stato sociale».
2.2.1.2.- La ricorrente evidenzia, altresi', che la proroga del
contributo imposto alla Regioni e' stata disposta anche in assenza
della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni dei
diritti relativi all'assistenza sociale (cosiddetti LIVEAS), mai
determinati «a differenza dei Lea, relativi alla sanita'».
A tale proposito, la ricorrente ricorda come la Corte
costituzionale, nella sentenza n. 65 del 2016, abbia sottolineato
l'utilita' della determinazione, da parte dello Stato, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., dei livelli
essenziali delle prestazioni per i servizi concernenti i diritti
civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale, per offrire alle Regioni un significativo criterio di
orientamento nell'individuazione degli obiettivi e degli ambiti di
riduzione delle risorse impiegate, segnando il limite al di sotto del
quale la spesa non sarebbe ulteriormente comprimibile.
Tanto premesso, la Regione evidenzia che in relazione a nessuna
delle proroghe dell'originario termine triennale del contributo
imposto al comparto regionale il legislatore statale si sia
preoccupato «di stabilire un benche' minimo intervento normativo
diretto a definire i cd. Liveas».
Poiche' l'art. 119, quarto comma, Cost. imporrebbe allo Stato di
garantire agli enti territoriali «risorse sufficienti a finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite» e che si situano
- a parere della ricorrente - in gran parte proprio nell'ambito dei
diritti sociali, la mancata definizione dei LIVEAS, che «interessano
tutta la materia di competenza residuale regionale dell'assistenza
sociale», avrebbe consentito allo Stato di sottrarsi
«tranquillamente» a questa responsabilita', risultando dunque «libero
di praticare tagli lineari» e «al buio», con una tecnica di «proroga
a ripetizione», a prescindere da un «qualsiasi parametro di
adeguatezza».
Secondo la ricorrente, invece, «senza assumersi la
responsabilita' politica e costituzionale di una riduzione dei
livelli essenziali a seguito del venir meno delle risorse
disponibili», lo Stato avrebbe scelto «la strada di non definirli in
materie come l'assistenza sociale (i Liveas)», pur continuando a
ricorrere a «tagli lineari, in cio' venendo meno ad un corretto
esercizio di quella funzione di coordinamento della finanza pubblica
che e' invece richiesto dagli artt. 117, III comma e 119 Cost.» e che
andrebbe esercitato secondo il «canone generale della ragionevolezza
e proporzionalita' dell'intervento normativo» (sono richiamate le
sentenze n. 22 del 2014 e n. 236 del 2013).
Ne deriverebbe «l'impossibilita' per la Regione di offrire un
adeguato livello di servizio rispetto ai bisogni della popolazione»,
in quanto le manovre di finanza pubblica degli ultimi anni - come
sarebbe attestato dalla stessa Corte dei conti nel rapporto 2016 sul
coordinamento della finanza pubblica - travalicherebbero la funzione
del «coordinamento» della finanza pubblica e si concretizzerebbero,
piuttosto, in misure di indiscriminato «contenimento», risultando,
pero', prive degli «indispensabili elementi di razionalita',
proporzionalita', efficacia e sostenibilita' che dovrebbero
quantomeno informare la funzione di coordinamento della finanza
pubblica».
2.2.1.3.- Infine, risulterebbe violato anche il principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., essendo mancato
il coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento
della finanza pubblica, previsto dall'art. 5, comma 1, della legge n.
42 del 2009 e «ribadito» dall'art. 33 del d.lgs. n. 68 del 2011.
2.2.2.- La Regione Veneto censura anche il comma 528 dell'art. 1
della legge n. 232 del 2016, in quanto, nel modificare l'art. 1,
comma 680, della legge n. 208 del 2015, impone un ulteriore
contributo al risanamento della finanza pubblica a carico di Regioni
e Province autonome.
In particolare, la ricorrente evidenzia che la disposizione in
esame estende al 2020 l'obbligo di assicurare il contributo alla
finanza pubblica «stabilito all'art. 1, comma 680, della legge n. 208
del 2015, e ivi quantificato in 5.480 milioni di euro», introducendo,
altresi', «la possibilita' di prevedere versamenti al bilancio dello
Stato da parte delle Regioni interessate», in sede di
rideterminazione dei livelli di finanziamento e delle modalita' di
acquisizione delle risorse da parte dello Stato, qualora non fosse
raggiunta l'intesa in sede di autocoordinamento regionale «sul
riparto dei tagli e sugli ambiti di spesa coinvolti».
La Regione Veneto riconosce che, in tal caso, l'estensione al
2020 del periodo temporale in cui le Regioni sono tenute ad
assicurare il loro contributo alla finanza pubblica stabilito
dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, «avviene per la
prima volta», sicche' la fattispecie sembrerebbe «ricalcare, appunto
a differenza della proroga disposta dall'art. 1 comma 527, la
fattispecie decisa [...] con la sentenza n. 141 del 2016 nel senso
della non fondatezza».
Tuttavia, osserva la ricorrente, la disposizione impugnata non si
limiterebbe ad una semplice proroga, ma, nell'introdurre la suddetta
possibilita' di prevedere versamenti al bilancio dello Stato da parte
delle Regioni interessate, aggiungerebbe «un elemento innovativo che
non e' stato considerato nella sentenza n. 141 del 2016», dove lo
scrutinio di costituzionalita' riguardava disposizioni che imponevano
alle Regioni semplicemente una riduzione di spesa: la novella di cui
all'impugnato comma 528 della legge n. 232 del 2016, dunque, avrebbe
trasformato la Regione «in una sorta di esattore dello Stato, essendo
la stessa chiamata a riversare allo Stato risorse proprie», in
contrasto con l'art. 119 Cost. Verrebbe altresi' violato il principio
che sarebbe stato affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza
n. 79 del 2014, in relazione all'illegittimita' di un «obbligo di
restituzione di risorse gia' acquisite, che vengono assicurate
all'entrata del bilancio dello Stato, senza alcuna indicazione circa
la loro destinazione».
2.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito nel
giudizio di legittimita' costituzionale, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato non fondato.
Quanto alle censure mosse al comma 392 dell'art. 1 della legge n.
232 del 2016, l'Avvocatura generale dello Stato ricorda che la
definizione del livello del finanziamento del settore sanitario e'
strettamente connessa con la determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni sociali, che ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost. rientra tra le competenze esclusive dello Stato.
Inoltre, evidenzia che «la materia della tutela della salute di
tipo concorrente deve contemperarsi con il principio costituzionale
che impone allo Stato di assicurare l'equilibrio tra le entrate e le
spese del proprio bilancio», anche in funzione del rispetto degli
obblighi economici e finanziari assunti dall'Italia «in sede
comunitaria».
In ogni caso, secondo la difesa statale, il finanziamento
previsto per l'anno 2017 registrerebbe un incremento di circa il 2,8
per cento rispetto al livello del 2016 (2 miliardi di euro in piu') -
peraltro in misura superiore a quello registrato nel 2016 rispetto al
2015 (1,2 per cento) - sicche' non potrebbe parlarsi di incongruita'
del livello di finanziamento, tale da incidere sulla erogazione dei
LEA in condizioni di efficienza e di appropriatezza.
Infine, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, le Regioni
potrebbero «sostituire gli interventi indicati dal legislatore con
altri alternativi di eguale impatto per il raggiungimento
dell'equilibrio economico».
Quanto alle censure mosse ai commi 527 e 528 dell'art. 1 della
legge n. 232 del 2016, la difesa statale richiama la sentenza n. 141
del 2016 con cui la Corte costituzionale avrebbe «respinto analogo
motivo», riconoscendo carattere transitorio a similari disposizioni
di proroga.
3.- La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il
17-22 febbraio 2016 e depositato il 23 febbraio 2016 (reg. ric. n. 20
del 2017), ha impugnato, tra gli altri, l'art. 1, commi 392, primo,
secondo e terzo periodo, e 394 della legge n. 232 del 2016.
3.1.- La ricorrente, in via generale, premette che l'art. 1,
comma 638, della legge n. 232 del 2016, detta una clausola di
salvaguardia secondo cui «[l]e disposizioni della presente legge si
applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di
Trento e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi statuti e le
relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3». Tale clausola dovrebbe «in
linea di principio risolvere ogni questione» (vengono richiamate le
sentenze n. 141 del 2015 e n. 229 del 2013 e, con riferimento al
richiamo alla legge cost. n. 3 del 2001, le sentenze n. 357 del 2010,
n. 371 del 2008 e n. 181 del 2006).
Tuttavia, a parere della ricorrente, i commi impugnati contengono
disposizioni destinate ad applicarsi direttamente alla Provincia
autonoma di Bolzano, includendo espressamente quest'ultima «tra i
propri destinatari, senza essere state preventivamente concordate»,
vanificando, cosi', la predetta clausola di salvaguardia con la
propria formulazione testuale (viene richiamata la sentenza n. 88 del
2006).
3.2.- La Provincia autonoma di Bolzano, dopo aver ricostruito il
contenuto normativo dei primi tre periodi del comma 392 e del comma
394 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016, evidenzia che il quarto
periodo del comma 392 dispone che «[p]er la regione Trentino-Alto
Adige e per le province autonome di Trento e di Bolzano
l'applicazione del presente comma avviene nel rispetto dell'accordo
sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014
e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, con il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica previsto dai commi da 406 a 413
dell'art. 1 della medesima legge».
Ricorda, dunque, che, con l'intesa dell'11 febbraio 2016
richiamata nelle norme impugnate, le Regioni «hanno dichiarato che la
parte del contributo al risanamento dei conti pubblici a carico delle
Regioni a statuto speciale viene demandata a singoli accordi
bilaterali tra il Governo e le singole Regioni a Statuto speciale» e
che, in caso di mancato accordo «entro un termine ragionevole, la
copertura di 3,5 miliardi di euro per il 2017 e di 5 miliardi di euro
per il 2018, si conseguira' con un maggiore contributo delle Regioni
a Statuto ordinario», facendo riferimento anche al comma 680
dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, che la medesima Provincia
autonoma ricorrente ha in precedenza impugnato, innanzi alla Corte
costituzionale, con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 10 del 2016.
3.2.1.- La ricorrente ritiene che le disposizioni impugnate
violerebbero: gli artt. 8, numero 1), 9, numero 10), 16, 79, 80, 103,
104 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige), nonche' le correlative norme di attuazione
(contenute: nell'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, recante
«Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di igiene e sanita'»; nel decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 268, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale»; nell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
266, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento»); l'art. 117, terzo comma, Cost., in
combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001; il
principio di leale collaborazione, in relazione all'art. 120 Cost. ed
all'accordo del 15 ottobre 2014 recepito con legge n. 190 del 2014;
il principio di ragionevolezza di cui agli artt. 3 e 97 Cost.
3.2.2.- La ricorrente, in premessa, ricostruisce il quadro
normativo delle proprie prerogative e competenze che assume violate.
In primo luogo, ricorda che, in forza del Titolo VI dello statuto
speciale, la Provincia autonoma di Bolzano godrebbe di una
particolare autonomia in materia finanziaria. In particolare, sarebbe
previsto un «meccanismo peculiare per la modificazione delle
disposizioni recate dal medesimo Titolo VI», che ammetterebbe
l'intervento del legislatore statale con legge ordinaria solo in
presenza di una preventiva intesa, in applicazione dell'art. 104
dello stesso statuto. Inoltre, le norme statutarie escluderebbero
l'applicabilita' di disposizioni statali impositive di obblighi o
concorsi finanziari diversi da quelli previsti dal Titolo VI dello
statuto di autonomia. Infine, sarebbe esclusivamente la Provincia
autonoma di Bolzano a provvedere all'attuazione delle finalita' di
coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche
disposizioni legislative dello Stato, adeguando, ai sensi dell'art. 2
del d.lgs. n. 266 del 1992, la propria legislazione ai principi
fondamentali e nelle materie individuate dallo statuto, adottando,
conseguentemente, autonome misure di razionalizzazione e contenimento
della spesa, anche orientate alla riduzione del debito pubblico, ed
idonee ad assicurare il rispetto delle dinamiche della spesa
aggregata delle amministrazioni pubbliche, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea.
Dal complesso delle norme statutarie (ed in particolare dagli
artt. 103, 104 e 107) e di attuazione statutaria, la ricorrente
evince che «[i]l regime dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie
speciali e' dominato dal principio dell'accordo e dal principio di
consensualita'» (sono richiamate le sentenze n. 28 del 2016, n. 82
del 2007, n. 353 del 2004, n. 98 del 2000 e n. 39 del 1984) e che,
nelle materie di cui agli artt. 8 e 9 dello statuto speciale, la
Provincia autonoma di Bolzano e' titolare di potesta' legislativa
«primaria e secondaria» oltre che della «correlativa potesta'
amministrativ[a] (articolo 16)».
Piu' nello specifico, verrebbero in rilievo le potesta'
legislative in materia di organizzazione dei propri uffici e del
relativo personale (art. 8, n. 1, dello statuto speciale), di igiene
e sanita' (art. 9, n. 10, dello statuto speciale) e di finanza locale
(artt. 80 e 81 dello statuto speciale), in base alle quali le due
Province autonome finanziano integralmente il settore sanitario, che
risulterebbe a totale carico del bilancio provinciale, come sancito
dall'art. 34 della legge n. 724 del 1994, che appunto prevede, «quale
concorso delle Province autonome al riequilibrio della finanza
pubblica nazionale», il finanziamento integrale, da parte delle
Province autonome, del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi
territori, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato,
mediante utilizzazione prioritaria delle entrate derivanti dai
contributi sanitari e dalle altre imposte sostitutive, nonche', ad
integrazione, le risorse dei propri bilanci.
Di qui l'applicabilita' del principio espresso dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo cui «lo Stato,
quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, neppure
ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario» (sono
richiamate le sentenze n. 133 del 2010 e n. 341 del 2009).
Del resto, osserva ancora la ricorrente, spetta alle Province
autonome la potesta' legislativa ed amministrativa attinente al
funzionamento ed alla gestione delle istituzioni e degli enti
sanitari, con l'obbligo di garantire l'erogazione di prestazioni di
assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera «non inferiori agli
standards minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria»,
compreso lo stato giuridico ed economico del personale addetto.
3.2.3.- Tanto premesso, la Provincia autonoma di Bolzano ritiene
che le disposizioni impugnate, nell'introdurre «modalita' di
regolazione finanziaria relative al concorso statale del livello di
finanziamento del fabbisogno sanitario standard del Servizio
sanitario nazionale», anche con riferimento espresso alle Province
autonome, non sarebbero compatibili ne' con l'autonomia finanziaria a
queste ultime riconosciuta nel settore sanitario ne' con l'accordo
sottoscritto in data 15 ottobre 2014 e recepito nei commi da 406 a
413 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 e nei commi 502 e 503
dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016, «approvati ai sensi e per
gli effetti dell'art. 104 dello Statuto speciale e cosi' sulla base
di intesa».
Ad avviso della ricorrente, se le norme di cui ai commi 392,
primo, secondo e terzo periodo, e 394 dell'art. 1 della legge n. 232
del 2016 «dovessero essere intese come destinate a fare carico alle
Province autonome di ulteriori contributi alla finanza pubblica
nazionale (nello specifico, quale concorso al finanziamento del
fabbisogno sanitario nazionale) rispetto a quelli concordati con lo
Stato», sarebbe direttamente violato l'art. 79, comma 4, dello
statuto di autonomia, venendo in rilievo - in contrasto con gli artt.
103, 104 e 107 dello statuto di autonomia e con l'art. 120 Cost. -
«un'unilaterale modifica del citato Accordo del 15 ottobre 2014 con
il Governo, che ha definito, in modo esaustivo, la natura e misura
della partecipazione delle Province autonome ai processi di
risanamento della finanza pubblica e l'entita' del concorso agli
obiettivi di finanza pubblica assicurati dalla Regione e dalle
Province autonome».
Gli evocati parametri sarebbero, altresi', violati
dall'attribuzione «di un potere monocratico di decretazione al
Ministro dell'economia in caso di mancata intesa in un termine
predefinito dalla legge».
3.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito nel
giudizio di legittimita' costituzionale, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato non fondato, sulla base delle medesime argomentazioni
addotte nell'atto di costituzione nel giudizio instaurato su ricorso
della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ed illustrate al
precedente punto 1.5.
Aggiunge, pero', che le disposizioni impugnate sono finalizzate
ad assicurare il rispetto sia dell'art. 79, commi 4 e 4-septies,
dello statuto di autonomia sia il principio solidaristico di cui agli
artt. 2 e 5 Cost., che imporrebbe a tutti gli enti di partecipare al
risanamento dei conti pubblici (ai sensi dell'art. 97 Cost.).
Le norme risulterebbero, altresi', coerenti con l'accordo
sottoscritto dal Governo e dalle Province autonome di Trento e
Bolzano in data 15 ottobre 2014, che pure prevede la possibilita' di
imporre, sebbene a certe condizioni predeterminate, ulteriori
contributi alla finanza pubblica.
Inoltre, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, le
disposizioni in esame, intervenendo sul fabbisogno sanitario ritenuto
congruo per l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza,
influirebbero anche sul livello della spesa sanitaria della
ricorrente, sebbene la stessa non riceva finanziamenti per la
funzione sanitaria, dal momento che il finanziamento del Servizio
sanitario nazionale e' calcolato su base nazionale e pertanto, «a
fronte di una riduzione del finanziamento erariale per il comparto
delle regioni a statuto ordinario, e' previsto che anche le Autonomie
speciali realizzino un risparmio».
La difesa statale, a tale proposito, ricorda la giurisprudenza
costituzionale secondo cui lo Stato e' legittimato a imporre agli
enti regionali, ivi comprese le Regioni a statuto speciale, di
partecipare agli obiettivi di risanamento e di assestamento della
finanza pubblica generale, al fine anche di rispettare i vincoli di
bilancio imposti dall'Unione europea (sono richiamate le sentenze n.
127 del 2015 - recte: 2016 -, n. 193 e n. 148 del 2012), purche'
attraverso misure di carattere transitorio e nel rispetto del
principio consensualistico (vengono richiamate le sentenze n. 127 del
2016, n. 19 del 2016 - recte: 2015 -, n. 99 del 2014, n. 193 e n. 118
del 2012), condizioni che sarebbero entrambe rispettate, nel caso di
specie.
4.- La Regione autonoma Sardegna, con ricorso notificato il 16-21
febbraio 2017 e depositato il 24 febbraio 2017 (reg. ric. n. 21 del
2017), ha impugnato, tra gli altri, i commi 392, 394 e 528 dell'art.
1 della legge n. 232 del 2016.
4.1.- La ricorrente, dopo aver ricordato la portata precettiva
dell'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2016 - evidenziando di
aver impugnato anche tale disposizione con il ricorso iscritto al n.
13 del registro ricorsi 2016 - ha esposto il contenuto dei commi qui
censurati, con i quali il legislatore statale avrebbe
«cristallizzato» gli effetti finanziari derivanti dall'intesa dell'11
febbraio 2016, stipulata in attuazione del predetto comma 680,
estendendo di un anno l'orizzonte temporale del contributo imposto al
comparto regionale da tale ultima disposizione.
I commi 392, 394 e 528 della legge n. 232 del 2016 sarebbero, in
particolare, contrari: agli artt. 7, 8, 54 e 56 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna); agli artt. 3, 5, 24, 81, 116, 117, terzo comma, 119 e 136
Cost.; all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 6 e
13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (d'ora
innanzi: CEDU); all'art. 9 della legge n. 243 del 2012, anche in
riferimento all'art. 4 dell'accordo tra il Ministro dell'economia e
delle finanze e la Regione autonoma Sardegna in materia di finanza
pubblica, sottoscritto in data 21 luglio 2014 e recepito dall'art.
42, commi da 9 a 12, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, in legge
11 novembre 2014, n. 164.
4.1.1.- Secondo la Regione autonoma Sardegna, il contributo alla
finanza pubblica delle Regioni e delle Province autonome, per il
periodo 2017-2020, impone un sacrificio economico finanziario
particolarmente elevato, per un importo che non puo' essere
modificato dalle autonomie speciali, chiamate solo alla ripartizione
tra di esse tramite un'intesa, da stipulare entro il 31 gennaio 2017,
che deve garantire gli effetti finanziari della determinazione
assunta dalle autonomie territoriali «in sede di autocoordinamento»,
salvo, in caso di inerzia, il potere statale di effettuare
unilateralmente il riparto.
L'ultimo periodo del comma impugnato, inoltre, detterebbe
«disposizioni di favore» per la sola Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol e per le due Province autonome di Trento e Bolzano,
prevedendo l'applicazione della normativa in esame «nel rispetto
dell'Accordo sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15
ottobre 2014, e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190».
4.1.2.- La Regione autonoma Sardegna ricorda di aver stipulato,
in data 21 luglio 2014, un analogo accordo con lo Stato, per
disciplinare i rapporti economici e finanziari tra Stato e Regione,
all'interno della cornice normativa dettata dagli artt. 7 e 8 dello
statuto speciale, e sulla base delle indicazioni fornite dalla stessa
Corte costituzionale, che avrebbe sempre sollecitato le parti a
seguire il metodo pattizio per la regolamentazione dei reciproci
rapporti finanziari, in modo «congruente con le norme statutarie
della Regione, ed in particolare con l'art. 8 dello statuto» (vengono
citate le sentenze n. 155 del 2015, n. 95 del 2013 e n. 118 del
2012).
Nella ricostruzione operata dalla ricorrente, l'art. 3
dell'accordo stipulato in data 21 luglio 2014 stabilisce che la
Regione autonoma Sardegna, a partire dal 2015, partecipa al
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica attraverso il
rispetto del principio di equilibrio di bilancio, ai sensi dell'art.
9 della legge n. 243 del 2012, a fronte dell'impegno assunto dallo
Stato di rideterminare i contributi di finanza pubblica a carico
della Regione Sardegna gia' disposti dalla legislazione vigente per
l'anno 2014, i quali costituirebbero «la base per la determinazione
dell'obiettivo del patto di stabilita' anche per gli anni
successivi».
Alcune clausole dell'accordo, evidenzia ancora la ricorrente,
sono state recepite nei commi da 9 a 12 dell'art. 42 del d.l. n. 133
del 2014, come convertito.
Con le disposizioni impugnate il legislatore statale avrebbe
«disatteso un preciso impegno giuridico assunto nelle forme
dell'accordo di finanza pubblica», in quanto: avrebbe imposto nuovi
contributi alla finanza pubblica a carico della Regione autonoma
Sardegna, senza far precedere tale imposizione da una regolazione
pattizia tra lo Stato e la Regione; avrebbe imposto alla Regione
autonoma Sardegna di conseguire risparmi di spesa in settori che sono
definiti, non in via autonoma dalla Regione medesima, bensi' con
decisione assunta dalle altre Regioni e Province autonome (le quali,
in tal modo, acquistano titolo «per ingerirsi nelle determinazioni di
bilancio della Regione Autonoma della Sardegna») o, in caso di
inerzia, direttamente dallo Stato; recando una clausola di
salvaguardia del solo accordo stipulato tra lo Stato e la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di
Trento e Bolzano, avrebbe non solo violato l'accordo stipulato dallo
Stato con la Regione autonoma Sardegna, ma anche derogato alle
previsioni di cui ai commi da 9 a 12 dell'art. 42 del d.l. n. 133 del
2014, come convertito, e, in particolare, il comma 10 (in cui era
stata trasposta la clausola di cui all'art. 3 del predetto accordo
del 2014), secondo cui la Regione autonoma Sardegna garantisce
l'equilibrio del proprio bilancio ai sensi dell'art. 9 della legge n.
243 del 2012.
4.1.3.- Da tale quadro normativo emergerebbe «inequivocabilmente»
l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni censurate.
Nella sentenza n. 19 del 2015, infatti, la Corte costituzionale
avrebbe affermato che la determinazione unilaterale preventiva del
contributo delle autonomie speciali alla manovra, per essere conforme
a Costituzione, dovrebbe lasciare un «margine di negoziabilita'» alle
Regioni autonome, margine che non potrebbe limitarsi (come, invece,
accadrebbe nel caso di specie) «ad una rimodulazione interna tra le
varie componenti presenti nella citata tabella relative alle diverse
autonomie speciali, con obbligo di integrale compensazione tra
variazioni attive e passive», poiche' «ogni margine di accordo
comportante un miglioramento individuale dovrebbe essere compensato
da un acquiescente reciproco aggravio di altro ente, difficilmente
realizzabile», sicche' «il meccanismo normativo [...] sarebbe
sostanzialmente svuotato dalla prevedibile indisponibilita' di tutti
gli enti interessati ad accollarsi l'onere dei miglioramenti
destinati ad altri e, conseguentemente, sarebbe lesivo del principio
di leale collaborazione e dell'autonomia finanziaria regionale».
In sostanza, non sarebbe conforme a Costituzione una disposizione
di legge statale che rimettesse all'accordo tra le parti «solamente
il riparto tra le autonomie speciali del contributo di finanza
pubblica imposto unilateralmente dallo Stato».
Nella successiva sentenza n. 82 del 2015, nel vagliare la
legittimita' di un contributo straordinario al risanamento della
finanza pubblica, imposto alle sole autonomie speciali e da attuare
con le procedure previste dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e,
dunque, secondo il metodo pattizio, la Corte costituzionale avrebbe
confermato la necessita' di intraprendere la via dell'accordo, in
quanto espressione di un criterio generale che governa i rapporti
finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali, in base al principio
di leale collaborazione. A giudizio della ricorrente, inoltre, il
contributo non potrebbe protrarsi «senza limite», dovendo assumere
carattere transitorio.
4.1.4.- Tanto premesso, nella prospettazione della ricorrente
risulterebbe in primo luogo violato il principio di leale
collaborazione tra Stato e Regione autonoma Sardegna, di cui agli
artt. 5 e 117 Cost. Il legislatore statale avrebbe infatti
disciplinato lo svolgimento dei rapporti economico-finanziari tra
Stato e Regione autonoma Sardegna «senza prevedere i necessari e
doverosi meccanismi di interlocuzione e di attuazione del principio
consensualistico», non essendo previsto alcun accordo idoneo a
«superare le rigidita' della fissazione unilaterale del contributo di
finanza pubblica a carico del comparto delle Regioni a statuto
speciale». Queste ultime verrebbero, anzi, esplicitamente ed
inequivocabilmente equiparate alle Regioni ordinarie, in quanto
l'intesa sul riparto del contributo deve essere adottata con accordo
fra tutte le Regioni e Province autonome. Il comma 394 dell'art. 1
della legge n. 232 del 2016, inoltre, nell'imporre alle Regioni a
statuto speciale di assicurare il contributo a loro carico previsto
dall'intesa dell'11 febbraio 2016, escluderebbe che le determinazioni
assunte in tale intesa possano essere ulteriormente «negoziabili».
4.1.5.- In secondo luogo, risulterebbero violati,
contestualmente, ancora il principio di leale collaborazione,
l'autonomia economico-finanziaria della Regione tutelata dagli artt.
116, 117 e 119 Cost. e dagli artt. 7 e 8 dello statuto speciale,
nonche' l'art. 3 Cost.
La lesione lamentata deriverebbe dalla salvaguardia del solo
accordo stipulato tra Stato e Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol e Province autonome di Trento e Bolzano, con totale
pretermissione dell'analogo accordo stipulato tra lo Stato e la
Regione autonoma Sardegna in data 21 luglio 2014, sicche' sarebbe
«manifestamente ingiustificato il trattamento differenziato (e
deteriore) della Sardegna rispetto alla Regione Trentino-Alto Adige e
alle Province Autonome di Trento e Bolzano», avendo la stessa Corte
costituzionale, nella sentenza n. 19 del 2015, «accomunato» i due
atti negoziali quanto ad ampiezza degli effetti e ratio di tutela
dell'autonomia economico-finanziaria delle Regioni autonome.
La ricorrente, del resto, ricorda che l'art. 116 Cost. riconosce
l'autonomia differenziata «di tutte le (e non solo di alcune) Regioni
a Statuto speciale».
La «clausola di maggior favore per la sola Regione Autonoma
Trentino-Alto Adige», peraltro, dimostrerebbe la soppressione dello
spazio di autonomia che le parti, con gli accordi richiamati dalla
sentenza n. 19 del 2015, avevano regolato su base pattizia, dal
momento che la previsione specifica a beneficio di una sola autonomia
speciale «non avrebbe alcuna ragion d'essere se il contributo di
finanza pubblica qui in esame fosse ex se compatibile con quelle
intese».
4.1.6.- Gli artt. 5, 117 e 119 Cost., unitamente agli artt. 7 e 8
dello statuto speciale, che tutelano l'autonomia
economico-finanziaria della Regione e impongono, nei rapporti
economico-finanziari, il «paradigma della leale cooperazione»,
sarebbero ulteriormente violati anche sotto un altro profilo,
strettamente connesso al principio di ragionevolezza di cui all'art.
3 Cost., per il fatto che il legislatore statale, intervenuto
successivamente alla stipula degli accordi di finanza pubblica del
2014, ne avrebbe espressamente violato le clausole, peraltro senza
prevedere un meccanismo adeguato di recupero, anche ex post, della
leale cooperazione nei rapporti economico-finanziari, in tal modo
calpestando «le clausole di un accordo faticosamente raggiunto tra la
Regione e lo Stato» e che aveva risolto in forma consensuale un
risalente contenzioso innanzi alla Corte costituzionale.
4.1.7.- Le disposizioni impugnate sarebbero in contrasto anche
con l'art. 9 della legge «rinforzata» n. 243 del 2012, emanata in
attuazione del sesto comma dell'art. 81 Cost., per dettare specifiche
previsioni sull'equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti
locali, ma, quanto alle autonomie speciali, compatibilmente con le
norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione,
con rimessione, dunque, ancora una volta al principio
consensualistico della definizione dei criteri di «equilibrio» dei
bilanci delle autonomie speciali.
Avendo lo Stato e la Regione autonoma Sardegna, proprio in
ossequio a tale precetto, consensualmente disciplinato le modalita'
con le quali il principio dell'equilibrio di bilancio si applica alla
Regione medesima, altri oneri che si sottraessero alla determinazione
consensuale delle parti risulterebbero in violazione dell'accordo del
21 luglio 2014, e, per l'effetto, anche dell'art. 9, comma 6, della
legge n. 243 del 2012 e dello stesso art. 81 Cost., di cui le
disposizioni della suddetta legge «rinforzata» sarebbero «immediato
svolgimento». Ne deriverebbe, ancora, la lesione dell'autonomia
economico-finanziaria della Regione Sardegna, garantita dagli artt. 7
e 8 dello statuto speciale e dagli artt. 117 e 119 Cost.
4.1.8.- Secondo la Regione autonoma Sardegna, l'incompatibilita'
delle disposizioni impugnate - da leggere unitamente all'art. 1,
comma 680, della legge n. 208 del 2015 - con il contenuto
dell'accordo del 21 luglio 2014, violerebbe anche le disposizioni di
cui all'art. 42, commi da 9 a 12, del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito. Tali disposizioni impedirebbero al legislatore statale,
in assenza di preventiva intesa con la Regione, di abrogare,
modificare o comunque derogare le disposizioni del d.l. n. 133 del
2014, come convertito, che quell'accordo avevano appunto recepito e
che, pur non essendo state formalmente inserite nello statuto della
Regione o nelle norme di attuazione, sarebbero ugualmente espressione
del principio consensualistico cui sono soggetti i rapporti
economico-finanziari tra lo Stato e la Regione ricorrente: principio
che sarebbe, a sua volta, sancito dagli artt. 54, quinto comma, e 56
dello statuto, nonche' dall'art. 9 della legge «rinforzata» n. 243
del 2012, anche in relazione, ancora una volta, agli artt. 7 e 8
dello statuto e 117 e 119 Cost., che tutelano l'autonomia finanziaria
della Regione.
4.1.9.- A giudizio della ricorrente, le sentenze con le quali la
Corte costituzionale ha scrutinato le vertenze insorte tra lo Stato e
la Regione autonoma Sardegna a causa della mancata esecuzione, da
parte statale, della riforma del regime delle entrate regionali di
cui all'art. 8 dello statuto speciale (sono richiamate le sentenze n.
95 del 2013, n. 118 e n. 99 del 2012), avrebbero «accertato e
dichiarato che lo Stato aveva e ha un preciso e specifico obbligo
giuridico di definire consensualmente con la Regione il regime dei
reciproci rapporti economico-finanziari». Cio' sarebbe stato
riconosciuto dallo stesso legislatore statale con l'emanazione
dell'art. 11, comma 5-bis, del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35
(Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della
pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti
territoriali, nonche' in materia di versamento di tributi degli enti
locali), convertito, con modificazioni, in legge 6 giugno 2013, n.
64. Con la richiamata disposizione, infatti, era stato imposto
l'obbligo di concordare con la Regione autonoma Sardegna, nel
rispetto dei saldi di finanza pubblica, e con le procedure di cui
all'art. 27 della legge n. 42 del 2009, le modifiche da apportare al
patto di stabilita' interno per la medesima Regione. In tal modo,
sarebbe stata riconosciuta «la forza del giudicato costituzionale»,
che imponeva un preciso obbligo giuridico, «al quale lo Stato non
puo' sottrarsi». Sicche', una volta concluso l'accordo in data 21
luglio 2014, non sarebbe possibile violarne le clausole: avendo
invece le disposizioni impugnate imposto nuovi contributi di finanza
pubblica, non concordati, vi sarebbe violazione del giudicato
costituzionale, e, dunque, dell'art. 136 Cost.
4.1.10.- Risulterebbe, inoltre, violato anche il principio del
legittimo affidamento, che trova riconoscimento di rango
costituzionale ai sensi dell'art. 3 Cost. nonche', per il tramite
dell'art. 117, primo comma, Cost. (e dell'art. 5 Cost., essendo «qui
l'affidamento [...] posto a presidio dell'autonomia della
ricorrente»), degli artt. 6 e 13 della CEDU. Si tratterebbe di
«principio connaturato allo Stato di diritto», applicabile anche ai
rapporti tra Stato e Regioni, che devono ispirarsi alla leale
collaborazione tra le parti (viene citata la sentenza n. 207 del
2011). In particolare, in capo alla Regione ricorrente, sarebbe sorto
«un affidamento legittimo sulla stabilita' del quadro di
regolamentazione dei rapporti economici con lo Stato», indotto in
ragione: delle disposizioni statutarie e costituzionali che fissano
il principio consensualistico nei rapporti tra Stato e Regione
autonoma Sardegna; del giudicato costituzionale relativo all'obbligo
di addivenire ad un complessivo accordo di finanza pubblica con la
Regione, poi riconosciuto dallo Stato con la disposizione di cui
all'art. 11, comma 5-bis, del d.l. n. 35 del 2013, come convertito;
della conseguente stipula dell'accordo di finanza pubblica del 21
luglio 2014; del recepimento delle clausole dell'accordo nell'art. 42
del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, che, invece, sarebbe stato
«inopinatamente sovvertito dal legislatore statale», proprio con la
disposizione impugnata, ancora una volta in contrasto con l'autonomia
economico-finanziaria della Regione, tutelata dagli artt. 7 e 8 dello
statuto e dagli artt. 117 e 119 Cost.
Secondo la ricorrente, la Corte europea dei diritti dell'uomo
avrebbe piu' volte affermato che gli artt. 6 e 13 della CEDU
proteggono il legittimo affidamento dei soggetti di diritto, che puo'
essere compresso solo a fronte di imperative ragioni di interesse
generale, tra le quali non rientrerebbe «l'ottenimento di un mero
beneficio economico per la finanza pubblica», che costituirebbe,
invece, «l'unica ragione giustificatrice» delle disposizioni
impugnate.
4.1.11.- La Regione autonoma Sardegna evidenzia anche di non aver
mai dubitato della validita', della stabilita' e della cogenza
dell'accordo del 21 luglio 2014. Sottolinea che, proprio in
adempimento degli obblighi con esso assunti, «ha rinunciato a
numerose impugnazioni gia' proposte», non solo innanzi alla Corte
costituzionale, sicche' risulterebbe inciso anche il proprio diritto
di difesa in giudizio, tutelato dall'art. 24 Cost.
4.1.12.- La Regione autonoma Sardegna ricorda che lo Stato puo'
imporre in via autoritativa contributi straordinari di finanza
pubblica alle Regioni ordinarie e alle autonomie speciali, ma solo
per un periodo di tempo limitato e ragionevole (sono richiamate le
sentenze n. 193 e n. 148 del 2012, n. 232 del 2011 e n. 326 del
2010). Ove tale limite non fosse rispettato, il contributo di finanza
pubblica imposto alle Regioni costituirebbe disposizione «di
dettaglio», in una materia affidata alla competenza legislativa
concorrente, esorbitando dall'ambito di competenza riconosciuto al
legislatore statale. Nel caso in esame, osserva la Regione
ricorrente, il contributo di finanza pubblica era originariamente
previsto per un solo triennio, sicche' esso poteva apparire
compatibile con l'obbligo di «temporaneita'» del prelievo. Tuttavia,
il comma 528 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016 ha esteso per un
altro anno l'ambito di applicazione del contributo e il comma 392 del
medesimo articolo, nella ricostruzione della ricorrente, avrebbe
«aumentato il carico finanziario del contributo», in un contesto in
cui (tutte) le Regioni «sono sottoposte da diversi anni a contributi
di finanza pubblica sempre crescenti, alcuni dei quali imposti non in
via temporanea, bensi' senza limiti di tempo»: il contributo
inizialmente imposto dal comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del
2015, poi «modificato dai commi 392 e 394 della legge qui impugnata»,
per tali ragioni eluderebbe «l'obbligo di temporaneita' delle misure
restrittive di finanza pubblica», ponendosi in contrasto con l'art.
117, terzo comma, Cost., e con gli artt. 7 e 8 dello statuto
speciale, che tutelano l'autonomia finanziaria della Regione autonoma
Sardegna.
4.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito nel
giudizio di legittimita' costituzionale, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato, sulla base delle
medesime argomentazioni articolate nell'atto di costituzione nel
giudizio instaurato su ricorso della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste ed illustrate al precedente punto 1.5.
Ha aggiunto, tuttavia, con specifico riferimento alla censura
incentrata sulla violazione del principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 Cost. - per la particolare considerazione riservata, dalle
disposizioni impugnate, al solo accordo concluso tra lo Stato, la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome
di Trento e di Bolzano - che la posizione di tali autonomie speciali
«risulta oggettivamente differenziata» rispetto alle altre. «La norma
sospettata di incostituzionalita'» si porrebbe come «parametro di
mediazione» fra la garanzia assicurata dall'art. 79, commi 4 e
4-septies del d.P.R. n. 670 del 1972 e il principio solidaristico di
cui agli artt. 2 e 5 Cost., che impone a tutti gli enti di
partecipare alla tenuta dei conti pubblici, mediante un percorso
consensuale che puo' riguardare solo il quantum ed il quomodo della
partecipazione medesima, e non anche l'an.
5.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con ricorso
notificato il 20 febbraio 2017 e depositato il 24 marzo 2017 (reg.
ric. n. 22 del 2017), ha impugnato, tra gli altri, i commi 392, 394 e
528 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016.
5.1.- La ricorrente, in premessa, chiarisce di non ignorare
l'esistenza della clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 1,
comma 638, della legge n. 232 del 2016, ma esclude che essa sia
idonea «a evitare che le disposizioni specificamente indirizzate alle
autonomie speciali, e in particolar modo alla Regione Friuli-Venezia
Giulia (nonche' aventi contenuto lesivo dell'autonomia stessa, come
le norme impugnate), possano trovare comunque applicazione».
5.1.1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia illustra come
segue il contenuto normativo delle disposizioni impugnate.
Secondo la ricorrente, esse: riducono il fondo sanitario
nazionale in misura ulteriore rispetto a quella fissata con l'intesa
dell'11 febbraio 2016 (comma 392, primo e secondo periodo); impongono
alle Regioni speciali di concorrere a tali misure, sostenendo parte
del contributo, determinato mediante intese bilaterali (comma 392,
terzo periodo); condizionano l'applicazione del meccanismo al
rispetto (unicamente) dell'accordo sottoscritto tra il Governo e le
Province autonome di Trento e Bolzano il 15 ottobre 2014 (comma 392,
quarto periodo); impongono alle Regioni speciali, con i medesimi
accordi di cui al comma 392, di assicurare il contributo a loro
carico previsto dall'intesa dell'11 febbraio 2016 (comma 394);
consentono al Ministero dell'economia e delle finanze di attuare con
proprio decreto l'intesa dell'11 febbraio 2016, al fine di garantire
il conseguimento dell'obiettivo programmatico di finanza pubblica per
il settore sanitario (comma 394); estendono fino al 2020 la misura di
concorso di cui all'art 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015
(comma 528).
5.1.2.- Cosi' ricostruito il quadro normativo, la ricorrente ne
sostiene la contrarieta', per la parte di ricorso qui esaminata: agli
artt. 3 e 119 Cost.; 48 e 49 della legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia); al
protocollo di intesa tra lo Stato e la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia per la revisione del protocollo del 29 ottobre
2010 e per la definizione dei rapporti finanziari negli esercizi
2014-2017 del 23 ottobre 2014; al principio pattizio in materia
finanziaria (desumibile dagli artt. 63, quinto comma, e 65 dello
statuto speciale e dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009) ed a
quello di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Cio' perche' le disposizioni censurate «rappresentano una
specificazione (ad avviso della ricorrente Regione illegittima [...])
di quanto gia' previsto (anche in quel caso illegittimamente [...])
dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015».
5.1.3.- La ricorrente evidenzia, in primo luogo, che sia nel
comma 392 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016, sia nel comma 680
dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, e' previsto «un regime
speciale per la regione Trentino-Alto Adige e per le province
autonome di Trento e di Bolzano», in quanto per esse l'applicazione
delle disposizioni impugnate avviene nel rispetto dell'accordo
sottoscritto con il Governo in data 15 ottobre 2014 e recepito con
legge n. 190 del 2014.
Ricorda, poi, di avere impugnato, innanzi alla Corte
costituzionale, il citato comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208
del 2015, nella parte in cui esso richiede alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia contribuzioni non previste nell'accordo
sottoscritto con il Governo in data 23 ottobre 2014, nonche' nella
parte in cui, per annualita' successive al 2017, richiede
contribuzioni non concordate.
Espone, quindi, che, in attuazione del menzionato comma 680, lo
Stato e le Regioni hanno concluso un'intesa in data 11 febbraio 2016,
nella quale hanno individuato nel fondo sanitario nazionale - di cui
e' stata conseguentemente concordata la riduzione di 3.500 milioni di
euro per il 2017 e di 5.000 milioni di euro a decorrere dal 2018 -
«la principale posta su cui concentrare la riduzione di spesa
relativa al contributo» (quantificato dalla medesima disposizione di
legge in 3.980 milioni di euro per il 2017 e in 5.480 milioni di euro
per il 2018 e il 2019) e hanno rinviato «a successive intese le
determinazioni inerenti i restanti 480 milioni di euro»,
contemplando, in mancanza, «una clausola di salvaguardia la quale
prevede che il Fondo sanitario nazionale sia in ogni caso ridotto
degli importi oggetto dell'intesa».
Sottolinea, ancora, la resistente che le Regioni speciali e le
Province autonome che non avevano partecipato all'intesa dell'11
febbraio 2016 (tra cui la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia)
avevano rifiutato «di aderire ad alcun riparto che prevedesse un
onere a proprio carico», nelle more dell'impugnazione proposta,
innanzi alla Corte costituzionale, contro il comma 680 piu' volte
citato, anche perche', ad eccezione della Regione Siciliana, nessuna
delle altre autonomie speciali partecipa alla ripartizione del fondo
sanitario nazionale, che era stato invece individuato, nell'intesa
raggiunta l'11 febbraio 2016, come «oggetto del "taglio"».
Del resto, rammenta infine la resistente, la suddetta intesa
dell'11 febbraio 2016 prevedeva espressamente che la parte del
contributo al risanamento dei conti pubblici a carico delle Regioni a
statuto speciale venisse «demandata a singoli accordi bilaterali tra
il Governo e le singole Regioni a statuto speciale», e che, in
mancanza del raggiungimento di un accordo «entro un termine
ragionevole», la copertura integrale del contributo sarebbe stata
conseguita con una maggiorazione della quota gravante sulle Regioni a
statuto ordinario, non potendo la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano disporre della posizione delle autonomie speciali senza il
loro assenso.
5.1.4.- Secondo la ricorrente, la violazione degli evocati
parametri costituzionali e statutari non sarebbe esclusa dalla
previsione di singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro il 31
gennaio 2017.
La «misura complessiva» del nuovo concorso delle autonomie
speciali sarebbe, infatti, gia' definita unilateralmente dalla legge
statale, sicche' la conclusione dei previsti accordi sarebbe
«obbligata e dovuta entro un termine molto stretto (31 gennaio
2017)», a pena di un intervento unilaterale statale comunque
attuativo della riduzione prevista per gli anni 2017 e successivi.
Tutto cio' avverrebbe in violazione dell'accordo concluso tra la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e lo Stato in data 23 ottobre
2014, nel quale, al fine di «definire un "quadro stabile e certo"»
dei rapporti finanziari, sarebbe «precisamente ed esaustivamente
quantificato il contributo finalizzato alla sostenibilita' del debito
pubblico fino all'anno 2017», mentre, per quanto riguarda le
annualita' successive al 2017, sarebbe sancito l'impegno a
rinegoziare nuovi accordi entro il 30 giugno 2017.
In violazione degli obblighi assunti con tale accordo, lo Stato
avrebbe rideterminato il contributo della Regione alla finanza
pubblica, imponendole «di trasferire allo Stato fondi "equivalenti"
alla riduzione del fondo sanitario nazionale concordata con le
Regioni a statuto ordinario, per una quota virtualmente imputata alla
Regione ricorrente».
5.1.5.- Il nuovo concorso regionale risulterebbe, inoltre,
costituzionalmente illegittimo per irragionevolezza e quindi per
contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost., essendo «fondato e
parametrato sulla riduzione di un Fondo al quale la Regione non
partecipa», dal momento che essa finanzia integralmente il proprio
sistema sanitario con le compartecipazioni ai tributi erariali, ai
sensi dell'art. 1, comma 144, della legge 23 dicembre 1996, n. 662
(Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
Sarebbe dunque contrario all'evocato parametro un sistema in cui
il legislatore statale, avendo diminuito il fabbisogno di spesa
sanitaria nazionale, da un lato riduce i trasferimenti in favore
delle Regioni a statuto ordinario, dall'altro «chiede alla Regione
Friuli-Venezia Giulia la restituzione di parte delle
compartecipazioni che la stessa Regione introiterebbe in eccesso
rispetto al fabbisogno del sistema sanitario regionale», in quanto la
Regione finanzia il sistema sanitario «a proprio rischio» con le
proprie entrate fiscali generali e, dunque, non si potrebbe computare
«una quota ideale di un finanziamento statale che non c'e', al solo
scopo di poterlo sottrarre alla Regione».
Del resto, ricorda la ricorrente, per le Regioni a statuto
speciale che finanziano il proprio fabbisogno di spesa con risorse
del proprio bilancio, la copertura della spesa sanitaria regionale
sarebbe «meramente teorica», dipendendo dall'andamento delle
compartecipazioni ai tributi erariali (che potrebbero crescere in
misure inferiore all'andamento della spesa sanitaria programmata), i
cui proventi sono anche incisi dagli accantonamenti applicati in base
alle misure di coordinamento finanziario fino ad oggi consolidatesi
nonche' dalle misure di agevolazione introdotte dallo Stato sui
tributi erariali derivati, cio' che avrebbe influito sulla capacita'
dell'ente di finanziare la propria spesa sanitaria. A tale ultimo
proposito, la ricorrente indica, come esempio, il dimezzamento degli
introiti a titolo d'imposta regionale sulle attivita' produttive
(IRAP) - accertati, nell'esercizio 2016, per circa 200 milioni di
euro, a fronte dei 400 milioni di euro del 2015 - i cui effetti
sarebbero stati automaticamente compensati, per le sole Regioni a
statuto ordinario (e dunque con un ulteriore profilo di
irragionevolezza, oltre che di discriminazione), con una maggiore
aliquota di partecipazione all'imposta sul valore aggiunto (IVA).
Tale vizio ridonderebbe sulle competenze che la Regione esercita
in materia di «igiene e sanita', assistenza sanitaria ed
ospedaliera», ai sensi dell'art. 4 (recte: 5), comma 1, n. 16) dello
statuto di autonomia (oppure, ove ritenuto piu' favorevole, in
materia di tutela della salute, ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
Cost, in combinazione con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001).
5.1.6.- Risulterebbe, inoltre, «evidente» la disparita' di
trattamento operata dal quarto periodo del comma 392 dell'art. 1
della legge n. 232 del 2016, nella parte in cui non estende anche
alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia la clausola di
salvaguardia dell'accordo stipulato con il Governo, trattandosi di
situazioni «comparabili con riferimento agli obblighi di concorso
alla finanza pubblica».
5.1.7.- In via subordinata, con riferimento al primo periodo
dell'appena citato comma 392, la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia prospetta la violazione del principio di leale collaborazione
e, ancora, del principio di ragionevolezza e di eguaglianza.
Tale disposizione, infatti, avrebbe ridotto il fondo sanitario
nazionale «in misura ulteriore rispetto a quanto determinato con
l'intesa dell'11 febbraio 2016», e, nonostante la ricorrente non
abbia sottoscritto la predetta intesa, essa avrebbe comunque
interesse a che lo Stato non aumenti il contributo di parte regionale
rispetto a quanto concordato, visto che una quota di tale differenza
sarebbe posta a carico della Regione stessa. Anzi, ove «la
disposizione fosse intesa nel senso che l'intera differenza ("gli
effetti finanziari previsti dal presente comma") e' posta a carico
delle sole Regioni a statuto speciale e delle Province autonome,
palese sarebbe anche l'irragionevolezza e la discriminatorieta'»
della norma, in quanto non solo tali enti sarebbero chiamati a
concorrere secondo quanto sancito dall'intesa dell'11 febbraio 2016
(mentre non dovrebbero, non partecipando al Fondo sanitario
nazionale), ma in aggiunta sarebbe loro accollata «l'ulteriore misura
di concorso».
5.1.8.- In conclusione, la ricorrente osserva che l'ulteriore
misura di concorso finanziario non potrebbe essere giustificata con
la competenza concorrente dello Stato in materia di coordinamento
della finanza pubblica, giacche' il sistema sanitario regionale e'
integralmente finanziato dalla Regione e, quando lo Stato non
concorre al finanziamento della spesa sanitaria, «neppure ha titolo
per dettare norme di coordinamento finanziario» (viene citata la
sentenza n. 125 del 2015).
Il contributo non sarebbe «costituzionalmente giustificabile»
nemmeno come forma di concorso al miglioramento dei saldi di finanza
pubblica del conto consolidato della pubblica amministrazione, nel
quadro degli obblighi che derivano dalla partecipazione dell'Italia
all'Unione europea, in quanto a tali obblighi la Regione ricorrente
fa «ordinariamente fronte» attraverso l'osservanza delle regole sul
pareggio di bilancio stabilite dall'art. 9 della legge n. 243 del
2012. A tal proposito, la ricorrente riconosce che il comma 5
dell'art. 9 citato consente la previsione di ulteriori obblighi a
carico degli enti territoriali, ma, osserva, il successivo comma 6
precisa che le disposizioni del comma 5 «si applicano alle regioni a
statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative
norme di attuazione». Tale compatibilita', a parere della ricorrente,
difetterebbe, sia sotto il profilo del metodo, sia con riferimento al
contenuto.
Infine, neppure potrebbero essere addotte «straordinarie
contingenze di finanza pubblica», in quanto queste ultime non
parrebbero «concretamente sussistere» e, in ogni caso, non potrebbero
«alterare il riparto costituzionale delle competenze», senza contare
che la misura non sarebbe «affatto occasionale ed eccezionale», ma
«addirittura estesa fino al 2020 dal comma 528», anche per questa
ragione censurato.
5.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito nel
giudizio di legittimita' costituzionale, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato non fondato, sulla base delle medesime argomentazioni
addotte nell'atto di costituzione nel giudizio instaurato su ricorso
della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ed illustrate al
precedente punto 1.5.
Ha aggiunto, tuttavia, con specifico riferimento alla censura
incentrata sulla violazione del principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 Cost. - per la particolare considerazione riservata, dalle
disposizioni impugnate, all'accordo concluso tra lo Stato, la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di
Trento e di Bolzano - che la posizione di tali autonomie speciali
«risulta oggettivamente differenziata» rispetto alle altre, in quanto
l'accordo sottoscritto dai predetti enti, diversamente dagli altri
accordi stipulati con le altre autonomie speciali, «fissa limiti alle
facolta' dello Stato di modificare i contributi ivi previsti per far
fronte alle esigenze di finanza pubblica».
6.- La Regione Lombardia, con ricorso notificato il 20 febbraio
2017 e depositato il 27 febbraio 2017 (reg. ric. n. 23 del 2017), ha
impugnato, tra gli altri, il comma 528 dell'art. 1 della legge n. 232
del 2016.
6.1.- La ricorrente osserva che la disposizione impugnata ha
modificato il comma 680 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015,
estendendo l'obbligo per le Regioni di contribuire alla finanza
pubblica fino a tutto il 2020, nonche' stabilendo che, nel
rideterminare le modalita' di acquisizione delle risorse da parte
dello Stato in caso di mancato raggiungimento dell'intesa entro il 31
gennaio di ciascun anno, sia anche possibile «prevedere versamenti da
parte delle regioni interessate».
6.1.1.- In tal modo sarebbe stata imposta, non una riduzione di
spesa per ragioni di coordinamento finanziario, ma «una vera e
propria sottrazione di risorse alle Regioni mediante un transito
finanziario all'inverso a favore dello Stato», in violazione del
terzo comma (non essendo tali versamenti collegati all'istituzione di
un apposito fondo perequativo) e del quinto comma (non essendo
prevista la destinazione di somme aggiuntive) dell'art. 119 Cost. ed
in contrasto con la stessa giurisprudenza della Corte costituzionale
(viene citata la sentenza n. 79 del 2014).
6.1.2.- Quanto, in particolare, all'estensione di un anno del
contributo alla finanza pubblica previsto dal comma 680 dell'art. 1
della legge n. 208 del 2015, la ricorrente ha osservato che se e'
vero che il legislatore statale puo' imporre limiti alla spesa per
finalita' di coordinamento della finanza pubblica e per raggiungere
obiettivi di riequilibrio, incidendo anche sulla spesa corrente, cio'
sarebbe tuttavia possibile - secondo la giurisprudenza costituzionale
- solo nel rispetto del carattere della necessaria transitorieta'
della misura (sono richiamate le sentenze n. 23 e n. 22 del 2014 e n.
287 del 2013).
La disposizione impugnata, «lungi dall'essere transitoria»,
assumerebbe «sempre piu' il carattere della stabilita'», e, in quanto
tale, sarebbe contraria ai principi sanciti sul punto dalla Corte
costituzionale.
Inoltre consentirebbe allo Stato di imporre una distribuzione del
sacrificio disomogenea, tenendo "anche" conto del prodotto interno
lordo (PIL) e della popolazione residente, senza contemplare il
passaggio per un fondo perequativo ex art. 119, terzo comma, Cost. e
«senza fare i conti con le premesse e gli obiettivi indicati nel
comma 5 dell'art. 119», oltre che omettendo di «enunciare un vincolo
a carico dello Stato alla futura erogazione».
Sempre nella sentenza n. 79 del 2014, invece, la Corte
costituzionale avrebbe distinto tra l'obbligo di tutti gli enti del
settore pubblico allargato, incluse le Regioni, di fornire un
contributo alla finanza pubblica - secondo criteri omogenei - e gli
interventi di perequazione degli squilibri economici, chiarendo che
questa seconda strada e' quella che viene percorsa quando si chiedono
sacrifici differenziati e che essa deve necessariamente passare per
le forme dell'art. 119, terzo e quinto comma, Cost.
La norma impugnata, in definitiva, non mirerebbe affatto ad
attuare «un obbligo indefettibile di tutti gli enti del settore
pubblico allargato» di proporzionalmente contribuire agli oneri delle
manovre di finanza pubblica, ma vorrebbe, invece, «consentire allo
Stato dei prelievi dai contorni oltretutto indefiniti e
differenziati», al di fuori delle forme imposte dai parametri
costituzionali evocati.
6.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito nel
giudizio di legittimita' costituzionale, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato non fondato.
Secondo la difesa statale, in particolare, la sentenza n. 79 del
2014 della Corte costituzionale, citata dalla ricorrente, non avrebbe
dichiarato «illegittimo in se'» il recupero al bilancio statale di
risorse proprie regionali, ma soltanto sancito l'incostituzionalita'
di meccanismi che commisurano le riduzioni di spesa all'ammontare
delle spese sostenute dalle Regioni per i consumi intermedi, in
quanto i medesimi determinerebbero un effetto perequativo implicito
che non soddisfa i requisiti di cui all'art. 119 Cost. Effetto
perequativo implicito che sarebbe stato escluso, in relazione proprio
alle disposizioni "prorogate" di cui si discute, impositive di
contributi alla finanza pubblica, dalle successive sentenze n. 65 e
n. 141 del 2016, le quali avrebbero chiarito che le disposizioni
censurate non comportano, neppure indirettamente, «una riduzione
degli squilibri tra le Regioni, mirando piuttosto a coinvolgere tutti
gli enti nell'opera di risanamento, secondo criteri di progressivita'
dello sforzo, proporzionati alla dimensione del PIL e della
popolazione, senza alcun effetto di livellamento».
In ogni caso, osserva l'Avvocatura generale dello Stato, le
doglianze regionali dovrebbero considerarsi «superate alla luce
dell'Intesa sancita in sede di Conferenza Stato-Regioni nella seduta
del 23 febbraio 2017», in cui si sarebbe previsto un accordo tra
Governo e Regioni in merito alle proposte normative da approvare in
apposito provvedimento, tra cui un emendamento volto ad eliminare
l'espressa previsione della possibilita' di versamenti diretti al
bilancio statale, con conseguente sopravvenuta carenza di interesse
della Regione ricorrente a coltivare l'impugnazione.
6.3.- Con atto depositato il 30 agosto 2017, in forza di delibera
di Giunta regionale del 12 luglio 2017, la Regione Lombardia ha
parzialmente rinunciato al ricorso, in considerazione del fatto che
l'art. 28 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni
urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti
territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi
sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, in
legge 21 giugno 2017, n. 96, ha soppresso, all'art. 1, comma 680,
secondo periodo, della legge n. 208 del 2015, le parole: «inclusa la
possibilita' di prevedere versamenti da parte delle regioni
interessate,», che erano state aggiunte proprio dal comma 528
dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016.
La rinuncia, dunque, opera solo per i profili di doglianza
connessi alla parte di disposizione soppressa, fatti «salvi gli
ulteriori e diversi motivi di impugnativa anche in relazione al
predetto comma 528 dell'art. 1 della legge 232/2016», rispetto ai
quali la Regione Lombardia conferma «il pieno interesse alla
decisione».
6.4.- L'Avvocatura generale dello Stato, in data 10 novembre
2017, ha depositato la deliberazione del 19 ottobre 2017 con la quale
il Consiglio dei ministri ha accettato la rinuncia parziale al
ricorso della Regione Lombardia.
7.- La Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 20
febbraio 2017 e depositato il 28 febbraio 2017 (reg. ric. n. 24 del
2017), ha impugnato, tra gli altri, i commi 392, primo, secondo e
terzo periodo, e 394 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016,
ritenuti in contrasto, per la parte di ricorso qui esaminata, con:
gli artt. 8, numero 1), 9, numero 10), 16, 69, 79, 80, 81, 103, 104 e
107 del d.P.R. n. 670 del 1972, nonche' le correlative norme di
attuazione in materia finanziaria (contenute nel d.lgs. n. 268 del
1992); gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., in combinato disposto
con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001; il principio di leale
collaborazione, in relazione all'art. 120 Cost. ed all'accordo del 15
ottobre 2014, recepito con legge n. 190 del 2014; il principio di
ragionevolezza di cui agli artt. 3 e 97 Cost.; l'art. 27 della legge
n. 42 del 2009; l'art. 81 Cost. e l'art. 9 della legge n. 243 del
2012.
7.1.- La ricorrente, in premessa, chiarisce di non ignorare
l'esistenza della clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 1,
comma 638, della legge n. 232 del 2016, ma esclude che essa sia
idonea «a evitare che le disposizioni specificamente indirizzate alle
autonomie speciali, e in particolar modo alla Provincia autonoma di
Trento (nonche' aventi contenuto lesivo dell'autonomia stessa, come
le norme impugnate), possano trovare comunque applicazione».
7.1.1.- La Provincia autonoma di Trento passa, poi, ad illustrare
il contenuto normativo delle disposizioni impugnate e, soffermandosi
sul quarto periodo del comma 392, ritiene che «la posizione della
ricorrente Provincia dovrebbe essere perfettamente salvaguardata, dal
momento che essa corrisponderebbe pienamente a quella concordata con
lo Stato». Tuttavia, aggiunge che «non e' chiaro se sia realmente
cosi», dal momento che il periodo precedente a sua volta
espressamente prevede che anche «le province autonome di Trento e di
Bolzano» siano tenute a concludere accordi diretti ad assicurare «gli
effetti finanziari previsti dal presente comma», con riferimento alla
disposizione che pone a carico delle Regioni ad autonomia speciale un
contributo da determinarsi mediante accordo con lo Stato, «correlato
alla riduzione del Fondo sanitario nazionale».
Inoltre, anche la norma contenuta nel comma 394 dell'art. 1 della
legge n. 232 del 2016 - che disciplina l'intervento statale in caso
di mancata stipula degli accordi entro il 31 gennaio 2017 - «potrebbe
essere ritenuta applicabile alla Provincia autonoma di Trento»,
stante la menzione delle «regioni a statuto speciale» unitariamente
considerate.
Di qui, l'impugnativa proposta in via cautelativa.
7.1.2.- Secondo la ricorrente, le disposizioni censurate
costituiscono attuazione illegittima di quanto gia' previsto
dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, il quale, a sua
volta, imponeva alle autonome speciali un ulteriore contributo al
risanamento della finanza pubblica, avendo cura di precisare (al
terzo periodo), la necessita' di stipulare appositi accordi con
ciascuna di esse e salvaguardando (al quinto periodo) la posizione
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e delle Province
autonome di Trento e di Bolzano, prevedendo che, per queste ultime,
l'applicazione delle disposizioni avvenisse nel rispetto dell'accordo
sottoscritto con il Governo in data 15 ottobre 2014 e recepito con
legge n. 190 del 2014.
Anche in quel caso, tuttavia, ricorda inoltre la Provincia
autonoma di Trento, non era chiaro come la disposizione del quarto
periodo (impositivo dell'obbligo di assicurare il finanziamento dei
LEA, come rideterminato appunto ai sensi dell'art. 1, comma 680,
della legge n. 232 del 2016), che ancora espressamente menzionava le
Province autonome, si coordinasse con il quinto periodo, sicche' era
stato necessario, ancora una volta, ricorrere alla Corte
costituzionale.
7.1.3.- La ricorrente espone che, in attuazione dell'appena
menzionato comma 680, lo Stato e le Regioni hanno concluso un'intesa
in data 11 febbraio 2016, nella quale hanno individuato nel fondo
sanitario nazionale - di cui e' stata conseguentemente concordata la
riduzione di 3.500 milioni di euro per il 2017 e di 5.000 milioni di
euro a decorrere dal 2018 - «la principale posta su cui concentrare
la riduzione di spesa relativa al contributo» (quantificato dalla
medesima disposizione di legge in 3.980 milioni di euro per il 2017 e
in 5.480 milioni di euro per il 2018 e il 2019) e hanno rinviato «a
successive intese le determinazioni inerenti i restanti 480 milioni
di euro», contemplando, in mancanza, una clausola di salvaguardia
secondo cui il fondo sanitario nazionale viene in ogni caso ridotto
degli importi oggetto dell'intesa.
Sottolinea, ancora, la ricorrente che le Regioni speciali e le
Province autonome che non avevano partecipato all'intesa dell'11
febbraio 2016 avevano rifiutato «di aderire ad alcun riparto che
prevedesse un onere a proprio carico», nelle more dell'impugnazione
proposta, innanzi alla Corte costituzionale, contro il comma 680 piu'
volte citato, anche perche', ad eccezione della Regione Siciliana,
nessuna delle altre autonomie speciali partecipa alla ripartizione
del fondo sanitario nazionale, che era stato invece individuato,
nell'intesa raggiunta l'11 febbraio 2016, come «oggetto del
"taglio"».
Del resto, rammenta infine la ricorrente, la suddetta intesa
dell'11 febbraio 2016 prevedeva espressamente che la parte del
contributo al risanamento dei conti pubblici a carico delle Regioni a
statuto speciale venisse «demandata a singoli accordi bilaterali tra
il Governo e le singole Regioni a statuto speciale», e che, in
mancanza del raggiungimento di un accordo «entro un termine
ragionevole», la copertura integrale del contributo sarebbe stata
conseguita con una maggiorazione della quota gravante sulle Regioni a
statuto ordinario, non potendo la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano disporre della posizione delle autonomie speciali senza il
loro assenso.
7.1.4.- In questo quadro si inseriscono le disposizioni
impugnate, le quali, a parere della ricorrente: riducono il fondo
sanitario nazionale in misura ulteriore rispetto a quella fissata con
l'intesa dell'11 febbraio 2016 (comma 392, primo e secondo periodo);
impongono alle Regioni speciali ed alle Province autonome di
concorrere a tali misure, sostenendo parte di tale contributo,
determinato mediante intese bilaterali (comma 392, terzo periodo);
impongono alle Regioni speciali, con i medesimi accordi di cui al
comma 392, di assicurare il contributo a loro carico previsto
dall'intesa dell'11 febbraio 2016 (comma 394); consentono al
Ministero dell'economia e delle finanze di attuare, con proprio
decreto, l'intesa dell'11 febbraio 2016, al fine di garantire il
conseguimento dell'obiettivo programmatico di finanza pubblica per il
settore sanitario (comma 394).
Tali previsioni sarebbero costituzionalmente illegittime, ove si
dovessero interpretare nel senso di imporre anche alle Province
autonome di sostenere il contributo di cui al primo periodo del comma
392, nonostante la precisa clausola di salvaguardia di cui al quarto
periodo del medesimo comma 392, o nel senso di imporre anche alle
Province autonome di assicurare il contributo a loro carico previsto
dall'intesa conclusa in data 11 febbraio 2016.
Secondo la ricorrente, peraltro, proprio tale interpretazione
sembrerebbe essere alla base della nota del 31 gennaio 2017, con la
quale il Ministro degli affari regionali ha sottoposto alla Provincia
autonoma di Trento, per la sottoscrizione, una bozza di accordo
relativo ai contributi di cui all'art. 1, commi 392 e 394, della
legge n. 232 del 2016, richiedendo il versamento all'entrata del
bilancio dello Stato di tali contributi entro il 30 aprile di ciascun
anno (2017, 2018, e 2019) e avvisando che, in assenza di tale
versamento nel suddetto termine, i contributi sarebbero stati
trattenuti a valere sulle quote di tributi erariali spettanti alle
Province autonome.
7.1.5.- L'imposizione di un ulteriore contributo unilaterale alla
manovra di finanza pubblica, correlato al finanziamento del
fabbisogno sanitario, violerebbe l'autonomia finanziaria dell'ente,
nei termini in cui essa e' garantita dallo statuto speciale, e
lederebbe, altresi', l'accordo concluso con lo Stato in data 15
ottobre 2014 e recepito dall'art. 1, commi da 406 a 413, della legge
n. 190 del 2014, violando il principio di leale collaborazione (di
cui all'art. 120, secondo comma, Cost.) e il principio pattizio
(desumibile sia dagli artt. 103 e 104 dello statuto speciale, sia
dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009) che regola i rapporti
finanziari tra lo Stato e la Provincia autonoma.
In particolare, sarebbe «chiaramente violato» l'art. 79, comma 4,
dello statuto di autonomia, che porrebbe «una clausola di
esaustivita' in relazione al concorso della Provincia autonoma agli
obblighi di finanza pubblica», nonche' le ulteriori disposizioni del
medesimo art. 79, come introdotte dalla legge n. 190 del 2014, in
esecuzione dell'accordo concluso con lo Stato in data 15 ottobre
2014, che gia' avrebbero «precisamente ed esaustivamente quantificato
l'impegno finanziario della Provincia autonoma a titolo di concorso
agli obblighi di finanza pubblica anche per gli anni considerati
dalla misura qui impugnata», e che potrebbero essere modificate
esclusivamente con la procedura prevista dall'articolo 104 dello
statuto di autonomia.
7.1.6.- Secondo la ricorrente, la violazione degli evocati
parametri costituzionali e statutari non sarebbe esclusa dalla
previsione di singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro il 31
gennaio 2017.
A prescindere dalla gia' operata considerazione, secondo cui gli
oneri e pesi gravanti sulla finanza provinciale sarebbero gia' stati
definiti con l'accordo del 2014 e trasfusi nell'art. 79 dello statuto
speciale e nelle altre disposizioni concordate introdotte dalla legge
n. 190 del 2014 (sicche' ogni ulteriore richiesta sarebbe «comunque
in violazione delle regole stabilite»), la ricorrente osserva che la
«misura complessiva» del nuovo concorso delle autonomie speciali
sarebbe gia' definita unilateralmente dalla legge statale.
Conseguentemente, la conclusione dei previsti accordi sarebbe
«obbligata e dovuta entro un termine molto stretto (31 gennaio
2017)», a pena di un intervento unilaterale statale che attui
comunque, entro 30 giorni decorrenti dal predetto termine, la
riduzione prevista per gli anni 2017 e successivi.
Tutto cio', ancora una volta, in violazione dell'accordo concluso
tra la Provincia autonoma di Trento e lo Stato in data 15 ottobre
2014, non ricorrendo «le eccezionali esigenze di finanza pubblica che
ne consentirebbero, entro certi limiti, una variazione unilaterale».
In violazione degli obblighi assunti con tale accordo, lo Stato
avrebbe rideterminato il contributo della Provincia autonoma di
Trento alla finanza pubblica, imponendole «di trasferire allo Stato
fondi "equivalenti" alla riduzione del fondo sanitario nazionale
concordata con le Regioni a statuto ordinario, per una quota
virtualmente imputata alla Provincia autonoma ricorrente».
7.1.7.- Allo stesso modo, sarebbe illegittimo, sempre per
violazione del principio di leale collaborazione e delle regole
dettate dall'art. 120, secondo comma, Cost., il comma 394, se
interpretato nel senso di una attribuzione al Ministro dell'economia
e finanze, di concerto con il Ministro della salute, del potere
unilaterale di imporre alla Provincia i suddetti contributi, decorso
il termine del 31 gennaio 2017, anche in assenza di accordo.
7.1.8.- Il nuovo concorso provinciale risulterebbe, inoltre,
costituzionalmente illegittimo per irragionevolezza e quindi per
contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost., essendo «fondato e
parametrato sulla riduzione di un Fondo» al quale la Provincia non
partecipa, dal momento che essa finanzia integralmente il proprio
sistema sanitario con le compartecipazioni ai tributi erariali, ai
sensi dell'art. 34, comma 3, della legge n. 724 del 1994.
Sarebbe dunque contrario all'evocato parametro un sistema in cui
il legislatore statale, avendo diminuito il fabbisogno di spesa
sanitaria nazionale, da un lato riduce i trasferimenti in favore
delle Regioni a statuto ordinario, dall'altro «chiede alla Provincia
autonoma la restituzione di parte delle compartecipazioni che la
stessa Provincia introiterebbe - secondo lo Stato - in eccesso
rispetto al fabbisogno del sistema sanitario regionale», in quanto la
Provincia autonoma di Trento finanzia il sistema sanitario «a proprio
rischio» con le proprie entrate fiscali generali e, dunque, non si
potrebbe computare «una quota ideale di un finanziamento statale che
non c'e', al solo scopo di poterlo sottrarre alla Provincia».
Del resto, ricorda la ricorrente, per le autonomie speciali che
finanziano il proprio fabbisogno di spesa con risorse del proprio
bilancio, la copertura della spesa sanitaria regionale o provinciale
sarebbe «meramente teorica», dipendendo dall'andamento delle
compartecipazioni ai tributi erariali (che potrebbero crescere in
misura inferiore all'andamento della spesa sanitaria programmata).
Tale vizio ridonderebbe sulle competenze che la Provincia
autonoma di Trento esercita in materia di «organizzazione degli
uffici e proprio personale», ai sensi degli artt. 8, numero 1), e 16
dello statuto di autonomia, e in materia di «igiene e sanita', ivi
compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera», ai sensi degli artt.
9, numero 10), e 16 dello statuto di autonomia (oppure, ove ritenuto
piu' favorevole, in materia di tutela della salute, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost, in combinazione con l'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001).
7.1.9.- In via subordinata, con riferimento al primo periodo
dell'art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016, la Provincia
autonoma di Trento prospetta la violazione del principio di leale
collaborazione e, ancora, del principio di ragionevolezza e di
eguaglianza.
Tale disposizione, infatti, avrebbe ridotto il Fondo sanitario
nazionale «in misura ulteriore rispetto a quanto determinato con
l'intesa dell'11 febbraio 2016», e, nonostante la ricorrente non
abbia sottoscritto la predetta intesa, essa avrebbe comunque
interesse a che lo Stato non aumenti il contributo di parte regionale
rispetto a quanto concordato, visto che una quota di tale differenza
sarebbe posta a carico della Provincia stessa (ove la norma dovesse
essere cosi' interpretata e ritenuta legittima). Anzi, ove «la
disposizione fosse intesa nel senso che l'intera differenza ("gli
effetti finanziari previsti dal presente comma") e' posta a carico
delle sole Regioni a statuto speciale e delle Province autonome,
palese sarebbe anche l'irragionevolezza e la discriminatorieta'»
della norma, in quanto non solo tali enti sarebbero chiamati a
concorrere secondo quanto sancito dall'intesa dell'11 febbraio 2016
(quando essi non dovrebbero, non partecipando al fondo sanitario
nazionale), ma in aggiunta sarebbe loro accollata «l'ulteriore misura
di concorso».
7.1.10.- In conclusione, la ricorrente osserva che l'ulteriore
misura di concorso finanziario non potrebbe essere giustificata con
la competenza concorrente dello Stato in materia di coordinamento
della finanza pubblica, giacche' il sistema sanitario provinciale e'
integralmente finanziato dalla Provincia autonoma di Trento e, quando
lo Stato non concorre al finanziamento della spesa sanitaria,
«neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario»
(viene citata la sentenza n. 125 del 2015).
Il contributo non sarebbe «costituzionalmente giustificabile»
nemmeno come forma di concorso al miglioramento dei saldi di finanza
pubblica del conto consolidato della pubblica amministrazione, nel
quadro degli obblighi che derivano dalla partecipazione dell'Italia
all'Unione europea, in quanto a tali obblighi la Provincia autonoma
ricorrente fa «ordinariamente fronte» attraverso l'osservanza delle
regole sul pareggio di bilancio stabilite dall'art. 9 della legge n.
243 del 2012. A tal proposito, la ricorrente riconosce che il comma 5
dell'art. 9 citato consente la previsione di ulteriori obblighi a
carico degli enti territoriali, ma, osserva, il successivo comma 6
precisa che le disposizioni del comma 5 «si applicano alle regioni a
statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative
norme di attuazione». Tale compatibilita', a parere della ricorrente,
difetterebbe, sia sotto il profilo del metodo, sia con riferimento al
contenuto.
7.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito nel
giudizio di legittimita' costituzionale, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato, riproponendo le
difese articolate nell'atto di costituzione nel giudizio instaurato
su ricorso della Provincia autonoma di Bolzano ed illustrate al
precedente punto 3.3.
8.- La Regione Siciliana, con ricorso notificato il 20 febbraio
2017 e depositato il 28 febbraio 2017 (reg. ric. n. 25 del 2017), ha
impugnato l'art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016.
8.1.- La ricorrente ritiene che la norma censurata,
nell'estendere al 2020 il contributo alla finanza pubblica gia'
previsto dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015,
comporterebbe «ulteriori effetti negativi sul bilancio regionale»,
aggravati dalla contemporanea introduzione della «possibilita' di
prevedere versamenti da parte delle regioni interessate».
8.2.- Le indicate disposizioni sarebbero contrastanti con gli
artt. 81, ultimo comma, e 97, primo comma, Cost. «(per l'aspetto
della garanzia degli equilibri di bilancio delle pubbliche
amministrazioni)», la cui lesione ridonderebbe, limitandole, sia
sulla «potesta' amministrativa regionale sancita dall'art. 20 dello
Statuto, segnatamente negli ambiti attribuiti nelle materie di cui
agli artt. 14, 15, 17», sia sull'autonomia di spesa «come sancita
dall'art. 36 dello Statuto e 2, comma 1, delle norme di attuazione
dello statuto in materia finanziaria» (d.P.R. 26 luglio 1965, n.
1074, recante «Norme di attuazione dello Statuto della Regione
siciliana in materia finanziaria»).
Gli indicati parametri statutari e di attuazione statutaria
sarebbero, poi, anche autonomamente lesi dalla disposizione
censurata, unitamente all'art. 43 del regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
2.
Il comma 528 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016, inoltre,
sarebbe direttamente lesivo dell'art. 117, terzo comma, Cost. «sul
coordinamento della finanza pubblica», nonche' dell'art. 119, primo,
secondo, terzo, quarto e ultimo comma, Cost., «anche in riferimento
all'art. 10 della legge costituzionale 3 del 2001».
Sarebbe, infine, violato il principio di leale collaborazione di
cui agli artt. 5 e 120 Cost.
8.3.- La Regione Siciliana muove dalla considerazione generale
che il contributo da versare in forza del citato art. 1, comma 680,
della legge n. 208 del 2015, anche in seguito alla modifica ad esso
apportata dalla disposizione impugnata, «va a sommarsi alle gia'
insostenibili riduzioni di risorse subite dalla stessa Regione negli
ultimi anni», sicche' sarebbe stato reso impossibile lo svolgimento
delle funzioni regionali, in quanto la finanza regionale sarebbe
«gia' gravemente compromessa dalla circostanza che al bilancio
regionale affluisce solo una ridotta parte del gettito tributario
riscosso o meglio maturato [...] in Sicilia».
La riprova sarebbe costituita dal susseguirsi «delle precedenti
leggi di bilancio», tutte impositive di contributi alla finanza
pubblica anche a carico della Regione Siciliana.
8.3.1.- Cio' posto, sarebbero, in primo luogo, violati gli artt.
81, ultimo comma, e 97, primo comma, Cost. (in relazione alla
garanzia degli equilibri di bilancio delle pubbliche
amministrazioni), in quanto non sarebbe stata prevista «alcuna
specifica destinazione in ordine al contributo che la Regione e'
tenuta a versare anche per l'anno 2020».
In particolare, la previsione di un ulteriore contributo in
favore dello Stato «mediante generico riferimento ai risparmi di
spesa», da concordarsi annualmente entro il 31 gennaio, non sarebbe
idonea ad assicurare la copertura finanziaria richiesta dalla
disposizione dell'art. 81, ultimo comma, Cost., non essendo stati
individuati «specificatamente i capitoli di spesa della Regione sui
quali effettuare i risparmi ne' quelli di entrata del bilancio dello
Stato sui quali i detti risparmi di spesa della Regione devono
confluire».
Quanto alla lesione dell'art. 97, primo comma, Cost., sarebbe
compromessa la possibilita' di erogare servizi «anche in settori di
primaria importanza», per i quali la Regione Siciliana «esercita
competenza legislativa sia esclusiva che concorrente con le connesse
funzioni amministrative».
Verrebbero in rilievo, nello specifico, ambiti relativi a diritti
fondamentali dei cittadini «la cui affermazione e tutela e' garantita
dalle disponibilita' economiche della Regione [...] quali istruzione,
assistenza sociale ecc.».
Nella ricostruzione regionale, la disposizione censurata,
sottraendo «ulteriormente e genericamente» somme al bilancio
regionale «da riversare allo Stato senza specifica destinazione»,
inciderebbe «pesantemente» sull'espletamento delle funzioni di
competenza regionale.
La lesione delle citate disposizioni costituzionali, quindi,
ridonderebbe, incidendole «pesantemente», sulle prerogative
legislative di cui agli artt. 14, 15 e 17 dello statuto di autonomia
e su quelle amministrative di cui al successivo art. 20,
compromettendo anche l'autonomia finanziaria regionale «con la
sottrazione di somme che, malgrado risparmiate dalla Regione per
essere destinate all'esercizio di proprie funzioni istituzionali,
vanno ad impinguare le casse dello Stato».
In definitiva, pur riconoscendo il dovere delle pubbliche
amministrazioni di concorrere all'equilibrio finanziario del bilancio
dello Stato ed alla sostenibilita' del debito pubblico, la ricorrente
evidenzia che «tale obiettivo, perseguito con la tecnica annualmente
adottata dal legislatore statale, mette in crisi il raggiungimento
dell'equilibrio finanziario del bilancio regionale», violando
pertanto, «prevedendosene l'applicabilita' a prescindere dalle
necessarie norme di attuazione, anche l'art. 43 dello Statuto».
8.3.2.- La «genericita' della destinazione del contributo»,
inoltre, sarebbe lesiva dell'art. 2, comma 1, delle norme di
attuazione dello statuto in materia finanziaria - come sostituite dal
decreto legislativo 11 dicembre 2016, n. 251 (Norme di attuazione
dello Statuto della Regione Siciliana recante modifiche al decreto
del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074, recante:
«Norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in materia
finanziaria») - laddove ribadisce che la riserva allo Stato di
entrate tributarie presuppone che il loro gettito sia destinato con
apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare
particolari finalita' contingenti o continuative dello Stato
specificate dalle leggi medesime.
8.3.3.- La Regione Siciliana lamenta la violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto la disposizione censurata disporrebbe,
con una tecnica legislativa asseritamente elusiva del principio di
transitorieta', l'«estensione del termine triennale di durata del
concorso da parte del legislatore».
La ricorrente si dimostra consapevole della giurisprudenza
costituzionale che ha ritenuto legittime norme statali che fissano
limiti alla spesa delle Regioni, in quanto espressione della funzione
di coordinamento della finanza pubblica spettante allo Stato, ma
ricorda che esse devono limitarsi a porre obiettivi di riequilibrio
della spesa, intesi nel senso di un transitorio contenimento
complessivo, anche se non generale, della spesa corrente (sono
richiamate, tra le piu' recenti, le sentenze n. 65 del 2016, n. 218 e
n. 189 del 2015).
Evidenzia, pero', che la stessa Corte costituzionale avrebbe
chiarito che «il costante ricorso alla tecnica normativa
dell'estensione dell'ambito temporale di precedenti manovre, mediante
aggiunta di un'ulteriore annualita' a quelle originariamente
previste», finirebbe «per porsi in contrasto con il canone della
transitorieta', se indefinitamente ripetuto».
E sarebbe appunto questo il caso, dal momento che la disposizione
censurata modificherebbe, vanificandola, la previsione di concorso
triennale sancita dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del
2015, sovrapponendosi, peraltro, alle precedenti manovre di finanza
pubblica, «in assenza di plausibili e riconoscibili ragioni che
impediscano in concreto al legislatore di ridefinire e rinnovare
complessivamente, secondo le ordinarie scansioni temporali dei cicli
di bilancio, il quadro delle relazioni finanziarie tra lo Stato, le
Regioni e gli enti locali, alla luce di mutamenti sopravvenuti nella
situazione economica del Paese».
Sarebbe dunque «evidente» la violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost. «considerato che, in ordine alle manovre di contenimento
della spesa pubblica a carico delle Regioni, delle Province e dei
Comuni», sarebbe stata «sancita l'obbligatorieta' del limite
temporale massimo di durata in un triennio».
8.3.4.- Per gli stessi motivi, sarebbe violato anche l'art. 119
Cost., che tutela l'autonomia di spesa della Regione, i cui commi
primo, secondo, terzo, quarto e sesto, anche in riferimento all'art.
10 della legge cost. n. 3 del 2001 (invocabile in virtu' della
clausola di maggior favore recata dall'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001) sarebbero altresi' lesi in quanto la disposizione impugnata
pregiudicherebbe «la capacita' della Regione di gestire
responsabilmente le risorse economiche di cui dispone», incrinando il
principio di responsabilita' finanziaria ed impedendo alla stessa di
finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuitele.
Sotto altro profilo, sarebbe in contrasto con l'evocato parametro
la previsione del passaggio di risorse dal bilancio regionale a
quello statale (senza alcuna prescrizione sulla destinazione che lo
Stato dovrebbe imprimere ad esse), con conseguente lesione
dell'autonomia finanziaria di spesa e «capovolgimento» dei
«meccanismi di compartecipazione e di trasferimento di risorse dallo
Stato alla periferia» (viene citata la sentenza n. 205 del 2016).
8.3.5.- Ulteriore doglianza e' incentrata sulla violazione del
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.,
per il fatto che la previsione del passaggio di risorse dal bilancio
regionale a quello statale «mediante generico riferimento ai risparmi
di spesa da concordarsi annualmente entro il 31 gennaio» non sarebbe
sufficiente a garantire il rispetto del principio di leale
collaborazione. Difetterebbe, infatti, «il necessario accordo
riguardo alla destinazione ai capitoli del bilancio dello Stato sui
quali i risparmi di spesa della Regione devono confluire».
8.3.6.- Sarebbero, infine, direttamente violati i parametri
statutari di cui agli artt. 14, 15, 17, 20, 36 (quest'ultimo
unitamente all'art. 2, comma 1, delle norme di attuazione dello
statuto in materia finanziaria) e 43, sui quali ridonderebbe la gia'
illustrata lesione degli artt. 81, ultimo comma e 97, primo comma,
Cost., per le «refluenze negative sul bilancio della Regione» che
impedirebbero di far «fronte alle funzioni amministrative nelle
materie in cui ha competenza legislativa esclusiva e concorrente».
8.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito nel
giudizio di legittimita' costituzionale, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato.
La difesa statale sottolinea, preliminarmente, che la gran parte
delle censure avanzate dalla ricorrente sono volte ad evidenziare,
genericamente (e, dunque, inammissibilmente), «i comprensibili
problemi scaturenti a carico della Regione per la limitazione di
quanto reso disponibile in bilancio, e la conseguente difficolta' a
far fronte, a propria volta, all'esigenza di pareggio di bilancio».
Ricorda, tuttavia, che la Corte costituzionale, in numerose
pronunce, avrebbe considerato costituzionalmente legittima
l'imposizione unilaterale, anche alle Regioni ad autonomia speciale,
di un contributo al risanamento della finanza pubblica, nel rispetto
del canone della transitorieta' e del principio consensualistico.
L'Avvocatura generale dello Stato poi, sottolinea che, in base
alla disposizione censurata, alla specifica individuazione delle
somme «che saranno destinate al contributo regionale a favore dello
Stato si procedera' con Accordi annuali tra Stato e Regione», proprio
nell'ottica della leale collaborazione, in vista dell'individuazione
del sacrificio «per quanto possibile meno gravoso per la finanza
regionale».
La difesa statale ricorda che la sentenza n. 141 del 2016 della
Corte costituzionale avrebbe «sancito la validita'» di disposizioni
legislative che si limitano, proprio come quella impugnata, ad
estendere di una annualita' il confine temporale di operativita'
delle misure di contenimento della spesa.
In ogni caso, osserva infine l'Avvocatura generale dello Stato,
le doglianze regionali dovrebbero considerarsi «superate alla luce
dell'Intesa sancita in sede di Conferenza Stato-Regioni nella seduta
del 23 febbraio 2017», in cui si sarebbe previsto un accordo tra
Governo e Regioni in merito alle proposte normative da approvare in
apposito provvedimento, tra cui un emendamento volto ad eliminare
l'espressa previsione della possibilita' di versamenti diretti al
bilancio statale, con conseguente sopravvenuta carenza di interesse
della Regione ricorrente a coltivare l'impugnazione.
9.- In vista dell'udienza pubblica sono state depositate memorie.
9.1.- La Regione Veneto, con riferimento all'impugnativa del
comma 392 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016, richiama le
sentenze della Corte costituzionale n. 192 e n. 169 del 2017, dalle
quali si trarrebbero argomenti a sostegno della censura incentrata
sul carattere totalmente unilaterale e non proporzionato della
determinazione del livello del concorso statale al finanziamento del
fabbisogno sanitario in relazione al triennio 2017-2019.
In particolare, la sentenza n. 169 del 2017, dopo aver enucleato
la nozione di "spesa costituzionalmente necessaria" in riferimento a
quella destinata a finanziare il diritto sociale alla salute, avrebbe
posto il principio di leale collaborazione «al centro della corretta
determinazione delle risorse necessarie a tale fine», allo scopo di
garantire l'effettiva programmabilita' e la reale copertura
finanziaria dei servizi.
Tale leale collaborazione sarebbe del tutto difettata, anche in
considerazione del mancato rinnovo del «tradizionale Patto della
Salute».
La successiva sentenza n. 192 del 2017 non avrebbe smentito tale
assunto, avendo ricordato che in base all'art. 26, comma 1, del
d.lgs. n. 68 del 2011, il fabbisogno sanitario nazionale standard e'
determinato tramite intesa: «[s]olo in relazione alla deroga
unilateralmente disposta dalla legge di stabilita' per il 2016» la
sentenza avrebbe espresso il principio per cui l'accordo non puo'
condizionare l'esercizio della funzione legislativa.
La Regione Veneto sottolinea, a questo proposito, che la
disposizione impugnata non solo ridurrebbe di oltre un miliardo di
euro l'importo che era stato determinato, per il 2017 e il 2018,
nell'intesa dell'11 febbraio 2016, ma fisserebbe, del tutto
unilateralmente, a 115 miliardi di euro l'importo per il 2019, senza
che su tale cifra sia mai stata raggiunta un'intesa o avviata una
qualsiasi procedura concertativa.
Evidenzia, poi, che, in conseguenza della mancata stipula delle
intese con le autonomie speciali, il Governo avrebbe imposto un
«supplemento di manovra a carico delle regioni ordinarie»,
rideterminando, con il decreto del Ministero dell'economia e delle
finanze 5 giugno 2017 (Rideterminazione del livello del fabbisogno
sanitario nazionale), pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 135 del
13 giugno 2017, il livello del fabbisogno sanitario nazionale,
riducendolo ulteriormente di 423 milioni di euro per il 2017 e, a
decorrere dal 2018 (e dunque con carattere permanente), di 604
milioni di euro.
A sostegno della censura relativa alla mancanza di adeguata
istruttoria della riduzione del livello del finanziamento del
servizio sanitario nazionale, la Regione Veneto richiama i risultati
dell'indagine conoscitiva della Commissione sanita' del Senato
pubblicata il 18 gennaio 2018, da cui emergerebbe che l'aumento di
circa un miliardo di euro del finanziamento del Servizio sanitario
nazionale per l'anno 2017 non sarebbe sufficiente a coprire le
maggiori spese gia' imposte alle Regioni per il rinnovo dei contratti
e delle convenzioni in atto (per un importo stimato di circa 1,3
miliardi di euro). Richiama altresi' quanto riportato nell'audizione
della Corte dei conti - innanzi alle Commissioni congiunte bilancio
del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati - sulla nota
di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2017, da cui
emergerebbe che la «forte pressione sul contenimento delle risorse si
e' riflessa nelle crescenti difficolta' di alcune regioni di
garantire con carattere di efficienza e appropriatezza i livelli
essenziali di assistenza».
Con specifico riguardo al servizio sanitario della Regione
Veneto, la ricorrente deduce la necessita' di ridurre alcune
prestazioni «in materia di Lea», per effetto «delle minori risorse
disponibili», indicando, a titolo esemplificativo: la fissazione di
nuovi limiti di costo alle aziende sanitarie autorizzate alla
prescrizione dei nuovi farmaci per l'epatite C, per cui nel corso del
2017 sarebbero stati trattati 3.622 pazienti degli oltre 5.000
«arruolabili»; l'impossibilita' di trattare con farmaci specifici il
78 per cento dei pazienti con frattura vertebrale o di femore o in
terapia con corticosteroidi; la necessita' di fronteggiare una
perdita previsionale complessiva delle aziende sanitarie pari a oltre
161 milioni di euro.
Quanto al comma 527 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016, la
Regione Veneto aggiunge l'auspicio che la Corte costituzionale dia
seguito al secondo "monito" lanciato al legislatore con la sentenza
n. 154 del 2017, sottolineando che la disposizione impugnata - questa
volta - e' successiva alla pubblicazione della sentenza n. 141 del
2016.
Illustra, inoltre, offrendo un prospetto in termini di cifre e
differenziali di spesa, la riduzione delle prestazioni che il
contributo imposto dalla disposizione in esame ha determinato in
ambiti connessi a diritti sociali, quali il fondo per le politiche
sociali e il fondo per le autosufficienze, che hanno subito una
diminuzione degli stanziamenti pari all'80 per cento.
Infine, quanto all'art. 1, comma 528, della legge n. 232 del
2016, la Regione Veneto ribadisce le argomentazioni gia' poste a
fondamento del ricorso introduttivo.
9.2.- La Provincia autonoma di Bolzano illustra ulteriormente i
motivi di ricorso, richiamando giurisprudenza costituzionale
successiva al deposito dell'atto introduttivo del giudizio.
9.3.- La Regione autonoma Sardegna indica le ragioni per cui i
principi espressi nella sentenza n. 154 del 2017, che ha rigettato il
ricorso proposto contro l'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del
2015, non sarebbero automaticamente applicabili anche al caso qui in
esame (a differenza di quanto ritenuto, invece, dall'Avvocatura
generale dello Stato nella memoria pure depositata in prossimita'
dell'udienza), sottolineando che l'art. 1, comma 394, della legge n.
232 del 2016 avrebbe ridotto i «margini di negoziabilita'», imponendo
a carico delle Regioni ad autonomia differenziata l'obbligo di
assicurare «il contributo a loro carico previsto dall'intesa dell'11
febbraio 2016», sicche' tali autonomie speciali dovranno
«necessariamente "coprire" la somma della quale le Regioni ordinarie
non si sono fatte carico», in violazione dei parametri costituzionali
e statutari evocati. Tale violazione non sarebbe evitabile neppure
con un'interpretazione adeguatrice, a cio' ostando la littera legis.
La ricorrente, infine, sottolinea che non ha mai inteso sottrarsi
al leale confronto con il Governo e, per comprovarlo, esibisce
documentazione attestante le iniziative assunte nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri e dei Ministri competenti al
fine di giungere ad un nuovo accordo che sostituisse quello concluso
in data 21 luglio 2014, tutte rimaste inascoltate: da qui, in
considerazione del continuo stratificarsi di interventi normativi e
dell'inidoneita' dei precedenti accordi di finanza pubblica a
garantire una stabilita' nelle reciproche relazioni finanziarie,
l'«evidente compromissione» del principio di veridicita' e
completezza del bilancio.
9.4.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia argomenta
ulteriormente i motivi di ricorso, alla luce delle difese spiegate
dall'Avvocatura generale dello Stato e della sentenza n. 154 del
2017, che ha deciso il ricorso proposto contro l'art. 1, comma 680,
della legge n. 208 del 2015.
La ricorrente, in particolare, conviene sulle differenze che
caratterizzano l'accordo da essa concluso con lo Stato in data 23
ottobre 2014 rispetto a quello stipulato dalle autonomie della
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol con il Governo in data 15
ottobre 2014, ma illustra le ragioni per cui, a suo giudizio, al
primo non possa essere «del tutto negata portata garantistica
soltanto in ragione della menzione, contenuta all'art. 3, punto 4,
dell'accordo, della possibilita' per lo Stato di modificare gli
importi concordati», richiamando, in particolare, il principio di
buona fede che governa i rapporti tra le parti contrattuali. Tale
principio consentirebbe di imporre nuovi contributi solo in presenza
di esigenze di finanza pubblica «nuove e sopravvenute» rispetto a
quelle gia' valutate nell'accordo: queste sopravvenienze, a parere
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, non sussisterebbero.
La ricorrente, infine, evidenzia che l'art. 1, comma 394, della
legge n. 232 del 2016 sembrerebbe suggerire che dall'intesa dell'11
febbraio 2016 sia sorto un vincolo giuridico a carico delle Regioni a
statuto speciale, che sembrerebbe addirittura coercibile attraverso
un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze.
La ricorrente, infine, segnala che in data 31 gennaio 2018 ha
concluso un nuovo accordo in materia finanziaria di finanza pubblica
con il Governo, a dimostrazione di non essersi mai sottratta al
dovere costituzionale di collaborare con lo Stato al coordinamento
della finanza pubblica.
9.5.- La Regione Lombardia illustra i motivi di ricorso aventi ad
oggetto disposizioni diverse dall'art. 1, comma 528 della legge n.
232 del 2016, limitandosi, quanto a quest'ultimo, a richiamare il
contenuto della sentenza n. 141 del 2016 ed il "monito" in essa
contenuta in ordine alla necessita' che le misure di contenimento
della spesa pubblica rispettino il canone della transitorieta'.
9.6.- La Provincia autonoma di Trento sviluppa i motivi di
ricorso, riportando ampi passi della motivazione della sentenza n.
154 del 2017 che, a suo dire, confermerebbero la fondatezza delle
doglianze avanzate nell'atto introduttivo.
Contesta, poi, la correttezza dell'assunto posto a base delle
difese dell'Avvocatura generale dello Stato, secondo cui la riduzione
del livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale
imporrebbe, parallelamente, una corrispondente riduzione del livello
di finanziamento del Servizio sanitario provinciale, negando
qualsiasi correlazione tra le due grandezze.
9.7.- La Regione Siciliana evidenzia che le modifiche normative
apportate dal d. l. n. 50 del 2017, come convertito e modificato, non
incidono sul proprio interesse a ricorrere, in quanto le norme
impugnate continuano ad imporre «un contributo insostenibile in
spregio al canone della transitorieta'». Per dimostrare
l'impossibilita' di svolgere le funzioni istituzionali «anche in
ambiti relativi ai diritti fondamentali dei cittadini», la ricorrente
deposita una relazione del ragioniere generale della Regione, da cui
risulta che la situazione di squilibrio finanziario «in atto
esistente per l'intero triennio 2018-2020» non ha consentito la
presentazione del bilancio di previsione relativo a tale periodo.
Tale squilibrio sarebbe cagionato da «oneri non ricompresi nel
Bilancio di previsione» e dalla riduzione del gettito dell'imposta di
bollo, per un importo complessivo di circa 325 milioni di euro,
corrispondente al contributo alla finanza pubblica per l'esercizio
2020. Cio' «potrebbe determinare», a parere della ricorrente, una
riduzione dei livelli di assistenza sanitaria erogati nel territorio
nell'esercizio 2020 o «in alternativa» un deficit del sistema
sanitario regionale.
Considerato in diritto
1.- Con i ricorsi indicati in epigrafe, tutte le autonomie
speciali (ad eccezione della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol) e le Regioni Veneto e Lombardia impugnano alcune
disposizioni della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio
pluriennale per il triennio 2017-2019).
In particolare, le Province autonome di Trento e di Bolzano
impugnano, tra gli altri, l'art. 1, comma 392, della legge n. 232 del
2016, limitatamente ai primi tre periodi, nonche' il successivo comma
394. La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste estende
l'impugnativa agli interi commi 392 e 394. Le Regioni autonome
Friuli-Venezia Giulia e Sardegna censurano anche il successivo comma
528, il quale ultimo costituisce, invece, l'unico oggetto di
impugnativa dei ricorsi promossi dalla Regione Siciliana e, tra gli
altri, dalla Regione Lombardia. La Regione Veneto, infine, impugna,
tra gli altri, l'art. 1, commi 392, 527 e 528, della legge n. 232 del
2016.
Tutti i ricorsi ricostruiscono, in premessa, il contenuto
precettivo delle disposizioni impugnate, che conviene, dunque,
illustrare sinteticamente.
L'art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016, ridetermina il
livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard
cui concorre lo Stato, per gli anni 2017 e 2018, fissandolo,
rispettivamente, in 113.000 milioni di euro e in 114.000 milioni di
euro, sulla base dell'intesa sancita in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano in data 11 febbraio 2016. Per l'anno 2019, la
disposizione in esame stabilisce che il medesimo livello di
finanziamento sia pari a 115.000 milioni di euro. Infine, prescrive
che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e
di Bolzano assicurino gli effetti finanziari cosi' previsti, mediante
la sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro
il 31 gennaio 2017. Per la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol e per le Province autonome di Trento e di Bolzano,
viene espressamente salvaguardato l'accordo sottoscritto tra il
Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014.
L'art. 1, comma 394, della legge n. 232 del 2016 dispone che, con
i medesimi accordi di cui al precedente comma 392, le Regioni a
statuto speciale assicurino il contributo a loro carico previsto
dall'intesa dell'11 febbraio 2016, e che, decorso il termine del 31
gennaio 2017, «all'esito degli accordi sottoscritti», il Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della
salute, entro i successivi trenta giorni, con proprio decreto attui
quanto previsto per gli anni 2017 e successivi dalla citata intesa
dell'11 febbraio 2016, al fine di garantire il conseguimento
dell'obiettivo programmatico di finanza pubblica per il settore
sanitario.
L'art. 1, comma 527, della legge n. 232 del 2016 estende al 2019
i contributi al contenimento della spesa pubblica gia' previsti per
le Regioni a statuto ordinario dall'art. 46, comma 6, del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, in legge 23 giugno 2014, n. 89.
L'art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016 estende al 2020
il contributo alla finanza pubblica gia' previsto dall'art. 1, comma
680, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2016)», includendo, tra le modalita' dell'intervento
sostitutivo statale, «la possibilita' di prevedere versamenti da
parte delle regioni interessate».
2.- Cosi' ricostruito il contenuto normativo delle disposizioni
impugnate, occorre procedere alla sintesi delle censure avanzate
dalle ricorrenti, seguendo l'ordine di deposito dei rispettivi
ricorsi.
2.1.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste sostiene
che l'art. 1, commi 392 e 394, prevederebbe a suo carico, «se del
caso, anche in maniera unilaterale», un concorso alla riduzione del
fabbisogno del Servizio sanitario nazionale, dunque in un ambito nel
quale la ricorrente provvede autonomamente al relativo finanziamento,
con risorse gravanti esclusivamente sul proprio bilancio, senza oneri
a carico del bilancio statale, sicche' eventuali economie di spesa
potrebbero essere destinate solo ad interventi relativi al settore
sanitario regionale, con conseguente illegittimita' del «loro storno
a favore del Servizio sanitario nazionale».
Sarebbe, per questo, illegittimo un intervento statale a titolo
di coordinamento della finanza pubblica, che si risolverebbe
nell'imposizione di economie di spesa da destinare a favore del
Servizio sanitario nazionale.
Risulterebbero, in tal modo, violati: l'art. 2, comma 1, lettera
a); l'art. 3, comma 1, lettere f) e l); gli artt. 4 e 12 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta), per l'indebita invasione di ambiti di «potesta' legislativa
piena» riconosciuti alla Regione in alcune materie dallo statuto di
autonomia. Sarebbero, ancora, lesi gli artt. 117, terzo comma, e 119
della Costituzione, «in combinato disposto» con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione). Sarebbe, infine, violata la
normativa di attuazione statutaria di cui alla legge 26 novembre
1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento finanziario della regione
Valle d'Aosta), «come integrata» dagli artt. 34 e 36 della legge 23
dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica).
Evidenzia, ancora, la ricorrente che le disposizioni impugnate,
dopo aver irragionevolmente fissato un termine troppo breve per il
raggiungimento di un'intesa, pretenderebbero di disciplinare
unilateralmente, in mancanza di accordo, aspetti che l'art. 50 dello
statuto speciale riserva ad una legislazione attuativa consensuale,
suscettibile di successive modifiche solo attraverso «i peculiari
moduli concertativi previsti dall'art. 48 bis».
Il particolare meccanismo, definito «suppletivo», di
determinazione della quota di concorso imposta alla ricorrente,
sarebbe, dunque, in contrasto con i parametri statutari da ultimo
evocati, nonche' con i principi costituzionali di leale
collaborazione e ragionevolezza, essendo tutto incentrato
sull'adozione di un decreto ministeriale che, di fatto, estenderebbe
alla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste «un'intesa che
questa non ha sottoscritto», e che non potrebbe coinvolgerla, in
quanto attinente ad un ambito, quello sanitario, per il quale essa
non grava sull'erario.
2.2.- La Regione Veneto ritiene che l'art. 1, comma 392, della
legge n. 232 del 2016, avrebbe violato gli artt. 117, terzo comma, e
119 Cost., nonche' il principio di leale collaborazione di cui agli
artt. 5 e 120 Cost., poiche' avrebbe imposto una riduzione del
livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard
cui concorre lo Stato, rispetto a quanto stabilito nell'intesa
sancita l'11 febbraio 2016 dalla Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, in mancanza di una nuova intesa con le Regioni, a fronte di
«una prassi» (quella dei cosiddetti Patti per la salute) invalsa fin
dall'anno 2000. Secondo la ricorrente, in particolare, per ridurre la
spesa «relativa a quella particolarissima materia che e' la tutela
della salute», il legislatore statale sarebbe tenuto al pieno
rispetto del principio di leale collaborazione, con la previsione di
«adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a difesa delle
loro competenze».
La norma impugnata difetterebbe, inoltre, di un'adeguata
istruttoria sulla «sostenibilita' del definanziamento» (in violazione
quindi degli artt. 3 e 97 Cost.) e sull'adeguatezza delle risorse
stanziate in relazione alla funzione regionale di garantire sul
territorio il diritto alla salute di cui all'art. 32 Cost.,
soprattutto a fronte di un aumento delle prestazioni da erogare in
conseguenza della definizione dei nuovi livelli essenziali di
assistenza (d'ora in avanti: LEA).
Verrebbe in rilievo, peraltro, una riduzione «di carattere
sostanzialmente permanente», in contrasto con quanto stabilito dalla
giurisprudenza di questa Corte in ordine al carattere necessariamente
transitorio che devono presentare norme che impongono il
raggiungimento di obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica.
Ancora, il carattere «meramente lineare dei tagli» che verrebbero
imposti alla spesa regionale interferirebbe in ambiti inerenti a
fondamentali diritti civili e soprattutto sociali, in mancanza di
determinazione dei livelli essenziali di assistenza sociale (LIVEAS).
Non sarebbero presi in considerazione, infatti, ne' i costi standard
ne' i livelli di spesa di Regioni virtuose che hanno gia' raggiunto
elevati livelli di efficienza nella gestione della sanita' e che non
potrebbero ulteriormente razionalizzare la spesa «senza mettere a
repentaglio la garanzia del diritto alla salute», non potendo
«mantenere l'equilibrio finanziario e nel contempo rispettare
l'erogazione dei Lea».
Sarebbero lese anche le competenze tutelate dagli artt. 118 e 119
Cost., con particolare riferimento alla programmazione sanitaria ed
alla autonomia impositiva.
La disposizione impugnata, del resto, determinando uno
«scollamento» tra un livello di finanziamento del fondo sanitario,
che verrebbe «pesantemente ridotto», e la necessita' di garantire i
LEA, si porrebbe in contrasto anche con l'art. 5, comma 1, lettera
g), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del
principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), e con
l'art. 11 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), che impongono il
concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni inerenti ai diritti sociali nelle fasi avverse del ciclo
economico.
Infine, non vi sarebbe stato alcun coinvolgimento della
Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica,
che sarebbe imposto, invece, per la definizione delle manovre di
finanza pubblica, dall'art. 5, comma 1, della legge 5 maggio 2009, n.
42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione).
L'art. 1, comma 527, della legge n. 232 del 2016, dal canto suo,
sarebbe contrastante con gli artt. 3, 117, secondo e terzo comma, e
119 Cost., nonche' con il principio di leale collaborazione di cui
agli artt. 5 e 120 Cost.
Secondo la ricorrente, in primo luogo, la «terza proroga
consecutiva della stessa manovra in origine legata a un ambito
triennale», in mancanza di plausibili e riconoscibili ragioni
impeditive di una ridefinizione e rinnovazione complessiva del quadro
delle relazioni finanziarie tra lo Stato e le Regioni, secondo le
ordinarie scansioni triennali dei cicli di bilancio, violerebbe il
canone della transitorieta' richiesto dalla giurisprudenza di questa
Corte.
Inoltre, la proroga del contributo imposto alle Regioni ordinarie
sarebbe stata disposta «al buio», in assenza della definizione dei
LIVEAS, sicche' la manovra finanziaria risulterebbe priva degli
«indispensabili elementi di razionalita', proporzionalita', efficacia
e sostenibilita'».
Per finire, quanto all'art. 1, comma 528, della legge n. 232 del
2016, sarebbe violato l'art. 119 Cost., perche' la disposizione
impugnata non si limiterebbe ad una semplice proroga del contributo
cui si riferisce, ma, nell'introdurre la possibilita' di prevedere
versamenti al bilancio dello Stato, avrebbe trasformato la Regione
«in una sorta di esattore dello Stato», essendo chiamata a riversare
a quest'ultimo risorse proprie.
2.3.- La Provincia autonoma di Bolzano censura l'art. 1, comma
392, della legge n. 232 del 2016, limitatamente ai primi tre periodi,
nonche' l'intero successivo comma 394.
Ritiene la ricorrente che tali disposizioni contrastino con gli
artt. 8, numero 1), 9, numero 10), 16, 79, 80, 103, 104 e 107 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), nonche' con le norme di attuazione statutaria
in materia di «igiene e sanita'», di «finanza regionale e
provinciale» e di «rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali»; con l'art. 117, terzo comma, Cost., in
combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001; con
il principio di leale collaborazione, in relazione all'art. 120 Cost.
e all'accordo del 15 ottobre 2014, recepito con la legge 23 dicembre
2014 n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)»; e con
il principio di ragionevolezza di cui agli artt. 3 e 97 Cost.
L'impugnativa proposta dalla Provincia autonoma di Bolzano ha
natura dichiaratamente cautelativa, per l'ipotesi in cui le
disposizioni censurate venissero interpretate come destinate a fare
carico alle Province autonome di ulteriori contributi alla finanza
pubblica nazionale (e, specificamente, quale concorso al
finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale) rispetto a quelli
concordati con lo Stato. In tal caso, infatti, sarebbero introdotte
forme di concorso al livello di finanziamento del fabbisogno standard
del Servizio sanitario nazionale, come tali incompatibili sia con
l'autonomia finanziaria riconosciuta alle Province autonome nel
settore sanitario sia con l'accordo sottoscritto in data 15 ottobre
2014.
La ricorrente, a tale proposito, ricorda che lo Stato, quando non
concorre al finanziamento della spesa sanitaria, neppure avrebbe
titolo per dettare norme di coordinamento finanziario.
Infine, violerebbe gli evocati parametri anche l'attribuzione «di
un potere monocratico di decretazione» al Ministro dell'economia e
delle finanze, per il caso di mancata intesa entro un termine
predefinito dalla legge.
2.4.- La Regione autonoma Sardegna censura l'art. 1, commi 392,
394 e 528, della legge n. 232 del 2016, sotto una pluralita' di
profili.
In primo luogo, sarebbe violato il principio di leale
collaborazione, di cui agli artt. 5 e 117 Cost., non avendo il
legislatore statale previsto alcuna procedura pattizia idonea ad
incidere sul quantum del concorso alla finanza pubblica, determinato
unilateralmente dallo Stato anche a carico delle Regioni a statuto
speciale, in tal modo equiparate alle Regioni ordinarie, tutte
coinvolte nell'intesa sul riparto del contributo dell'11 febbraio
2016 e senza che le determinazioni assunte in quella sede possano
essere ulteriormente «negoziabili».
Il principio di leale collaborazione sarebbe altresi' leso,
unitamente all'autonomia economico-finanziaria della Regione tutelata
dagli artt. 117 e 119 Cost. e dagli artt. 7 e 8 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), ed al principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost.,
per effetto della salvaguardia prevista per il solo accordo stipulato
tra Stato, Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e Province
autonome di Trento e Bolzano, con totale e ingiustificata
pretermissione dell'analogo accordo stipulato tra lo Stato e la
Regione autonoma Sardegna in data 21 luglio 2014.
L'intervento del legislatore statale, in quanto successivo alla
stipula degli accordi di finanza pubblica del 2014, ne avrebbe
violato espressamente le clausole, senza prevedere un meccanismo
adeguato di recupero, anche ex post, della leale cooperazione nei
rapporti economico-finanziari. Di qui, la violazione degli artt. 5,
117 e 119 Cost., che, unitamente agli artt. 7 e 8 dello statuto
speciale, garantiscono l'autonomia economico-finanziaria della
Regione ricorrente, imponendo, nei relativi rapporti, la leale
cooperazione, nonche' la lesione del principio di ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost.
L'imposizione di altri oneri sottratti alla determinazione
consensuale delle parti, comportando, ancora, la lesione
dell'autonomia economico-finanziaria della Regione Sardegna,
garantita dagli artt. 7 e 8 dello statuto speciale e dagli artt. 117
e 119 Cost., si porrebbe in contrasto anche con l'art. 81 Cost. e con
l'art. 9 della legge «rinforzata» n. 243 del 2012, approvata al fine
di sottoporre anche la definizione dei criteri di «equilibrio» dei
bilanci delle autonomie speciali al principio consensualistico,
attuato, in materia, dal citato accordo del 21 luglio 2014.
Tale accordo, del resto, in quanto recepito dall'art. 42, commi
da 9 a 12, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure
urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere
pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, in legge
11 novembre 2014, n. 164, impedirebbe al legislatore statale, in
assenza di preventiva intesa con la Regione, di abrogare, modificare
o comunque derogare le previsioni dei commi sopra menzionati.
Cio' sarebbe invece avvenuto con le disposizioni impugnate, da
leggere unitamente all'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del
2015. Nonostante il mancato inserimento nello statuto della Regione o
nelle relative norme di attuazione, infatti, le previsioni del
menzionato accordo di finanza pubblica, come recepite dal legislatore
ordinario, sarebbero comunque espressione del principio
consensualistico cui sono soggetti i rapporti economico-finanziari
tra lo Stato e la Regione ricorrente, sancito dagli artt. 54, comma
5, e 56 dello statuto speciale, nonche' dall'art. 9 della legge
«rinforzata» n. 243 del 2012, anche in relazione, ancora una volta,
agli artt. 7 e 8 dello statuto speciale e agli artt. 117 e 119 Cost.,
che tutelano l'autonomia finanziaria della Regione.
La ricorrente lamenta, inoltre, la violazione del giudicato
costituzionale e, dunque, dell'art. 136 Cost., in quanto le sentenze
con le quali questa Corte ha scrutinato le vertenze insorte tra lo
Stato e la Regione autonoma Sardegna a causa della mancata attuazione
della riforma del regime delle entrate regionali di cui all'art. 8
dello statuto speciale, avrebbero «accertato e dichiarato» un vero e
proprio obbligo giuridico in capo allo Stato di definire
consensualmente con la Regione autonoma il regime dei loro rapporti
economico-finanziari.
Sarebbe altresi' leso il principio di affidamento, che trova
riconoscimento di rango costituzionale ai sensi dell'art. 3 Cost.
nonche', per il tramite dell'art. 117, primo comma, Cost. (e
dell'art. 5 Cost.), degli artt. 6 e 13 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la
legge 4 agosto 1955, n. 848. Sostiene la ricorrente che sarebbe sorto
un affidamento in ordine alla «stabilita' del quadro di
regolamentazione dei rapporti economici con lo Stato», in seguito
all'accordo concluso in data 21 luglio 2014, la cui violazione - in
mancanza di ragioni imperative di interesse generale - ridonderebbe
ancora una volta sull'autonomia economico-finanziaria della Regione,
tutelata dagli artt. 7 e 8 dello statuto speciale e dagli artt. 117 e
119 Cost.
Anche l'art. 24 Cost. sarebbe violato, in quanto la Regione
autonoma Sardegna, non avendo mai dubitato della validita', della
stabilita' e della cogenza dell'accordo del 21 luglio 2014, proprio
in adempimento degli obblighi con esso assunti, avrebbe rinunciato «a
numerose impugnazioni gia' proposte», non solo innanzi a questa
Corte, con conseguente lesione del diritto di difesa in giudizio.
Infine, il concorso alla finanza pubblica previsto dalle
disposizioni impugnate - che hanno prorogato di un anno l'originario
contributo imposto dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del
2015 (aumentandone contemporaneamente l'entita') - aggiungendosi a
contributi di finanza pubblica imposti alle Regioni da diversi anni e
in misura sempre crescente, alcuni dei quali senza limiti di tempo,
non rispetterebbe il criterio della «transitorieta'» richiesto dalla
giurisprudenza costituzionale per le misure restrittive di finanza
pubblica, in tal modo ponendosi in contrasto con l'art. 117, terzo
comma, Cost., e con gli artt. 7 e 8 dello statuto, che tutelano
l'autonomia finanziaria della Regione autonoma Sardegna.
2.5.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia impugna l'art. 1,
commi 392, 394 e 528 della legge n. 232 del 2016, prospettandone il
contrasto con gli artt. 3, 119 e 120 Cost. e con gli artt. 48, 49,
63, quinto comma, e 65 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n.
1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia); con il
protocollo di intesa tra lo Stato e la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia per la revisione del protocollo del 29 ottobre
2010 e per la definizione dei rapporti finanziari negli esercizi
2014-2017 del 23 ottobre 2014, richiamato dall'art. 1, comma 512,
della legge n. 190 del 2014; con l'art. 27 della legge n. 42 del
2009; con i principi pattizio e di leale collaborazione, quest'ultimo
ai sensi dell'art. 120 Cost.
In particolare, la ricorrente lamenta il fatto che la «misura
complessiva» del nuovo concorso delle autonomie speciali al
risanamento della finanza pubblica sarebbe gia' definita
unilateralmente dalla legge statale, in violazione del metodo
pattizio. La conclusione dei previsti accordi sarebbe, dunque,
«obbligata e dovuta entro un termine molto stretto», a pena di un
intervento unilaterale statale comunque attuativo del risparmio
previsto per gli anni 2017 e successivi.
Tutto cio' si porrebbe in contrasto con l'accordo concluso tra la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e lo Stato in data 23 ottobre
2014, nel quale, al fine di «definire un "quadro stabile e certo"»
dei rapporti finanziari, sarebbe «precisamente ed esaustivamente
quantificato il contributo finalizzato alla sostenibilita' del debito
pubblico fino all'anno 2017», mentre, per quanto riguarda le
annualita' successive al 2017, sarebbe sancito l'impegno a
rinegoziare nuovi accordi entro il 30 giugno 2017.
Il nuovo concorso finanziario regionale, inoltre, risulterebbe
irragionevole, in quanto «fondato e parametrato sulla riduzione di un
Fondo al quale la Regione non partecipa», dal momento che essa
finanzia integralmente il proprio sistema sanitario con le
compartecipazioni ai tributi erariali. Lo Stato, dunque, non potrebbe
chiedere alla Regione Friuli-Venezia Giulia la restituzione di parte
delle compartecipazioni ai tributi erariali che la stessa Regione
introiterebbe (presuntivamente) in eccesso rispetto al fabbisogno del
sistema sanitario regionale.
Risulterebbe, inoltre, «evidente» la disparita' di trattamento
operata dal quarto periodo del comma 392 dell'art. 1 della legge n.
232, nella parte in cui non estende anche alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia la clausola di salvaguardia dell'accordo
stipulato con il Governo.
In via subordinata, con riferimento all'art. 1, comma 392, della
legge n. 232 del 2016, la ricorrente avrebbe comunque interesse a che
lo Stato non aumenti il contributo regionale rispetto a quanto
concordato nell'intesa dell'11 febbraio 2016, visto che almeno una
quota di tale incremento sarebbe posta «a carico della Regione
stessa», tenuta, al pari delle altre autonomie speciali, ad
assicurare «gli effetti finanziari» previsti dalla disposizione
impugnata.
Infine, con particolare riferimento all'art. 1, comma 528, della
legge n. 232 del 2016, la nuova misura di concorso finanziario non
sarebbe «affatto occasionale ed eccezionale», ma «addirittura estesa
fino al 2020», in violazione del necessario canone della
transitorieta'.
2.6.- L'impugnazione proposta dalla Regione Lombardia avverso
l'art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, e' incentrata sulla
prospettata violazione dell'art. 119, terzo e quinto comma, Cost.
La Regione Lombardia ha operato una rinuncia parziale ai profili
di censura collegati alla porzione di disposizione che stabiliva la
possibilita' «di prevedere versamenti da parte delle regioni
interessate», in quanto abrogata dall'art. 28 del decreto-legge 24
aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria,
iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per
le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo),
convertito, con modificazioni, in legge 21 giugno 2017, n. 96.
Ne deriva che le censure mosse al citato comma 528 possono ora
essere sintetizzate nel modo che segue.
Tale disposizione, in primo luogo, nell'estendere di un anno il
contributo alla finanza pubblica previsto dall'art. 1, comma 680,
della legge n. 208 del 2015, imporrebbe un limite alla spesa pubblica
in violazione del canone della necessaria transitorieta'.
Sotto altro profilo, consentirebbe allo Stato di imporre una
distribuzione del sacrificio disomogenea, tenendo "anche" conto del
prodotto interno lordo (PIL) e della popolazione residente, senza
contemplare il passaggio per un fondo perequativo ai sensi dell'art.
119, terzo comma, Cost. e «senza fare i conti con le premesse e gli
obiettivi indicati nel comma 5 dell'art. 119», oltre che omettendo di
«enunciare un vincolo a carico dello Stato alla futura erogazione».
2.7.- La Provincia autonoma di Trento propone un'impugnativa
dichiaratamente cautelativa dell'art. 1, commi 392 - limitatamente ai
primi tre periodi - e 394, della legge n. 232 del 2016, per l'ipotesi
in cui le disposizioni censurate siano interpretate nel senso di
imporre anche alle Province autonome di sostenere il contributo di
cui al primo periodo del comma 392, nonostante la precisa clausola di
salvaguardia di cui al quarto periodo del medesimo comma 392, o nel
senso di imporre anche alle Province autonome di assicurare il
contributo a loro carico previsto dall'intesa conclusa in data 11
febbraio 2016, oppure, ancora, nel senso di attribuire allo Stato il
potere unilaterale di imporre alla Provincia i suddetti contributi,
decorso il termine del 31 gennaio 2017, anche in assenza di accordo.
Tale interpretazione, a parere della ricorrente, contrasterebbe
con una serie di disposizioni dello statuto speciale (in particolare
con gli artt. 8, numero 1), 9, numero 10), 16, 69, 79, 80, 81, 103,
104 e 107) e delle correlate norme di attuazione in materia
finanziaria (contenute nel decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268,
recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale»).
Sarebbero, altresi', lesi gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., in
combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001; il
principio di leale collaborazione, in relazione all'art. 120 Cost.,
all'accordo del 15 ottobre 2014 ed all'art. 27 della legge n. 42 del
2009; il principio di ragionevolezza di cui agli artt. 3 e 97 Cost.;
l'art. 81 Cost. e l'art. 9 della legge n. 243 del 2012.
Secondo la Provincia autonoma di Trento, infatti, l'accordo
concluso con lo Stato in data 15 ottobre 2014 - e recepito dall'art.
1, commi da 406 a 413, della legge n. 190 del 2014 - avrebbe
«precisamente ed esaustivamente» quantificato l'impegno finanziario
richiesto alla ricorrente a titolo di concorso al risanamento della
finanza pubblica per tutti gli anni presi in considerazione dalle
disposizioni impugnate. Tale accordo potrebbe essere modificato
esclusivamente con la procedura prevista dall'art. 104 dello statuto
di autonomia.
La definizione unilaterale della «misura complessiva» del nuovo
concorso imposto alle autonomie speciali, dunque, violerebbe il
metodo pattizio, al pari del previsto intervento statale attuativo
del risparmio programmato, in mancanza della conclusione di apposite
intese, non ricorrendo «le eccezionali esigenze di finanza pubblica»
che consentirebbero, entro certi limiti, una variazione unilaterale
del contenuto dell'accordo concluso con lo Stato.
Il nuovo concorso regionale risulterebbe, in ogni caso,
irragionevole, in quanto parametrato sulla riduzione di un fondo -
quello sanitario - al quale la Provincia non partecipa, dal momento
che essa finanzia integralmente il proprio sistema sanitario con le
compartecipazioni ai tributi erariali. Secondo la ricorrente, dunque,
lo Stato non potrebbe chiedere alla Provincia autonoma di Trento la
restituzione di parte delle compartecipazioni che la stessa Provincia
introiterebbe (presuntivamente) in eccesso rispetto al fabbisogno del
sistema sanitario provinciale.
In via subordinata, la ricorrente sottolinea di avere comunque
interesse a che lo Stato non aumenti il contributo regionale rispetto
a quanto concordato, visto che almeno una quota di tale incremento
sarebbe posta «a carico della Provincia stessa», tenuta, al pari
delle altre autonomie speciali, ad assicurare «gli effetti
finanziari» previsti dalla disposizione impugnata.
2.8.- La Regione Siciliana impugna il solo art. 1, comma 528,
della legge n. 232 del 2016, articolando una serie di profili di
censura.
In primo luogo, ritiene lesi gli artt. 81, ultimo comma, e 97,
primo comma, Cost., perche' l'estensione del contributo imposto
dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, sommandosi alle
precedenti manovre finanziarie, graverebbe sul bilancio regionale in
maniera tale da impedire lo svolgimento delle funzioni
«indispensabili» regionali. Sarebbe stato, del resto, reso
impossibile anche l'adempimento dell'obbligo di garantire
l'equilibrio finanziario del bilancio regionale, non essendo stati
individuati specificatamente i capitoli di spesa della Regione sui
quali effettuare i risparmi ne' quelli di entrata del bilancio dello
Stato sui quali essi debbano confluire.
La disposizione impugnata violerebbe l'art. 43 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, essendosi prevista l'applicabilita' del contributo «a
prescindere dalle necessarie norme di attuazione».
Ancora, la sottrazione unilaterale - e in assenza delle
condizioni per far luogo a riserva - di gettito tributario di
integrale spettanza regionale contrasterebbe con l'art. 36 dello
statuto speciale e con l'art. 2 delle correlate norme di attuazione
in materia finanziaria, oltre che con il principio di leale
collaborazione.
L'impugnata disposizione, inoltre, sarebbe elusiva del principio
di transitorieta', e dunque in conflitto con l'art. 117, terzo comma,
Cost.
Pure violato risulterebbe l'art. 119, primo, secondo, terzo,
quarto e ultimo comma, Cost., perche' la disposizione impugnata, in
pregiudizio del principio di responsabilita' finanziaria, impedirebbe
alla Regione Siciliana di finanziare integralmente le funzioni
pubbliche attribuitele.
Mancherebbe, poi, in contrapposizione con il principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., la previsione di un
«necessario accordo» in ordine alla destinazione ai capitoli del
bilancio dello Stato sui quali i risparmi di spesa della Regione
dovrebbero confluire.
Infine, l'impossibilita' di esercitare le funzioni amministrative
nelle materie di «competenza legislativa esclusiva e concorrente»
sarebbe direttamente lesiva degli artt. 14, 15, 17, 20, 36
(quest'ultimo unitamente all'art. 2, comma 1, delle norme di
attuazione dello statuto in materia finanziaria) e 43 dello statuto
di autonomia.
3.- I ricorsi vertono su disposizioni parzialmente coincidenti,
sicche' appare opportuna la riunione dei relativi giudizi al fine di
una decisione congiunta, restando riservata a separate pronunce la
decisione delle questioni relative alle altre disposizioni impugnate
con i medesimi ricorsi.
4.- Vanno prioritariamente decise alcune questioni preliminari
oggetto di eccezione di parte o, comunque, rilevabili di ufficio.
4.1.- In primo luogo, le Province autonome di Trento e di Bolzano
e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia si mostrano consapevoli
della clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 1, comma 638,
della legge n. 232 del 2016, secondo cui «[l]e disposizioni della
presente legge si applicano alle regioni a statuto speciale e alle
province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con i
rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con
riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
Ritengono, tuttavia, che i commi impugnati contengano
disposizioni destinate ad applicarsi direttamente alle autonomie
speciali, sicche' la portata garantistica della clausola di
salvaguardia risulterebbe vanificata.
Trattasi di una lettura prima facie non implausibile, visto che
l'art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016 menziona
espressamente le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, mentre il successivo comma 394, pur riferendosi
alle sole Regioni a statuto speciale, rinvia direttamente agli
accordi di cui al comma 392, ancora una volta, dunque, coinvolgendo
nella previsione normativa, almeno formalmente, anche le Province
autonome di Trento e di Bolzano.
Deve percio' farsi applicazione del principio, gia' affermato
dalla giurisprudenza costituzionale, secondo cui l'illegittimita'
costituzionale di una previsione legislativa non e' esclusa dalla
presenza di una clausola di salvaguardia, laddove tale clausola entri
in contraddizione con quanto affermato dalle norme impugnate, con
esplicito riferimento alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome (da ultimo, sentenze n. 231 e n. 154 del 2017).
Del resto, questa e' anche la ragione che rende ammissibili le
impugnative dichiaratamente proposte in via cautelativa dalle
Province autonome di Trento e di Bolzano e, per la parte concernente
l'art. 1, comma 394, della legge n. 232 del 2016, anche da parte
della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste.
Tale modalita' di proposizione dei ricorsi non incide, infatti,
sulla loro ammissibilita', atteso che - per costante giurisprudenza
costituzionale (da ultimo, sentenze n. 270 e n. 212 del 2017) -
possono trovare ingresso, nel giudizio in via principale, questioni
promosse in via cautelativa ed ipotetica, sulla base di
interpretazioni prospettate soltanto come possibili, purche' non
implausibili e comunque ragionevolmente desumibili dalle disposizioni
impugnate.
4.2.- Ancora in via preliminare, va rilevato che la seconda parte
dell'impugnato art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, ha
inserito, tra le modalita' di acquisizione delle risorse da parte
dello Stato, la possibilita' di prevedere versamenti delle Regioni
interessate, in tal senso modificando l'art. 1, comma 680, della
legge n. 208 del 2015.
Tale profilo e' oggetto di specifica considerazione nei ricorsi
proposti dalle Regioni Veneto e Lombardia e dalla Regione Siciliana.
Successivamente alla proposizione dei ricorsi, tuttavia, questa
porzione normativa e' stata abrogata.
L'art. 28 del d.l. n. 50 del 2017, come convertito, ha infatti
soppresso, all'art. 1, comma 680, secondo periodo, della legge n. 208
del 2015, le parole: «inclusa la possibilita' di prevedere versamenti
da parte delle regioni interessate,», che erano state aggiunte
proprio dall'art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016.
Cio' determina conseguenze diverse sui singoli ricorsi.
La Regione Lombardia ha depositato un atto di formale rinuncia
parziale al ricorso - per i profili di doglianza connessi alla parte
di disposizione soppressa -accettata dal Presidente del Consiglio dei
ministri. Va dunque dichiarato estinto il processo, relativamente
alla questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 528,
della legge n. 232 del 2016, nella parte in cui inserisce, nel
secondo periodo dell'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015,
dopo le parole «modalita' di acquisizione delle risorse da parte
dello Stato,» le parole «inclusa la possibilita' di prevedere
versamenti da parte delle regioni interessate,».
La Regione Veneto, dal canto suo, ha incentrato il ricorso
avverso il citato comma 528, proprio sulla previsione normativa
aggiunta dalla disposizione impugnata all'art. 1, comma 680, della
legge n. 208 del 2015 ed ora soppressa dal d.l. n. 50 del 2017, come
convertito. La modifica, dunque, appare satisfattiva dell'interesse
manifestato dalla ricorrente, sicche', non avendo avuto mai
applicazione la norma ora abrogata, sussistono entrambe le condizioni
richieste dalla giurisprudenza di questa Corte per una dichiarazione
di cessazione della materia del contendere (da ultimo, sentenze n. 38
e n. 5 del 2018).
La Regione Siciliana, invece, non ha rinunciato al ricorso in
parte qua, ne' ha fondato le censure mosse all'art. 1, comma 528,
della legge n. 232 del 2016 sulla sola modifica apportata all'art. 1,
comma 680, della legge n. 208 del 2015 e consistente nell'aggiunta
della porzione normativa poi soppressa dal d.l. n. 50 del 2017, come
convertito. Per questo motivo, nella memoria depositata in
prossimita' dell'udienza pubblica, ha ribadito che lo ius
superveniens non fa venire meno il proprio interesse alla decisione
nel merito del ricorso, che andra' complessivamente definito, tenendo
conto della restrizione del thema decidendum conseguente
all'illustrata modifica normativa.
4.3.- Tutte le ricorrenti hanno sufficientemente motivato sulla
ridondanza delle asserite violazioni di parametri estranei al Titolo
V della Parte II della Costituzione sul riparto di attribuzioni in
quest'ultimo previsto. Di qui, l'ammissibilita', sotto questo
profilo, delle relative censure.
4.4.- Devono essere, invece, dichiarate inammissibili alcune
questioni proposte dalla Regione Veneto.
Quanto al prospettato contrasto dell'art. 1, comma 392, della
legge n. 232 del 2016 con i parametri costituzionali di cui agli
artt. 97, 118 e 119 Cost., infatti, manca qualsiasi adeguata
motivazione a sostegno delle censure.
Secondo la costante giurisprudenza della Corte, i termini delle
questioni di legittimita' costituzionale debbono essere ben
identificati, dovendo il ricorrente individuare le disposizioni
impugnate, i parametri evocati e le ragioni delle violazioni
prospettate (ex multis, tra le piu' recenti, sentenze n. 247, n. 245
e n. 231 del 2017).
Per ragioni analoghe deve essere dichiarata inammissibile la
questione legata all'asserita mancata attuazione del disposto
dell'art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012, e
dell'art. 11 della legge n. 243 del 2012. La censura risulta infatti
oscura, poiche' non si comprende in che modo la disposizione
impugnata sarebbe lesiva dell'autonomia regionale. La doglianza e',
sul punto, apodittica, limitandosi la ricorrente ad affermare che la
riduzione del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario
sarebbe, per cio' stesso, indicativa di una fase avversa del ciclo
economico, tale da imporre l'attivazione dei meccanismi previsti
dalle norme richiamate. Del resto, nella memoria illustrativa
depositata in prossimita' dell'udienza, la stessa Regione Veneto,
preso atto della decisione assunta dalla sentenza n. 154 del 2017 su
analoga censura, non insiste su di essa.
5.- Il merito dei ricorsi riguarda alcune disposizioni della
legge n. 232 del 2016 - in particolare l'art. 1, commi 392, 394 e 528
- il cui contenuto precettivo e' strettamente collegato al contributo
alla finanza pubblica imposto a tutti gli enti del livello regionale
dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015.
L'art. 1, comma 527, della legge n. 232 del 2016 e' impugnato,
invece, dalla sola Regione Veneto, dal momento che esso afferisce al
contributo al contenimento della spesa pubblica gia' previsto per le
sole Regioni a statuto ordinario dall'art. 46, comma 6, del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89.
E' opportuno, dunque, trattare le censure mosse al primo gruppo
di disposizioni separatamente rispetto a quelle avanzate contro il
solo comma 527, ulteriormente distinguendo la posizione degli enti ad
autonomia differenziata da quella delle Regioni a statuto ordinario.
6.- Tutte le autonomie speciali - ad eccezione della Regione
Siciliana - contestano le disposizioni della legge di bilancio per il
2017 che danno attuazione all'intesa sancita in data 11 febbraio 2016
in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, avente ad
oggetto il contributo alla finanza pubblica di cui all'art. 1, comma
680, della legge di stabilita' per il 2016.
Come chiarito nella sentenza n. 154 del 2017, la disposizione da
ultimo menzionata determina il concorso di tutte le Regioni agli
obiettivi di finanza pubblica, in misura pari a 3.980 milioni di euro
per l'anno 2017 e a 5.480 milioni di euro per ciascuno degli anni
2018 e 2019, demandando ai medesimi enti il raggiungimento, entro il
31 gennaio di ciascun anno, di un accordo - in sede di
autocoordinamento - sulla definizione degli ambiti e degli importi
del rispettivo contributo, nel rispetto dei LEA, facendo sempre salva
la necessita' di raggiungere un'intesa bilaterale con ciascuna
autonomia speciale e, per le Province autonome e per la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, nel rispetto dell'accordo
raggiunto con il Governo in data 15 ottobre 2014.
L'intesa attuativa del citato comma 680 e' stata sancita, senza
la partecipazione delle autonomie speciali, in data 11 febbraio 2016.
In essa, le Regioni a statuto ordinario hanno concordato di imputare
al settore sanitario la maggior parte del contributo, precisamente
per l'importo di 3.500 milioni di euro per l'anno 2017 e di 5.000
milioni di euro a decorrere dall'anno 2018, e rinviando il riparto
del contributo residuo pari a 480 milioni di euro «alle successive
intese in Conferenza Stato Regioni da definire entro il 31 gennaio di
ciascun anno». Conseguentemente, nell'intesa si e' prevista la
rideterminazione del livello del finanziamento del Servizio sanitario
nazionale nei seguenti importi: 113.063 milioni di euro per l'anno
2017 e 114.998 milioni di euro per l'anno 2018.
Contestualmente, l'intesa ha impegnato il Governo ad ottenere,
entro un «termine ragionevole», la stipula del previsto accordo
bilaterale con ciascuna delle autonomie speciali, per definire la
quota di contributo spettante a ciascuna di esse.
La medesima intesa dell'11 febbraio 2016 conteneva anche una
sorta di "clausola di salvaguardia", secondo cui, decorso inutilmente
tale termine senza la stipula degli accordi bilaterali con le
autonomie speciali, il livello del fabbisogno sanitario nazionale
sarebbe stato ulteriormente ridotto, al fine di assicurare in ogni
caso gli effetti per la finanza pubblica pari a 3.500 milioni di euro
per l'anno 2017 e a 5.000 milioni di euro a decorrere dall'anno 2018,
cosi' di fatto "addossando" alle Regioni a statuto ordinario un
maggiore contributo al risanamento della finanza pubblica.
Non essendo stati stipulati i prescritti accordi tra il Governo e
le autonomie speciali, l'impugnato art. 1, comma 392, della legge n.
232 del 2016 prevede, per gli anni 2017 e 2018, un'ulteriore
riduzione (rispetto agli importi inizialmente previsti dall'intesa
dell'11 febbraio 2016) del livello del finanziamento del fabbisogno
sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato, fissandolo,
rispettivamente, in 113.000 milioni di euro per l'anno 2017 e in
114.000 milioni di euro per l'anno 2018 (a fronte dei precedenti
importi rispettivamente di 113.063 milioni di euro e di 114.998
milioni di euro).
Per l'anno 2019, invece, il livello del finanziamento del
fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato viene
stabilito in 115.000 milioni di euro.
Accanto a questa sostanziale "maggiorazione" del contributo posto
a carico delle Regioni a statuto ordinario, tuttavia, la medesima
disposizione ha fissato un nuovo termine per il raggiungimento dei
necessari accordi tra il Governo e le autonomie speciali gia'
previsti dall'intesa dell'11 febbraio 2016, disponendo la
possibilita' di concluderli entro il 31 gennaio 2017, sempre con la
clausola del rispetto dell'accordo stipulato in data 15 ottobre 2014
tra il Governo e la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e
le Province autonome di Trento e di Bolzano.
Il successivo comma 394 dell'art. 1 della legge di bilancio per
il 2017 ha ribadito l'obbligo delle Regioni a statuto speciale di
assicurare il contributo a loro carico previsto dall'intesa dell'11
febbraio 2016 ed ha disciplinato il meccanismo per il conseguimento
degli effetti positivi per la finanza pubblica complessivamente pari
a 3.500 milioni di euro per l'anno 2017 e 5.000 milioni di euro a
decorrere dall'anno 2018, prevedendo che, decorso il termine del 31
gennaio 2017, con apposito decreto ministeriale sarebbe stato attuato
«quanto previsto per gli anni 2017 e successivi dalla citata intesa
dell'11 febbraio 2016».
Nessuna delle autonomie speciali - le quali (ad eccezione della
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste) avevano nel frattempo
impugnato l'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015 innanzi a
questa Corte - ha acconsentito alla stipula dell'accordo con il
Governo.
Quest'ultimo, quindi, ha attivato l'illustrato meccanismo
previsto dall'art. 1, comma 394, della legge n. 232 del 2016,
provvedendo - con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze,
emanato di concerto con il Ministro della salute, 5 giugno 2017
(Rideterminazione del livello del fabbisogno sanitario nazionale),
pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 135 del 13 giugno 2017 - alla
rideterminazione del livello del finanziamento del fabbisogno
sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato, riducendolo
ulteriormente di 423 milioni di euro, per l'anno 2017, e di 604
milioni di euro, a decorrere dall'anno 2018.
6.1.- Cio' premesso, va ricordato che, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, i principi fondamentali fissati dalla
legislazione dello Stato nell'esercizio della competenza di
coordinamento della finanza pubblica si applicano anche alle
autonomie speciali (ex plurimis, sentenze n. 62 del 2017, n. 40 del
2016, n. 82 e n. 46 del 2015), in quanto funzionali a prevenire
disavanzi di bilancio, a preservare l'equilibrio
economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche e
anche a garantire l'unita' economica della Repubblica, come richiesto
dai principi costituzionali e dai vincoli derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea (sentenza n. 175 del 2014).
I rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali sono,
tuttavia, regolati dal principio dell'accordo, inteso come vincolo di
metodo (e non gia' di risultato) e declinato nella forma della leale
collaborazione (sentenze n. 88 del 2014, n. 193 e n. 118 del 2012).
Lo Stato, dunque, puo' imporre contributi al risanamento della
finanza pubblica a carico delle autonomie speciali, quantificando
l'importo complessivo del concorso, e rimettendo alla stipula di
accordi bilaterali con ciascuna autonomia, non solo la definizione
dell'importo gravante su ciascuna di esse, ma, eventualmente, la
stessa riallocazione delle risorse disponibili, anche a esercizio
inoltrato (sentenza n. 19 del 2015).
Di tali principi questa Corte ha fatto applicazione nel definire
i ricorsi proposti dalle autonomie speciali (ad eccezione della
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste) contro l'art. 1, comma
680, della legge di stabilita' per il 2016.
Con la sentenza n. 154 del 2017, infatti, questa Corte ha
dichiarato inammissibili oppure non fondate le censure proposte dalle
ricorrenti, fornendo un'interpretazione della normativa conforme ai
parametri costituzionali e statutari di volta in volta evocati,
sicche' e' stata definitivamente sancita la legittimita'
costituzionale del contributo alla finanza pubblica imposto, anche
alle autonomie speciali, dall'art. 1, comma 680, della legge n. 208
del 2015.
6.2.- Cio' premesso, i ricorsi delle Regioni autonome Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste e Friuli-Venezia Giulia e quelli delle
Province autonome di Trento e di Bolzano pongono questioni che
muovono da un comune presupposto interpretativo, che tuttavia appare
non rispondente alla lettera ed alla ratio delle disposizioni
impugnate, con conseguente non fondatezza delle censure prospettate.