ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della
legge 2 agosto 2008, n. 130 (Ratifica ed esecuzione del Trattato di
Lisbona che modifica il Trattato sull'Unione europea e il Trattato
che istituisce la Comunita' europea e alcuni atti connessi, con atto
finale, protocolli e dichiarazioni, fatto a Lisbona il 13 dicembre
2007) e dell'art. 2, commi 3 e 3-bis, della legge 13 aprile 1988, n.
117 (Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e responsabilita' civile dei magistrati), come modificato
dall'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 27 febbraio 2015, n. 18
(Disciplina della responsabilita' civile dei magistrati), promosso
dal Tribunale ordinario di Enna nel procedimento vertente tra
l'Azienda sanitaria provinciale di Enna e Angela Restivo, con
ordinanza del 14 marzo 2016, iscritta al n. 103 del registro
ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 21, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 24 gennaio 2018 il Giudice
relatore Franco Modugno.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 14 marzo 2016, il Tribunale ordinario di
Enna ha sollevato, in riferimento agli artt. 24, 101 e 104 della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale:
a) dell'art. 2 della legge 2 agosto 2008, n. 130 (Ratifica ed
esecuzione del Trattato di Lisbona che modifica il Trattato
sull'Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunita' europea
e alcuni atti connessi, con atto finale, protocolli e dichiarazioni,
fatto a Lisbona il 13 dicembre 2007), nella parte in cui:
- «ai sensi dell'art. 288» del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato
di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge n. 130 del
2008, «cosi' come interpretato dalla costante giurisprudenza della
Corte di Giustizia, si prevede che la decisione della Commissione
rivolta agli Stati, ormai divenuta inoppugnabile dinnanzi agli organi
giurisdizionali comunitari, sia obbligatoria e vincolante in tutti i
suoi elementi, anche per i giudici nazionali»;
- «ai sensi dell'art. 267 TFUE, cosi' come interpretato nella
sentenza della C.G.U.E., 30 settembre 2003, causa 224/01, si prevede
che nell'attivita' interpretativa il giudice debba tenere conto delle
posizioni espresse dalle istituzioni europee non giurisdizionali»;
b) dell'art. 2, commi 3 e 3-bis, della legge 13 aprile 1988, n.
117 (Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e responsabilita' civile dei magistrati), come modificato
dall'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 27 febbraio 2015, n. 18
(Disciplina della responsabilita' civile dei magistrati), «nella
parte in cui include tra le ipotesi di manifesta violazione del
diritto dell'Unione europea il contrasto tra un atto o un
provvedimento giudiziario e l'interpretazione espressa dalla Corte di
giustizia dell'Unione europea sulla vincolativita' delle decisioni
della Commissione europea per il giudice nazionale».
1.1.- Il giudice a quo riferisce di essere investito del giudizio
di opposizione al decreto con il quale il Presidente del Tribunale
ordinario di Enna aveva ingiunto all'Azienda sanitaria provinciale
della medesima citta' il pagamento di una somma di denaro in favore
di un allevatore di bestiame, a titolo di indennita' per
l'abbattimento di quattordici bovini ai sensi dell'art. 1 della legge
della Regione Siciliana 5 giugno 1989, n. 12 (Interventi per favorire
il risanamento e il reintegro degli allevamenti zootecnici colpiti
dalla tubercolosi, dalla brucellosi e da altre malattie infettive e
diffusive e contributi alle associazioni degli allevatori). La citata
disposizione regionale prevede che, in vista del risanamento degli
allevamenti, ai proprietari di bovini, ovini o caprini abbattuti in
quanto affetti da determinate patologie (tubercolosi, brucellosi o
leucosi) e' corrisposta un'indennita', nella misura indicata nella
tabella allegata alla legge regionale, in aggiunta a quella prevista
dalle vigenti disposizioni nazionali.
Il rimettente riferisce, altresi', che «[t]ra i motivi a sostegno
dell'opposizione», l'Azienda sanitaria aveva dedotto, «in via
preliminare», che il fondo previsto dalla legge regionale in
questione non era stato reintegrato, a partire dal 1997, dal
competente assessorato regionale, in quanto gli indennizzi erano
stati considerati «aiuti di Stato» rilevanti ai fini dell'art. 87,
paragrafo 1, del Trattato che istituisce la Comunita' economica
europea (CEE), firmato a Roma il 25 marzo 1957, entrato in vigore il
1° gennaio 1958 (oggi dell'art. 107 TFUE).
Secondo quanto si legge nell'ordinanza di rimessione, la Regione
Siciliana aveva adempiuto all'obbligo di comunicazione previsto
dall'art. 88, paragrafo 3, Trattato CEE (ora dall'art. 108, paragrafo
3, TFUE), al fine di ottenere, per ogni singola annualita',
l'autorizzazione al pagamento degli indennizzi. Con la decisione
C(2002)4786 dell'11 [recte: del 6] dicembre 2002, indirizzata
all'Italia, la Commissione europea, pur qualificando la misura come
aiuto di Stato - e deplorando, percio', che ad essa fosse stata data
esecuzione in violazione del citato art. 88, paragrafo 3, Trattato
CEE (ossia prima della decisione finale circa la sua compatibilita'
con il mercato comune) - ne aveva autorizzato l'erogazione per gli
anni dal 1993 al 1997. Tale decisione dovrebbe ritenersi, allo stato,
«inoppugnabile poiche' nessuna delle parti in causa ha dedotto di
averla impugnata e neppure ne [ha] contestato, incidentalmente, la
validita'».
Di contro, per gli anni dal 2000 al 2006, nonostante l'art. 25,
comma 16, della legge della Regione Siciliana 22 dicembre 2005, n. 19
(Misure finanziarie urgenti e variazioni al bilancio della Regione
per l'esercizio finanziario 2005. Disposizioni varie) avesse previsto
un apposito rifinanziamento del fondo, la Regione - a seguito
dell'ordinanza del Ministero della sanita' del 14 novembre 2008 e in
ragione «della nebulosita' del testo normativo» - non aveva a cio'
provveduto, omettendo, pertanto, la comunicazione alla Commissione.
1.2.- Risulterebbe dunque evidente - secondo il giudice a quo -
come, ai fini della risoluzione della controversia, occorra valutare
se l'indennizzo previsto dalla legge reg. Siciliana n. 12 del 1989
rientri nella nozione di aiuto di Stato.
Al riguardo, il giudice a quo osserva che, secondo la
giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea (e'
citata, in particolare, la sentenza della grande sezione 18 luglio
2007, in causa C-119/05, Lucchini spa), e' demandato, «in prima
battuta», al giudice nazionale il compito di valutare se una misura,
adottata senza seguire il procedimento di controllo preventivo di cui
all'art. 88, paragrafo 3, Trattato CEE (ora art. 108, paragrafo 3,
TFUE), debba esservi o meno soggetta. In tale contesto, il giudice
nazionale puo' essere chiamato a interpretare la nozione di aiuto di
Stato, salva restando, in caso di dubbio, la possibilita' di chiedere
chiarimenti alla Commissione europea o, in alternativa, di sottoporre
la questione pregiudiziale alla Corte di giustizia (facolta',
quest'ultima, che diviene un obbligo ove si tratti di giudice di
ultima istanza). Al giudice nazionale non e' consentito, invece,
pronunciarsi sulla compatibilita' con il mercato interno della misura
qualificata come aiuto di Stato, essendo tale questione di competenza
esclusiva della Commissione europea, che opera sotto il controllo del
giudice dell'Unione.
Sempre secondo la Corte di giustizia, tale competenza esclusiva -
costituente principio vincolante nell'ordinamento giuridico
nazionale, in quanto corollario della preminenza del diritto
comunitario - esclude che i giudici nazionali possano adire essa
Corte di Lussemburgo ai sensi dell'art. 234 Trattato CEE (oggi
dell'art. 267 TFUE), al fine di interrogarla sulla compatibilita' con
il mercato comune di un aiuto di Stato.
1.3.- Cio' posto, occorrerebbe tuttavia chiedersi se i vincoli
interpretativi ora ricordati siano compatibili con i principi supremi
di indipendenza del giudice e della separazione dei poteri
contemplati dalla nostra Costituzione.
Quanto al giudizio di compatibilita' tra un provvedimento
nazionale e il mercato comune, la valutazione espressa dalla
Commissione potrebbe integrare, in effetti, «un'ipotesi di limite
esterno della giurisdizione», implicando apprezzamenti «di
opportunita' politica e amministrativa».
Secondo la Corte di giustizia, peraltro, il giudice nazionale
rimarrebbe vincolato dalle decisioni della Commissione europea,
divenute inoppugnabili, anche con riguardo alla qualificazione di una
determinata misura come aiuto di Stato: con la conseguenza che egli
dovrebbe astenersi dall'applicare le norme interne la cui attuazione
potrebbe ostacolare l'esecuzione della decisione (sono citate le
sentenze 9 marzo 1994, in causa C-133/92, Andresen, e 21 maggio 1987,
in causa 249/85, Albako). Il principio risulterebbe - a parere del
rimettente - di tale chiarezza da escludere la necessita' di un
rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia: rinvio che
risulterebbe, in ogni caso, «non pertinente», posto che il giudice a
quo non dubita della validita' della decisione della Commissione
sopra indicata, ne' sussisterebbero dubbi interpretativi riguardo
alla sua portata.
Nel giudizio a quo non verrebbe, in effetti, in rilievo la
correttezza o la validita' della decisione della Commissione, ma la
sua efficacia vincolante, in conseguenza della quale il rimettente si
troverebbe assoggettato alle determinazioni assunte dalle autorita'
amministrative europee. Le decisioni della Commissione, benche'
inquadrabili tra i provvedimenti amministrativi, verrebbero in questo
modo a influenzare i giudizi in corso, impedendo al giudice «di
vagliare l'ambito di applicazione delle norme nazionali e delle norme
comunitarie».
Le ricordate affermazioni della Corte di giustizia troverebbero,
peraltro, pieno riscontro nella costante giurisprudenza della Corte
di cassazione, secondo la quale le decisioni adottate dalla
Commissione europea e non piu' impugnabili ne' dallo Stato membro
designato come destinatario, ne' dalla parte direttamente e
individualmente interessata, per il decorso del termine di due mesi
dal giorno in cui questa ha avuto conoscenza del provvedimento, hanno
efficacia vincolante per il giudice nazionale, in forza del principio
desumibile dagli artt. 288, paragrafo 4, e 263 TFUE.
L'imperativita' delle pronunce della Corte di giustizia - anche
nella parte in cui attribuiscono forza vincolante alle decisioni
amministrative adottate dalle istituzioni europee - risulterebbe
inoltre assicurata dal sistema di responsabilita' dello Stato per
atto giurisdizionale delineato dalla giurisprudenza della stessa
Corte di Lussem-burgo. Secondo quanto affermato nella sentenza 30
settembre 2003, in causa C-224/01, Köbler, infatti, la «posizione
adottata eventualmente da un'istituzione comunitaria» costituisce
parametro per fondare la responsabilita' dello Stato per violazione
del diritto comunitario da parte dell'organo giurisdizionale di
ultima istanza.
In questa prospettiva, i commi 3 e 3-bis dell'art. 2 legge n. 117
del 1988, come novellata dalla legge n. 18 del 2015, nel regolare la
responsabilita' dello Stato per i danni causati nell'esercizio delle
funzioni giudiziarie, includono tra le ipotesi di colpa grave del
giudice - peraltro, anche non di ultima istanza - la manifesta
violazione del diritto dell'Unione europea, da determinare tenendo
conto dell'interpretazione espressa dalla Corte di giustizia.
Il giudice europeo avrebbe dunque delineato, «in via pretoria»,
un sistema di responsabilita' dello Stato per violazione del diritto
comunitario, non previsto espressamente dai Trattati, che
consentirebbe alle istituzioni dell'Unione di influenzare i giudizi
in corso tramite l'espressione di una mera «posizione» e l'adozione
di provvedimenti amministrativi.
1.4.- Tale interferenza, incidendo sull'indipendenza esterna
della magistratura, si scontrerebbe, tuttavia, con le previsioni
degli artt. 101 e 104 Cost., costituenti attuazione di quel principio
di separazione dei poteri che, in relazione al potere giudiziario,
«si atteggia a principio supremo e strutturale della tradizione
costituzionale liberale», non suscettibile di attenuazioni. La
giurisprudenza costituzionale ha, infatti, costantemente affermato
che il principio di indipendenza della magistratura non puo' essere
inciso da atti vincolanti provenienti dalle pubbliche amministrazioni
o da qualsiasi altra volonta' che non sia quella obiettiva della
legge.
L'indipendenza della magistratura da ogni interferenza esterna
rappresenta, peraltro, anche una fondamentale garanzia del giusto
processo. La sua menomazione implicherebbe, pertanto, anche la
violazione del diritto di accesso al giudice da parte dei consociati,
consacrato «quale diritto supremo e universale» dall'art. 24 Cost., e
integrante percio' esso pure un limite invalicabile per il diritto
comunitario.
1.5.- Quanto, infine, alla rilevanza delle questioni, il giudice
rimettente ricorda come la Corte costituzionale, con la sentenza n.
18 del 1989, nel decidere una serie di questioni di legittimita'
costituzionale attinenti a disposizioni della legge n. 117 del 1988,
abbia chiarito che - ai fini del riscontro del requisito della
rilevanza - debbono considerarsi influenti sul giudizio principale
anche le norme che, sebbene non direttamente applicabili in esso,
attengono «allo status del giudice, alla sua composizione nonche', in
generale, alle garanzie e ai doveri che riguardano il suo operare».
Il giudice, d'altra parte, non rimarrebbe indifferente all'esito
del giudizio di responsabilita' promosso nei confronti dello Stato,
giacche' l'obbligo di rivalsa stabilito dall'art. 9 [recte: 7] della
citata legge n. 117 del 1988 e i riflessi di detto giudizio in ambito
disciplinare, previsti dal successivo art. 10 [recte: 9],
influirebbero, di per se', «sulla corretta determinazione dell'organo
giurisdizionale».
Nella specie, per «non rischiare di incorrere in un'ipotesi di
responsabilita' dello Stato per fatto del magistrato», il rimettente
dovrebbe escludere a priori qualsiasi opzione interpretativa diversa
da quella adottata dalla Commissione europea, vedendo cosi' menomata
la liberta' di interpretazione assicuratagli dall'art. 101 Cost.
Correlativamente, il cittadino ricorrente verrebbe privato del
diritto alla tutela giurisdizionale davanti a un giudice indipendente
e imparziale.
2.- E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni siano dichiarate manifestamente
inammissibili o, comunque sia, non fondate.
2.1.- Secondo l'interveniente, l'inammissibilita' delle questioni
si apprezzerebbe sotto un duplice profilo.
In primo luogo, il rimettente si sarebbe limitato a riferire che
«tra i motivi a sostegno dell'opposizione» a decreto ingiuntivo
proposta dall'Azienda sanitaria provinciale vi e' quello basato sul
carattere di aiuto di Stato della misura in discussione, senza
indicare quali siano gli altri motivi di opposizione, ne' le ragioni
della loro eventuale infondatezza. In questo modo, il giudice a quo
avrebbe affermato in via puramente assertiva il rapporto di
pregiudizialita' tra i quesiti di legittimita' costituzionale e la
definizione del giudizio principale, impedendo alla Corte
costituzionale ogni controllo sulla loro effettiva rilevanza.
Per altro verso, poi, il rimettente avrebbe ricostruito in modo
lacunoso e incompleto il quadro normativo di riferimento,
precludendosi cosi' anche la possibilita' di pervenire a
un'interpretazione conforme ai parametri costituzionali evocati.
2.2.- Nel merito, le questioni sarebbero, in ogni caso,
infondate.
E', in effetti, indiscutibile che, secondo la costante
giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, la
valutazione di compatibilita' con il mercato interno di una misura
nazionale qualificabile come aiuto di Stato e' demandata alla
competenza esclusiva della Commissione, la quale agisce sotto il
controllo del giudice dell'Unione, con la conseguenza che i giudici
nazionali non hanno il potere di pronunciarsi al riguardo.
A prescindere, peraltro, dalla «sottile questione» relativa alla
natura giuridica delle decisioni della Commissione europea - se si
tratti effettivamente, cioe', come sostiene il giudice a quo, di
provvedimenti amministrativi - risulterebbe evidente come la
disciplina ora ricordata, lungi dal contraddire il principio di
separazione dei poteri, ne costituisca logico corollario. Non
diversamente da quanto avviene nei rapporti di diritto interno, tale
principio postula, infatti, l'esistenza di regole che escludano
l'ingerenza del potere giurisdizionale nelle attivita' e nelle
valutazioni riservate agli organi del potere esecutivo e che,
conseguentemente, affidino alla giurisdizione esclusivamente il
controllo di legittimita' sull'uso di tali poteri.
Nel sistema dei trattati europei, tale esigenza risulterebbe
garantita dall'art. 263 TFUE, in base al quale la Corte di giustizia
dell'Unione europea «esercita un controllo di legittimita'», tra gli
altri, sugli «atti della Commissione», pronunciandosi «sui ricorsi
per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei
trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro
applicazione, ovvero per sviamento di potere».
Il rimettente - senza contraddire, in apparenza, tali pacifici
assunti - sembrerebbe, tuttavia, dolersi della mancata
disponibilita', da parte del giudice nazionale chiamato a
pronunciarsi su una controversia in materia di diritti soggettivi, di
un potere di disapplicazione dell'atto, non caducato dal giudice
competente a pronunciarsi sui ricorsi di annullamento, sul modello di
quanto previsto dall'art. 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248,
recante «Legge sul contenzioso amministrativo (All. E)». Il giudice a
quo non avrebbe, peraltro, considerato che l'indisponibilita' di un
simile potere non e' conseguenza dell'asserita soggezione del potere
giurisdizionale alle decisioni amministrative, ma discende
dall'esclusiva competenza giurisdizionale della Corte di giustizia a
conoscere della validita' degli atti delle istituzioni europee:
competenza che - per intuitive ragioni - non puo' tollerare (neanche)
l'eccezione costituita dalla delibazione incidentale di validita'
dell'atto, in relazione all'oggetto dedotto nel giudizio nazionale.
In una simile cornice, il potere di disapplicazione da parte del
giudice del singolo Stato membro rimarrebbe surrogato dal meccanismo
del rinvio pregiudiziale di validita', previsto dall'art. 267,
paragrafo 1, lettera b), TFUE, a tenore del quale la Corte di
giustizia e' competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale, sulla
validita', oltre che sull'interpretazione, degli «atti compiuti dalle
istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell'Unione». Il giudice
nazionale che dubiti della validita' di una decisione della
Commissione europea non puo', quindi, sottrarsi alla vincolativita'
di tale decisione - stabilita dall'art. 288, paragrafo 4, TFUE -
attraverso il meccanismo della disapplicazione, ma deve, sul punto,
adire in via pregiudiziale la Corte di giustizia.
Da cio' non discenderebbe, peraltro, alcun vulnus al principio di
soggezione del giudice soltanto alla legge, trattandosi
dell'applicazione di una regola di riparto del potere giurisdizionale
che deriva dall'adesione ai Trattati e che trova copertura
costituzionale nell'art. 11 Cost.
2.3.- Il giudice a quo parrebbe lamentare, tuttavia - secondo
l'Avvocatura generale dello Stato - anche l'indisponibilita', nel
caso concreto, del rimedio del rinvio pregiudiziale, in quanto la
decisione della Commissione di cui si discute sarebbe divenuta
inoppugnabile «poiche' nessuna delle parti in causa ha dedotto di
averla impugnata e neppure ne [ha] contestato, incidentalmente, la
validita'».
Al riguardo, sarebbe peraltro palese che nessun ostacolo di
natura processuale si frapponeva a un eventuale rinvio pregiudiziale,
posto che - come affermato da tempo dalla giurisprudenza di
legittimita' - il giudice, sia pure nel rispetto del principio
dispositivo che regola il processo, ha il dovere di porsi d'ufficio
il problema dell'applicazione del diritto dell'Unione europea e,
pertanto, di rilevare anche di propria iniziativa tutte le questioni
di interpretazione o di validita' che l'applicazione di tale diritto
comporta. In ogni caso, ove pure si dovesse ritenere che, nel
giudizio di cui il rimettente e' investito, la valutazione della
validita' della decisione resti preclusa in ragione della mancata
contestazione di essa ad opera della parte interessata, tale
preclusione discenderebbe da norme processuali interne, e non gia' da
una inesistente soggezione del potere giurisdizionale alle decisioni
della Commissione europea.
2.4.- Quanto all'altro principio affermato dalla giurisprudenza
della Corte di giustizia - quello per cui il giudice nazionale
sarebbe vincolato dalla decisione della Commissione in ordine alla
qualificazione di una determinata misura nazionale come aiuto di
Stato - esso rappresenterebbe il naturale riflesso della previsione
del gia' citato art. 288, paragrafo 4, TFUE, secondo cui «la
decisione e' obbligatoria in tutti i suoi elementi». Tale
disposizione comporta che la decisione della Commissione europea -
sino a quando non venga annullata dalla Corte di giustizia, ossia dal
suo giudice naturale - e' vincolante anche per i giudici degli Stati
membri.
Cio' non esclude, tuttavia, che il giudice nazionale possa
dubitare della validita' della decisione e rimettere la relativa
questione al giudice competente, secondo quanto precedentemente posto
in evidenza.
2.5.- Sotto altro profilo, il giudice a quo, movendo da un
riferimento, in se' corretto, alla giurisprudenza della Corte di
cassazione, avrebbe tratto la conclusione che il rinvio pregiudiziale
di validita' della decisione della Commissione resti precluso dalla
mancata impugnazione, in via principale, della decisione stessa da
parte degli interessati. Tale convincimento sarebbe frutto, peraltro,
di una «sostanziale incomprensione del fenomeno».
La preclusione ipotizzata, infatti, non esisterebbe: o, meglio,
esisterebbe solo quale eccezione, resa necessaria dalla riconosciuta
facolta' degli interessati di adire direttamente la Corte di
giustizia con ricorso per annullamento. Al riguardo, verrebbe
segnatamente in rilievo la nota giurisprudenza della Corte di
giustizia - inaugurata dalla sentenza 9 marzo 1994, in causa
C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf - secondo la quale il
beneficiario di un aiuto di Stato, oggetto di una decisione della
Commissione direttamente indirizzata soltanto allo Stato membro in
cui era residente tale beneficiario, ma che avrebbe potuto impugnare
senza dubbio detta decisione e che ha lasciato decorrere il termine
perentorio previsto dall'art. 263, paragrafo 6, TFUE, si vede
preclusa la possibilita' di contestare utilmente la legittimita'
della decisione davanti ai giudici nazionali.
Questa regola - che puo' trovare applicazione nei soli casi in
cui il beneficiario dell'aiuto fosse chiaramente legittimato ad
impugnare direttamente la decisione - trova agevole giustificazione
nella considerazione che, diversamente, si finirebbe per riconoscere
al beneficiario dell'aiuto la possibilita' di eludere il termine di
impugnazione stabilito, a pena di decadenza, dal Trattato. Pur dopo
il decorso di tale termine, l'interessato potrebbe, infatti,
contestare la decisione davanti al giudice nazionale, il quale
avrebbe la facolta' (o, trattandosi di un giudice di ultimo grado, il
dovere) di proporre questione pregiudiziale di validita' della
decisione. Si tratterebbe, quindi, di una regola posta a presidio
della certezza del diritto, che riposa sulle medesime esigenze
sottese alla previsione di termini perentori di impugnazione dei
provvedimenti amministrativi.
La regola in questione e' destinata, d'altra parte, a operare nei
soli casi di aiuti individuali o, comunque sia, di decisioni su aiuti
di Stato che consentano la chiara identificazione di destinatari
individuali, i quali ne ripetono, cosi', la legittimazione ad
impugnare direttamente la decisione. Diverso e' il caso - che
ricorrerebbe chiaramente nel giudizio a quo - dei cosiddetti aiuti
concessi in forma di regime, nel quale l'identificazione dei
destinatari ha luogo solo in sede di diniego individuale del
beneficio, ovvero di richiesta di restituzione del beneficio gia'
erogato nelle ipotesi di ritenuta violazione dell'obbligo di
comunicazione preventiva della misura alla Commissione da parte dello
Stato membro ai sensi dell'art. 108, paragrafo 3, TFUE (diniego o
richiesta di restituzione a fronte dei quali soltanto il beneficiario
diviene legittimato a contestare la decisione della Commissione).
In una simile cornice, nessuna lesione del diritto di difesa
potrebbe essere ipotizzata. Al privato sarebbe, in ogni caso,
assicurata la possibilita' di sottoporre la decisione alla verifica
di un giudice terzo: mediante ricorso per annullamento, ove
direttamente legittimato, mediante rinvio pregiudiziale, negli altri
casi.
2.6.- Con riguardo, poi, alle questioni attinenti alla disciplina
della responsabilita' dello Stato per violazioni del diritto
dell'Unione europea commesse nell'esercizio delle funzioni
giurisdizionali, l'Avvocatura generale dello Stato ricorda come le
disposizioni censurate siano state introdotte dalla legge n. 18 del
2015, a modifica della legge n. 117 del 1988, in adesione a
specifiche indicazioni provenienti dalle istituzioni europee.
Pronunciandosi, a seguito di rinvio pregiudiziale, sul previgente
testo della legge n. 117 del 1988, la grande sezione della Corte di
giustizia ha, infatti, affermato, con la sentenza 13 giugno 2006, in
causa C-173/03, Traghetti del Mediterraneo spa, che il diritto
comunitario osta a una legislazione nazionale che escluda, in maniera
generale, la responsabilita' dello Stato membro per i danni arrecati
ai singoli a seguito di una violazione del diritto comunitario
imputabile a un organo giurisdizionale di ultimo grado per il motivo
che la violazione consegua a una interpretazione delle norme o a una
valutazione delle prove operate da tale organo giurisdizionale; e che
osta, altresi', a una legislazione nazionale che limiti la
sussistenza di tale responsabilita' ai soli casi di dolo o colpa
grave del giudice, ove una tale limitazione conduca a escludere la
responsabilita' dello Stato membro interessato in altri casi in cui
sia commessa una violazione manifesta del diritto vigente, quale
quella precisata ai punti da 53 a 56 della sentenza 30 settembre
2003, in causa C-224/01, Köbler. In quest'ultima pronuncia, la Corte
di giustizia aveva affermato che la responsabilita' dello Stato per
una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado, pur
potendo essere assoggettata, in ragione della particolarita' della
funzione esercitata, a un regime attenuato rispetto a quello che
caratterizza la responsabilita' per fatti ascrivibili al potere
legislativo o al potere esecutivo, non poteva, tuttavia, essere
esclusa nel caso in cui il giudice avesse violato in maniera
manifesta il diritto europeo vigente. Ai fini di tale valutazione,
occorre avere riguardo al grado di chiarezza e precisione della norma
violata, al carattere intenzionale della violazione, alla posizione
eventualmente adottata da un'istituzione dell'Unione, nonche' alla
eventuale violazione dell'obbligo del giudice di ultimo grado di
effettuare il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. La
violazione manifesta sussiste, in ogni caso, quando la decisione e'
stata adottata ignorando manifestamente la giurisprudenza della Corte
di giustizia.
A seguito della sentenza Traghetti del Mediterraneo, la
Commissione europea, rilevando che l'Italia non aveva adeguato il
proprio ordinamento ai principi enunciati nella sentenza stessa, ha
avviato una procedura di infrazione per violazione del diritto
dell'Unione. Violazione che la Corte di giustizia ha, in effetti,
riscontrato con la sentenza 24 novembre 2011, in causa C-379/10,
Commissione contro Italia.
Di qui, dunque, l'intervento novellistico sulla legge n. 117 del
1988, che ha portato all'introduzione degli attuali commi 3 e 3-bis
dell'art. 2: disposizioni che il giudice a quo censura nella parte in
cui includono «tra le ipotesi di manifesta violazione del diritto
dell'Unione europea il contrasto tra un atto o un provvedimento
giudiziario e l'interpretazione espressa dalla Corte di giustizia
dell'Unione europea sulla vincolativita' delle decisioni della
Commissione europea per il giudice nazionale».
Anche tali questioni risulterebbero infondate. Il rimettente
avrebbe, infatti, travisato i principi affermati dalla Corte di
giustizia, la quale - come detto - si sarebbe limitata ad affermare
la regola che discende dall'art. 288, paragrafo 4, TFUE (secondo cui
la decisione, sino a quando non e' annullata dal giudice competente,
e' obbligatoria). Che la violazione del principio affermato dalla
Corte di Lussemburgo determini la responsabilita' dello Stato membro
nei confronti dei singoli rappresenterebbe, poi, un corollario
necessario al fine di conferire effettivita' al diritto dell'Unione,
nel quadro del processo di integrazione europea. Il settore della
concorrenza - entro il quale si colloca la disciplina degli aiuti di
Stato - e', d'altra parte, tra quelli maggiormente interessati dal
fenomeno di trasferimento della sovranita' consentito dall'art. 11
Cost. e in cui, quindi, piu' «pervasiva» e' la presenza del diritto
eurounitario.
Peraltro, come gia' accennato, la Corte di giustizia, in
considerazione della delicatezza e della rilevanza della funzione
giurisdizionale, ha attenuato la responsabilita' dello
«Stato-giudice», affermando che questa ricorre solo nel caso di
violazione «manifesta» del diritto dell'Unione.
2.7.- Con riferimento, infine, al dubbio di legittimita'
costituzionale della legge di ratifica del Trattato di Lisbona, nella
parte in cui, attraverso di essa, avrebbe avuto ingresso il principio
secondo il quale «nell'attivita' interpretativa il giudice [deve]
tenere conto delle posizioni espresse dalle istituzioni europee non
giurisdizionali», il giudice rimettente avrebbe travisato, ancora una
volta, il significato della giurisprudenza della Corte di giustizia,
la quale non avrebbe, in realta', mai affermato che il giudice sia
vincolato, nella propria interpretazione, dalle valutazioni di organi
non giurisdizionali.
Come si evincerebbe chiaramente dalla citata sentenza Köbler,
nella quale il principio e' stato enunciato, la Corte di giustizia si
e' limitata, in realta', a chiarire che la scusabilita' dell'errore
del giudice nazionale e' piu' difficilmente riscontrabile nel caso in
cui egli disponesse di una interpretazione delle norme controverse da
parte di una istituzione europea e, cio' nonostante, se ne sia
discostato, senza procedere a un rinvio pregiudiziale. La Corte di
giustizia ha ritenuto, peraltro, riscontrabile la violazione
manifesta del diritto dell'Unione solo nel fatto del giudice
nazionale di ultima istanza, il quale, ai sensi dell'art. 267,
paragrafo 3, TFUE, ha l'obbligo, e non solo la facolta', di disporre
il rinvio pregiudiziale: obbligo che - alla luce della giurisprudenza
della stessa Corte di giustizia - sussiste allorche'
l'interpretazione della norma dell'Unione non si imponga con tale
evidenza da non dare adito a ragionevoli dubbi. Sarebbe, peraltro,
del tutto evidente come, in presenza di un'interpretazione di
un'istituzione europea che contraddica quella che intende seguire il
giudice nazionale, si debba escludere che l'interpretazione del
diritto dell'Unione non dia adito a «ragionevoli dubbi».
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Enna solleva questioni di
legittimita' costituzionale:
a) dell'art. 2 della legge 2 agosto 2008, n. 130 (Ratifica ed
esecuzione del Trattato di Lisbona che modifica il Trattato
sull'Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunita' europea
e alcuni atti connessi, con atto finale, protocolli e dichiarazioni,
fatto a Lisbona il 13 dicembre 2007), nella parte in cui:
- «ai sensi dell'art. 288» del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato
di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge n. 130 del
2008, «cosi' come interpretato dalla costante giurisprudenza della
Corte di Giustizia, si prevede che la decisione della Commissione
rivolta agli Stati, ormai divenuta inoppugnabile dinnanzi agli organi
giurisdizionali comunitari, sia obbligatoria e vincolante in tutti i
suoi elementi, anche per i giudici nazionali»;
- «ai sensi dell'art. 267 TFUE, cosi' come interpretato nella
sentenza della C.G.U.E., 30 settembre 2003, causa 224/01, si prevede
che nell'attivita' interpretativa il giudice debba tenere conto delle
posizioni espresse dalle istituzioni europee non giurisdizionali»;
b) dell'art. 2, commi 3 e 3-bis, della legge 13 aprile 1988, n.
117 (Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e responsabilita' civile dei magistrati), come modificato
dall'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 27 febbraio 2015, n. 18
(Disciplina della responsabilita' civile dei magistrati), «nella
parte in cui include tra le ipotesi di manifesta violazione del
diritto dell'Unione europea il contrasto tra un atto o un
provvedimento giudiziario e l'interpretazione espressa dalla Corte di
giustizia dell'Unione europea sulla vincolativita' delle decisioni
della Commissione europea per il giudice nazionale».
Ad avviso del rimettente, le disposizioni censurate violerebbero
gli artt. 101 e 104 della Costituzione, in quanto interferirebbero
sull'indipendenza esterna della magistratura, costituente attuazione
del principio supremo di separazione dei poteri, consentendo alle
istituzioni dell'Unione europea di influenzare i giudizi in corso
anche tramite l'espressione di una mera «posizione» e l'adozione di
provvedimenti amministrativi.
Le medesime disposizioni si porrebbero, altresi', in contrasto
con l'art. 24 Cost., menomando il diritto alla tutela giurisdizionale
davanti a un giudice indipendente e imparziale: diritto qualificabile
anch'esso come principio supremo dell'ordinamento costituzionale e,
dunque, come "controlimite" all'ingresso del diritto dell'Unione
europea.
2.- Con i quesiti di legittimita' costituzionale sottoposti a
questa Corte il Tribunale rimettente si duole, nella sostanza, del
fatto che, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia
dell'Unione europea, il giudice nazionale sia vincolato dalle
decisioni della Commissione europea (e, in particolare, dalle
decisioni in materia di aiuti di Stato): e cio' anche agli effetti
dell'insorgenza, in caso di mancato adeguamento, di una
responsabilita' dello Stato per danni causati nell'esercizio delle
funzioni giudiziarie. In questo modo, il giudice finirebbe per essere
assoggettato alle determinazioni assunte da autorita' amministrative
europee - quale, appunto, la Commissione - in violazione dei principi
supremi di soggezione del giudice soltanto alla legge e di
indipendenza della magistratura (artt. 101 e 104 Cost.), e con
compromissione, altresi', del diritto di accesso del cittadino a un
giudice indipendente e imparziale, desumibile dall'art. 24 Cost. e
qualificabile anch'esso come principio supremo dell'ordine
costituzionale.
Secondo il giudice a quo, le questioni sarebbero rilevanti nel
giudizio principale, avente ad oggetto l'opposizione al decreto
ingiuntivo emesso nei confronti di una Azienda sanitaria provinciale
per il pagamento, a favore di un allevatore, dell'indennita' per
l'abbattimento di capi di bestiame infetti prevista dall'art. 1 della
legge della Regione Siciliana 5 giugno 1989, n. 12 (Interventi per
favorire il risanamento e il reintegro degli allevamenti zootecnici
colpiti dalla tubercolosi, dalla brucellosi e da altre malattie
infettive e diffusive e contributi alle associazioni degli
allevatori). La rilevanza delle questioni si connetterebbe
segnatamente al fatto che l'Azienda sanitaria ha dedotto, quale
motivo preliminare di opposizione, che il fondo previsto dalla citata
legge regionale non era stato reintegrato, a partire dal 1997, dal
competente assessorato regionale, in quanto gli indennizzi in
questione erano stati qualificati come «aiuti di Stato» dalla
Commissione europea con la decisione C(2002)4786 dell'11 [recte: del
6] dicembre 2002.
Tale decisione non riguarda, in realta', direttamente la legge
reg. Siciliana n. 12 del 1989, ma successive disposizioni regionali
che hanno aumentato i finanziamenti per il pagamento delle indennita'
previste dalla citata legge in relazione a malattie del bestiame
verificatesi negli anni dal 1993 al 1997 (cio', a fronte della
riscontrata insufficienza degli stanziamenti precedenti).
Nell'occasione, la Commissione ha fatto applicazione degli
indirizzi espressi, in termini generali, nella comunicazione 2000/C
28/02, relativa agli «orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato
nel settore agricolo», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle
Comunita' Europee del 1° febbraio 2000. In particolare, ha rilevato
che l'indennita' in parola, volta a compensare l'allevatore per la
perdita di alcuni capi di bestiame a causa di malattia, rientra nella
nozione di aiuto di Stato delineata dall'art. 87, paragrafo 1, del
Trattato che istituisce la Comunita' economica europea (CEE), firmato
a Roma il 25 marzo 1957, entrato in vigore il 1° gennaio 1958 (ora
art. 107, paragrafo 1, TFUE), trattandosi di misura finanziata con
risorse statali che favorisce il settore zootecnico in Sicilia, e
pertanto potenzialmente idonea a falsare la concorrenza in un mercato
- quale quello degli animali vivi di specie bovina, ovina e caprina e
delle loro carni - altamente integrato a livello comunitario.
Pur deplorando il fatto che all'aiuto fosse stata data esecuzione
prematuramente, in violazione dell'art. 88, paragrafo 3, Trattato CEE
(ora art. 108, paragrafo 3, TFUE), la Commissione ha, tuttavia,
approvato la misura (quanto alle annualita' considerate) ai sensi
dell'art. 87, paragrafo 3, lettera c), Trattato CEE (ora art. 107,
paragrafo 3, lettera c, TFUE), in base al quale gli aiuti destinati
ad agevolare lo sviluppo di talune attivita' possono essere
considerati compatibili con il mercato comune ove non alterino le
condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Si
e' ritenuto, infatti, che ricorressero i quattro requisiti richiesti
a questo fine nel punto 11.4 dei citati «orientamenti» (presenza di
una malattia di interesse per le pubbliche autorita'; finalita'
preventiva o compensativa dell'aiuto; conformita' dell'aiuto alla
normativa comunitaria nel settore veterinario; esclusione di una
compensazione eccessiva).
In simile situazione, il giudice a quo rileva come, ai fini della
risoluzione della controversia sottoposta al suo esame, occorra
valutare se l'indennizzo previsto dalla legge reg. Siciliana n. 12
del 1989 sia effettivamente riconducibile alla nozione di aiuto di
Stato: verifica che verrebbe, tuttavia, preclusa al giudice nazionale
dal censurato vincolo di adeguamento alle decisioni della
Commissione.
3.- Le eccezioni di inammissibilita' delle questioni formulate
dall'Avvocatura generale dello Stato non sono fondate.
Quanto alla mancata esposizione, da parte del rimettente, degli
ulteriori motivi dedotti dall'Azienda sanitaria a sostegno
dell'opposizione a decreto ingiuntivo oggetto del giudizio principale
e delle ragioni della loro eventuale infondatezza, va rilevato come
il giudice a quo abbia riferito che il motivo basato sul carattere di
aiuto di Stato della misura in discussione - al quale ineriscono le
questioni sollevate - assume rilievo preliminare ai fini della
decisione della controversia. Si tratta di valutazione che, per sua
natura, compete al giudice rimettente e che giustifica - sul piano
dell'assolvimento dell'onere di motivazione sulla rilevanza -
l'omessa analisi del complesso delle altre doglianze della parte
opponente.
L'ulteriore eccezione della difesa dell'interveniente, connessa
al carattere, in assunto, lacunoso e incompleto della ricostruzione
del quadro normativo di riferimento operata dal giudice a quo,
attiene, nella specie, piu' propriamente al merito delle questioni.
4.- Nel merito, le questioni aventi ad oggetto l'art. 2 legge n.
130 del 2008 non sono fondate.
4.1.- Al riguardo, giova preliminarmente rammentare che l'art.
107 TFUE vieta, in linea di principio - dichiarandoli «incompatibili
con il mercato interno» - «gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero
mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma» (formula che
abbraccia pacificamente anche gli aiuti provenienti da
amministrazioni pubbliche non centrali, quali Regioni o altri enti
territoriali) «che, favorendo talune imprese o talune produzioni,
falsino o minaccino di falsare la concorrenza», «nella misura in cui
incidano sugli scambi tra Stati membri».
Il divieto non e', tuttavia, assoluto e incondizionato. Lo stesso
art. 107 TFUE prevede, infatti, una serie di deroghe, distinguendole
in due categorie: da un lato, le ipotesi di compatibilita' "di pieno
diritto", ricorrendo le quali la Commissione non ha poteri
discrezionali in merito (paragrafo 2), dall'altro, i casi di aiuti
"potenzialmente compatibili", i quali possono essere autorizzati
all'esito di una valutazione discrezionale delle istituzioni europee
(paragrafo 3).
Il successivo art. 108 TFUE prefigura una rigorosa procedura di
controllo sulla compatibilita' degli aiuti con la disciplina del
Trattato, che vede come protagonista la Commissione e che si svolge
con modalita' diverse, secondo che si tratti di aiuti gia' esistenti
ovvero di aiuti nuovi (nozione che abbraccia anche le modifiche di
aiuti esistenti).
In base alla costante giurisprudenza della Corte di giustizia, la
valutazione della compatibilita' di un aiuto di Stato con il mercato
interno rientra nella competenza esclusiva della Commissione, che
opera sotto il controllo del giudice dell'Unione, con la conseguenza
che ai giudici nazionali non e' consentito pronunciarsi sul punto (ex
plurimis, Corte di giustizia, sentenza 26 ottobre 2016, in causa
C590/14 P, Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE; sentenza 15 settembre
2016, in causa C574/14, PGE Gornictwo i Energetyka Konwencjonalna SA;
sentenza 19 marzo 2015, in causa C672/13, OTP Bank Nyrt).
Nell'attuazione del sistema del controllo degli aiuti, ai giudici
nazionali spetta un ruolo "complementare e distinto". Ad essi
compete, in specie, la salvaguardia, fino alla decisione definitiva
della Commissione, dei diritti dei singoli in caso di inadempimento
dell'obbligo di notifica preventiva della misura alla Commissione da
parte degli Stati membri, previsto dall'art. 108, paragrafo 3, TFUE.
A tal fine, i giudici nazionali possono interpretare e applicare la
nozione di «aiuto di Stato» per valutare se un provvedimento adottato
senza seguire il procedimento di controllo preventivo debba esservi o
meno soggetto, salva restando, in caso di dubbio, la possibilita' di
chiedere chiarimenti alla Commissione o, in alternativa, di
sottoporre la questione in via pregiudiziale alla Corte di giustizia
(facolta', quest'ultima, che diviene un obbligo ove si tratti di
giudice di ultima istanza, ai sensi dell'art. 267, paragrafo 3,
TFUE). Inoltre, spetta ai giudici nazionali trarre tutte le
conseguenze della violazione del citato art. 108, paragrafo 3, TFUE,
sia per quanto riguarda la validita' degli atti che comportano
l'attuazione delle misure di aiuto, sia per quanto attiene al
recupero degli aiuti concessi in violazione di tale norma.
Sempre per affermazione della Corte di giustizia, in forza
dell'art. 288, paragrafo 4, TFUE, la decisione della Commissione, una
volta intervenuta - e fin tanto che non venga rimossa nei modi
previsti (profilo sul quale si tornera' poco piu' avanti) - e',
peraltro, obbligatoria in tutti i suoi elementi (dunque, anche in
relazione alla qualificazione della misura come aiuto di Stato) nei
confronti dello Stato destinatario. L'obbligatorieta' vale per tutti
gli organi dello Stato, compresi i giudici (Corte di giustizia,
sentenza 13 febbraio 2014, in causa C69/13, Mediaset spa), imponendo
loro - in base al principio di "primazia" del diritto dell'Unione -
di non applicare le norme interne contrastanti (che potrebbero
ostacolare, cioe', l'attuazione della decisione stessa) (in termini
generali, Corte di giustizia, sentenza 21 maggio 1987, in causa
249/85, Albako).
Si tratta di conclusione recepita in modo uniforme anche dalla
giurisprudenza della Corte di cassazione (tra le altre, sezione
lavoro, sentenza 5 settembre 2013, n. 20413; sezione quinta civile,
12 settembre 2012, n. 15207; sezione quinta civile, 11 maggio 2012,
n. 7319).
4.2.- Cio' premesso, con particolare riguardo ai modi con i quali
possono essere fatti valere eventuali vizi che inficino la decisione
della Commissione, occorre muovere dal rilievo che, per costante
giurisprudenza della Corte di giustizia, i giudici nazionali non sono
competenti a dichiarare l'invalidita' degli atti delle istituzioni
dell'Unione (ex plurimis, Corte di giustizia, grande sezione,
sentenza 18 luglio 2007, in causa C-119/05, Lucchini spa; grande
sezione, sentenza 10 gennaio 2006, in causa C-344/04, International
Air Transport Association e altro). Al fine di garantire l'uniforme
applicazione del diritto dell'Unione, l'art. 263 TFUE attribuisce,
infatti, in via esclusiva il controllo sulla legittimita' di tali
atti alla Corte di giustizia. Si tratta di una regola sulla
giurisdizione che - lungi dall'attentare ai «principi supremi» di
soggezione del giudice alla sola legge e di indipendenza della
magistratura - si correla alla partecipazione dell'Italia all'Unione
europea, trovando copertura nel quadro delle limitazioni di
sovranita' consentite dall'art. 11 Cost.
Cio' non significa, peraltro, che il giudice nazionale, il quale,
per motivi dedotti dalle parti o rilevati d'ufficio, dubiti della
validita' di un atto delle istituzioni dell'Unione - e, in specie, di
una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato - debba,
cio' nonostante, uniformarsi senz'altro ad essa. Al contrario, in tal
caso egli puo' - e anzi deve - sospendere il giudizio in corso e
investire la Corte di giustizia di un procedimento pregiudiziale per
accertamento di validita', ai sensi dell'art. 267, paragrafo 1,
lettera b), TFUE (per tutte, Corte di giustizia, grande sezione, 10
gennaio 2006, in causa C-344/04, International Air Transport
Association e altro; sentenza 22 ottobre 1987, in causa 314/85,
Foto-Frost).
4.3.- Il rimettente si duole, nondimeno, specificamente del fatto
che - alla luce di quanto affermato tanto dalla Corte di giustizia,
quanto dalla giurisprudenza di legittimita' - il rinvio pregiudiziale
di validita' non sia ammesso quando ci si trovi a fronte di decisioni
ormai definitive, in quanto non impugnate ne' dallo Stato
destinatario, ne' dai privati interessati con ricorso di annullamento
nel termine previsto dall'art. 263, paragrafo 6, TFUE (due mesi dalla
notificazione o dalla conoscenza dell'atto), cosi' come sarebbe
avvenuto - in assunto - nel caso oggetto del giudizio principale.
La doglianza non e', tuttavia, fondata, proprio alla luce della
giurisprudenza richiamata.
L'art. 263 TFUE consente, in effetti, di proporre il ricorso di
annullamento non solo agli Stati membri e alle istituzioni europee
(paragrafo 2), ma anche ai privati («[q]ualsiasi persona fisica o
giuridica»), quando si tratti di atti adottati nei loro confronti, o
che li riguardino «direttamente e individualmente» (paragrafo 4).
A fronte di cio', la Corte di giustizia - con giurisprudenza
costante, a partire dalla sentenza 9 marzo 1994, in causa C-188/92,
TWD Textilwerke Deggendorf - ha affermato che il soggetto legittimato
ad impugnare una decisione della Commissione in materia di aiuti di
Stato, il quale abbia lasciato inutilmente decorrere il relativo
termine perentorio, non puo' poi contestare la validita' della
decisione davanti ai giudici nazionali (in tal senso, tra le molte,
Corte di giustizia, sentenza 5 marzo 2015, in causa C667/13, Banco
Privado Português SA e altro; sentenza 9 giugno 2011, nelle cause
riunite C-71/09 P, C-73/09 P e C-76/06 P, Comitato «Venezia vuole
vivere» e altri; grande sezione, 18 luglio 2007, in causa C-119/05,
Lucchini spa). Tale preclusione non implica, peraltro, affatto -
nemmeno essa - una subordinazione della funzione giurisdizionale
(nazionale) a quella amministrativa (europea), ma discende - come
chiaramente indicato dalla stessa Corte di giustizia - da una
elementare esigenza di certezza del diritto (evitare che atti
dell'Unione, produttivi di effetti giuridici, possano essere messi in
discussione all'infinito). Adottando una soluzione contraria,
infatti, l'interessato potrebbe agevolmente eludere il carattere
definitivo della decisione nei suoi confronti, conseguente alla
scadenza del termine perentorio di impugnazione, contestando in
qualsiasi tempo la validita' dell'atto davanti al giudice nazionale,
in modo da indurlo (o da obbligarlo) a proporre un rinvio
pregiudiziale di validita' (in senso conforme, nella giurisprudenza
di legittimita', Corte di cassazione, sezione quinta civile, 11
maggio 2012, n. 7319, citata dallo stesso rimettente).
La preclusione in parola opera, peraltro - sempre secondo la
richiamata, costante giurisprudenza della Corte di giustizia -
soltanto nei confronti del soggetto che era legittimato a impugnare
direttamente la decisione. Alla luce della ricordata previsione
dall'art. 263, paragrafo 4, TFUE, nel campo degli aiuti di Stato tale
legittimazione sussiste solo quando si discuta di un aiuto di Stato
individuale o, comunque sia, quando si possa ritenere che la
decisione concerna specificamente il soggetto a causa di determinate
sue qualita' particolari o di una situazione di fatto che lo
caratterizza rispetto a qualsiasi altro e, quindi, lo individua in
modo analogo al destinatario della decisione stessa. In presenza di
un regime di aiuti rivolto a un determinato settore, non basta,
quindi, che il soggetto eserciti un'impresa appartenente al settore
interessato e sia, percio', un beneficiario meramente potenziale
della misura, affinche' egli possa ritenersi abilitato a impugnare in
via diretta la decisione della Commissione inerente a detto regime
(ex plurimis, Corte di giustizia, sentenza 17 settembre 2015, in
causa C33/14 P, Mory SA e altri; sentenza 29 aprile 2004, in causa
C-298/00 P, Italia contro Commissione; sentenza 19 ottobre 2000,
nelle cause riunite C-15/98 e C-105/99, Italia e Sardegna Lines
contro Commissione). In una simile evenienza, quindi, la preclusione
a dedurre l'illegittimita' della decisione davanti ai giudici
nazionali non scatta.
Proprio questa e', in effetti - con ogni evidenza - la situazione
che ricorre nel giudizio a quo. Nella specie, si discute, infatti, di
un regime di indennizzi destinato in modo indifferenziato a tutti gli
allevatori di bovini, ovini e caprini siciliani: regime che ha
assunto rilievo in capo all'allevatore ingiungente solo nel momento
in cui, avendo abbattuto dei capi di bestiame infetti, si e' visto
denegare il beneficio. Contrariamente a quanto si afferma
nell'ordinanza di rimessione, nessun ostacolo incontra, dunque, per
questo verso, l'eventuale rinvio pregiudiziale di validita' da parte
del giudice rimettente. E cio' a prescindere dal rilievo che, in
qualche pronuncia, la Corte di giustizia ha ritenuto che il giudice
possa proporre, comunque sia, il rinvio pregiudiziale di validita'
d'ufficio, allorche' le parti del giudizio, legittimate a impugnare
la decisione della Commissione e decadute dalla relativa facolta' per
scadenza del termine, non ne abbiano fatto richiesta (Corte di
giustizia, sentenza 10 gennaio 2006, in causa C-222/04, Cassa di
Risparmio di Firenze spa e altri).
4.4.- Il sistema in discorso - che, per quanto detto, non reca
alcun vulnus ai principi espressi dagli artt. 101 e 104 Cost. - non
menoma neppure l'evocato «diritto di accesso a un giudice»
(indipendente e imparziale) da parte del soggetto interessato, che il
rimettente ricollega alla previsione dell'art. 24 Cost.
La Corte di giustizia ha sottolineato, in effetti, in piu'
occasioni come il sistema di tutela giurisdizionale dell'Unione,
fondato su due livelli - europeo e nazionale - tra loro comunicanti,
sia completo e coerente (per tutte, Corte di giustizia, sentenza 5
ottobre 2006, in causa C-232/05, Commissione contro Francia). Alla
sua stregua, infatti, il privato che vi abbia interesse beneficia,
comunque sia, (almeno) di un rimedio processuale per far valere
l'illegittimita' delle decisioni della Commissione. Egli puo'
ricorrere direttamente alla Corte di giustizia per l'annullamento
dell'atto, se attinto da esso in modo diretto e individualizzato; in
caso contrario, puo' contestare, comunque sia - indipendentemente dal
termine per il ricorso di annullamento - la sua validita' davanti ai
giudici nazionali, affinche' chiedano alla Corte di pronunciarsi al
riguardo con domanda pregiudiziale.
4.5.- Alla luce delle considerazioni che precedono, le questioni
relative all'art. 2 della legge n. 130 del 2008 vanno dichiarate,
dunque, non fondate.
5.- Le medesime considerazioni rendono, altresi', inammissibili
per difetto di rilevanza le questioni aventi ad oggetto l'art. 2,
commi 3 e 3-bis, legge n. 117 del 1988, nel testo novellato dalla
legge n. 18 del 2015.
Tali disposizioni sono, infatti, censurate dal Tribunale
rimettente nella parte in cui si prestano a configurare come ipotesi
significativa, ai fini dell'insorgenza di una responsabilita' per
danni conseguenti all'esercizio delle funzioni giudiziarie, «il
contrasto tra un atto o un provvedimento giudiziario e
l'interpretazione espressa dalla Corte di giustizia dell'Unione
europea sulla vincolativita' delle decisioni della Commissione
europea per il giudice nazionale». L'insussistenza, nel caso oggetto
del giudizio a quo - per le ragioni dianzi indicate - dell'obbligo di
adeguamento alla decisione della Commissione europea in materia di
aiuti di Stato, nei termini in cui e' postulato dal giudice
rimettente, fa si' che le questioni risultino senz'altro prive di
rilevanza, venendo meno il presupposto della ipotizzata
responsabilita' civile.
Per tale assorbente motivo, la ragione pregiudiziale in
precedenza indicata, le questioni relative all'art. 2, commi 3 e
3-bis, legge n. 117 del 1988, nel testo novellato dalla legge n. 18
del 2015, vanno dichiarate, dunque, inammissibili.