ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma l,
lettera c), della legge della Regione Campania 28 luglio 2017, n. 22,
recante «Disposizioni sui tempi per gli interventi di
riqualificazione ambientale delle cave ricadenti in aree di crisi ed
in Zone Altamente Critiche (ZAC) e per le cave abbandonate del Piano
Regionale delle Attivita' Estrattive. Modifiche alla legge regionale
13 dicembre 1985, n. 54», promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 29 settembre-4 ottobre 2017,
depositato in cancelleria il 4 ottobre 2017, iscritto al n. 78 del
registro ricorsi 2017 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
udito nella udienza pubblica del 3 luglio 2018 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Lidia Buondonno per la
Regione Campania.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 29 settembre-4 ottobre 2017,
depositato il 4 ottobre 2017 e iscritto al n. 78 del registro ricorsi
del 2017, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
l'art. 2, comma l, lettera c), della legge della Regione Campania 28
luglio 2017, n. 22, recante «Disposizioni sui tempi per gli
interventi di riqualificazione ambientale delle cave ricadenti in
aree di crisi ed in Zone Altamente Critiche (ZAC) e per le cave
abbandonate del Piano Regionale delle Attivita' Estrattive. Modifiche
alla legge regionale 13 dicembre 1985, n. 54».
La norma impugnata modifica l'art. 25 delle norme di attuazione
del «Piano Regionale delle Attivita' estrattive (P.R.A.E. 2006)»
aggiungendo alla fine del comma 20 - il quale cosi' prevede: «Ogni
consorzio, istituito nel singolo comparto delle aree suscettibili di
nuove estrazioni, deve provvedere, qualora le cave abbandonate non
sono coltivate dal proprietario o titolare di un diritto equipollente
e siano da affidare in regime concessorio, alla loro ricomposizione
ambientale in misura corrispondente ad una superficie estrattiva
complessiva non inferiore ai 17,5 Ha con possibilita' di coltivazione
e di commercializzazione del materiale estratto per un periodo non
superiore ai 3 anni riferito alla singola cava» - le seguenti parole:
«prorogabile di ulteriori 3 anni. L'istanza di proroga deve essere
presentata prima della scadenza prevista, deve essere in relazione a
particolari circostanze non dipendenti dalla volonta' o dalle
capacita' degli esercenti, deve essere opportunamente dimostrata e
puo' essere rilasciata dal dirigente competente a condizione che non
siano apportate modifiche sostanziali al progetto su cui sono stati
espressi i pareri della Conferenza di servizi e di compatibilita'
ambientale».
Avverso tale disposizione il Governo solleva due ordini di
censure.
In primo luogo, la norma denunciata - consentendo la proroga
delle concessioni aventi ad oggetto la ricomposizione ambientale
delle cave abbandonate con possibilita' di coltivazione e
commercializzazione dei materiali estratti - violerebbe l'art. 117,
primo comma, della Costituzione, per contrasto con i «vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario» in tema di liberta' di
stabilimento e di tutela della concorrenza dettati dall'art. 12 della
direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12
dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, i cui principi
sono stati attuati dagli artt. 14 e 16 del decreto legislativo 26
marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai
servizi nel mercato interno). A sostegno della declaratoria di
illegittimita' costituzionale sono citati i precedenti di questa
Corte n. 117 del 2015, n. 2 del 2014, n. 171 del 2013, n. 114 del
2012, n. 213 del 2011, n. 340 e n. 233 del 2010, nonche' la sentenza
del 14 luglio 2016 della Corte di Giustizia, quinta sezione, nelle
cause riunite C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa srl e altri.
Sotto altro aspetto, l'articolo censurato eccederebbe la potesta'
legislativa regionale, sia perche' i citati parametri interposti
sarebbero espressivi della sfera di competenza esclusiva dello Stato
in materia di «tutela della concorrenza», sia perche' (piu' in
generale) la disciplina dei contratti pubblici dovrebbe essere
ricondotta alle materie della «tutela della concorrenza» (per quanto
concerne la disciplina delle procedure di gara) e dell'«ordinamento
civile» (con riguardo alla definizione e all'esecuzione del rapporto
contrattuale) di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed l),
Cost.
1.1.- Con la memoria depositata in vista dell'udienza pubblica,
il Governo in replica alla difesa regionale ha insistito per
l'accoglimento del ricorso.
2.- La Regione Campania si e' costituita in giudizio, eccependo
l'inammissibilita' del ricorso e la sua infondatezza.
2.1.- Con memoria depositata il 7 giugno 2018, la Regione ha
rilevato in via preliminare l'inammissibilita' del ricorso in quanto
carente di adeguata argomentazione a sostegno delle censure
prospettate, limitandosi l'impugnativa del Governo a individuare i
parametri costituzionali ritenuti violati.
Nel merito il ricorso sarebbe comunque infondato.
L'intervento normativo in contestazione, finalizzato allo
sviluppo razionale e qualificato delle attivita' estrattive, non
interverrebbe sui presupposti di concessione o autorizzazione alla
coltivazione delle cave, limitandosi a prevedere la possibilita' per
i consorzi gia' esercenti l'attivita' estrattiva di ottenere un
eventuale allungamento dei termini per il completamento delle
attivita' di ricomposizione ambientale, per un tempo congruo (e sino
ad un massimo di 3 anni) e commisurato alle esigenze contingenti,
ferme restando le condizioni, i vincoli e le prescrizioni del
rapporto originario.
La Regione aggiunge che l'istanza di allungamento dei termini non
verrebbe concessa automaticamente al richiedente, essendo invece
assoggettata a una valutazione, affidata all'autorita' competente,
circa la sussistenza di «particolari circostanze non dipendenti dalla
volonta' o dalle capacita' degli esercenti».
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale dell'articolo dell'art. 2,
comma l, lettera c), della legge della Regione Campania 28 luglio
2017, n. 22, recante «Disposizioni sui tempi per gli interventi di
riqualificazione ambientale delle cave ricadenti in aree di crisi ed
in Zone Altamente Critiche (ZAC) e per le cave abbandonate del Piano
Regionale delle Attivita' Estrattive. Modifiche alla legge regionale
13 dicembre 1985, n. 54», in riferimento all'art. 117, primo e
secondo comma, lettere e) ed l), della Costituzione.
2.- Preliminarmente, va respinta l'eccezione di inammissibilita'
del ricorso.
Contrariamente all'assunto della Regione resistente, secondo cui
l'atto introduttivo del giudizio sarebbe privo di una «adeguata
motivazione che dimostri le violazioni contestate», le doglianze del
ricorrente - oltre a individuare con precisione la disposizione
impugnata, i parametri costituzionali e la normativa interposta
ritenuta rilevante - illustrano con sufficiente chiarezza le ragioni
poste a fondamento delle promosse questioni di costituzionalita'.
L'affermazione secondo cui la proroga automatica delle concessioni in
esame, impedendo l'ingresso di altri potenziali operatori economici
nel mercato, costituirebbe una barriera all'accesso non consentita
dal diritto europeo, il quale prescriverebbe procedure di gara
trasparenti e ripetute anche per il conseguimento del diritto di
gestire beni o risorse pubbliche scarse, viene argomentata con
plurimi riferimenti giurisprudenziali e normativi.
3.- Con la prima censura, il Governo sostiene che la disposizione
regionale - consentendo la proroga delle concessioni aventi ad
oggetto la ricomposizione ambientale delle cave abbandonate con
possibilita' di coltivazione e commercializzazione dei materiali
estratti - violerebbe l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto si
porrebbe in contrasto con i vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario in tema di liberta' di stabilimento e di tutela della
concorrenza dettati dall'art. 12 della direttiva 12 dicembre 2006, n.
2006/123/CE (direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa ai servizi nel mercato interno), come attuato dagli artt. 14
e 16 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della
direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno).
3.1. - La questione non e' fondata.
3.2.- Non vi e' dubbio che anche l'attivita' di sfruttamento
delle cave ricada nel campo applicativo della direttiva 2006/123/CE,
attuata dal d.lgs. n. 59 del 2010, dal momento che tali fonti hanno
ad oggetto «qualunque attivita' economica, di carattere
imprenditoriale o professionale, svolta senza vincolo di
subordinazione, diretta allo scambio di beni o alla fornitura di
altra prestazione» (art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 59 del 2010). La
citata disposizione riguarda in particolare il caso specifico in cui
il numero di «autorizzazioni» - come vanno qualificate anche le
concessioni, in quanto atti formali che i prestatori devono ottenere
dalle autorita' competenti per esercitare un'attivita' (considerando
n. 39 e art. 4, n. 6, della direttiva 2006/123/CE) - sia limitato a
causa della scarsita' delle risorse naturali o delle capacita'
tecniche utilizzabili.
Al fine di garantire la libera circolazione dei servizi e
l'apertura del mercato a una concorrenza non falsata e piu' ampia
possibile negli Stati membri, l'art. 12 prevede l'obbligo per gli
Stati membri di adottare «una procedura di selezione tra i candidati
potenziali, che presenti garanzie di imparzialita' e di trasparenza e
preveda, in particolare, un'adeguata pubblicita' dell'avvio della
procedura e del suo svolgimento e completamento» e il conseguente
rilascio di un'«autorizzazione» per una durata adeguata, ma pur
sempre limitata, senza possibilita' di «prevedere la procedura di
rinnovo automatico», ne' di «accordare altri vantaggi al prestatore
uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari
legami».
In definitiva, alla luce del diritto europeo, la regolazione
dell'accesso ai mercati in base a concessione e' compatibile con il
principio della concorrenza a condizione che: la scelta del
concessionario avvenga in base a criteri oggettivi, non
discriminatori e nell'ambito di procedure di evidenza pubblica; non
sia previsto alcun diritto di proroga automatico in favore del
titolare della concessione scaduta o in scadenza, il quale
sottrarrebbe, di fatto, il rinnovo della concessione demaniale alle
garanzie di tutela della concorrenza; la durata delle concessioni non
sia eccessivamente lunga, in quanto durate eccessive stimolano
gestioni inefficienti; non vengano riconosciute esclusive, ne'
preferenze, nel conferimento o rinnovo delle concessioni.
In applicazione di tali principi, questa Corte ha ripetutamente
affermato che il rinnovo o la proroga automatica delle concessioni
del demanio marittimo (sentenze n. 40 del 2017, n. 171 del 2013, n.
213 del 2011) e idrico (sentenza n. 114 del 2012) viola l'art. 117,
primo comma, Cost., per contrasto con i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario in tema di liberta' di stabilimento e di
tutela della concorrenza, dal momento che coloro che in precedenza
non gestivano il bene demaniale non hanno la possibilita', alla
scadenza della concessione, di prendere il posto del vecchio gestore
se non nel caso in cui questi non chieda la proroga o la chieda senza
un valido programma di investimenti.
Queste conclusioni sono state avvalorate dalla Corte di Giustizia
che, con la sentenza del 14 luglio 2016 nelle cause riunite C-418/14
e C-67/15, Promoimpresa srl e altri, ha statuito che il diritto
dell'Unione europea osta a che le concessioni per l'esercizio delle
attivita' turistico-ricreative nelle aree demaniali marittime e
lacustri siano prorogate in modo automatico in assenza di qualsiasi
procedura di selezione dei potenziali candidati.
3.3.- La citata disciplina in tema di contendibilita' dei titoli
concessori non e' tuttavia evocata in modo pertinente con riferimento
alla fattispecie normativa qui in contestazione, che non determina in
realta' alcuna alterazione ingiustificata degli equilibri del
mercato, come emerge con chiarezza dall'analisi della disciplina
regionale in cui si inquadra la disposizione censurata.
La legge della Regione Campania 13 dicembre 1985, n. 54
(Coltivazione di cave e torbiere), come modificata dalla legge della
Regione Campania 13 aprile 1995, n. 17 (Modifiche ed integrazioni
alla legge regionale 13 dicembre 1985, n. 54, concernente la
disciplina della coltivazione delle cave e delle torbiere nella
Regione Campania) disciplina la funzione di pianificazione e
localizzazione territoriale delle attivita' estrattive. Nel sistema
in essa delineato, la coltivazione e' consentita solo quando la
trasformazione del suolo che essa comporta e' prevista dal «piano
regionale delle attivita' estrattive» (P.R.A.E., approvato con
ordinanze 7 giugno 2006, n. 11, e 6 luglio 2006, n. 12, del
Commissario ad acta). Nell'ottica di contemperare le esigenze della
produzione con quelle di tutela dell'assetto del territorio e
dell'ambiente, il piano: delimita le aree potenzialmente utilizzabili
a fini estrattivi; stabilisce i tipi e le quantita' massime di
sostanze estraibili rapportati ai fabbisogni stimati del mercato;
indica i criteri e le metodologie per la coltivazione e la
ricomposizione ambientale delle cave nuove e per il recupero di
quelle abbandonate; indica i criteri per le destinazioni finali delle
cave a sistemazione avvenuta, perseguendo, ove possibile, il restauro
naturalistico, gli usi pubblici e gli usi sociali (art. 2 della legge
reg. Campania n. 54 del 1985).
L'art. 4 della medesima legge regionale definisce altresi' i
titoli che legittimano la coltivazione dei giacimenti, e
segnatamente: l'autorizzazione cui e' subordinata la coltivazione dei
giacimenti in disponibilita' dei privati o di enti pubblici e la
concessione cui e' invece subordinata la coltivazione di quelli
appartenenti al patrimonio indisponibile di enti pubblici o di quelli
privati quando il proprietario non intraprenda l'attivita' o non vi
dia sufficiente sviluppo.
La scelta del concessionario avviene a seguito di procedura di
gara ad evidenza pubblica, svolta secondo il criterio dell'offerta
economicamente piu' vantaggiosa, al fine di valutare, non solo
l'offerta economica, ma anche altri aspetti, quali l'esperienza
pregressa, gli ulteriori requisiti di capacita' tecnica economica e
finanziaria e le modalita' di esecuzione degli interventi di
coltivazione e di ricomposizione ambientale (art. 11, comma 3, delle
norme di attuazione del P.R.A.E.).
Le istanze di autorizzazione o di concessione sono corredate da
un progetto di recupero ambientale contenente l'insieme di azioni che
si intendono realizzare per il recupero e il ripristino dell'area di
cava una volta dismessa l'attivita' estrattiva. La ricomposizione
ambientale, in particolare, deve prevedere: la sistemazione
idrogeologica, cioe' la modellazione del terreno atta ad evitare
frane o ruscellamenti e le misure di protezione dei corpi idrici
suscettibili di inquinamento; il risanamento paesaggistico, cioe' la
ricostituzione dei caratteri generali ambientali e naturalistici
dell'area, in rapporto con la situazione preesistente e circostante;
la restituzione del terreno agli usi produttivi agricoli, analoghi a
quelli precedentemente praticati (art. 9 della legge reg. Campania n.
54 del 1985). A garanzia dell'esecuzione delle opere per il recupero
ambientale sono imposti il versamento di una cauzione o la
prestazione di idonee garanzie a carico del richiedente relativamente
agli interventi atti a garantire il recupero o la ricomposizione del
paesaggio naturale alterato (art. 6 della medesima legge reg. e art.
13 delle norme di attuazione del P.R.A.E.).
Le aree suscettibili di nuove estrazioni - ovvero le «porzioni
del territorio regionale in cui sono presenti una o piu' cave
autorizzate nelle quali sono consentiti la prosecuzione
dell'attivita' estrattiva, l'ampliamento o l'apertura di nuove cave
nel rispetto dei criteri di soddisfacimento del fabbisogno regionale
calcolato per provincia» - sono suddivise in comparti estrattivi
aventi un'estensione massima di 35 Ha (ettari) (art. 25 delle norme
di attuazione del P.R.A.E.).
All'interno di ciascun comparto, il rilascio delle autorizzazioni
e concessioni estrattive e' subordinato alla costituzione di un
consorzio obbligatorio tra tutti gli aventi titolo e alla previa
approvazione di un progetto unitario di gestione produttiva (art. 24
della legge reg. Campania n. 54 del 1985 e art. 21 delle norme di
attuazione del P.R.A.E.).
Al consorzio obbligatorio e' imposto un preciso onere di
attivita' con riferimento alle «cave abbandonate» - per tali
dovendosi intendere, ai sensi dell'art. 3 delle norme di attuazione
del P.R.A.E., quelle in cui l'attivita' estrattiva e' cessata prima
dell'entrata in vigore della legge regionale n. 54 del 1985 -
ricadenti all'interno del comparto. Qualora esse non siano coltivate
dal proprietario, il consorzio deve provvedere alla «loro
ricomposizione ambientale in misura corrispondente ad una superficie
estrattiva complessiva non inferiore ai 17,5 Ha con possibilita' di
coltivazione e di commercializzazione del materiale estratto per un
periodo non superiore ai 3 anni riferito alla singola cava.» (art.
25, comma 20, delle norme di attuazione del P.R.A.E.).
Tutto quanto precisato e' rilevante per una corretta lettura
della disposizione regionale impugnata, la quale - intervenendo sulle
norme tecniche di attuazione del piano - si limita ad aggiungere alla
disposizione da ultimo citata che la coltivazione coatta delle cave
abbondonate e' «prorogabile di ulteriori 3 anni» e a precisare
altresi' che «[l]'istanza di proroga deve essere presentata prima
della scadenza prevista, deve essere in relazione a particolari
circostanze non dipendenti dalla volonta' o dalle capacita' degli
esercenti, deve essere opportunamente dimostrata e puo' essere
rilasciata dal dirigente competente a condizione che non siano
apportate modifiche sostanziali al progetto su cui sono stati
espressi i pareri della Conferenza di servizi e di compatibilita'
ambientale».
3.4.- Con la descritta disciplina dunque, sul ragionevole
presupposto che non sussiste un mercato disponibile a investire nello
sfruttamento di un bene ormai divenuto infruttifero quale una cava
abbandonata, e' prescritto ai proprietari e ai concessionari (scelti
con gara) delle cave attive situate all'interno del comparto
estrattivo di riunirsi in consorzio e di provvedere al recupero
ambientale delle cave abbandonate, quale condizione per ottenere
l'autorizzazione o la concessione. Il titolo abilitativo (concessorio
o autorizzatorio) allo svolgimento dell'impresa estrattiva, pur
avendo un effetto ampliativo, costituisce percio', al contempo, fonte
di un obbligo specifico in capo al privato, diretto a mitigare
l'impatto di determinate attivita' antropiche.
In questi termini, l'obbligo di ricomposizione ambientale della
cava abbandonata, anche quando comporti la sua residua coltivazione,
non e' orientato a finalita' di lucro, in quanto l'eventuale
attivita' di coltivazione deve essere specificamente finalizzata,
nelle forme in cui avviene, cosi' come nei suoi proventi, alla
ricomposizione del contesto naturale e paesaggistico dei luoghi. I
relativi lavori sono finanziati, infatti, sia mediante lo
sfruttamento residuo del giacimento - se nella cava abbandonata e'
accertata la disponibilita' di risorse idonee a consentire almeno in
parte la copertura dei costi - sia utilizzando i fondi che derivano
dall'auto-contribuzione al consorzio posta a carico degli stessi
esercenti (gli artt. 10, comma 12, e 11, comma 10, delle norme di
attuazione del P.R.A.E. introducono l'obbligo, a carico dei titolari
di autorizzazione e di concessione di attivita' estrattiva, di
versare alla Regione Campania un contributo ambientale annuo
commisurato al volume di materiale estratto, in aggiunta al
contributo gia' imposto dall'art. 18 della legge regionale n. 54 del
1985, la cui disciplina e' poi confluita nell'art. 19 della legge
della Regione Campania 30 gennaio 2008, n. 1, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione
Campania - Legge finanziaria 2008»).
In tale contesto normativo, la possibilita' di un differimento
triennale del termine per il completamento delle attivita' di
recupero ambientale - comprensive se del caso anche della residua
coltivazione e commercializzazione dei materiali estratti - non
accorda alcun «vantaggio al prestatore uscente», ma e' diretto solo a
consentire, anche con l'obbligo di impiego a tale fine di eventuali
proventi dalla coltivazione, l'ultimazione degli interventi di
riqualificazione necessari nell'ipotesi in cui il termine originario
(definito al momento del rilascio dell'autorizzazione e
dell'aggiudicazione della concessione) non sia stato sufficiente per
causa non imputabile agli esercenti.
Non sono neppure adombrabili effetti distorsivi incidenti sulla
procedura per la selezione del concessionario della cava attiva, in
quanto e' la stessa disposizione censurata a precisare che la proroga
puo' essere rilasciata «a condizione che non siano apportate
modifiche sostanziali» al progetto di recupero ambientale previamente
approvato. Senza contare che, essendo la facolta' di proroga prevista
in via generale dal P.R.A.E., di tale facolta' deve tenersi sempre
conto al momento di stabilire le regole della procedura di selezione
dei candidati potenziali.
Tenuto conto infine della sua funzione di garanzia del recupero
ambientale del territorio - che consentirebbe fra l'altro di
ricondurla nell'area dei motivi imperativi di interesse pubblico che,
in base all'art. 12, paragrafo 3, della direttiva 2006/123/CE, gli
Stati membri possono tenere in considerazione nella disciplina dei
meccanismi di selezione degli operatori - la previsione risulta
proporzionata alla finalita' che la ispira: il prolungamento del
termine di adempimento dell'obbligo di ricomposizione ambientale
infatti non e' automatico - in quanto richiede la previa verifica di
specifiche circostanze «non dipendenti dalla volonta' o dalle
capacita' degli esercenti» - ed e' accordato per un periodo limitato,
che non appare eccessivo, come risulta dal raffronto con i termini
"ordinari" delle autorizzazioni e concessioni per l'attivita'
estrattiva (per la coltivazione di cave ricomprese nelle aree
suscettibili di nuove estrazioni e riserva, l'autorizzazione e'
rilasciata per una durata massima di 20 anni e la concessione per un
periodo massimo di 12 anni: artt. 10, comma 9, e 11, comma 8, delle
norme di attuazione del P.R.A.E.).
4.- Con il secondo motivo di ricorso, il Governo lamenta che la
disposizione regionale avrebbe invaso la potesta' legislativa
esclusiva dello Stato, prevista dall'art. 117, secondo comma, lettere
e) ed l), Cost., per un duplice ordine di considerazioni: i citati
parametri interposti sarebbero espressivi della sfera di competenza
esclusiva dello Stato in materia di «tutela della concorrenza»; piu'
in generale la disciplina dei contratti pubblici deve essere
ricondotta alle materie della «tutela della concorrenza» (per quanto
concerne la disciplina delle procedure di gara) e dell'«ordinamento
civile» (quanto alla definizione e all'esecuzione del rapporto
contrattuale).
4.1.- Nemmeno tale censura puo' essere accolta.
4.2.- A seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, la
mancata menzione della materia «cave e torbiere» nei cataloghi del
novellato art. 117 Cost. ne ha imposto la riconduzione alla
competenza residuale delle regioni, con il limite del rispetto degli
standard ambientali e paesaggistici fissati dalle leggi statali
(sentenze n. 66 del 2018, n. 210 del 2016, n. 199 del 2014 e n. 246
del 2013).
Se e' vero che la tutela della concorrenza, attesa la sua natura
trasversale, funge da limite alla disciplina che le regioni possono
dettare nelle materie di competenza concorrente o residuale (sentenze
n. 165 del 2014, n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012), si deve tuttavia
rilevare che l'analisi della specifica norma impugnata sopra condotta
alla luce del suo oggetto e della sua ratio ha fatto emergere che
essa non interferisce sull'assetto concorrenziale del mercato - e non
interseca quindi il corrispondente titolo di potesta' legislativa
statale - stante l'inidoneita' della cava abbandonata a fornire
«un'occasione di guadagno» per il privato, e la sua attitudine ad
assumere rilevanza ai soli fini della salvaguardia dell'ambiente.
Nemmeno il riferimento alla materia dei contratti pubblici e'
pertinente. Le concessioni in esame, infatti, non hanno ad oggetto
una prestazione di servizi determinata dall'ente aggiudicatore,
bensi' l'esercizio di un'attivita' economica con clausola
prescrittiva di recupero ambientale.
Tale conclusione - come ricorda anche la Corte di giustizia
dell'Unione europea nella sentenza 14 luglio 2016, in C-418/14 e
C-67/15, Promoimpresa srl e altri, punti 44-47 - e' corroborata dal
considerando 15 della direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull'aggiudicazione dei
contratti di concessione, il quale precisa che «taluni accordi aventi
per oggetto il diritto di un operatore economico di gestire
determinati beni o risorse del demanio pubblico, in regime di diritto
privato o pubblico», mediante i quali l'amministrazione
aggiudicatrice «fissa unicamente le condizioni generali d'uso, senza
acquisire lavori o servizi specifici, non dovrebbero configurarsi
come concessione di servizi» ai sensi di tale direttiva. E, del
resto, lo stesso codice dei contratti pubblici (approvato con il
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recante «Attuazione delle
direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei
contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure
d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia,
dei trasporti e dei servizi postali, nonche' per il riordino della
disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a
lavori, servizi e forniture») esclude dal proprio ambito di
applicazione il caso in cui un soggetto pubblico o privato si impegni
a realizzare un'opera pubblica a sua totale cura e spesa e previo
ottenimento di tutte le necessarie autorizzazioni (art. 20).