ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3, comma
1, e 8, comma 1, della legge della Regione Veneto 5 settembre 2017,
n. 28 (Nuove disposizioni in materia di uso dei simboli ufficiali
della Regione del Veneto modifiche e integrazioni alla legge
regionale 20 maggio 1975, n. 56 "Gonfalone e stemma della Regione"),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 9-11 ottobre 2017, depositato in cancelleria il 13
ottobre 2017, iscritto al n. 83 del registro ricorsi 2017 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima
serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2018 il Giudice relatore
Franco Modugno;
uditi l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Mario Bertolissi, Luigi
Manzi e Ezio Zanon per la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 9-11 ottobre 2017, depositato il
successivo 13 ottobre e iscritto al n. 83 del registro ricorsi 2017,
il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in riferimento
agli artt. 3, 5 e 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 3, comma 1, e 8,
comma 1, della legge della Regione Veneto 5 settembre 2017, n. 28
(Nuove disposizioni in materia di uso dei simboli ufficiali della
Regione del Veneto modifiche e integrazioni alla legge regionale 20
maggio 1975, n. 56 "Gonfalone e stemma della Regione"), pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione Veneto n. 87 dell'8 settembre
2017, nella parte in cui aggiungono, rispettivamente, l'art. 7-bis,
comma 2, lettere a), d), f) ed n), e l'art. 7-septies, comma 1, alla
legge della Regione Veneto 20 maggio 1975, n. 56 (Bandiera,
gonfalone, fascia e stemma della Regione).
1.1.- Quanto alla prima delle disposizioni impugnate, il
ricorrente rileva che il nuovo art. 7-bis della legge reg. Veneto n.
56 del 1975, sotto la rubrica «[u]so della bandiera e dei simboli
ufficiali della Regione», stabilisce i luoghi e i casi nei quali deve
essere esposta la bandiera della Regione Veneto.
Riguardo ai luoghi, il comma 2 del citato art. 7-bis prevede che
la bandiera regionale debba essere esposta anche all'esterno degli
edifici sedi delle prefetture e degli uffici periferici delle
amministrazioni dello Stato, nonche' degli «altri organismi pubblici»
- compresi, dunque, gli organismi pubblici statali e nazionali -
diversi dalla Regione, dai Comuni, dalle Province, dalla Citta'
metropolitana, dai consorzi e unioni di enti locali e dalle comunita'
montane (lettera a). L'obbligo di esposizione della bandiera veneta
e' esteso, altresi', agli enti pubblici - tra i quali rientrano anche
gli enti pubblici statali e nazionali - che ricevono in via ordinaria
finanziamenti o contributi a carico del bilancio regionale (lettera
d), nonche' alle imbarcazioni di proprieta' di organismi pubblici, e
quindi anche ai natanti di proprieta' di organismi statali e
nazionali (lettera n).
Per quel che attiene poi ai casi, la norma censurata stabilisce
che la bandiera della Regione debba essere esposta «ogni qualvolta
sia esposta la bandiera della Repubblica o dell'Unione Europea»
(lettera f).
Ad avviso del ricorrente, nello stabilire obblighi di esposizione
della bandiera veneta all'esterno di edifici sedi di organi e uffici
statali e di enti e organismi pubblici statali o nazionali, nonche'
su imbarcazioni di proprieta' di questi ultimi, la disposizione
censurata si porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera g), Cost., che riserva alla potesta' legislativa esclusiva
statale la materia dell'«ordinamento e organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici nazionali».
In proposito, il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda
come i casi e i modi di esposizione della bandiera nazionale e di
quella dell'Unione europea siano disciplinati dalla legge statale 5
febbraio 1998, n. 22 (Disposizioni generali sull'uso della bandiera
della Repubblica italiana e di quella dell'Unione europea). Tale
legge - emanata in attuazione dell'art. 12 Cost. e in conseguenza
dell'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - all'art. 2, commi
1 e 2, impone l'esposizione delle due bandiere all'esterno di una
serie di edifici pubblici.
Il secondo periodo del comma 2 dell'art. 1 qualifica le
disposizioni della stessa legge n. 22 del 1998 come «norme generali
regolatrici della materia», autorizzando il Governo a emanare, nel
loro rispetto, un regolamento in delegificazione per i casi di cui
alle lettere a), b), d) ed e) del comma 1 e di cui al comma 2
dell'art. 2 (ossia in rapporto all'esposizione delle bandiere presso
le sedi degli organi costituzionali e di rilievo costituzionale, i
ministeri, gli uffici giudiziari, le scuole e universita' statali, i
seggi elettorali e le rappresentanze diplomatiche e consolari
italiane all'estero). Il primo periodo del medesimo comma 2 dell'art.
1 consente, invece, alle Regioni di emanare norme attuative
limitatamente ai casi di cui alla lettera c) del comma 1 dell'art. 2,
ossia con esclusivo riguardo all'esposizione della bandiera nazionale
e dell'Unione europea presso gli edifici sedi dei consigli regionali,
provinciali e comunali, in occasione delle riunioni degli stessi.
Il successivo comma 3 dell'art. 2 stabilisce, altresi', che il
regolamento e le norme regionali possono, nei limiti delle rispettive
competenze dianzi indicate, dettare una disciplina integrativa in
merito alle modalita' di uso ed esposizione della bandiera della
Repubblica italiana e di quella dell'Unione europea, nonche' di
gonfaloni, stemmi e vessilli, anche con riferimento ad organismi di
diritto pubblico diversi da quelli compresi nel comma 1 dello stesso
art. 2.
Sulla base delle previsioni della legge n. 22 del 1998, il
regolamento adottato con d.P.R. 7 aprile 2000, n. 121 (Regolamento
recante disciplina dell'uso delle bandiere della Repubblica italiana
e dell'Unione europea da parte delle amministrazioni dello Stato e
degli enti pubblici) impone l'esposizione delle bandiere nazionale ed
europea anche all'esterno degli edifici sedi di altri organismi di
diritto pubblico, tra i quali le autorita' indipendenti e gli enti
pubblici di carattere nazionale (art. 1, comma 1, lettera c), nonche'
all'interno degli uffici dei titolari di cariche istituzionali (art.
6), regolando inoltre i modi e i tempi dell'esposizione.
L'art. 12 del regolamento stabilisce, altresi', che
«[l]'esposizione delle bandiere all'esterno e all'interno delle sedi
delle regioni e degli enti locali e' oggetto dell'autonomia normativa
e regolamentare delle rispettive amministrazioni», con la
precisazione che, «[i]n ogni caso la bandiera nazionale e quella
europea sono esposte congiuntamente al vessillo o gonfalone proprio
dell'ente ogni volta che e' prescritta l'esposizione di quest'ultimo,
osservata la prioritaria dignita' della bandiera nazionale».
La normativa ora ricordata prefigurerebbe - secondo il ricorrente
- un assetto di competenze pienamente rispettoso della sfera di
autonomia regionale. Lo Stato si sarebbe, infatti, riservato la
regolamentazione dell'uso della bandiera della Repubblica italiana e
di quella dell'Unione europea con riguardo agli edifici degli uffici
pubblici statali e degli enti pubblici di carattere nazionale, senza
mai pretendere di disciplinare casi, tempi e modi di esposizione dei
simboli ufficiali - gonfaloni, stemmi, vessilli e bandiere - delle
Regioni relativamente alle sedi di organi e uffici regionali.
Al contrario, con la disposizione censurata, la Regione Veneto,
in violazione della sfera di competenza legislativa garantita allo
Stato, pretenderebbe di conformare l'organizzazione amministrativa di
questo e degli enti pubblici nazionali, stabilendo dove, come e
quando i titolari e i preposti ad organi e uffici dello Stato e di
organismi di rilievo nazionale sono obbligati ad esporre la bandiera
veneta sugli immobili e sulle imbarcazioni di proprieta' di questi
ultimi.
La disposizione censurata violerebbe, in questo modo, anche
l'art. 3 Cost., omologando irrazionalmente il trattamento di
situazioni diverse tanto per il «titolo dominicale [...] o di
godimento», quanto sotto il «profilo funzionale» (gli edifici sedi di
uffici pubblici statali, o comunque sia non regionali, e quelli
adibiti a sede di uffici regionali).
Violerebbe, ancora, l'art. 5 Cost., giacche', imponendo agli
edifici sedi di uffici statali o di enti pubblici nazionali il
simbolo ufficiale della Regione, attenterebbe «al principio stesso
dell'unita' e indivisibilita' nella Nazione».
Il ricorrente soggiunge che neppure l'obbligo di esposizione
congiunta della bandiera veneta con quella della Repubblica o
dell'Unione europea, previsto dalla lettera f) del comma 2 del nuovo
art. 7-bis della legge reg. Veneto n. 56 del 1975, rimarrebbe esente
da censura. Tale previsione non potrebbe ritenersi, infatti,
legittimata dal ricordato disposto dell'art. 12 del d.P.R. n. 121 del
2000, secondo il quale la bandiera nazionale e quella europea debbono
essere esposte congiuntamente al vessillo o gonfalone proprio
dell'ente ogni volta che e' prescritta l'esposizione di quest'ultimo,
«osservata la prioritaria dignita' della bandiera nazionale». Tale
disposizione andrebbe, infatti, intesa nel senso che e' lo Stato a
stabilire quando le bandiere nazionale ed europea debbano essere
esposte congiuntamente alla bandiera regionale o locale, e non gia'
l'inverso.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, in
secondo luogo, l'art. 8, comma 1, della legge reg. Veneto n. 28 del
2017, che, introducendo l'art. 7-septies, comma 1, della legge reg.
Veneto n. 56 del 1975, prevede la sanzione amministrativa pecuniaria
applicabile ai trasgressori in caso di violazione delle disposizioni
dettate dal precedente art. 7-bis, comma 2.
Tale disposizione - accessoria rispetto a quella che stabilisce
l'obbligo di esposizione della bandiera veneta - sarebbe
costituzionalmente illegittima per le medesime ragioni indicate con
riferimento alla disposizione cui accede.
La giurisprudenza costituzionale - ricorda il ricorrente - e',
del resto, costante nell'affermare che, per le sanzioni
amministrative, la competenza legislativa non si radica in una
autonoma materia, ma accede alle materie sostanziali: la disciplina
delle sanzioni spetta, cioe', al soggetto competente a regolare la
materia la cui inosservanza costituisce l'atto sanzionabile. Nella
specie, le Regioni potrebbero stabilire, dunque, sanzioni
amministrative solo in riferimento alla mancata o scorretta
esposizione dei propri simboli all'esterno e all'interno degli
edifici adibiti a sedi degli organi e degli uffici regionali, ma non
anche con riguardo alle sedi di organi statali o di enti di rilevanza
nazionale.
Il ricorrente precisa che la caducazione, per le ragioni ora
indicate, della previsione del comma 1 dell'art. 7-septies della
legge reg. Veneto n. 56 del 1975 renderebbe inapplicabile anche la
disposizione, ad essa strettamente collegata, del comma 2 dello
stesso articolo, che rimette alla Giunta regionale la definizione
delle modalita' e dei termini per l'applicazione della sanzione
amministrativa in questione.
1.3.- Il ricorso si conclude con la formulazione di una istanza
di sospensione, in parte qua, dell'efficacia delle disposizioni
impugnate, ai sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), come sostituito dall'art. 9 della legge 5 giugno
2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
La richiesta e' motivata con il grave e irreparabile pregiudizio
all'interesse pubblico conseguente al «danno d'immagine» che
deriverebbe dall'eventuale irrogazione di sanzioni nei confronti di
titolari di cariche istituzionali di primaria importanza a livello
locale, quali i prefetti o i capi degli uffici giudiziari, per la
mancata esposizione della bandiera veneta all'esterno degli edifici
adibiti a sedi dei loro uffici: irrogazione atta a ripercuotersi
negativamente sul piano del prestigio, dell'autorevolezza e della
credibilita' delle istituzioni.
2.- Si e' costituita la Regione Veneto, chiedendo il rigetto del
ricorso.
2.1.- In via preliminare, la resistente osserva come il fatto
stesso che la Costituzione si occupi, all'art. 12, della bandiera
della Repubblica implichi il riconoscimento di uno stretto legame tra
l'unita' costituzionale e il suo simbolo. Il valore del tricolore
risulterebbe, tuttavia, oggi profondamente diverso da quello che
assumeva nello Stato liberale. La bandiera, nello Stato pluralista,
sarebbe, infatti, «simbolo di una unita' nazionale che, se esiste sul
piano politico, e' pero' da costruire, sul piano dell'integrazione,
[...] nel rispetto del pluralismo e delle differenze»: prospettiva
nella quale essa sarebbe chiamata a convivere, con pari dignita', con
i molteplici altri simboli nei quali le componenti del pluralismo si
riconoscono.
Questa differente concezione della bandiera risulterebbe sottesa
alla giurisprudenza costituzionale che ha riconosciuto la competenza
legislativa delle Regioni, sia ordinarie sia speciali, in materia di
adozione e definizione di simboli rappresentativi della Regione,
rilevando come tale competenza poggi sul principio fondamentale
dell'autonomia espresso dall'art. 5 Cost.: principio teso a conferire
il massimo rilievo alle collettivita' locali, e particolarmente a
quelle regionali (e' citata la sentenza n. 365 del 1990).
In tale cornice, la dedotta violazione dell'art. 3 Cost. si
rivelerebbe insussistente, in quanto il principio di eguaglianza
andrebbe coordinato con i principi di sussidiarieta',
differenziazione e adeguatezza, sanciti all'art. 118, primo comma,
Cost.
Altrettanto dovrebbe dirsi con riguardo alla denunciata lesione
dell'art. 5 Cost., che lo Stato avrebbe invocato menzionando una
parte soltanto del suo contenuto - vale a dire la qualificazione
della Repubblica come «una e indivisibile» - tacendo della successiva
espressione «riconosce e promuove le autonomie locali», che afferma
il principio del pluralismo.
Quanto, poi, all'asserita violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera g), Cost., la resistente osserva come l'ordinamento e
l'organizzazione amministrativa dello Stato - che la disposizione
evocata assegna alla competenza legislativa esclusiva dello Stato -
siano cosa ben diversa dall'ordinamento della Repubblica.
Prevedendo, con la legge censurata, l'obbligo di esporre la
bandiera regionale all'esterno di edifici statali e in ulteriori
circostanze, nonche' ogni qualvolta sia esposta la bandiera della
Repubblica o dell'Unione europea, la Regione Veneto avrebbe inteso
abbinare i principi costituzionali di unita' e indivisibilita' della
Repubblica al principio - egualmente degno - del «pluralismo
autonomistico». L'ordine formale delle competenze, di cui all'art.
117 Cost., non sarebbe al riguardo risolutivo, dovendo essere
valutato in correlazione al disposto dell'art. 114 Cost. e al
principio di leale collaborazione, considerato il ruolo assegnato
alle Regioni, definite dalla Corte costituzionale, nella citata
sentenza n. 365 del 1990, come «soggetti reali del nostro ordinamento
(che risulta unitariamente dalla loro molteplicita'), punti sicuri di
riferimento della sua consistenza democratica».
La legge n. 22 del 1998, richiamata dal ricorrente, non
detterebbe, a sua volta, una disciplina generale e inderogabile in
ordine all'esposizione di qualsiasi bandiera all'esterno di organismi
di diritto pubblico, ma si limiterebbe a individuare in modo uniforme
le sedi degli organi tenuti ad esporre la bandiera nazionale e quella
della Unione europea, affidando ad ulteriori norme di attuazione,
statali e regionali, il compito di introdurre una disciplina piu'
circostanziata, nonche' previsioni di carattere integrativo.
La normativa regionale impugnata non inciderebbe sugli aspetti
regolati dalla citata legge statale, ma si limiterebbe ad integrarla,
garantendo, in ogni caso di esposizione della bandiera regionale, la
prioritaria dignita' della bandiera nazionale. Si tratterebbe,
quindi, di «una volonta' di addizione e non di sottrazione; di
integrazione e non di divisione». L'esposizione della bandiera veneta
all'esterno degli edifici che ospitano le prefetture e gli uffici
periferici dell'amministrazione statale mirerebbe, in particolare, ad
esaltare il raccordo tra tali uffici e la realta' territoriale in cui
operano, realizzando «quell'istanza di sintesi della pluralita' in
una unita' che non cancelli, ma piuttosto salvaguardi le differenze»:
istanza non dissimile, peraltro, da quella che giustifica
l'accostamento della bandiera nazionale alla bandiera dell'Unione
europea nelle sedi dei massimi organi dello Stato.
2.2.- Le medesime considerazioni sarebbero riferibili anche alla
norma, di natura accessoria, relativa alle sanzioni, recata dall'art.
8, comma 1, della legge reg. Veneto n. 28 del 2017.
2.3.- La resistente contesta, infine, la sussistenza dei
presupposti per la sospensione dell'efficacia delle disposizioni
impugnate, sottolineando, in ogni caso, come la legge reg. Veneto n.
28 del 2017 sia rimasta inattuata, «sia perche' le autorita' statali
periferiche attendono di sapere dai loro superiori come comportarsi,
sia perche' la Regione del Veneto attende a sua volta [...] la
decisione [della] Corte».
3.- In prossimita' dell'udienza pubblica, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato una memoria, con la quale ha
replicato agli argomenti difensivi della Regione, insistendo per
l'accoglimento delle questioni.
Quanto all'assunto della resistente, secondo il quale la
normativa censurata troverebbe il proprio fondamento nel principio di
riconoscimento e promozione delle autonomie locali, affermato
dall'art. 5 Cost., sarebbe agevole obiettare che lo Stato non ha mai
inteso contestare la potesta' delle Regioni di disciplinare l'uso e
le modalita' di esposizione delle proprie bandiere e, amplius, dei
propri simboli ufficiali. E' stato contestato, invece, il potere
delle Regioni, per un verso, di imporre l'esposizione della loro
bandiera su edifici e beni mobili - quali le imbarcazioni - non di
pertinenza regionale; per altro verso, di disciplinare, direttamente
o indirettamente, l'uso e le modalita' di esposizione della bandiera
italiana - simbolo dell'unita' nazionale - prescrivendo obblighi di
esposizione congiunta dei vessilli.
L'ulteriore affermazione della difesa regionale, stando alla
quale il principio di cui all'art. 3 Cost. andrebbe letto in
connessione con i principi di sussidiarieta', differenziazione e
adeguatezza, enunciati dall'art. 118 Cost., risulterebbe inconferente
rispetto alla censura formulata in rapporto al primo di tali
parametri, intesa a porre in evidenza la palese irrazionalita' di una
disciplina che omologa situazioni ictu oculi diverse.
Quanto, infine, alla lamentata violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera g), Cost., la tesi difensiva della Regione - per cui
l'«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli
enti pubblici nazionali» sarebbe cosa diversa dall'ordinamento della
Repubblica - risulterebbe smentita dalla giurisprudenza
costituzionale, la quale ha avuto modo di chiarire come le Regioni
non siano abilitate ad imporre nuovi compiti od obblighi ai titolari
di uffici statali, pena la violazione del parametro evocato. Nella
specie, di contro, prescrivendo l'esposizione della bandiera veneta
all'esterno di edifici sedi di uffici pubblici statali e di organismi
ed enti pubblici statali e nazionali, nonche' sulle imbarcazioni di
questi ultimi, la Regione Veneto avrebbe automaticamente gravato del
relativo obbligo i titolari di quegli organi e uffici,
assoggettandoli altresi' alle sanzioni previste per i casi di
inadempienza.
Contrariamente a quanto sostiene la resistente, l'ordine delle
competenze stabilito dall'art. 117 Cost. sarebbe decisivo al fine di
escludere ogni possibilita' di intervento delle Regioni nella materia
considerata, o, meglio, di circoscrivere tale intervento nei limiti
fissati dalle leggi dello Stato. Non gioverebbe, in senso contrario,
fare appello alle previsioni dell'art. 114 Cost., il quale, se pure
riconosce che le Regioni - al pari dello Stato, delle Citta'
metropolitane, delle Province e dei Comuni - sono componenti
costitutive della Repubblica (primo comma), precisa pero' che i
poteri e le funzioni degli enti autonomi diversi dallo Stato sono
stabiliti e si svolgono «secondo i principi fissati dalla
Costituzione» (secondo comma) e, dunque, quanto alle Regioni, secondo
le regole enunciate dall'art. 117 Cost.
Ancora meno, poi, potrebbe giovare alla tesi della Regione Veneto
il richiamo al principio di leale collaborazione. Quest'ultima si
realizza, infatti - secondo le costanti indicazioni della
giurisprudenza costituzionale - tramite accordi e intese, e non certo
mediante l'imposizione unilaterale di obblighi, presidiati
addirittura da sanzioni in caso di inosservanza.
L'affermazione della resistente, per cui la legge regionale
impugnata si sarebbe limitata ad integrare la disciplina stabilita
dalla legge n. 22 del 1998, fraintenderebbe i termini del problema,
posto che, in base alla citata legge statale, la potesta' attuativa e
integrativa delle Regioni risulta circoscritta alle sedi degli organi
consiliari regionali, provinciali e comunali. Sarebbe errato,
d'altronde, affermare che la legge regionale in discussione non ha
inciso sulla disciplina dei casi e dei modi di esposizione della
bandiera italiana e di quella dell'Unione europea, posto che tale
disciplina e' stata, al contrario, sicuramente incisa - quantomeno in
via indiretta - dalla previsione di un obbligo di esposizione
aggiuntiva della bandiera regionale.
4.- Anche la Regione Veneto ha depositato una memoria, insistendo
per il rigetto delle questioni.
La resistente rileva che la legge n. 22 del 1998 ha previsto
l'esposizione delle bandiere italiana ed europea all'esterno di
edifici di organismi pubblici che fanno capo, non soltanto allo
Stato, ma anche alle Regioni e agli enti locali enumerati dall'art.
114 Cost. (art. 2, comma 1, della legge n. 22 del 1998).
Con la legge impugnata, la Regione Veneto avrebbe inteso, a sua
volta, valorizzare - a prescindere dal mero dato della titolarita'
dell'edificio - gli elementi del territorio e della popolazione:
elementi che rafforzerebbero, anziche' svalutare, proprio l'unita' e
indivisibilita' della Repubblica, attraverso l'affermazione del
principio pluralistico. Si sarebbe voluto, in altri termini, «coprire
un vuoto», prevedendo che la bandiera della Regione - che rappresenta
tutti gli elementi costitutivi dell'ente (territorio, popolazione e
autorita' democraticamente eletta) - sia esposta, congiuntamente a
quella della Repubblica italiana e dell'Unione europea, anche nelle
sedi di organismi statuali situati nell'ambito del territorio della
Regione.
La Regione non avrebbe, dunque, affatto preteso di «conformare
l'organizzazione amministrativa dello Stato», ma soltanto attribuire
il giusto risalto alle comunita' che, ai sensi dell'art. 114 Cost.,
costituiscono l'ordinamento della Repubblica, in quella che e' stata
felicemente definita come «alleanza delle autonomie».
In conclusione, quindi, la legge reg. Veneto n. 28 del 2017 non
violerebbe l'art. 5 Cost., ma anzi lo attuerebbe, senza interferire
con la riserva di competenza di cui all'art. 1, comma 2, della legge
n. 22 del 1998, la quale concerne la bandiera italiana e quella
europea, e non la bandiera regionale.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in
riferimento agli artt. 3, 5 e 117, secondo comma, lettera g), della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 3,
comma 1, e 8, comma 1, della legge della Regione Veneto 5 settembre
2017, n. 28 (Nuove disposizioni in materia di uso dei simboli
ufficiali della Regione del Veneto modifiche e integrazioni alla
legge regionale 20 maggio 1975, n. 56 "Gonfalone e stemma della
Regione").
La prima delle due disposizioni e' impugnata dal ricorrente nella
parte in cui, aggiungendo l'art. 7-bis, comma 2, lettere a), d), f)
ed n), alla legge della Regione Veneto 20 maggio 1975, n. 56
(Bandiera, gonfalone, fascia e stemma della Regione), prevede
l'obbligo di esposizione della bandiera della Regione Veneto
all'esterno degli edifici sedi delle prefetture, degli uffici
periferici delle amministrazioni dello Stato e degli altri organismi
pubblici, anche statali o nazionali (lettera a), all'esterno degli
enti pubblici - comprensivi anche degli enti pubblici statali e
nazionali - che ricevono in via ordinaria finanziamenti o contributi
a carico del bilancio regionale (lettera d), sulle imbarcazioni di
proprieta' di organismi pubblici, e quindi anche sui natanti di
proprieta' di organismi statali e nazionali (lettera n), nonche' ogni
qualvolta sia esposta la bandiera italiana o europea (lettera f).
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la norma
impugnata violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.,
che attribuisce alla competenza legislativa esclusiva statale la
materia dell'«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato
e degli enti pubblici nazionali», introducendo obblighi - per di piu'
sanzionati - a carico dei soggetti preposti a organi e uffici statali
e ad organismi ed enti a carattere nazionale, in contrasto con
l'assetto delle competenze delineato dalla legge 5 febbraio 1998, n.
22 (Disposizioni generali sull'uso della bandiera della Repubblica
italiana e di quella dell'Unione europea) e dal d.P.R. 7 aprile 2000,
n. 121 (Regolamento recante disciplina dell'uso delle bandiere della
Repubblica italiana e dell'Unione europea da parte delle
amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici).
La disposizione regionale censurata violerebbe, altresi', l'art.
3 Cost., omologando il trattamento di situazioni palesemente diverse,
tanto sul piano del titolo dominicale o di godimento, quanto sotto il
profilo funzionale (gli edifici sedi di uffici statali, o comunque
sia non regionali, e gli edifici sedi di uffici regionali), nonche'
l'art. 5 Cost., perche', imponendo agli edifici sedi di uffici
statali o di enti pubblici nazionali il simbolo ufficiale della
Regione, attenterebbe al principio di unita' e indivisibilita' della
Repubblica.
Per le medesime ragioni sarebbe costituzionalmente illegittimo
anche l'art. 8, comma 1, della legge reg. Veneto n. 28 del 2017,
nella parte in cui, aggiungendo l'art. 7-septies, comma 1, alla legge
reg. Veneto n. 56 del 1975, stabilisce la sanzione amministrativa
applicabile ai trasgressori nel caso di violazione delle disposizioni
in tema di obblighi di esposizione della bandiera veneta di cui al
nuovo art. 7-bis, comma 2, di tale ultima legge, e dunque anche nei
confronti dei soggetti preposti a organi e uffici statali e ad
organismi ed enti a carattere statale o nazionale.
2.- Giova far precedere lo scrutinio delle questioni da una
ricognizione del quadro normativo di riferimento.
2.1.- La Costituzione dedica, come e' noto, alla bandiera un
apposito articolo - l'art. 12 - collocato nella partizione
preliminare intitolata «[p]rincipi fondamentali». In base ad esso,
«[l]a bandiera della Repubblica e' il tricolore italiano: verde,
bianco e rosso, a tre bande verticali di eguali dimensioni».
L'inserimento nella Costituzione di una disposizione sulla
bandiera nazionale fu ritenuto pacificamente opportuno in sede di
Assemblea costituente, in quanto, come ebbe a rilevare il Presidente
della Commissione dei 75, on. Ruini, esso rispondeva all'esigenza,
«che vi e' in tutte le Costituzioni, di precisare, anche per ragioni
internazionali, i caratteri del vessillo della propria Nazione». La
bandiera rappresenta, in effetti, sin da epoche remote, un segno
distintivo della personalita' dello Stato sul piano internazionale.
Nell'eta' moderna, essa ha peraltro assunto anche un altro e piu'
profondo significato: quello, cioe', di strumento di identificazione
della Nazione nel suo Stato. La bandiera costituisce, in altri
termini, l'espressione in simbolo dello Stato nazionale.
La bandiera e', peraltro, l'unico dei simboli della Repubblica
del quale la Costituzione si occupa. Per corrente notazione,
l'effetto piu' rilevante di tale scelta risiede nel carattere rigido
impresso all'emblema nazionale: individuando nel «tricolore italiano»
la bandiera della Repubblica ed erigendolo a simbolo dell'unita'
nazionale, il Costituente ha escluso che tale strumento di
identificazione possa essere mutato dalla maggioranza politica del
momento, aggiungendovi, ad esempio, i simboli della propria
ideologia, che non riflettono, per necessita' di cose, quella unita'.
Questa Corte ha avuto modo, peraltro, di porre in evidenza la
diversa valenza che la bandiera nazionale assume nella democrazia
pluralista delineata dalla Costituzione repubblicana, rispetto al
regime che l'ha preceduta. Cio' e' avvenuto, in specie, con la
sentenza n. 189 del 1987, dichiarativa della illegittimita'
costituzionale degli artt. 1 e 3 della legge 24 giugno 1929, n. 1085
(Disciplina della esposizione delle bandiere estere), nella parte in
cui prevedevano il divieto, penalmente sanzionato, di esporre in
pubblico bandiere estere senza la preventiva autorizzazione delle
autorita' politiche locali. Nell'occasione, questa Corte ha rilevato
come, nello Stato autoritario, la bandiera costituisse il simbolo
«della sovranita' nazionale, d'uno Stato che "non riconosce" altri
valori oltre quelli dei quali si fa detentore ed impositore»: da
cio', e dalla conseguente «impossibilita' "in radice" d'un confronto
tra valori "validi", quelli nazionali, ed ideologie "non valide"», il
generale divieto di esposizione di bandiere estere.
Nel mutato clima politico, per converso, le bandiere «non
costituiscono piu' l'emblema, il simbolo della sovranita'
territoriale, concepita nel senso sopra indicato, ma designano
simbolicamente un certo Paese, l'identita' d'un determinato Stato» e,
eventualmente, le idealita' che esso propone al confronto
internazionale. Situazione nella quale la ragione del divieto e'
venuta meno: «[l]o Stato democratico non puo' temere il confronto con
le idealita' perseguite da popoli di altri Stati e da Nazioni
diverse».
2.2.- Per lungo tempo, peraltro, l'unica disciplina a carattere
generale dell'uso della bandiera nazionale da parte delle pubbliche
istituzioni - profilo che particolarmente interessa in questa sede -
e' rimasta quella recata da norme emanate nel precedente periodo
fascista (segnatamente, il regio decreto-legge 24 settembre 1923, n.
2072, recante «Norme per l'uso della bandiera nazionale», convertito,
con modificazioni, nella legge 24 dicembre 1925, n. 2264).
La prima regolamentazione della materia di epoca repubblicana la
si deve ad un atto di normazione secondaria (il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 3 giugno 1986, recante
«Disposizioni per l'uso della bandiera della Repubblica da parte
delle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici»). Tale
provvedimento e' stato indi surrogato dalla legge n. 22 del 1998,
tuttora vigente e ampiamente richiamata dal Presidente del Consiglio
dei ministri a sostegno del ricorso: legge che regola, peraltro,
l'uso non soltanto della bandiera della Repubblica, ma anche di
quella dell'Unione europea.
La legge del 1998 - che si autodichiara adottata «in attuazione
dell'articolo 12 della Costituzione e in conseguenza
dell'appartenenza dell'Italia all'Unione europea» (art. 1, comma 1) -
prevede, in specie, l'esposizione permanente delle due bandiere
all'esterno di una serie di edifici pubblici, a cominciare da quelli
ove hanno la sede centrale gli organi costituzionali e di rilievo
costituzionale (art. 2, commi 1 e 2).
Qualificando le proprie disposizioni come «norme generali
regolatrici della materia» (art. 1, comma 2), la legge del 1998
affida, peraltro, a un regolamento governativo in delegificazione e
alla normazione regionale il compito di emanare disposizioni
attuative e integrative. Il discrimen tra l'area di intervento
dell'uno e dell'altra e' segnato dalla tipologia dell'edificio. E'
infatti previsto che le Regioni possano emanare norme di attuazione
solo in rapporto ai casi di cui all'art. 2, comma 1, lettera c),
della stessa legge n. 22 del 1998, ossia esclusivamente per cio' che
concerne l'esposizione delle bandiere, nazionale ed europea, presso
le sedi dei consigli regionali, provinciali e comunali (in occasione
delle loro riunioni). In tutti gli altri casi indicati dal citato
art. 2, e' deputato a provvedere il regolamento (art. 1, comma 2).
Nei medesimi limiti di competenza ora indicati, regolamento e
norme regionali vengono abilitati, altresi', a dettare una disciplina
integrativa riguardo alle modalita' di uso ed esposizione delle
predette due bandiere, nonche' di «gonfaloni, stemmi e vessilli»,
anche con riferimento a ulteriori organismi di diritto pubblico (art.
2, comma 3).
Il regolamento governativo, emanato con d.P.R. n. 121 del 2000,
amplia il novero degli edifici all'esterno dei quali debbono essere
esposte la bandiera della Repubblica italiana e quella dell'Unione
europea, includendovi, tra gli altri, quelli adibiti a sede centrale
o a ufficio periferico, con circoscrizione non inferiore alla
provincia, delle autorita' indipendenti e degli enti pubblici di
carattere nazionale (art. 1, comma 1); prevede, altresi', una serie
di casi nei quali le bandiere debbono essere esposte anche
all'interno degli uffici pubblici (art. 6); regola, poi, le modalita'
e i tempi di esposizione (articoli da 2 a 5 e da 7 a 11).
Il regolamento si chiude con una disposizione specifica - l'art.
12 - relativa alle Regioni e agli enti locali. In base ad essa,
«[l]'esposizione delle bandiere all'esterno e all'interno delle sedi
delle regioni e degli enti locali e' oggetto dell'autonomia normativa
e regolamentare delle rispettive amministrazioni». Si prevede,
nondimeno, che la bandiera nazionale e quella europea debbano essere
«esposte congiuntamente al vessillo o gonfalone proprio dell'ente
ogni volta che e' prescritta l'esposizione di quest'ultimo, osservata
la prioritaria dignita' della bandiera nazionale».
2.3.- Uno degli aspetti maggiormente innovativi della legge del
1998 e del regolamento del 2000 e' consistito, dunque, nella presa
d'atto del carattere decentrato della Repubblica e del fatto che la
bandiera nazionale si trovi conseguentemente a dover convivere con i
simboli delle autonomie territoriali. Tale presa d'atto si e'
manifestata sotto due aspetti: da un lato, si e' consentito alle
Regioni e agli enti locali di disciplinare l'esposizione delle
bandiere, compresa quella nazionale, all'esterno e all'interno delle
proprie sedi; dall'altro, si e' riconosciuta l'esistenza di
«vessilli» e «gonfaloni» di tali enti, la cui disciplina resta
affidata all'autonomia normativa e regolamentare dei medesimi.
Per quanto attiene, in particolare, alle Regioni, sia ad
autonomia differenziata che ordinaria, gia' prima della legge del
1998 loro plurimi statuti prevedevano che la Regione avesse propri
simboli ufficiali. Ed alcune leggi regionali erano, in effetti,
intervenute ad individuare tali simboli.
Con la sentenza n. 365 del 1990, questa Corte ha riconosciuto
alle Regioni la competenza a legiferare in materia di adozione e
definizione dei propri simboli anche in assenza di una espressa
previsione statutaria, individuandone il generale fondamento nel
principio di autonomia enunciato dall'art. 5 Cost., in relazione agli
artt. 115 e seguenti Cost.: principio «teso a conferire il massimo
rilievo alle collettivita' locali, e [...] particolarmente a quelle
regionali, come soggetti reali del nostro ordinamento (che risulta
unitariamente dalla loro molteplicita'), punti sicuri di riferimento
della sua consistenza democratica». La portata del principio stesso,
cosi' individuata, «implica che non puo' non ritenersi contenuto
minimale dell'autonomia della regione il potere di scegliere i segni
piu' idonei a distinguere l'identita' stessa della collettivita' che
essa rappresenta».
2.4.- Di seguito alla legge n. 22 del 1998, si e' registrato, in
fatto, un ampio e diffuso intervento della legislazione regionale
sulla materia, particolarmente con riguardo alle bandiere. La
legislazione regionale successiva al 1998 non si limita, d'altro
canto, come quella precedente, a descrivere i simboli ufficiali della
Regione, ma regola in modo specifico i luoghi, i casi e i modi della
loro esposizione: dettando, cosi', una disciplina parallela a quella
recata dalla legge n. 22 del 1998 e dal d.P.R. n. 121 del 2000 con
riguardo alla bandiera nazionale.
Per quel che attiene in particolare alla Regione Veneto, essa e'
intervenuta a disciplinare i propri simboli ufficiali gia' con la
legge reg. Veneto n. 56 del 1975. Tale legge, gia' nel testo
originario, includeva tra i simboli ufficiali della Regione, accanto
al gonfalone e allo stemma, anche la bandiera (art. 3, secondo
comma). Conformemente all'indirizzo dell'epoca, la legge si limitava
peraltro a individuare le caratteristiche di quest'ultima, senza
regolare in alcun modo l'uso della stessa da parte delle pubbliche
autorita'.
Disposizioni in ordine all'uso e all'esposizione della bandiera
regionale sono state introdotte - all'indomani della legge statale n.
22 del 1998 - con la legge della Regione Veneto 10 aprile 1998, n. 10
(Disposizioni per l'uso e l'esposizione della bandiera della Regione
del Veneto), successivamente integrata dalla legge della Regione
Veneto 24 novembre 2003, n. 35 (Modifica alla legge regionale 10
aprile 1998, n. 10 "Disposizioni per l'uso e l'esposizione della
bandiera della Regione del Veneto" e successive modificazioni). Tale
legge prevedeva, in specie, che la bandiera dovesse essere esposta
(con limiti temporali diversi a seconda dei casi) all'esterno delle
sedi degli organi regionali, provinciali, comunali e
circoscrizionali, nonche' dei «seggi elettorali durante le
consultazioni» tenute nella Regione Veneto e degli «edifici
scolastici» (art. 2).
Dopo che la legge regionale statutaria del Veneto 17 aprile 2012,
n. 1 (Statuto del Veneto) aveva stabilito, all'art. 1, comma 4, che
«[l]a Regione e' rappresentata dalla bandiera, dal gonfalone e dallo
stemma», la materia e' stata, peraltro, ridisciplinata ex novo, e in
senso fortemente ampliativo, dalla legge reg. Veneto n. 28 del 2017 -
oggi impugnata - la quale, abrogando la citata legge reg. n. 10 del
1998, ha inserito, tramite novellazione, le disposizioni in materia
di uso dei simboli ufficiali all'interno della legge reg. Veneto n.
56 del 1975.
L'art. 3, comma 1, della legge denunciata aggiunge, in specie,
alla legge del 1975 l'art. 7-bis, il cui comma 1 stabilisce che la
bandiera veneta e' esposta all'esterno degli edifici pubblici nella
Regione Veneto «nei casi previsti dalla legge e, previa espressa
disposizione od autorizzazione del Presidente della Giunta regionale,
in occasione di avvenimenti che rivestano particolare importanza e
solennita' regionale o locale».
Di seguito a tale previsione, il comma 2 del medesimo art. 7-bis
reca un lungo elenco di ipotesi nelle quali la bandiera «viene
altresi' esposta»: formula che, con l'impiego dell'indicativo
presente, imprime inequivocabilmente all'adempimento connotati di
doverosita'. Cio' e' peraltro confermato dalla disposizione di cui al
successivo art. 7-septies (aggiunto dall'art. 8, comma 1, della legge
reg. Veneto n. 28 del 2017) - sulla quale parimente si appuntano le
censure del ricorrente - ove si stabilisce che «[l]a violazione delle
norme di cui al comma 2 dell'articolo 7-bis comporta a carico dei
trasgressori l'applicazione della sanzione amministrativa da euro 100
(cento) a euro 1.000 (mille)».
Il dato saliente agli odierni fini - costituente, al tempo
stesso, anche un tratto distintivo della legislazione veneta nel
folto panorama della normativa regionale in materia - e' che,
diversamente dall'abrogato art. 2, comma 2, della legge reg. Veneto
n. 10 del 1998, la disposizione impugnata prescrive l'esposizione del
vessillo regionale anche su edifici adibiti a sede di organi e uffici
statali, nonche' su edifici e natanti di enti e organismi pubblici
nazionali.
Le censure del Presidente del Consiglio dei ministri investono in
modo specifico le previsioni di cui alle lettere a), d), f) ed n) del
comma 2 del nuovo art. 7-bis, in forza delle quali la bandiera veneta
deve essere esposta: «a) all'esterno degli edifici sedi della
Prefettura e degli uffici periferici delle amministrazioni dello
Stato, della Regione, dei comuni e delle province, della Citta'
metropolitana, nonche' sedi di consorzi ed unioni di enti locali,
delle comunita' montane e degli altri organismi pubblici» (locuzione,
quest'ultima, che nella sua genericita' si presta a ricomprendere
anche gli organismi pubblici nazionali); «d) all'esterno degli enti
pubblici che ricevono in via ordinaria finanziamenti o contributi a
carico del bilancio regionale» (non esclusi, dunque, anche in questo
caso, gli enti pubblici nazionali); «f) ogni qualvolta sia esposta la
bandiera della Repubblica o dell'Unione Europea»; «n) sulle
imbarcazioni di proprieta' della Regione, dei comuni, delle province
e della Citta' metropolitana e degli altri organismi pubblici nonche'
delle imbarcazioni private acquistate con il contributo, anche
parziale, della Regione del Veneto» (laddove, di nuovo,
l'indifferenziata espressione «organismi pubblici» risulta atta a
conglobare anche gli organismi nazionali).
3.- Cio' premesso, le questioni con le quali si denuncia
l'incompatibilita' dell'art. 3, comma 1, della legge reg. Veneto n.
28 del 2017 con gli artt. 5 e 117, secondo comma, lettera g), Cost.,
sono fondate.
3.1.- Seguendo l'ordine delle censure prospettato dal ricorrente,
che riflette il relativo rapporto di pregiudizialita'
logico-giuridica (sul carattere pregiudiziale delle censure che
denunciano la violazione del riparto delle competenze legislative
rispetto a quelle che investono il contenuto della norma regionale
denunciata, sentenza n. 81 del 2017), deve rilevarsi, anzitutto, come
la disposizione impugnata invada la competenza legislativa esclusiva
dello Stato in materia di «ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» (art.
117, secondo comma, lettera g, Cost.).
La giurisprudenza di questa Corte e', infatti, costante
nell'affermare che le Regioni - pena la violazione del parametro
costituzionale ora indicato - «non possono porre a carico di organi e
amministrazioni dello Stato compiti e attribuzioni ulteriori rispetto
a quelli individuati con legge statale» (sentenze n. 9 del 2016, n.
104 del 2010, n. 10 del 2008 e n. 322 del 2006; in senso analogo,
altresi', sentenze n. 2 del 2013, n. 159 del 2012 e n. 134 del 2004).
Tale preclusione opera anche con riguardo alla previsione di
«forme di collaborazione e di coordinamento», le quali, ove
coinvolgano compiti e attribuzioni di organi dello Stato, «non
possono essere disciplinate unilateralmente e autoritativamente dalle
Regioni, nemmeno nell'esercizio della loro potesta' legislativa»,
dovendo trovare il loro fondamento o il loro presupposto in leggi
statali che le prevedano o le consentano, o in accordi tra gli enti
interessati (sentenze n. 9 del 2016, n. 104 del 2010, n. 10 del 2008,
n. 322 e n. 30 del 2006; analogamente, sentenza n. 213 del 2006).
Cio', a prescindere dalla improprieta' del richiamo dell'odierna
resistente al principio di leale collaborazione, di fronte ad una
previsione normativa introdotta in modo affatto unilaterale dalla
Regione.
Con riguardo a tematica che presenta qualche assonanza con quella
dei simboli, questa Corte ha avuto anche modo di affermare, in sede
di conflitto di attribuzioni, che non spetta alla Regione il potere
di disciplinare l'ordine delle precedenze tra le cariche pubbliche,
coinvolgendo in tale ordine anche organi statali, trattandosi di
intervento che - se pure limitato alle sole cerimonie locali -
incide, comunque sia, sulla materia «ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali»,
attribuita dall'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost. alla
competenza esclusiva dello Stato per assicurarne l'esercizio unitario
(sentenza n. 311 del 2008).
Va da se', per altro verso, che, alla luce dell'univoco tenore
della norma costituzionale evocata, i principi ora ricordati sono
destinati a valere allo stesso modo anche in rapporto agli organi
degli «enti pubblici nazionali».
Nel caso in esame, la disposizione regionale impugnata pone a
carico di organi e amministrazioni dello Stato (a cominciare dai
prefetti), nonche' di organismi ed enti pubblici nazionali, uno
specifico obbligo di facere (l'esposizione della bandiera veneta
all'esterno degli edifici in cui gli uffici in questione hanno sede,
o sulle imbarcazioni di proprieta' degli organismi).
Il carattere meramente materiale dell'attivita', in se' e per se'
considerata, non esclude che si tratti di obbligo riconducibile alla
sfera dell'«organizzazione amministrativa», posto che l'esposizione
pubblica di un simbolo ufficiale e' destinata ad assumere una valenza
connotativa delle funzioni che gli uffici ed enti considerati sono
chiamati ad esercitare (e degli stessi uffici ed enti).
Ne' puo' farsi leva, in senso contrario - come ipotizza la
resistente - sul ricordato riconoscimento, da parte di questa Corte,
gia' prima della riforma del Titolo V della Parte seconda della
Costituzione, della competenza delle Regioni a legiferare in materia
di adozione e definizione dei simboli regionali, sulla base del
generale principio di autonomia espresso dall'art. 5 Cost. (sentenza
n. 365 del 1990). Nel frangente non e' infatti in discussione - per
valersi delle parole della sentenza ora citata - il potere della
Regione «di scegliere i segni piu' idonei a distinguere l'identita'
stessa della collettivita' che essa rappresenta», ma la pretesa della
Regione di imporre l'uso di tali segni ad organi ed enti che, se pure
operanti nel territorio regionale, sono espressivi di una
collettivita' distinta e piu' vasta (quella dell'intiera nazione).
Questa stessa considerazione rende non rilevante la circostanza -
sulla quale pure pone l'accento la difesa regionale - che la norma
impugnata intervenga in un ambito distinto da quello regolato dalla
legge n. 22 del 1998, la quale si occupa della sola esposizione della
bandiera nazionale e di quella della Unione europea, affidando ad
ulteriori norme di attuazione, statali e regionali, il compito di
introdurre una disciplina piu' circostanziata, nonche' previsioni di
carattere integrativo. Da cio' non e' lecito, comunque sia, inferire
che il legislatore regionale sia abilitato a vincolare all'impiego
del vessillo veneto anche organi dello Stato e di enti pubblici
nazionali.
3.2.- Fondata e', peraltro, anche la censura di violazione
dell'art. 5 Cost., nella parte in cui enuncia il principio di unita'
e indivisibilita' della Repubblica.
Per questo verso, il citato art. 5 Cost. deve essere letto alla
luce della specifica disposizione costituzionale - collocata
anch'essa, come detto, tra i «[p]rincipi fondamentali» - relativa
alla bandiera: ossia l'art. 12, pur non evocato come parametro dal
ricorrente, che individua nel «tricolore italiano» la bandiera della
Repubblica, erigendola a simbolo dell'unita' nazionale.
Traguardato alla luce dell'art. 12, l'art. 5 Cost. esclude che lo
Stato-soggetto possa essere costretto dal legislatore regionale a
fare uso pubblico di simboli - quali, nella specie, le bandiere
regionali - che la Costituzione non consente di considerare come
riferibili all'intera collettivita' nazionale.
Non e' condivisibile, al riguardo, la tesi della difesa della
Regione, secondo la quale la disposizione censurata, lungi dal
violare l'art. 5 Cost., lo attuerebbe, nella parte in cui, pur
qualificando la Repubblica come «una e indivisibile», le affida pero'
il compito di promuovere le autonomie locali, affermando cosi' il
principio del pluralismo. L'esposizione della bandiera veneta, in
aggiunta alla (e non gia' in sostituzione della) bandiera nazionale,
mirerebbe - secondo la resistente - segnatamente ad esaltare il
raccordo tra gli uffici statali e la realta' territoriale in cui
operano, realizzando una istanza di sintesi della pluralita' in
unita' non dissimile, nella sostanza, da quella che giustifica
l'accostamento - voluto dallo stesso legislatore statale - della
bandiera nazionale alla bandiera dell'Unione europea nelle sedi dei
massimi organi dello Stato.
Al riguardo, va osservato che l'unita' e l'indivisibilita' della
Repubblica, costituzionalmente imposte come tratti che qualificano lo
Stato-soggetto espressivo della comunita' nazionale, comportano che
le Regioni non possano avanzare la pretesa di affiancare
imperativamente alla bandiera della Repubblica, configurata dalla
Costituzione quale elemento simbolico "tipizzante", i vessilli delle
autonomie locali in tutte le ipotesi in cui il simbolo stesso sia
chiamato a palesare il carattere "nazionale" dell'attivita' svolta da
determinati organismi, enti o uffici.
Ne' e' probante, in contrario, il richiamo della Regione alla
esposizione congiunta delle bandiere italiana e dell'Unione europea,
prevista dalla stessa legislazione statale. A prescindere dalla
chiara eterogeneita' dei rapporti tra Unione europea e Stati membri
rispetto ai rapporti tra Repubblica italiana e Regioni, vale
osservare che con la legge n. 22 del 1998 lo Stato ha disposto la
contemporanea esposizione delle due bandiere, italiana ed europea,
all'esterno degli uffici pubblici italiani, allo stesso modo in cui
le Regioni ben possono prevedere l'esposizione congiunta delle
bandiere regionale e italiana - nonche' europea - nei loro uffici e
negli uffici degli enti locali. Lo Stato italiano non ha preteso, per
contro, di imporre l'esposizione della bandiera nazionale ad organi e
uffici rappresentativi della comunita' sovranazionale di cui l'Italia
e' parte, come invece ha inteso fare, mutatis mutandis, la Regione
Veneto con la norma impugnata, nei rapporti con lo Stato.
3.3.- L'art. 3, comma 1, della legge reg. Veneto n. 28 del 2017,
va dichiarato, pertanto, costituzionalmente illegittimo nella parte
in cui, aggiungendo alla legge reg. Veneto n. 56 del 1975 l'art.
7-bis, comma 2, lettere a), d), f) ed n), prevede l'obbligo di
esporre la bandiera regionale all'esterno di edifici adibiti a sede
di organi e uffici statali e di enti e organismi pubblici nazionali,
nonche' su imbarcazioni di proprieta' di questi ultimi.
3.4.- La questione sollevata in riferimento all'art. 3 Cost.
resta assorbita.
4.- Per quanto attiene, invece, alle questioni che investono la
disposizione sanzionatoria di cui all'art. 7-septies, comma 1, della
legge reg. Veneto n. 56 del 1975, introdotta dall'art. 8, comma 1,
della legge reg. Veneto n. 28 del 2017, occorre rilevare che tale
disposizione individua le condotte sanzionate tramite mero rinvio
alla norma impositiva dell'obbligo di esposizione della bandiera
regionale (nuovo art. 7-bis, comma 2, della legge reg. Veneto n. 56
del 1975).
L'ablazione parziale di quest'ultima norma, conseguente alla
dichiarazione di illegittimita' costituzionale nei termini dianzi
indicati, comporta, dunque, che la disposizione sanzionatoria resti
applicabile esclusivamente in rapporto a fattispecie diverse da
quelle dichiarate illegittime e alle quali si riferiscono le censure
del ricorrente, senza che sia necessario alcun ulteriore ed autonomo
intervento di limitazione della sfera di operativita' della
disposizione stessa.
Le questioni aventi ad oggetto il citato art. 8, comma 1, debbono
essere dichiarate pertanto non fondate (per una ipotesi analoga,
sentenza n. 121 del 2018, punto 11.3 del Considerato in diritto).
5.- La decisione sul merito del ricorso assorbe, infine,
l'istanza cautelare di sospensione dell'efficacia delle disposizioni
impugnate, formulata dal Presidente del Consiglio dei ministri
(sentenze n. 5 del 2018, n. 145 e n. 141 del 2016).