ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'intero testo e
degli artt. 3, comma 1, lettere g) e h); 4; 5; 8; 9; 12; 13, comma 1;
14; 16, commi 1 e 2; 17; 18, comma 3; 21; 22, commi 1, 2, 3 e 4; 23,
commi 1, 2, 3 e 4; 24; 26, comma 1, lettera a), e 27 del decreto
legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della direttiva
2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile
2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015,
n. 114), promossi dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste, dalla Regione Lombardia, dalla Regione Puglia, dalla Regione
Abruzzo, dalla Regione Veneto, dalla Provincia autonoma di Trento,
dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, dalla Regione autonoma
Sardegna, dalla Regione Calabria e dalla Provincia autonoma di
Bolzano, con ricorsi, il primo, spedito per la notifica il 1°
settembre, gli altri notificati il 30 agosto, il 1°-6 settembre, il
4-6 settembre, il 4 settembre, il 4-7 settembre, il 1°-6 settembre,
il 4-7 settembre e il 4-11 settembre 2017, depositati in cancelleria
il 5, 6, 7, 8, 13 e 14 settembre 2017, iscritti, rispettivamente, ai
numeri da 63 a 71 e 73 del registro ricorsi 2017 e pubblicati nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri da 41 a 45, prima serie
speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
uditi nell'udienza pubblica del 19 giugno 2018 i Giudici relatori
Franco Modugno e Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Francesco Saverio Marini per la Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, Piera Pujatti per la Regione
Lombardia, Stelio Mangiameli per la Regione Puglia, Fabio Franco per
la Regione Abruzzo, Andrea Manzi per la Regione Veneto, Giandomenico
Falcon e Andrea Manzi per la Provincia autonoma di Trento, Massimo
Luciani per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e per la
Regione autonoma Sardegna, Aristide Police e Nicola Greco per la
Regione Calabria, Renate von Guggenberg per la Provincia autonoma di
Bolzano e l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 1° settembre 2017 e depositato il 5
settembre 2017 (reg. ric. n. 63 del 2017), la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 5, 76, 97, 117, primo,
terzo e quinto comma, 118 e 120 della Costituzione, nonche' agli
artt. 2, primo comma, lettere a), d), f), m), 3, 4 e 10 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta), di alcune disposizioni del decreto legislativo 16 giugno
2017, n. 104 (Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la
direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli
articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114), pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 156 del 6 luglio 2017.
1.1.- La ricorrente premette che il d.lgs. n. 104 del 2017 e'
stato adottato sulla base della delega legislativa conferita dagli
artt. 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114 (Delega al Governo per
il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti
dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2014), al fine di
dare attuazione alla direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e
del Consiglio del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva
2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre
2011, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati.
Ad avviso della ricorrente, l'atto normativo realizzerebbe un
pervasivo riassetto del riparto delle competenze fra Stato e Regioni
in materia di valutazione di impatto ambientale (VIA), lesivo delle
sue competenze costituzionali.
La Regione censura, anzitutto, l'art. 5 del d.lgs. n. 104 del
2017, denunciando la violazione degli artt. 2, primo comma, lettere
a), d), f) e m), 3 e 4 del proprio statuto, nonche' degli artt. 3, 5,
76, 117, primo e terzo comma, e 120 Cost., anche in relazione
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La norma impugnata aggiunge al decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152, recante «Norme in materia ambientale» (da ora in poi, anche:
cod. ambiente), l'art. 7-bis, recante «Competenze in materia di VIA e
di verifica di assoggettabilita' a VIA».
La nuova disposizione, ai commi 2 e 3, ridisegna la distribuzione
delle competenze fra Stato e Regioni in relazione ai progetti da
sottoporre a VIA e a verifica di assoggettabilita' a VIA, assegnando
allo Stato i progetti di cui agli Allegati II e II-bis e alle Regioni
quelli di cui agli Allegati III e IV, Parte II, del d.lgs. n. 152 del
2006. Stabilisce, inoltre, al comma 4, che in sede statale
l'autorita' competente e' il Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare, che esercita le proprie competenze in
collaborazione con il Ministero dei beni e delle attivita' culturali
e del turismo per le attivita' istruttorie relative al procedimento
di VIA, soggiungendo che il provvedimento di verifica di
assoggettabilita' a VIA e' adottato dal Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, mentre il provvedimento di
VIA e' adottato nelle forme e con le modalita' di cui al nuovo art.
25, comma 2, e all'art. 27, comma 8, cod. ambiente, che non
contemplano piu' - diversamente dal passato - il parere delle Regioni
interessate.
La nuova disposizione prevede, ancora, al comma 7, che
nell'ipotesi in cui un progetto sia sottoposto a verifica di
assoggettabilita' a VIA o a VIA di competenza regionale, le Regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano debbano assicurare che le
procedure siano svolte in conformita' agli articoli da 19 a 26 e da
27-bis a 29 del d.lgs. n. 152 del 2006, stabilendo, altresi', che il
procedimento di VIA si svolge con le modalita' di cui al citato art.
27-bis: con la conseguenza che tale procedura risulterebbe
disciplinata «integralmente dal centro».
Il comma 8 circoscrive, poi, la potesta' normativa, legislativa e
regolamentare, delle Regioni e delle Province autonome alla
disciplina dell'organizzazione e delle modalita' di esercizio delle
funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA, nonche'
all'eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti specifici
agli altri enti territoriali sub-regionali. La potesta' normativa in
parola viene vincolata al rispetto della legislazione europea e di
quanto previsto dal d.lgs. n. 152 del 2006, fatto salvo solo il
potere di stabilire regole particolari e ulteriori per la
semplificazione dei procedimenti, per le modalita' della
consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici
potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e
delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonche' per la
destinazione alle finalita' di cui all'art. 29, comma 8, dei proventi
derivanti dall'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie,
con espressa esclusione della derogabilita' dei termini
procedimentali massimi di cui agli artt. 19 e 27-bis.
Il comma 9 sottopone, da ultimo, le Regioni e le Province
autonome a penetranti controlli e obblighi informativi, stabilendo
che, a decorrere dal 31 dicembre 2017 e con cadenza biennale, esse
debbano informare il Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare circa i provvedimenti adottati e i procedimenti
di verifica di assoggettabilita' a VIA e di VIA, fornendo una serie
di dati.
Tale «pervasiva interferenza» con le competenze regionali
risulterebbe costituzionalmente illegittima, tanto in rapporto allo
strumento attraverso il quale e' stata attuata, quanto nei contenuti.
1.1.1.- Sotto il primo profilo, il censurato art. 5 del d.lgs. n.
104 del 2017, violerebbe anzitutto l'art. 76 Cost. per eccesso di
delega. Il profondo riassetto delle competenze fra Stato e Regioni
operato con la norma impugnata risulterebbe, infatti, privo di
qualsiasi fondamento esplicito nelle norme della legge di
delegazione.
In base all'art. 1 della legge n. 114 del 2015, il legislatore
delegato, nell'attuare le direttive elencate negli Allegati A e B,
avrebbe dovuto attenersi, in primo luogo, ai principi e ai criteri
direttivi generali sanciti dagli artt. 31 e 32 della legge 24
dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione
dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle
politiche dell'Unione europea). Nessuno di tali principi e criteri
direttivi autorizzerebbe, peraltro, la modifica del riparto di
competenze tra Stato e Regioni. Da essi emergerebbe, al contrario, la
«massima attenzione» per la salvaguardia delle attribuzioni dei
singoli livelli di governo, essendo previsto nell'art. 32, comma 1,
lettera g), che, nei casi di sovrapposizione di competenze tra
amministrazioni diverse, «i decreti legislativi individuano,
attraverso le piu' opportune forme di coordinamento, rispettando i
principi di sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza e leale
collaborazione e le competenze delle regioni e degli altri enti
territoriali, le procedure per salvaguardare l'unitarieta' dei
processi decisionali, la trasparenza, la celerita', l'efficacia e
l'economicita' nell'azione amministrativa e la chiara individuazione
dei soggetti responsabili».
Ancora piu' significativo risulterebbe, peraltro, il silenzio sul
punto, considerati i principi e criteri direttivi specifici enunciati
dall'art. 14 della legge n. 114 del 2015, alla luce dei quali la
normativa delegata avrebbe dovuto perseguire i seguenti obiettivi:
«a) semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle
procedure di valutazione di impatto ambientale anche in relazione al
coordinamento e all'integrazione con altre procedure volte al
rilascio di pareri e autorizzazioni a carattere ambientale; b)
rafforzamento della qualita' della procedura di valutazione di
impatto ambientale, allineando tale procedura ai principi della
regolamentazione intelligente (smart regulation) e della coerenza e
delle sinergie con altre normative e politiche europee e nazionali;
c) revisione e razionalizzazione del sistema sanzionatorio da
adottare ai sensi della direttiva 2014/52/UE, al fine di definire
sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive e di consentire una
maggiore efficacia nella prevenzione delle violazioni; d)
destinazione dei proventi derivanti dalle sanzioni amministrative per
finalita' connesse al potenziamento delle attivita' di vigilanza,
prevenzione e monitoraggio ambientale, alla verifica del rispetto
delle condizioni previste nel procedimento di valutazione ambientale,
nonche' alla protezione sanitaria della popolazione in caso di
incidenti o calamita' naturali, senza nuovi o maggiori oneri a carico
della finanza pubblica».
Il combinato disposto degli artt. 1 e 14 di tale legge
lascerebbe, quindi, chiaramente intendere come le Camere abbiano
conferito al Governo una mera delega di revisione, riordino e
semplificazione delle norme preesistenti, senza autorizzare
l'introduzione di soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al
sistema legislativo previgente. Secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, infatti, un simile intervento e' ammissibile solo nel
caso in cui siano stabiliti principi e criteri direttivi idonei a
circoscrivere la discrezionalita' del legislatore delegato: in
mancanza di essi, la delega deve essere intesa, di contro, in senso
"minimale", tale, cioe', da non consentire l'adozione di norme
delegate sostanzialmente innovative.
A comprova del fatto che il silenzio della legge n. 114 del 2015
assurga a indice della volonta' delle Camere di non consentire
interventi innovativi del legislatore delegato sul piano della
disciplina dei rapporti tra Stato e Regioni, militerebbe anche la
considerazione che tale legge, nel disciplinare il procedimento di
formazione del decreto delegato, ha prescritto il coinvolgimento
delle Regioni nella forma del mero parere, e non gia' dell'intesa.
Tale soluzione si giustificherebbe, infatti, solo sul presupposto che
le Camere abbiano abilitato il Governo a una "blanda" operazione di
riordino e semplificazione della materia, che intacca in misura
minima o non intacca affatto le competenze regionali, cosi' da non
richiedere l'attivazione di piu' penetranti strumenti di
collaborazione.
Ove si ritenesse, al contrario, che le Camere abbiano voluto
implicitamente consentire al Governo di riformare le competenze
statali e regionali in materia di VIA, lo strumento del mero parere
si rivelerebbe del tutto inidoneo a consentire una seria
interlocuzione fra i livelli di governo coinvolti, stante la
quantita' e l'intensita' delle competenze regionali sacrificate. In
questa prospettiva, gli artt. 1 e 14 della legge n. 114 del 2015
risulterebbero illegittimi per violazione del principio di leale
collaborazione (artt. 5 e 120 Cost.), nella parte in cui prevedono il
mero parere e non l'intesa, conformemente a quanto gia' deciso dalla
Corte costituzionale, in situazione analoga, con la sentenza n. 251
del 2016. Proprio la prescrizione del mero parere, anziche'
dell'intesa, avrebbe del resto consentito al Governo di disattendere
del tutto sette delle nove condizioni che le Regioni avevano indicato
come irrinunciabili nel parere 17/52/SR8/C5 (Parere sullo schema di
decreto legislativo della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo
e del Consiglio del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva
2011/92/UE concernente la valutazione dell'impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e
14 della legge 9 luglio 2015, n. 114), reso in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano sullo schema di decreto delegato.
La Regione ricorrente chiede pertanto che la Corte - ove
ritenesse che gli artt. 1 e 14 della legge n. 114 del 2015 abilitino
il Governo al riassetto delle competenze statali e regionali -
sollevi avanti a se' stessa questione di legittimita' costituzionale
delle citate disposizioni, dichiarando l'illegittimita'
costituzionale in via derivata dell'art. 5 del d.lgs. n. 104 del
2017.
1.1.2.- Dal punto di vista contenutistico, la disposizione
impugnata si porrebbe in contrasto con l'art. 2, primo comma, lettere
a), d), f) e m), nonche' con gli artt. 3 e 4 dello statuto reg. Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, in combinato disposto con l'art. 117, primo e
terzo comma, Cost., anche in relazione alla "clausola di maggior
favore" di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
L'art. 2 dello statuto attribuisce alla Regione autonoma la
competenza legislativa piena in materia di ordinamento degli uffici e
degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico
del personale; agricoltura e foreste, zootecnia, flora e fauna;
strade e lavori pubblici di interesse regionale; acque pubbliche
destinate ad irrigazione ed a uso domestico. Tale competenza incontra
il solo limite degli obblighi internazionali, degli interessi
nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica.
L'art. 3 riconosce, poi, alla Regione autonoma la potesta' di
emanare - sempre entro i limiti dianzi indicati - norme legislative
di integrazione e di attuazione delle leggi della Repubblica, per
adattarle alle condizioni regionali, in tutta una serie di materie
che si intrecciano con quelle implicate nella valutazione di impatto
ambientale: industria e commercio, disciplina dell'utilizzazione
delle acque pubbliche ad uso idroelettrico, disciplina
dell'utilizzazione delle miniere, igiene e sanita', antichita' e
belle arti.
Infine, l'art. 4 demanda alla Regione autonoma le funzioni
amministrative sulle materie nelle quali ha potesta' legislativa a
norma degli artt. 2 e 3, salve quelle attribuite ai Comuni e agli
altri enti locali dalle leggi della Repubblica.
A fronte di questo ampio elenco di competenze regionali,
l'operazione effettuata dallo Stato, con l'art. 5 del d.lgs. n. 104
del 2017, apparirebbe evidentemente illegittima e sproporzionata. A
seguito dell'intervento normativo censurato, infatti, la Regione
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste:
a) si troverebbe confinata - nei casi di progetto sottoposto a
verifica di assoggettabilita' a VIA o a VIA di competenza regionale -
al ruolo di mero "custode" delle norme e delle procedure prescritte
dallo Stato (comma 7): ruolo ulteriormente gravato da un obbligo di
informazione periodica (comma 9);
b) vedrebbe limitata la propria potesta' normativa, tanto
legislativa quanto regolamentare, alla disciplina dell'organizzazione
e delle modalita' di esercizio delle funzioni amministrative ad esse
attribuite in materia di VIA, salva la sola facolta' di dettare norme
particolari e ulteriori per la semplificazione dei procedimenti e
altre specifiche finalita' (comma 8);
c) subirebbe l'integrale «regolazione dal centro» della procedura
di VIA regionale - cristallizzata nella disciplina dell'art. 27-bis
del d.lgs. n. 152 del 2006 - e perderebbe ogni possibilita' di
interlocuzione nel procedimento di VIA statale, essendo stato
eliminato il parere regionale precedentemente prescritto dall'art.
25, comma 2, del citato decreto legislativo.
In pratica, la Regione speciale sarebbe stata «"declassata" a
ufficio territoriale dello Stato», peraltro in palese violazione del
principio di leale collaborazione, essendo state disattese tutte le
proposte di emendamento formulate dalla Conferenza Stato-Regioni.
Tale "declassamento" non troverebbe alcuna giustificazione nel
diritto europeo. La direttiva 2014/52/UE apparirebbe, al contrario,
«attenta alle specificita' territoriali, ed incline a valorizzare
[...] le competenze degli enti sub-statali», come attesterebbero, tra
l'altro, le indicazioni del considerando n. 9 (nel quale si pone in
evidenza «l'importanza economica e sociale di una corretta
pianificazione territoriale» e la rilevanza di «opportuni piani di
utilizzo del suolo e politiche a livello nazionale, regionale e
locale») e del novellato art. 6, paragrafo 1, della direttiva
2011/92/UE (in forza del quale «[g]li Stati membri adottano le misure
necessarie affinche' le autorita' che possono essere interessate al
progetto, per la loro specifica responsabilita' in materia di
ambiente o in virtu' delle loro competenze locali o regionali,
abbiano la possibilita' di esprimere il loro parere sulle
informazioni fornite dal committente e sulla domanda di
autorizzazione»).
L'impugnato "declassamento" risulterebbe, altresi', incompatibile
con il riparto costituzionale delle competenze delineato dall'art.
117 Cost. Alla luce di quanto affermato dalla giurisprudenza
costituzionale, benche' la disciplina della VIA sia in larga parte
riconducibile alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di tutela dell'ambiente, cio' non sarebbe incompatibile con
interventi specifici del legislatore regionale che attengano alle
proprie competenze, specie in materia di governo del territorio e di
tutela della salute. La competenza statale in questione, se pure di
natura "trasversale", rimarrebbe soggetta, comunque sia, ai limiti
della ragionevolezza e della proporzionalita', non valendo di per se'
ad escludere ogni margine di competenza delle Regioni, alle quali e'
consentito, ad esempio, incrementare gli standard di tutela
dell'ambiente prefigurati dalla legge statale.
La conclusione varrebbe a fortiori per la ricorrente, in forza
delle ulteriori competenze attribuite dallo statuto speciale. La
consapevolezza dell'esistenza di incomprimibili competenze delle
Regioni speciali emergerebbe, peraltro, anche dal parere della
commissione ambiente del Senato della Repubblica, nel quale si
raccomandava di adottare gli emendamenti al riguardo suggeriti dalla
Conferenza Stato-Regioni (parere espresso il 16 maggio 2017 dalla
XIII Commissione permanente del Senato della Repubblica), nonche' dal
parere della Commissione affari costituzionali, della Presidenza del
Consiglio dei ministri e Interni, nel quale si auspicavano modifiche
proprio per salvaguardare le condizioni delle autonomie speciali
(parere espresso il 10 maggio 2017 dalla I Commissione permanente
Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio dei ministri e
Interni della Camera dei deputati).
1.2.- Vengono altresi' censurati l'art. 16, comma 2, e l'art. 24
del d.lgs. n. 104 del 2017. L'art. 16 stabilisce che il
«provvedimento unico regionale» sostituisce ogni tipologia di
autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla
osta comunque denominati, necessari alla realizzazione e
all'esercizio del progetto sottoposto a VIA regionale. Tali atti
vengono acquisiti - ai sensi dell'art. 24 del d.lgs. n. 104 del 2017,
che sostituisce l'art. 14, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi) - nell'ambito di una
conferenza di servizi, convocata in «modalita' sincrona» ai sensi
dell'art. 14-ter della legge n. 241 del 1990.
La nuova normativa statale disciplinerebbe «in ogni minuto
dettaglio» il procedimento per il rilascio della VIA regionale,
privando il legislatore regionale di ogni spazio di autonomia.
1.2.1.- La ricorrente lamenta la lesione dell'art. 76 Cost.,
poiche', secondo quanto gia' posto in evidenza, dal combinato
disposto dei principi e criteri direttivi desunti dagli artt. 1 e 14
della legge n. 114 del 2015 emergerebbe l'intenzione delle Camere di
conferire al Governo una delega «minimale», con «meri» obiettivi di
«semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione» delle procedure
di VIA (art. 14, comma 1, lettera a), mentre il Governo avrebbe fatto
«tabula rasa» delle previgenti discipline regionali e avrebbe
uniformato tutte le procedure «in maniera pervasiva e vincolante».
1.2.2.- Gli articoli impugnati sarebbero illegittimi anche
rispetto all'art. 2, primo comma, lettere a), d), f), m), nonche'
agli artt. 3 e 4 dello statuto reg. Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, in
combinato disposto con l'art. 117, primo e terzo comma, Cost., in
riferimento alla «clausola di maggior favore», di cui all'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001.
La titolarita' in capo alla Regione autonoma di una pluralita' di
potesta' legislative piene e integrative-attuative in materie
strettamente connesse alla VIA, nonche' delle corrispondenti funzioni
amministrative, impedirebbe allo Stato di dettare «in modo
unilaterale e vincolante» il procedimento per la VIA, in lesione del
principio di leale collaborazione; la pretesa del legislatore statale
di disciplinare dal centro e in modo uniforme la VIA regionale, senza
considerare le specificita' locali, apparirebbe, inoltre,
«manifestamente irragionevole» e contraria ai principi di buon
andamento (art. 97 Cost.), sussidiarieta' e differenziazione (art.
118 Cost.).
Anche a voler ritenere che lo Stato abbia avocato a se', tramite
«chiamata in sussidiarieta'», la disciplina del procedimento,
«l'integrale regolazione apprestata dal legislatore nazionale»
violerebbe i principi di ragionevolezza e proporzionalita' (e'
richiamata la sentenza n. 303 del 2003).
1.3.- La ricorrente impugna, altresi', l'art. 22, commi 1, 2, 3 e
4 del d.lgs. n. 104 del 2017 per violazione degli artt. 2, primo
comma, lettere a), d), f) e m), 3 e 4 dello statuto reg. Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, nonche' degli artt. 3, 5, 76, 117, primo e
terzo comma, 118 e 120 Cost., anche in relazione all'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001.
La ricorrente rileva come la norma impugnata abbia ampiamente
novellato gli Allegati alla Parte II del d.lgs. n. 152 del 2006, i
quali contengono gli elenchi dei procedimenti sottoposti a VIA
statale (Allegato II), a verifica di assoggettabilita' a VIA statale
(Allegato II-bis), a VIA regionale (Allegato III) e a verifica di
assoggettabilita' a VIA regionale (Allegato IV).
Rispetto al testo previgente, risultano drasticamente ridotti i
procedimenti di competenza regionale, con corrispondente incremento
di quelli di competenza statale.
Anche tale intervento esulerebbe dal circoscritto perimetro della
delega di armonizzazione e semplificazione conferita dalle Camere con
gli artt. 1 e 14 della legge n. 114 del 2015, salvo a voler
considerare quest'ultima costituzionalmente illegittima per la
previsione di insufficienti strumenti di leale collaborazione.
L'«impoverimento» degli elenchi regionali lederebbe, altresi', le
competenze legislative piene e integrative-attuative riconosciute
alla ricorrente dai citati artt. 2, primo comma, lettere a), d), f) e
m), e 3 dello statuto reg. Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, nonche'
delle parallele competenze amministrative ad essa riconosciute dal
successivo art. 4. Risulterebbero violate, inoltre, le ulteriori
competenze di cui la Regione gode ai sensi dell'art. 117 Cost., in
virtu' della "clausola di maggior favore" di cui all'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001, a cominciare da quelle in materia di
tutela della salute e governo del territorio.
La riscrittura degli Allegati suindicati sarebbe stata operata,
ancora - in violazione degli artt. 5 e 120 Cost. - al di fuori di
meccanismi di leale collaborazione: l'acquisizione del mero parere
della Conferenza Stato-Regioni, peraltro in larga parte disatteso,
costituirebbe, infatti, uno strumento del tutto insufficiente a
compensare il sacrificio delle attribuzioni regionali.
La nuova sistematica degli elenchi non risponderebbe, per altro
verso, ad alcun canone di razionalita', ma soltanto a «un'ispirazione
tutoria e centralistica fine a se' stessa». Nella distribuzione delle
competenze fra Stato e Regioni, infatti, sarebbero stati adottati
criteri del tutto scollegati dal dato territoriale - ad esempio, la
potenza termica o la dimensione dello specchio acqueo - privi di
valore sintomatico riguardo alla dimensione regionale o
sovraregionale dell'intervento, assegnando alla competenza statale
anche progetti che pacificamente interessano una sola Regione.
Risulterebbero in tal modo violati, oltre all'art. 3 Cost., anche
gli artt. 97 e 118 Cost., essendo stati completamente disattesi i
principi di buon andamento e sussidiarieta'.
1.4.- Sarebbe illegittimo anche l'art. 23, comma 4, del d.lgs. n.
104 del 2017, per asserita violazione degli artt. 2, primo comma,
lettere a), d), f) e m), 3 e 4 dello statuto reg. Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, dell'art. 8 del d.P.R. 19 novembre 1987, n.
526 (Estensione alla regione Trentino Alto-Adige ed alle province
autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), nonche' degli
artt. 3, 5, 76, 117, primo, terzo e quinto comma, 118 e 120 Cost.,
anche in relazione art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
La norma censurata stabilisce che «[l]e Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano adeguano i propri ordinamenti
esercitando le potesta' normative di cui all'articolo 7-bis, comma 8,
del d.lgs. n. 152 del 2006, come introdotto dall'articolo 5 del
presente decreto, entro il termine perentorio di centoventi giorni
dall'entrata in vigore dello stesso decreto. Decorso inutilmente il
suddetto termine, in assenza di disposizioni regionali o provinciali
vigenti idonee allo scopo, si applicano i poteri sostitutivi di cui
all'articolo 117, quinto comma, Cost., secondo quanto previsto dagli
articoli 41 e 43 della legge n. 234 del 2012».
La disposizione si porrebbe in contrasto con i parametri evocati,
stante l'assoluta genericita' e vaghezza del presupposto al quale e'
connessa l'attivazione del potere sostitutivo dello Stato: vale a
dire, il difetto di "idoneita' allo scopo" delle norme regionali e
provinciali adottate in forza del nuovo art. 7-bis, comma 8, del
d.lgs. n. 152 del 2006. In mancanza di qualsiasi criterio atto a
delimitare la discrezionalita' dello Stato, il potere sostitutivo
potrebbe essere esercitato sulla base di valutazioni squisitamente
politiche, che troverebbero un unico contrappeso - «tenue e anch'esso
tutto politico» - nella sottoposizione dell'atto sostitutivo alla
Conferenza Stato-Regioni, ai sensi dell'art. 41 della legge n. 234
del 2012: con la conseguenza che il legislatore statale sarebbe posto
«nella condizione di rimodulare a piacere i confini costituzionali
delle competenze».
Sfuggente e indefinito risulterebbe, peraltro, lo stesso «scopo»
cui le norme regionali devono tendere, individuato tramite il
richiamo alle potesta' normative previste dal citato art. 7-bis,
comma 8, del d.lgs. n. 152 del 2006, concernenti l'organizzazione e
le modalita' di esercizio delle funzioni amministrative attribuite
alle Regioni e alle Province autonome in materia di VIA, nonche'
l'eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti specifici agli
altri enti territoriali sub-regionali.
Le funzioni cosi' delineate sarebbero, peraltro, tutte a
esercizio eventuale e facoltativo, sicche' rispetto a esse non
potrebbe configurarsi alcun potere sostitutivo dello Stato, il quale,
secondo la pacifica giurisprudenza costituzionale, e' esercitabile
solo in relazione ad atti e attivita' vincolati nell'an. Nella
specie, solo la competenza normativa relativa all'organizzazione e
alle modalita' di esercizio delle funzioni amministrative potrebbe
ritenersi ad esercizio obbligatorio: senonche', da un lato, non si
comprenderebbe quale sia rispetto a essa lo scopo, posto che la nuova
disciplina statale gia' determina in modo esaustivo ogni aspetto
delle funzioni in questione, soprattutto con il nuovo art. 27-bis del
d.lgs. n. 152 del 2006; dall'altro, risulterebbe ancora piu'
difficile valutare l'idoneita' allo scopo di norme regionali di cosi'
scarso rilievo, una volta che il successo della riforma dipende tutto
dall'efficacia della «pervasiva disciplina dello Stato».
Tali criticita' risulterebbero acuite dall'autonomia speciale di
cui gode la ricorrente, che dovrebbe garantirle un presidio ancora
maggiore rispetto a interventi unilaterali dello Stato: non a caso,
in sede di Conferenza Stato-Regioni erano stati proposti correttivi
finalizzati a garantire una maggiore compatibilita' tra potere
sostitutivo e competenze delle Regioni speciali (punto 53 del citato
parere).
2.- Si e' costituito, con atto depositato il 10 ottobre 2017, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso.
2.1.- Con riguardo alle questioni che investono l'art. 5 del
d.lgs. n. 104 del 2017 e, in via subordinata, gli artt. 1 e 14 della
legge n. 114 del 2015, il resistente eccepisce in via preliminare
l'inammissibilita' del ricorso, in ragione del fatto che non e' mai
stata promossa dalla Regione ricorrente questione di legittimita'
costituzionale della legge delega.
Al riguardo, l'Avvocatura generale dello Stato ricorda come,
secondo la giurisprudenza costituzionale, la legge di delegazione
legislativa possa essere autonomamente impugnata allorche' contenga
un principio di disciplina sostanziale della materia o una
regolamentazione parziale della stessa, ovvero stabilisca norme
attributive di competenze che incidano in modo diretto e immediato
sulle attribuzioni costituzionalmente garantite delle Regioni e delle
Province autonome.
Ne deriva che ogni qualvolta i contenuti della legge di delega,
per il loro grado di determinatezza e inequivocita', possano dar
luogo a effettive lesioni delle competenze regionali o provinciali,
tale legge deve essere impugnata tempestivamente nel termine di
sessanta giorni stabilito dall'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale). Qualora, infatti, si riconoscesse la possibilita' di
impugnare il decreto legislativo senza aver preventivamente impugnato
la legge delega che risulti immediatamente lesiva si consentirebbe,
da un lato, l'elusione del predetto termine stabilito a pena di
decadenza; dall'altro, la sopravvivenza, «ancorche' formale», di una
normativa (quella della legge delega) i cui effetti immediati e
diretti (stabiliti dal decreto legislativo) siano stati dichiarati
costituzionalmente illegittimi.
Di qui anche l'inammissibilita' della richiesta della Regione
ricorrente di autorimessione, da parte della Corte costituzionale,
della questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 14
della legge n. 114 del 2015, nella parte in cui prevedono il mero
parere e non l'intesa: richiesta che assumerebbe, per l'appunto,
carattere elusivo del termine per l'impugnazione della legge delega.
2.1.1.- Nel merito, le censure della ricorrente risulterebbero,
in ogni caso, infondate.
Quanto alla pretesa esorbitanza dell'intervento dai limiti
tracciati dalla legge di delegazione, risulterebbe evidente come, nel
caso in esame, l'oggetto, i principi e criteri direttivi della delega
debbano essere desunti non soltanto dalla legge n. 114 del 2015, ma
anche dalla direttiva 2014/52/UE che il Governo e' stato chiamato ad
attuare. Tale direttiva reca una disciplina puntuale delle fasi del
procedimento di VIA (art. 1, paragrafo 1, numero 1, lettera a), che
vincola rigorosamente gli Stati membri e, dunque, il Governo italiano
nella sua qualita' di legislatore delegato, riducendo fortemente i
margini di discrezionalita' di quest'ultimo e, pertanto, la
possibilita' di differenziare su base regionale tale procedimento.
Non vi sarebbe, quindi, alcuna ragione per intendere la delega al
riassetto in senso minimale e formale, dovendosi ritenere, al
contrario, che essa giustifichi anche interventi sostanziali quale
quello che il ricorso regionale contesta.
La norma censurata rende, infatti, omogenea su tutto il
territorio nazionale l'applicazione delle nuove regole per i
procedimenti di VIA e di assoggettabilita' a VIA proprio al fine di
recepire fedelmente la nuova direttiva, che impone di superare la
pregressa situazione di frammentazione e contraddittorieta' del
quadro regolamentare, dovuta alle diversificate discipline regionali,
e di assicurare l'efficace applicazione per tutti gli operatori delle
semplificazioni introdotte. La previgente disciplina attribuiva, in
effetti, alle Regioni e alle Province autonome la potesta' generale
di disciplinare il procedimento di VIA (art. 7, comma 7, lettera e),
del d.lgs. n. 152 del 2006, nel testo anteriore): potesta' che non
avrebbe piu' ragione di essere mantenuta, una volta che la direttiva
2014/52/UE prevede regole dettagliate insuscettibili di varianti
negli ordinamenti nazionali, pena il rischio di procedure di
infrazione. Peraltro, la disposizione impugnata, oltre a prevedere
che le Regioni e le Province autonome possano disciplinare
l'organizzazione e le modalita' di esercizio delle funzioni
amministrative loro attribuite in materia di VIA, in conformita' alla
normativa europea e nel rispetto di quanto previsto dalla nuova
disciplina, fa salvo il potere di tali enti di stabilire regole
particolari e ulteriori per la semplificazione dei procedimenti, per
la consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici
potenzialmente interessati, nonche' per il coordinamento dei
provvedimenti e delle autorizzazioni di competenza regionale e
locale.
In tale quadro, sarebbe stato razionalizzato anche il riparto
delle competenze amministrative tra Stato e Regioni, prevedendo che
siano sottoposti alla procedura di VIA e alla verifica di
assoggettabilita' a VIA in sede statale i progetti di cui agli
Allegati II e II-bis, Parte II, del d.lgs. n. 152 del 2006, e alla
procedura di VIA e alla verifica di assoggettabilita' a VIA in sede
regionale i progetti di cui agli Allegati III e IV.
2.1.2.- Con riguardo, poi, alla censura di illegittima
compressione delle potesta' legislative e delle competenze
amministrative regionali connesse alla VIA, il resistente rileva
come, anche alla luce della definizione offerta dall'art. 1,
paragrafo 1, numero 1), lettera a), della direttiva 2014/52/UE, la
VIA consista in un procedimento mediante il quale vengono
preventivamente individuati gli effetti significativi sull'ambiente
di determinate attivita' antropiche (progetti, opere, infrastrutture
e impianti produttivi). Al riguardo, l'art. 4, comma 4, lettera b),
del d.lgs. n. 152 del 2006 elenca dettagliatamente i fattori sui
quali possono ricadere gli impatti ambientali negativi,
individuandoli segnatamente nella popolazione e salute umana; nella
biodiversita', con particolare attenzione alle specie e agli habitat
protetti; nel territorio, suolo, acqua, aria e clima; nei beni
materiali, patrimonio culturale e paesaggio; nell'interazione tra
tali fattori.
Sarebbe, quindi, evidente come la disciplina della VIA si
collochi nell'ambito della materia, di competenza esclusiva statale,
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. Si tratta di materia che, per
costante giurisprudenza della Corte costituzionale, si connota come
«trasversale» e «prevalente», in maniera tale che la normativa
statale ad essa relativa si impone integralmente nei confronti delle
Regioni: conclusione che si imporrebbe anche in rapporto alle Regioni
ad autonomia speciale.
I ripetuti riferimenti della Regione ricorrente alla
giurisprudenza costituzionale in tema di "intreccio" di materie
sarebbero, pertanto, non pertinenti. Nel caso della VIA non vi
sarebbe, infatti, alcun "intreccio" di materie. Come gia' ampiamente
riconosciuto dalla Corte costituzionale, l'esercizio della
valutazione ambientale puo' certamente incidere sull'esercizio di
funzioni regionali, ma cio' non escluderebbe che la relativa
regolamentazione vada ascritta in via esclusiva alla competenza
statale in materia ambientale, salva l'esigenza - quando tale
incidenza sia particolarmente significativa - che la legislazione
statale preveda passaggi collaborativi con la Regione interessata (e'
citata, in specie, la sentenza n. 232 del 2009). Cio' sarebbe
puntualmente avvenuto con il d.lgs. n. 104 del 2017, il cui art. 12,
novellando l'art. 23 del d.lgs. n. 152 del 2006, ha previsto il
necessario coinvolgimento, non soltanto della Regione, ma di tutte le
amministrazioni anche solo potenzialmente interessate.
Con riguardo alla VIA di competenza statale, d'altro canto,
l'art. 6 del d.lgs. n. 104 del 2017 prevede, nei procedimenti per i
quali sia riconosciuto un concorrente interesse regionale, che un
esperto designato dalle Regioni e dalle Province autonome interessate
partecipi all'attivita' istruttoria della Commissione tecnica di
verifica dell'impatto ambientale (VIA) e della valutazione ambientale
strategica (VAS).
Non conferente risulterebbe, quindi, il richiamo della Regione
ricorrente alla sentenza n. 251 del 2016, la quale ha ritenuto che la
decretazione legislativa statale debba essere in taluni casi
assistita da passaggi collaborativi "forti" con il sistema regionale:
ma cio' esclusivamente qualora la medesima si muova nell'ambito di un
"intreccio inestricabile" di competenze, e non gia' quando si sia di
fronte ad un fenomeno di semplice «incidenza» delle norme statali in
materia di competenza esclusiva su funzioni regionali; fenomeno che
caratterizza naturalmente le materie "trasversali", quali la tutela
dell'ambiente o la fissazione dei livelli essenziali delle
prestazioni (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.).
Le norme del d.lgs. n. 104 del 2017 volte a garantire
l'omogeneita' procedimentale delle valutazioni di impatto ambientale
su tutto il territorio nazionale risulterebbero, in effetti,
ascrivibili proprio a quest'ultima materia, avendo la giurisprudenza
costituzionale chiarito che norme procedimentali a carattere
semplificatorio possono costituire «livelli essenziali delle
prestazioni» ai sensi del citato art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., in grado di vincolare i legislatori regionali.
2.1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri eccepisce, in
ogni caso, l'inammissibilita', per genericita' e carenza di
motivazione, della censura relativa alla presunta violazione delle
norme dello statuto reg. Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, congiuntamente
a quella dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Per un verso, infatti, la Regione non avrebbe indicato le ragioni
per le quali la disciplina della VIA dettata dallo Stato inciderebbe
sulle richiamate competenze statutarie; per altro verso, avrebbe
invocato simultaneamente la disciplina statutaria e quella
costituzionale, senza motivare circa l'applicabilita' dell'una o
dell'altra al caso di specie, alla stregua della clausola di
adeguamento automatico di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001. Ai fini dell'ammissibilita' della censura, la Regione avrebbe
dovuto, in particolare, individuare - fornendone adeguata motivazione
- per quali materie la Costituzione pone un regime competenziale di
maggior favore per la Regione speciale rispetto alla disciplina
statutaria, e per quali materie accade l'opposto, invocando, di
conseguenza, il parametro adeguato per ciascuna materia.
2.1.4.- Con riferimento, infine, al mancato recepimento da parte
del Governo delle proposte emendative avanzate dalle Regioni e dalle
Province autonome in sede di Conferenza Stato-Regioni, per il
resistente, l'istituto del mero parere, oltretutto neppure
obbligatorio, non impedisce al procedente di determinarsi in modo
differente dalle risultanze dell'attivita' consultiva.
Tutte le proposte delle Regioni sarebbero state, peraltro,
dettagliatamente analizzate nella relazione illustrativa dello schema
di decreto legislativo, con l'indicazione, per quelle non accolte,
delle ragioni del mancato accoglimento.
2.2.- Sulla presunta violazione dell'art. 76 Cost., da parte
dell'art. 16, comma 2 e dell'art. 24 del d.lgs. n. 104 del 2017,
l'infondatezza della censura sarebbe palese ove si consideri che la
delega era volta all'attuazione della direttiva 2014/52/UE. Essa
avrebbe richiesto agli Stati membri di individuare il grado e le
modalita' dell'integrazione del procedimento di VIA in altri
procedimenti a carattere autorizzatorio, prevedendo che in detto
provvedimento autorizzatorio fosse necessariamente contenuta la
decisione motivata di valutazione di impatto ambientale. Alla luce di
cio', sarebbe intervenuta la modifica del contestato art. 27-bis del
d.lgs. n. 152 del 2006; i principi e criteri direttivi della legge
delega, volti ad attuare la direttiva europea, avrebbero dovuto
integrarsi con le previsioni di questa, da cui si dovrebbe evincere
l'esistenza di «norme ben precise che orientavano il legislatore
delegato e ne vincolavano l'operato».
L'Avvocatura nota che l'integrazione procedimentale richiesta
dalla direttiva 2014/52/UE si sarebbe potuta raggiungere solo
attraverso un procedimento unico o comunque tramite l'integrazione
con gli altri procedimenti di settore.
Dall'art. 2, paragrafo 2, della richiamata direttiva, si
dedurrebbe che «gli Stati membri dispongono di varie possibilita' per
dare attuazione alla direttiva relativamente all'integrazione delle
valutazioni dell'impatto ambientale nelle procedure nazionali».
Considerando che gli elementi di tali procedure nazionali possono
variare, appare conseguente la previsione di cui all'art. 16, comma
2, del d.lgs. n. 104 del 2017, che ha introdotto una disciplina
specifica per le procedure di VIA incardinate nel procedimento
autorizzatorio unico regionale, confermando la scelta gia' operata
con il decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127 (Norme per il
riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi in
attuazione dell'art. 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124), di riforma
della legge n. 241 del 1990.
2.3.- L'impugnato art. 24, inoltre, razionalizzerebbe un istituto
gia' esistente e non innoverebbe la disciplina previgente, come
modificata dall'art. l, comma 4, del citato d.lgs. n. 127 del 2016.
Esso, infine, rappresenterebbe una disposizione di coordinamento con
il d.lgs. n. 152 del 2006, al fine di adeguare il procedimento unico
regionale alla norma europea.
2.4.- Egualmente infondate risulterebbero le questioni che
investono le modifiche degli allegati disposte dall'art. 22, commi 1
e 4, del d.lgs. n. 104 del 2017 e la correlata riduzione degli
elenchi dei procedimenti di competenza regionale.
2.4.1.- Quanto, infatti, al ventilato eccesso di delega, la
revisione del quadro allocativo delle competenze a livello statale o
regionale dovrebbe ritenersi, in realta', pienamente ricompresa
nell'ambito dei principi e criteri direttivi specifici di cui
all'art. 14, comma 1, lettere a) e b), della legge n. 114 del 2015,
che demandavano al Governo il compito di armonizzare e razionalizzare
le procedure di VIA, nonche' di rafforzarne la qualita', allineandole
ai principi della coerenza e delle sinergie con altre normative e
politiche europee e nazionali (quali quelle energetiche e
infrastrutturali).
Ma, soprattutto, la nuova ripartizione delle competenze in
materia di VIA risponderebbe pienamente al piu' generale principio e
criterio direttivo - richiamato dalla stessa ricorrente - di cui
all'art. 32, comma 1, lettera g), della legge n. 234 del 2012,
relativo all'ipotesi in cui si verifichino «sovrapposizioni di
competenze tra amministrazioni diverse»: principio e criterio
direttivo che, lungi dal "cristallizzare" il quadro previgente delle
competenze, avrebbe imposto al legislatore delegato di verificare il
puntuale rispetto, da parte del precedente assetto, dei principi di
sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione,
alla luce dell'esperienza maturata, procedendo, nel caso di
riscontrata non conformita', ai necessari adeguamenti.
Con la modifica degli Allegati da II a IV, Parte II, del d.lgs.
n. 152 del 2006, il Governo avrebbe inteso, per l'appunto,
razionalizzare il riparto delle competenze amministrative tra Stato e
Regioni, attraendo al livello statale le procedure per i progetti
relativi alle infrastrutture e agli impianti energetici, tenuto conto
delle esigenze di uniformita', efficienza e del dirimente criterio
della dimensione sovraregionale degli impianti da valutare (che rende
ontologicamente inadeguato il livello di valutazione regionale),
fatte salve puntuali e limitate eccezioni. Cio', con la precisazione
che la valutazione di adeguatezza, o non, del livello regionale non
potrebbe che essere effettuata ex ante e per «classi di casi», senza
che rilevi l'eventualita' che, in concreto, un singolo progetto resti
privo di impatti extraregionali.
Se pure e' vero, d'altro canto, che il criterio dimensionale
degli impianti da valutare non trova un ancoraggio nella direttiva
europea da attuare, esso troverebbe, pero', fondamento nell'art. 118,
primo comma, Cost., ai fini della corretta allocazione delle funzioni
amministrative ai diversi livelli territoriali di governo. Al
riguardo, occorrerebbe considerare che, prima dell'entrata in vigore
del d.lgs. n. 104 del 2017, la ripartizione delle competenze relative
alle varie categorie progettuali di VIA risaliva al decreto del
Presidente della Repubblica 12 aprile 1996 (Atto di indirizzo e
coordinamento per l'attuazione dell'art. 40, comma 1, della legge 22
febbraio 1994, n. 146, concernente disposizioni in materia di
valutazione di impatto ambientale): dunque, ad epoca anteriore alla
riforma del Titolo V, Parte II della Costituzione, che ha riscritto
in modo profondamente innovativo il citato art. 118 Cost., ponendo a
fondamento dell'allocazione di funzioni amministrative i principi di
sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione. Di conseguenza, la
precedente ripartizione delle funzioni non soltanto era molto
risalente nel tempo, ma rispondeva a un quadro costituzionale
sensibilmente diverso dall'attuale: sicche' il legislatore delegato,
anche alla luce dell'esperienza maturata medio tempore, ben poteva -
e anzi doveva - rivisitare profondamente tale ripartizione alla luce
dei principi dianzi richiamati.
2.4.2.- Quanto, poi, all'asserita violazione delle competenze
legislative e amministrative regionali, non potrebbe che ribadirsi
come non ricorra, in materia di VIA, un "intreccio" di competenze,
ma, trattandosi di materia di competenza esclusiva dello Stato, si
debba parlare di mera incidenza sull'esercizio di funzioni regionali.
2.4.3.- Tale considerazione varrebbe anche ad escludere la
violazione del principio di leale collaborazione, ventilata dalla
Regione ricorrente sull'assunto dell'insufficienza del mero parere
della Conferenza Stato-Regioni, previsto dalla legge delega, a
compensare il sacrificio delle attribuzioni regionali.
2.4.4.- Per quel che concerne, poi, la dedotta violazione degli
artt. 3, 97 e 118 Cost., il criterio dimensionale, per la
determinazione della competenza in materia di VIA, sarebbe stato
adottato dal legislatore nazionale quale discrimine per individuare i
progetti che "potenzialmente" assumano una rilevanza sovraregionale.
Sebbene, infatti, la procedura di VIA implichi una valutazione
"sito specifica", e nonostante la locazione delle opere possa
ricadere in un ambito territoriale ristretto (anche meramente
comunale), i potenziali impatti ambientali travalicano l'ambito
territoriale direttamente interessato, richiedendo valutazioni di
area vasta (sovraregionale) per la natura stessa dei complessi
fenomeni di inquinamento o, comunque, di impatto quali-quantitativo
sulle risorse ambientali coinvolte.
2.5.- Con riferimento, infine, alle questioni che investono
l'art. 23, comma 4, del d.lgs. n. 104 del 2017, il Presidente del
Consiglio dei ministri rileva come l'art. 7-bis, comma 8, del d.lgs.
n. 152 del 2006, introdotto dall'art. 5 del d.lgs. n. 104 del 2017,
attribuisca alle Regioni e alle Province autonome il compito di
dettare, in via legislativa o regolamentare, misure a carattere
strettamente organizzativo in ordine ai procedimenti di VIA di
propria competenza. Si tratterebbe di adempimento a carattere
sicuramente obbligatorio («disciplinano»), giustificato dall'esigenza
di evitare che la carenza di adeguate soluzioni organizzative
pregiudichi, a livello regionale, lo svolgimento dei procedimenti di
VIA nel rispetto delle innovative regole stabilite dal legislatore
delegato e - quel che piu' conta - comprometta la piena attuazione
della direttiva europea nella quale siffatte regole si radicano.
Gli ulteriori contenuti, a carattere facoltativo, delle normative
regionali e provinciali, previsti dal citato art. 7-bis, comma 8, non
ne esaurirebbero il perimetro, e neppure ne rappresenterebbero la
parte principale. In questa prospettiva "l'idoneita' allo scopo",
della quale la ricorrente denuncia la vaghezza, si colorerebbe di ben
precisi significati, consistenti segnatamente nella sussistenza delle
condizioni organizzative indispensabili per garantire l'integrale
attuazione della direttiva europea.
Il censurato potere sostitutivo statale troverebbe, pertanto,
sicuro fondamento nell'art. 117, quinto comma, Cost., in forza del
quale le Regioni e le Province autonome, nelle materie di loro
competenza, provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi
internazionali e degli atti dell'Unione europea, «nel rispetto delle
norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le
modalita' di esercizio del potere sostitutivo in caso di
inadempienza». Tale disposizione sarebbe direttamente applicabile
anche alle autonomie speciali, senza la mediazione della clausola di
cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
La rigorosa delimitazione dei presupposti di esercizio del potere
sostitutivo sarebbe confermata dalla previsione della norma censurata
in base alla quale, per l'attivazione della sostituzione statale, non
e' sufficiente il mancato rispetto del termine di centoventi giorni,
ma e' necessario accertare, altresi', l'assenza all'interno degli
ordinamenti regionali di disposizioni idonee, comunque sia, a
raggiungere gli scopi sopra indicati.
3.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha
depositato una memoria, insistendo per l'accoglimento del ricorso.
3.1.- In replica alle difese svolte dal Presidente del Consiglio
dei ministri, la ricorrente reitera l'argomentazione secondo la quale
la drastica ridistribuzione di competenze in materia di VIA operata
dal d.lgs. n. 104 del 2017 avrebbe inciso su numerosi ambiti di
competenza della Regione, sia in forza del suo statuto di autonomia,
sia in forza dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., in relazione
all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
3.2.- Insiste la ricorrente che l'inestricabile intreccio delle
competenze determinato dalla disciplina impugnata, legittimerebbe la
Regione a dedurne l'incostituzionalita' per eccesso di delega, dal
momento che il riassetto delle competenze operato dal Governo non
troverebbe alcuna base di legittimazione ne' nei criteri direttivi
enunciati dalla legge di delegazione, ne' - contrariamente a quanto
asserito dall'Avvocatura generale dello Stato - nella direttiva
europea che il Governo era chiamato ad attuare.
3.3.- L'illegittimita' costituzionale della disciplina impugnata
discenderebbe, peraltro, anche dalla violazione del principio di
leale collaborazione, posto che il riassetto di competenze e' stato
operato all'infuori di qualsiasi meccanismo partecipativo "forte"
delle Regioni.
3.4.- Egualmente infondato sarebbe l'ulteriore assunto
dell'Avvocatura, secondo il quale la disciplina in materia di VIA
afferirebbe in via prevalente alla materia «tutela dell'ambiente», di
competenza esclusiva statale: circostanza che legittimerebbe la
mancata previsione di strumenti concertativi ed escluderebbe la
configurazione della "chiamata in sussidiarieta'".
Per un verso, infatti, la Corte costituzionale ha riconosciuto
l'obbligo del legislatore statale di assicurare il rispetto del
principio di leale collaborazione in senso "forte" anche nel caso in
cui la disciplina, pur ascrivendosi prevalentemente a una materia di
competenza legislativa esclusiva statale, coinvolga una pluralita' di
interessi e competenze regionali (sono citate le sentenze n. 230 del
2013 e n. 33 del 2011).
Per altro verso, poi, la dedotta incostituzionalita' risulterebbe
avvalorata in ragione dell'autonomia della Regione ricorrente.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, infatti, la normativa
riconducibile alla materia trasversale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. e' applicabile solo laddove non entrino in
gioco le competenze riconosciute dalla normativa statutaria agli enti
ad autonomia differenziata. La Corte costituzionale ha affermato, in
particolare, che, a seguito della riforma del Titolo V, Parte II
della Costituzione, il legislatore statale conserva il potere di
vincolare la potesta' legislativa primaria della Regione a statuto
speciale attraverso l'emanazione di leggi qualificabili come «riforme
economico-sociali»: e cio' anche sulla base del titolo di competenza
legislativa nella materia «tutela dell'ambiente». Di conseguenza, non
e' invocabile il solo limite dell'ambiente, in se' e per se'
considerato, il quale va congiunto con il limite statutario delle
riforme economico-sociali, sia pure riferite alle tematiche
ambientali (sono citate le sentenze n. 212 del 2017, n. 51 del 2006 e
n. 536 del 2002). Limite non invocato e, comunque sia, non
sussistente nel caso in esame.
Il d.lgs. n. 152 del 2006 reca, d'altra parte, tuttora, all'art.
35, comma 2-bis - a chiusura della Parte II, dedicata alle procedure
per la VAS, la VIA e l'autorizzazione integrata ambientale (AIA) -
una specifica clausola di salvaguardia, secondo la quale «[l]e
Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di
Bolzano provvedono alle finalita' del presente decreto ai sensi dei
relativi statuti». Senonche', le disposizioni contestate si rivolgono
senza alcuna clausola di salvaguardia - pur richiesta in sede di
parere - e senza adeguato coordinamento anche alle regioni ad
autonomia speciale e alle province autonome, con conseguente
violazione di tutti i parametri statutari evocati.
4.- Con ricorso notificato il 30 agosto 2017 e depositato il 5
settembre 2017, la Regione Lombardia (reg. ric. n. 64 del 2017) ha
promosso questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 3,
comma 1, lettera g), 5, 16, comma 2, 21, 22, commi da 1 a 4, 26,
comma 1, lettera a), e 27 del d.lgs. n. 104 del 2017.
4.1.- L'impugnato art. 3, comma 1, lettera g), sostituisce l'art.
6, comma 10, del d.lgs. n. 152 del 2006. La norma dispone che «[p]er
i progetti o parti di progetti aventi quale unico obiettivo la difesa
nazionale e per i progetti aventi quali unico obiettivo la risposta
alle emergenze che riguardano la protezione civile, il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto
con il Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del turismo,
dopo una valutazione caso per caso, puo' disporre, con decreto,
l'esclusione di tali progetti dal campo di applicazione delle norme
di cui al Titolo III, Parte II del presente decreto, qualora ritenga
che tale applicazione possa pregiudicare i suddetti obiettivi».
4.1.1.- Secondo la ricorrente, la norma, in precedenza diretta a
regolare i progetti di difesa nazionale, estende ora la possibilita'
di deroga, con una valutazione caso per caso, ai progetti aventi come
unico obiettivo la risposta ad emergenze che riguardino la protezione
civile. Verrebbe incisa cosi' la materia «protezione civile», di
competenza concorrente, di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., dato
che il decreto ministeriale che porterebbe all'esclusione di alcuni
progetti dal campo di applicazione delle norme sulla VIA non
prevedrebbe alcun coinvolgimento della Regione interessata, in
violazione degli artt. 5 e 120 Cost., sotto il profilo della leale
collaborazione.
4.1.2.- Nella specie sussisterebbe un concorso di competenze
statali e regionali (ambiente, salute e protezione civile), senza che
le Regioni siano coinvolte nel processo decisionale. Si prefigura
altresi' un dubbio sulla ragionevolezza della compressione della
leale collaborazione, in violazione dell'art. 3 Cost., «per mancanza
di proporzionalita' e di rispondenza logica rispetto alle finalita'
dichiarate». La norma determinerebbe una disamina "caso per caso",
senza alcun riferimento all'ente territorialmente prossimo e quindi
maggiormente idoneo alla valutazione; si genererebbero, inoltre,
«inefficienze e disfunzioni sull'ordine delle competenze».
4.2.- Quanto alla seconda delle disposizioni censurate, la
ricorrente rileva come l'art. 5 del d.lgs. n. 104 del 2017,
introducendo l'art. 7-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, riscriva
sostanzialmente le competenze regionali in materia di VIA,
circoscrivendole a profili organizzativi e a modalita' di esercizio
delle funzioni amministrative conferite.
4.2.1.- In questo modo, la norma impugnata violerebbe la potesta'
legislativa concorrente della Regione in materia di «tutela della
salute», prevista dall'art. 117, terzo comma, Cost.
Le norme in materia di VIA, di derivazione comunitaria, se pure
certamente riferibili alla materia della tutela dell'ambiente,
sarebbero tuttavia ascrivibili anche ad alcune materie di competenza
concorrente regionale, e segnatamente, per l'appunto, a quella della
tutela della salute. Lo stretto collegamento fra la disciplina
ambientale, in particolare quella dei rifiuti, e la tutela della
salute e' considerato, del resto, pacifico dalla giurisprudenza
costituzionale (e' citata, in specie, la sentenza n. 75 del 2017).
L'attinenza della disciplina della VIA a tale ambito di materia
e' reso, d'altronde, palese dalle premesse della direttiva
2014/52/UE, che, al considerando n. 41, afferma espressamente che
l'obiettivo da essa perseguito e' quello di garantire un elevato
livello di protezione dell'ambiente e della salute umana, grazie alla
definizione dei requisiti minimi per la valutazione dell'impatto
ambientale dei progetti. Lo stesso art. 4, comma 4, lettera b), del
d.lgs. n. 152 del 2006 conferma che la VIA mira a proteggere la
salute umana.
Per altro verso, la Corte costituzionale ha posto in evidenza
come l'attribuzione allo Stato della competenza legislativa esclusiva
in materia di tutela dell'ambiente non escluda interventi del
legislatore regionale diretti a soddisfare, nell'ambito delle proprie
competenze, ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere
unitario definite dallo Stato (viene citata la sentenza n. 407 del
2002). Inoltre, pur riconoscendo specificamente che le norme in
materia di VIA rientrano nel perimetro dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., la Corte ha anche riscontrato la presenza di
ambiti materiali di spettanza regionale, soprattutto nel campo della
tutela della salute (sono citate le sentenze n. 234 del 2009 e n. 398
del 2006).
4.2.2.- Nel caso di specie, la violazione della potesta'
legislativa regionale sarebbe resa ancora piu' evidente dal nuovo
testo dell'art. 7 del d.lgs. n. 152 del 2006, come modificato
dall'art. 4 del d.lgs. n. 104 del 2017, nel quale si conferma la
competenza legislativa e amministrativa delle Regioni e delle
Province autonome in materia di VAS e di AIA.
La diversa disciplina a fronte di materie che presentano un
analogo riparto della potesta' legislativa tra Stato e Regioni (VIA e
VAS) non potrebbe essere giustificata sulla base del generico
richiamo, contenuto nella legge delega, ai principi di
«semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione» delle procedure
di VIA, «anche in relazione al coordinamento e all'integrazione con
altre procedure volte al rilascio di pareri e autorizzazioni di
carattere ambientale».
In nessun caso, d'altra parte, l'attuazione di tali condivisibili
principi potrebbe legittimare un intervento, quale quello operato dal
decreto legislativo censurato, inteso a ridisegnare ex novo l'assetto
dei rapporti tra Stato e Regioni. Al contrario, la semplificazione,
l'armonizzazione e la razionalizzazione non potrebbe «che fondarsi
sul riparto di competenze». Di qui, dunque, la violazione anche
dell'art. 76 Cost.
4.2.3.- La diversa disciplina prevista per la VAS e la VIA
comporterebbe, altresi', la violazione dell'art. 3 Cost., «per
mancanza di proporzionalita' in ragione delle identiche finalita'
dichiarate», di «proteggere la salute umana, contribuire con un
migliore ambiente alla qualita' della vita, provvedere al
mantenimento della specie e conservare la capacita' di riproduzione
degli ecosistemi» (art. 4 del d.lgs. n. 152 del 2006, come modificato
dall'art. 1 del d.lgs. n. 104 del 2017).
L'art. 3 Cost. risulterebbe violato anche sotto il profilo della
irragionevole compromissione della potesta' normativa regionale
conseguente, in particolare, alla previsione di cui all'art. 7-bis,
commi 7 e 8, del d.lgs. n. 152 del 2006. La giurisprudenza
costituzionale ha, infatti, riconosciuto che le Regioni possono
stabilire, in materia ambientale, livelli di tutela piu' elevati
rispetto alla disciplina statale: intervento che rimarrebbe,
tuttavia, precluso dalla limitazione della potesta' legislativa
regionale ai soli profili organizzativi.
4.3.- L'impugnato art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 104 del 2017,
che disciplina il provvedimento autorizzatorio unico regionale,
obbligatorio in caso di VIA regionale, prevedrebbe una «dettagliata
regolazione» del provvedimento stesso, quale modalita' «esclusiva e
obbligatoria di procedimento».
4.3.1.- Per la ricorrente la disposizione sarebbe illogica dal
momento che l'art. 16, comma 1, dispone per i progetti soggetti a VIA
statale che il provvedimento non sia unico, salvo richiesta del
proponente, mentre «in caso di VIA regionale vige la obbligatorieta'
del procedimento unico», gravando l'interessato di preventivi oneri
istruttori.
Il provvedimento unico statale, inoltre, considererebbe solo
alcuni atti abilitativi, indicati dal citato art. 16, comma 2,
lettere da a) ad h); la finalita' di integrare le valutazioni di
impatto ambientale, inoltre, sarebbe rimessa agli Stati membri,
secondo quanto previsto dal considerando n. 21 della direttiva (UE)
n. 2014/52, nonche' dall'art. 2, comma 2, della direttiva 2011/92/UE.
4.3.2.- La ricorrente lamenta altresi' che la norma censurata
riunirebbe nell'autorizzazione unica procedimenti relativi a materie
diverse rispetto a quella ambientale, in contrasto con i principi
costituzionali sulla delega legislativa, di cui all'art. 76 Cost.
4.3.3.- Ad avviso della ricorrente, con l'introduzione della
norma impugnata l'autorita' competente in materia di VIA «diviene
sportello unico» quale «luogo, fisico o virtuale» cui rivolgersi per
ottenere quanto necessario all'autorizzazione dei progetti. La
disposizione si porrebbe in contrasto con il d.lgs. n. 127 del 2016,
che poneva in capo all'autorita' competente l'onere procedimentale
dell'apertura della fase istruttoria. La previsione impugnata sarebbe
difforme anche rispetto alla legge delega n. 114 del 2015, la quale
richiedeva un riordino attraverso l'integrazione dei soli
procedimenti in materia ambientale (sono richiamate le sentenze n.
293 del 2010 e n. 199 del 2003). Siffatta norma, infine, inciderebbe
su procedimenti non attinenti all'ambiente (governo del territorio,
tutela della salute, ovvero la protezione civile nel caso
dell'autorizzazione antisismica).
4.3.4.- Fa presente la ricorrente che, secondo questa Corte,
soluzioni innovative del sistema legislativo previgente sarebbero
ammissibili solo in presenza di principi e criteri direttivi «idonei
a circoscrivere la discrezionalita' del legislatore delegato»
(sentenza n. 293 del 2010).
4.3.5.- Esulerebbe, inoltre, dalla delega, «il riassetto generale
dei rapporti tra Stato e Regioni in materie non di competenza
esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, Cost.», in
quanto la disciplina per operare tale riassetto dovrebbe coinvolgere
le Regioni, sia nel rapporto tra principi fondamentali e legislazione
di dettaglio, nelle materie di competenza concorrente, sia, a
fortiori, nell'esercizio del potere di avocazione da parte dello
Stato di funzioni amministrative e legislative sulla base dell'art.
118, primo comma, Cost., nelle materie di competenza regionale
residuale (richiamata la sentenza n. 80 del 2012).
La Regione ricorrente ritiene che l'autorizzazione unica, «solo»
regionale, non determini una piu' penetrante difesa dell'ambiente, in
quanto la finalita' della norma non sarebbe quella di fissare
standard uniformi sul territorio nazionale; il provvedimento unico
regionale delineato dall'impugnato art. 16, comma 2, (in difformita'
alla delega legislativa), imporrebbe altresi' termini perentori
all'autorita' competente in materia di VIA regionale e determinerebbe
in capo alla stessa delle responsabilita' «significative» al di fuori
delle normative e dei procedimenti in materia ambientale», senza
l'attribuzione di adeguati strumenti operativi, violando «il canone
costituzionale del buon andamento» (sono richiamate le sentenze n. 40
e n. 135 del 1998).
4.3.6.- Il procedimento delineato, infine, non prevedrebbe forme
di coordinamento con altri procedimenti, generando un'incertezza
applicativa con possibile pregiudizio della garanzia di buon
andamento dell'amministrazione pubblica, di cui all'art. 97 Cost.; la
ricorrente dubita della ragionevolezza di tale scelta in violazione
dell'art. 3 Cost., e del principio di leale collaborazione, per
mancanza di proporzionalita' e di rispondenza logica rispetto alle
finalita' dichiarate.
4.4.- La Regione Lombardia impugna, inoltre, l'art. 21 del d.lgs.
n. 104 del 2017, che, sostituendo l'art. 33 del d.lgs. n. 152 del
2006, stabilisce che «[l]e tariffe da applicare ai proponenti,
determinate sulla base del costo effettivo del servizio, per la
copertura dei costi sopportati dall'autorita' competente per
l'organizzazione e lo svolgimento delle attivita' istruttorie, di
monitoraggio e controllo delle procedure di verifica di
assoggettabilita' a VIA, di VIA e di VAS sono definite con decreto
del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze».
La ricorrente lamenta il mancato coinvolgimento delle Regioni
nella determinazione delle tariffe, essendo questa basata su un
elemento - il «costo effettivo del servizio» - la cui quantificazione
non puo' prescindere da un confronto con tutte le autorita'
competenti in materia di VIA (e dunque anche le Regioni). L'assenza
di tale confronto comporterebbe una lesione della potesta'
organizzativa delle Regioni, considerato anche il fatto che
l'introduzione, con l'art. 16 del d.lgs. n. 104 del 2017,
dell'autorizzazione unica regionale implica che il provvedimento
finale sia connesso a competenze che esulano dalla tutela
dell'ambiente e ricadono nelle materie di competenza regionale.
L'irragionevolezza della scelta legislativa risulterebbe esaltata
dalla previsione dell'art. 33, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006
(non modificato), secondo la quale «[p]er le finalita' di cui al
comma 1, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
possono definire proprie modalita' di quantificazione e
corresponsione degli oneri da porre in capo ai proponenti». In
sostanza, dunque, il legislatore, da un lato, avrebbe riconosciuto
alle Regioni la potesta' di attuare una propria definizione
tariffaria; dall'altro, avrebbe obliterato del tutto l'esigenza di
consultarle.
La disposizione censurata risulterebbe, quindi, incompatibile con
il principio di leale collaborazione, in violazione degli artt. 5 e
120 Cost., e comprimerebbe il potere della Regione di individuare le
migliori condizioni di esercizio delle funzioni di propria
competenza, secondo i principi di sussidiarieta', differenziazione e
adeguatezza (riaffermati anche dall'art. 3-quinquies del d.lgs. n.
152 del 2006), in violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e
118 Cost.
4.5.- La ricorrente rileva, ancora, che gli artt. 22, commi da 1
a 4, e l'art. 26, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 104 del 2017,
modificano gli Allegati alla Parte II del d.lgs. n. 152 del 2006,
sottraendo alle Regioni un considerevole numero di tipologie
progettuali soggette a VIA o a verifica di assoggettabilita' a VIA,
riguardanti materie di potesta' legislativa anche regionale, per
attribuirle alla competenza amministrativa dello Stato. L'art. 26,
comma 1, lettera a), dispone poi le conseguenti abrogazioni.
La giurisprudenza costituzionale ha chiarito che, in materia
ambientale, il legislatore statale puo' emanare anche norme di
dettaglio, purche' finalizzate alla tutela dell'ambiente: condizione
non riscontrabile nella specie. Le disposizioni censurate non
ampliano, infatti, i casi di sottoposizione a valutazione o verifica
ambientale e, dunque, non pongono ulteriori garanzie a difesa
dell'ambiente, ma si limitano a disporre uno spostamento verso il
centro delle competenze, senza che cio' sia richiesto dalla direttiva
europea e dalla legge delega, la quale si limita a richiamare
l'esigenza di regolare aspetti procedurali in materia di VIA, con
conseguente violazione degli artt. 117, terzo comma, e 76 Cost.
Le norme censurate violerebbero, altresi', l'art. 118 Cost.,
ridimensionando le competenze amministrative regionali e quelle a suo
tempo conferite, per categorie di progetti, dalla stessa Regione agli
enti locali: e cio' a prescindere da valutazioni in ordine
all'adeguatezza, o non, del livello costituzionale coinvolto, con
ulteriore violazione del principio di leale collaborazione (artt. 5 e
120 Cost.), per mancata previa intesa tra lo Stato e le Regioni
interessate.
Ne', d'altra parte, potrebbe ravvisarsi la necessita' di un
esercizio unitario delle funzioni, poiche' i progetti indicati dalla
norma sono attribuiti allo Stato a prescindere dal fatto che essi
ricadano nel territorio di piu' Regioni.
4.6.- La Regione Lombardia impugna, da ultimo, l'art. 27 del
d.lgs. n. 104 del 2017, il quale reca una clausola di invarianza
finanziaria, stabilendo, al comma 1, che «[d]all'attuazione del
presente decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico
della finanza pubblica», e, al comma 2, che «[f]ermo il disposto di
cui all'articolo 21, le attivita' di cui al presente decreto sono
svolte con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a
legislazione vigente».
In sostanza, quindi, si sarebbero imposti alle Regioni nuovi
adempimenti, con conseguenti nuovi oneri, intervenendo anche su
materie di competenza concorrente, senza alcuna previsione
finanziaria e imponendo, anzi, il «blocco delle risorse».
Ad avviso della ricorrente, la disposizione violerebbe gli artt.
76, 117, terzo comma, e 118 Cost.
Essa si porrebbe in contrasto con la legge di delega n. 114 del
2015, che all'art. 1, comma 4, prevede la possibilita' di riconoscere
risorse in relazione a spese non contemplate dalle leggi vigenti e
che non riguardino l'attivita' ordinaria delle amministrazioni, nei
limiti occorrenti per l'adeguamento alla direttiva.
L'irrazionalita' della scelta operata dal legislatore delegato e
la sua incoerenza rispetto agli scopi perseguiti dalla legge n. 114
del 2015 risulterebbero, d'altra parte, palesi, specie alla luce
dell'introduzione, con il menzionato art. 16, comma 2, del d.lgs. n.
104 del 2017 (pure impugnato dalla ricorrente), del provvedimento
autorizzatorio unico, che implicherebbe una modifica dello
svolgimento delle funzioni regionali. La norma censurata non avrebbe,
peraltro, alcuna attinenza con la tutela dell'ambiente, rimanendo,
dunque, estranea al perimetro della legislazione statale esclusiva.
4.7.- In rapporto a tutte le disposizioni censurate, la Regione
sottolinea di essere legittimata a denunciare la violazione anche dei
parametri di cui agli artt. 3 e 76 Cost., non attinenti al riparto
delle competenze tra Stato e Regioni, in quanto tale violazione
implica, per le ragioni esposte, la compromissione delle attribuzioni
regionali, ridondando quindi sul riparto delle competenze.
5.- Si e' costituito, con atto depositato il 6 ottobre 2017, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso.
5.1.- La difesa statale eccepisce l'infondatezza della censura
relativa all'art. 3, comma 1, lettera g), del d.lgs. n. 104 del 2017.
La scelta del legislatore troverebbe fondamento nel corretto
recepimento della «Direttiva VIA» che pone in evidenza come, in
alcuni casi riguardanti la protezione civile, l'osservanza della
direttiva 2011/92/UE potrebbe avere effetti negativi sull'ambiente,
«ed e' dunque opportuno, ove del caso, autorizzare gli Stati membri a
non applicare la direttiva». L'art. 1, paragrafo 3, della direttiva
rimette inoltre agli Stati membri di decidere con una valutazione
"caso per caso" e, ove disposto dalla normativa nazionale, di non
applicare la direttiva a progetti o parti di essi aventi quale unico
obiettivo la difesa o la protezione civile, qualora l'applicazione
possa pregiudicare tali obiettivi.
I commi 10 e 11 del nuovo art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006,
sostituiti dall'art. 3 del d.lgs. n. 104 del 2017, allineerebbero la
disciplina nazionale alla direttiva, distinguendo i progetti relativi
a difesa e protezione civile (comma 10) dalle altre condizioni di
esenzione (comma 11).
La disciplina si rivelerebbe garantista, grazie alla riserva del
potere di esenzione dalla VIA in capo al Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, che ne assumerebbe la
responsabilita' politicoamministrativa sul territorio nazionale e nei
confronti dell'Unione europea. Non si ravviserebbero ragioni per
ridurre lo standard di tutela ambientale, consentendo che le
esclusioni citate possano essere disposte dalla singola Regione.
5.2.- Con riferimento alla violazione delle norme costituzionali
in tema di riparto delle competenze legislative, la disciplina della
VIA sarebbe considerata dalla giurisprudenza costituzionale
espressione della competenza esclusiva statale in materia di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.: l'esclusivita' della competenza statale, pur in
presenza di un'incidenza sull'esercizio di competenze afferenti ad
«ambiti materiali di spettanza regionale», determinerebbe la
«prevalenza» della normativa statale (sentenza n. 234 del 2009).
5.3.- Neppure si ritiene leso il principio di leale
collaborazione, poiche' l'impugnato art. 3, comma 1, lettera g),
riferendosi «ai progetti aventi quale unico obiettivo la risposta
alle emergenze che riguardano la protezione civile (oltre a quelli
riferibili alla difesa nazionale)», rientrerebbe nel campo di
applicazione della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del
Servizio nazionale della protezione civile), che all'art. 5
disciplinerebbe gli interventi da operarsi «durante la (e a seguito
della) "dichiarazione dello stato di emergenza"»; il decreto
ministeriale, adottato per escludere taluni progetti dal campo di
applicazione delle norme in materia di VIA, sarebbe successivo
rispetto alla valutazione - operata dal Dipartimento della protezione
civile «d'intesa con la Regione interessata» - degli interventi sulla
protezione civile.
A norma dell'art. 5, comma 2, della citata legge n. 225 del 1992,
per l'attuazione degli interventi di protezione civile da effettuarsi
durante lo stato di emergenza, secondo l'Avvocatura, «si provvede con
apposita ordinanza di protezione civile da emanarsi una volta
"acquisita l'intesa delle regioni territorialmente interessate"».
5.3.1.- La partecipazione regionale sarebbe assicurata, infine,
per i progetti di protezione civile, successivi allo stato di
emergenza.
5.4.- L'Avvocatura contesta la fondatezza delle questioni aventi
ad oggetto l'art. 5 del d.lgs. n. 104 del 2017 sulla scorta di
considerazioni analoghe a quelle svolte in relazione al ricorso della
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste (reg. ric. n. 63 del
2017).
5.5.- L'Avvocatura dello Stato eccepisce altresi' l'infondatezza
della censura dell'impugnato art. 16, comma 2 del d.lgs. 104 del
2017, poiche' il coordinamento del procedimento di VIA con altri
procedimenti sarebbe «implicitamente, ma chiaramente», necessario
dallo stesso oggetto della delega. Quest'ultimo consisterebbe
nell'attuazione della direttiva 2014/52/UE, la quale, all'art. 2,
prevede che «la valutazione dell'impatto ambientale puo' essere
integrata nelle procedure esistenti di autorizzazione dei progetti
negli Stati membri ovvero, in mancanza di queste, in altre procedure
o nelle procedure da stabilire per rispettare gli obiettivi della
presente direttiva».
5.5.1.- Per il Presidente del Consiglio dei ministri sarebbe
stato possibile giungere a tale risultato solo attraverso la
previsione di un procedimento unico o comunque tramite l'integrazione
e il coordinamento con gli altri procedimenti di settore. Poiche' la
direttiva prevede che «gli Stati membri dispongono di varie
possibilita' per dare attuazione alla direttiva relativamente
all'integrazione delle valutazioni dell'impatto ambientale nelle
procedure nazionali», ritiene che gli elementi di tali procedure
nazionali possano variare. In simile contesto, l'art. 16, comma 2,
avrebbe previsto una disciplina per le procedure di VIA incardinate
nel procedimento autorizzatorio unico regionale, confermando la
scelta operata con la riforma della legge n. 241 del 1990, cosi' come
modificata dal d.lgs. n. 127 del 2016.
5.6.- Prive di fondamento risulterebbero, altresi', le censure
mosse all'art. 21 del d.lgs. n. 104 del 2017.
Tale disposizione sostituisce, infatti, esclusivamente l'art. 33,
comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, lasciando impregiudicate le
competenze regionali stabilite dal successivo art. 33, comma 2.
Dalla lettura coordinata delle due previsioni emergerebbe come il
comma 1 contenga una norma di principio, che indica i criteri
generali per la determinazione delle tariffe, destinata ad applicarsi
sia alla VIA statale, sia alla VIA regionale. In pari tempo,
tuttavia, il medesimo comma 1 reca una previsione concernente solo la
VIA statale: ossia la delega a un decreto del Ministro dell'ambiente
per la definizione in concreto delle tariffe. Che tale previsione
riguardi solo le tariffe statali lo si desumerebbe chiaramente dal
comma 2, che affida alle Regioni l'attuazione del comma 1 nella
concreta definizione dei profili tariffari. Di qui l'infondatezza
delle doglianze della ricorrente: le Regioni non soltanto
risulterebbero "coinvolte" nella definizione delle tariffe
concernenti la VIA regionale, ma ne sarebbero, anzi, le principali
protagoniste, dovendo semplicemente rispettare la norma di principio
statale.
5.7.- Per quanto attiene, poi, alle questioni che investono gli
artt. 22, commi da 1 a 4, e 26, comma 1, lettera a), del d.lgs. n.
104 del 2017, con le quali si lamenta la sottrazione alle competenze
regionali di un rilevante numero di tipologie progettuali, la difesa
dello Stato ne eccepisce l'inammissibilita' per genericita' e carenza
di motivazione. Mancherebbe del tutto la specifica individuazione dei
progetti la cui sottrazione alla VIA regionale comporterebbe
l'asserita lesione dell'art. 118 Cost. e, conseguentemente, qualunque
argomento a sostegno dell'adeguatezza del livello regionale allo
svolgimento della relativa funzione amministrativa: elementi, questi,
imprescindibili per poter apprezzare una denuncia di violazione del
principio di sussidiarieta'.
Quanto al merito, l'Avvocatura ribadisce le considerazioni gia'
svolte in relazione al ricorso della Regione Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste (reg. ric. n. 63 del 2017) circa la piena riconducibilita'
dell'intervento modificativo censurato tanto ai principi e criteri
direttivi specifici enunciati dall'art. 14, comma 1, della legge n.
114 del 2015, quanto al principio e criterio direttivo generale di
cui all'art. 32, comma 1, lettera g) della legge n. 234 del 2012.
Ribadisce, altresi', come la modifica degli allegati al d.lgs. n. 152
del 2006 risponda all'obiettivo di razionalizzare il riparto delle
competenze amministrative tra Stato e Regioni, sulla base del
dirimente criterio della dimensione sovraregionale degli impianti:
criterio che troverebbe fondamento nell'art. 118, primo comma, Cost.,
per la corretta allocazione di dette funzioni.
5.8.- Inammissibili per genericita' e difetto di motivazione in
punto di violazione dei parametri costituzionali evocati sarebbero -
secondo l'Avvocatura - anche le censure che investono l'art. 27 del
d.lgs. n. 104 del 2017.
Nel merito, le censure sarebbero basate sull'erroneo assunto che
la disciplina di riferimento avrebbe posto non meglio precisati
«nuovi e maggiori oneri procedimentali in capo alle amministrazioni
regionali», riconducibili, in specie, al «provvedimento
autorizzatorio unico» introdotto dall'art. 16, comma 2, del d.lgs. n.
104 del 2017. Tale ultimo intervento sarebbe, peraltro, confermativo
e speculare rispetto alle scelte gia' operate con la riforma
dell'art. 14, comma 4, della n. 241 del 1990, di cui al d.lgs. n. 127
del 2016.
La doglianza della Regione risulterebbe inoltre illogica, posto
che la stessa ricorrente, per un verso, lamenta di essere stata
spogliata delle proprie precedenti competenze e, per l'altro, della
impossibilita' di adottare misure di implementazione finanziaria,
strumentale e di personale.
La Regione avrebbe omesso, infine, di tener conto di quanto
disposto dall'art. 33, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, ove
si prevede la totale copertura di tutti i costi sopportati
dall'autorita' competente a valere sulle tariffe da applicare ai
proponenti, nonche' la possibilita' per gli enti territoriali di
definire proprie modalita' di quantificazione e corresponsione di
tali tariffe.
6.- Con ricorso notificato il 1° settembre 2017, depositato il 6
settembre 2017 (reg. ric. n. 65 del 2017), la Regione Puglia ha
promosso le seguenti questioni di legittimita' costituzionale:
a) in via principale, dell'intero d.lgs. n. 104 del 2017, per
violazione dell'art. 76 Cost., sotto il profilo del tardivo esercizio
della delega legislativa, nonche' del principio di leale
collaborazione;
b) in via subordinata, degli artt. 3, 4, 5 e 22 del d.lgs. n. 104
del 2017, per violazione dell'art. 76 Cost., sotto il profilo
dell'eccesso di delega; degli artt. 3, comma 1, lettera g), 14 e 18,
comma 3, per violazione degli artt. 3, 9, 24 (evocato solo in
relazione all'art. 18, comma 3), 76 e 97 Cost.
6.1.- Con riferimento alla prima censura la ricorrente rileva che
il decreto legislativo impugnato e' stato adottato sulla base della
delega conferita dalla legge n. 114 del 2015. L'art. 1, comma 2, di
tale legge individua il termine per l'esercizio della delega mediante
rinvio all'art. 31, comma 1, della legge n. 234 del 2012, in forza
del quale, relativamente alle deleghe legislative conferite con la
legge di delegazione europea per il recepimento delle direttive, «il
Governo adotta i decreti legislativi entro il termine di quattro mesi
antecedenti a quello di recepimento indicato in ciascuna delle
direttive».
La direttiva 2014/52/UE, che il Governo era chiamato nel
frangente ad attuare, all'art. 2, paragrafo 1, prevede come termine
di recepimento il 16 maggio 2017: di conseguenza, la delega avrebbe
dovuto essere esercitata entro il 16 gennaio 2017. Ai fini della
verifica del rispetto di tale termine, dovrebbe aversi riguardo alla
data di emanazione del decreto legislativo da parte del Presidente
della Repubblica, a norma dell'art. 87 Cost.: adempimento che vale ad
immettere l'atto nell'ordinamento giuridico della Repubblica.
Nella specie, il decreto legislativo impugnato e' stato emanato
dal Presidente della Repubblica solo il 16 giugno 2017. Risulterebbe,
pertanto, evidente che il termine della delega non e' stato
rispettato dal Governo, con conseguente illegittimita' dell'intero
decreto per violazione dell'art. 76 Cost., che prevede tra i vincoli
della delegazione legislativa il «tempo limitato».
La conclusione non muterebbe neppure qualora si volesse fare
riferimento alla data di deliberazione del Consiglio dei ministri (9
giugno 2017), o addirittura a quella della deliberazione preliminare
(10 marzo 2017, come si desume dal preambolo del decreto impugnato).
Anche tali date risultano, infatti, entrambe posteriori al termine di
esercizio della delega.
6.2.- L'intero d.lgs. n. 104 del 2017 risulterebbe, altresi',
illegittimo per violazione del principio di leale collaborazione.
Le materie sulle quali incide la direttiva andrebbero individuate
non soltanto - e certamente - nell'ambiente, ma anche nella tutela
della salute, nella pianificazione territoriale e, piu' in generale,
nell'uso del territorio, nella protezione del patrimonio culturale,
nella difesa e nella protezione civile, tutte di competenza
regionale.
Nel settore preso in considerazione dalla direttiva si
determinerebbe, quindi, un intreccio di campi materiali dello Stato e
delle Regioni, che, se pure abilita lo Stato ad assumere la
competenza legislativa, lo obbliga, tuttavia - secondo la
giurisprudenza costituzionale - ad instaurare procedure collaborative
nell'esercizio della medesima.
Con la sentenza n. 251 del 2016, la Corte costituzionale ha,
infatti, esteso l'ambito applicativo della leale collaborazione anche
al sistema delle fonti normative e, in particolare, ai decreti
legislativi. Secondo la citata pronuncia, in presenza di un concorso
di competenze, inestricabilmente connesse, nessuna delle quali si
riveli prevalente, non e' costituzionalmente illegittimo l'intervento
del legislatore statale, se necessario a garantire l'esigenza di
unitarieta' sottesa alla riforma del settore. Tuttavia, esso deve
muoversi nel rispetto del principio di leale collaborazione:
principio che trova il suo luogo idoneo di espressione nella
Conferenza Stato-Regioni.
Nella specie, il d.lgs. n. 104 del 2017 e' stato deliberato -
come risulta dal suo preambolo - dopo l'acquisizione del parere della
Conferenza Stato-Regioni, espresso nella seduta del 4 maggio 2017.
Tenuto conto, tuttavia, del fatto che la disciplina di recepimento
della direttiva europea incide profondamente sul riparto delle
competenze tra lo Stato e le Regioni, l'acquisizione del semplice
parere di detta Conferenza non sarebbe sufficiente a rendere
legittimo il decreto legislativo, dovendosi ritenere necessario
l'avvio di procedure collaborative nella fase di attuazione della
delega volte al conseguimento dell'intesa.
Al riguardo, la Regione Puglia lascia alla Corte costituzionale
la valutazione «se sollevare davanti a se' stessa la questione di
legittimita' costituzionale della legge di delega», che non ha
espressamente previsto l'intesa per la deliberazione del decreto
legislativo, oppure se censurare direttamente il vizio in capo al
decreto legislativo.
A cio' va aggiunto che il parere della Conferenza sarebbe stato,
nella specie, negativo, avendo le Regioni posto nove condizioni
irrinunciabili per il superamento di tale giudizio: condizioni
totalmente disattese dal legislatore delegato.
6.3.- In via subordinata, la ricorrente censura in modo specifico
le disposizioni di cui agli artt. 3, 4, 5 e 22 del d.lgs. n. 104 del
2017, che rispettivamente modificano gli artt. 6 e 7, introducono
l'art. 7-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 e modificano gli Allegati
alla parte seconda di tale ultimo decreto.
Con tali disposizioni, il d.lgs. n. 104 del 2017 avrebbe
ampiamente inciso sul riparto delle competenze amministrative di
Stato e Regioni in materia di VIA, attribuendo alla competenza dello
Stato una serie di procedimenti in precedenza di spettanza regionale.
Al riguardo, verrebbero in particolare rilievo non soltanto le
ipotesi che l'impugnato art. 22, comma 1, lettere a), c), i) e l), ha
aggiunto all'Allegato II (il quale, ai sensi dell'art. 7-bis, comma
2, del d.lgs. n. 152 del 2006, inserito dal decreto impugnato,
individua i progetti sottoposti a VIA in sede statale), ma anche
quelle abrogazioni che, elidendo parole che circoscrivevano l'ambito
di applicazione della fattispecie, ne hanno esteso la portata (art.
22, comma l, lettera b). Peraltro, anche laddove il medesimo art. 22,
comma l, ha operato sostituzioni, cio' ha comportato un'estensione
della competenza statale, come nel caso della lettera d), che, nel
sostituire il punto 7-quater, ha inserito nell'Allegato anche
l'attivita' di ricerca e coltivazione di risorse geotermiche in mare.
L'Allegato II-bis, nell'individuare ex novo i «[p]rogetti
sottoposti alla verifica di assoggettabilita' di competenza statale»,
estenderebbe la competenza statale (ad esempio, con le previsioni di
cui al punto 1, lettere a) e d) a detrimento della precedente
competenza regionale).
Tutto cio', per tacere dei casi nei quali il decreto legislativo
ricorre «alla tecnica della "sostituzione" delle ipotesi», rendendo
poco agevole il riscontro di una estensione della competenza (come,
ad esempio, nel caso di cui all'art. 22, comma 1, lettera f, relativo
allo «stoccaggio», per il quale le soglie sono state tutte dimezzate,
con ampliamento della competenza, tranne l'ultima, che rimane
immutata).
Ad avviso della ricorrente, le disposizioni censurate
violerebbero l'art. 76 Cost. per eccesso di delega, posto che ne' la
legge di delegazione, ne' la direttiva europea che il Governo era
chiamato ad attuare, avrebbero richiesto una revisione delle
competenze interne o fornito una base adeguata per legittimarla.
6.4.- Vengono impugnati altresi' gli artt. 3, comma 1, lettera
g), l'art. 14 e l'art. 18, comma 3.
6.4.1.- La prima disposizione prevedrebbe l'esonero di alcuni
progetti dalla valutazione ambientale. Premette la ricorrente che
l'art. 1 della direttiva 2014/52/UE stabilisce che «gli Stati membri,
in casi eccezionali, possono esentare in tutto o in parte un progetto
specifico dalle disposizioni della presente direttiva, qualora
l'applicazione di tali disposizioni incida negativamente sulla
finalita' del progetto, a condizione che siano rispettati gli
obiettivi della presente direttiva».
La direttiva farebbe riferimento «a una mera facolta' e non a un
obbligo» e il legislatore delegato avrebbe imposto il principio
direttivo del «rafforzamento della qualita' della procedura di
valutazione di impatto ambientale»; in assenza di un obbligo per il
legislatore di prevedere questa facolta', «nulla autorizzava il
legislatore delegato nello stesso senso».
L'impugnato art. 3, comma 1, lettera g), prevedrebbe una duplice
possibilita' di esonero dalla VIA; per un verso, «per i progetti o
parti di progetti aventi quale unico obiettivo la difesa nazionale e
per i progetti aventi quali unico obiettivo la risposta alle
emergenze che riguardano la protezione civile»; per altro verso, in
altri « casi eccezionali, previo parere del Ministro dei beni e delle
attivita' culturali e del turismo», qualora l'applicazione di tali
disposizioni incida negativamente sulla finalita' del progetto.
6.4.2.- L'art. 14, nel riformulare l'art. 25 del d.lgs. n. 152
del 2006, non contemplerebbe piu' il parere della Regione interessata
nell'ambito delle valutazioni ambientali di competenza statale; cio'
rileverebbe sotto un duplice profilo.
Per un verso, nessuna norma di delega legislativa avrebbe
previsto, fra i propri principi e criteri direttivi, la modifica del
coinvolgimento regionale nelle procedure amministrative, ne' il
depotenziamento della partecipazione. Nella formulazione pregressa,
la disposizione muoveva dalla considerazione che le attivita' sul
territorio sottoposte a VIA, anche se di competenza dello Stato,
riguardavano anche le Regioni, per il loro rilievo sulle competenze
di queste ultime.
Appare alla ricorrente irragionevole ravvedere in un mero parere
«per sua natura non vincolante» un ostacolo alla semplificazione
normativa. Le amministrazioni interessate, al contrario, potrebbero
fornire utili elementi all'esame del Ministero dell'ambiente. Nulla
avrebbe autorizzato il legislatore delegato «a irrompere nell'assetto
del riparto delle competenze in materia di VIA» eliminando simile
forma di compensazione del coinvolgimento regionale attraverso il
parere; allo stato attuale le Regioni verrebbero deprivate di ogni
forma di partecipazione, in modo irragionevole e senza una base
legislativa di riferimento. In ragione del rilevato intreccio delle
competenze in materia, la rimozione di questa forma di partecipazione
sarebbe altresi' in contrasto con il principio di leale
collaborazione.
Tale previsione normativa si porrebbe in contrasto con l'art. 76
Cost., per mancanza di un criterio direttivo nella legge di delega;
essa, inoltre, in combinato disposto con l'impugnato art. 18, comma
3, violerebbe altresi' gli artt. 3, 9 e 97 Cost., per
irragionevolezza, in quanto potrebbe non essere realizzato «un serio
sindacato giurisdizionale sulla decisione ministeriale», in assenza
di particolari oneri motivazionali per agire in deroga alla normativa
stessa. Neppure vi sarebbero elementi per compensare «la recessivita'
del bene-ambiente tutelato dall'art. 9 Cost.» e la deroga al
principio di buon andamento e imparzialita' della pubblica
amministrazione; tale esenzione, infatti, non contemplerebbe
valutazioni successive «in grado di "sanare" la deroga iniziale».
Con riferimento all'esenzione motivata da esigenze di protezione
civile, la decisione sottesa verrebbe adottata in violazione del
principio di leale collaborazione. Infatti, la ponderazione di
interessi che dovrebbero condurre alla rinuncia del perseguimento
della tutela ambientale, in vista del raggiungimento dei richiamati
obiettivi di protezione civile (di competenza concorrente), dovrebbe
contemplare meccanismi cooperativi. Ove il giudizio di prevalenza
previsto dalla norma fosse conforme al quadro costituzionale,
l'esercizio della competenza concorrente, che prevale su quella
esclusiva in materia ambientale, necessiterebbe della previa intesa
regionale.
6.4.3.- L'impugnato art. 18, comma 3, infine, prevede che «[n]el
caso di progetti a cui si applicano le disposizioni del presente
decreto realizzati senza la previa sottoposizione al procedimento di
verifica di assoggettabilita' a VIA, al procedimento di VIA ovvero al
procedimento unico di cui all'articolo 27 o di cui all'articolo
27-bis, in violazione delle disposizioni di cui al presente Titolo
III, ovvero in caso di annullamento in sede giurisdizionale o in
autotutela dei provvedimenti di verifica di assoggettabilita' a VIA o
dei provvedimenti di VIA relativi a un progetto gia' realizzato o in
corso di realizzazione, l'autorita' competente assegna un termine
all'interessato entro il quale avviare un nuovo procedimento e puo'
consentire la prosecuzione dei lavori o delle attivita' a condizione
che tale prosecuzione avvenga in termini di sicurezza con riguardo
agli eventuali rischi sanitari, ambientali o per il patrimonio
culturale [...]».
Per la ricorrente, la disposizione non corrisponde ad alcun
criterio direttivo e si porrebbe in contrasto anche con il principio
di ragionevolezza, il perseguimento della tutela ambientale (art. 9
Cost.), il principio di legalita' (art. 97 Cost.) e di difesa dei
propri diritti e interessi legittimi in giudizio (art. 24 Cost.). Il
decreto consentirebbe, infatti, che nonostante la violazione in
termini di valutazioni ambientali (per erroneo esonero o altra
illegittimita'), «possano continuare a essere assentite le attivita'
di riferimento, entro un termine non specificato in via legislativa».
7.- Si e' costituito, con atto depositato il 10 ottobre 2017, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso.
7.1.- Infondata, secondo la difesa dello Stato, sarebbe la
censura, riferita all'intero d.lgs. n. 104 del 2017, in violazione
dell'art. 76 Cost., per tardivita' dell'esercizio della delega
legislativa.
La ricorrente avrebbe, infatti, richiamato il testo attualmente
vigente dell'art. 32, comma 1, della legge n. 234 del 2012,
trascurando il fatto che esso e' stato oggetto di modifica ad opera
dell'art. 29, comma 1, lettera b), della legge 29 luglio 2015, n. 115
(Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea
2014), entrata in vigore il 18 agosto 2015.
La legge delega per l'attuazione della direttiva 2014/52/UE (la
richiamata legge n. 114 del 2015) e' entrata invece in vigore il 15
agosto 2015, quando era ancora vigente il precedente testo dell'art.
31, comma 1, della legge n. 234 del 2012, il quale prevedeva che il
Governo dovesse adottare i decreti legislativi entro il termine di
due mesi (e non gia' di quattro mesi, come nella versione novellata)
antecedenti quello di recepimento indicato in ciascuna delle
direttive.
Alla luce del principio di irretroattivita' delle leggi,
stabilito dall'art. 11, comma 1, delle disposizioni preliminari al
codice civile, la modifica del termine generale per l'esercizio delle
deleghe legislative per l'attuazione delle direttive europee, operata
dalla legge n. 115 del 2015, senza alcuna previsione che ne affermi
la portata retroattiva, potrebbe riguardare solo le deleghe
legislative ad essa successive: non, dunque, quella di cui alla legge
n. 114 del 2015, entrata in vigore in data antecedente.
Il termine che il Governo doveva rispettare nella specie era,
pertanto - secondo il resistente - quello dei due mesi antecedenti
alla data di scadenza della direttiva (16 maggio 2017): ossia il 16
marzo 2017, termine poi prorogato al 16 giugno 2017 in applicazione
di quanto espressamente previsto dall'art. 31, comma 3, della legge
n. 234 del 2012.
7.2.- Quanto alla dedotta illegittimita' dell'intero d.lgs. n.
104 del 2017, per violazione del principio di leale collaborazione in
relazione al procedimento di adozione del decreto, il Presidente del
Consiglio dei ministri eccepisce l'inammissibilita' della censura, in
ragione del fatto che non e' mai stata promossa dalla Regione Puglia
questione di legittimita' costituzionale della legge delega,
allegando, a sostegno dell'eccezione, considerazioni analoghe a
quelle svolte in relazione alla similare doglianza prospettata nel
ricorso della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste (reg. ric. n. 63
del 2017).
Nel merito, la censura risulterebbe, ad ogni modo, infondata,
anche in questo caso per ragioni analoghe a quelle svolte in
relazione al ricorso ora indicato. In particolare, posto che la
normativa sulla VIA rientra nelle materie - "traversali" e prevalenti
- della tutela dell'ambiente e della fissazione dei livelli
essenziali delle prestazioni, di competenza esclusiva statale, la
Regione ricorrente avrebbe confuso il paradigma giurisprudenziale
dell'«intreccio» di materie - al quale si riferisce la richiamata
sentenza n. 251 del 2016, di questa Corte - con quello della semplice
«incidenza» delle norme dettate dello Stato in materie di competenza
esclusiva su funzioni regionali: fenomeno, questo, che caratterizza
naturalmente le materie «trasversali». In tale ipotesi, e'
sufficiente che la legislazione statale disciplini l'esercizio della
funzione prevedendo passaggi collaborativi con la Regione
interessata: onere che sarebbe stato assolto con la previsione del
nuovo art. 23 del d.lgs. n. 152 del 2006.
7.3.- Con riguardo, infine, alla questione che investe gli artt.
3, 4, 5 e 22 del d.lgs. n. 104 del 2017, l'Avvocatura generale dello
Stato ne eccepisce del pari l'inammissibilita', avendo la Regione
evocato il solo parametro dell'art. 76 Cost., senza alcuna
motivazione sulla «ridondanza» del vizio sulle competenze
costituzionalmente riconosciute alla Regione.
La questione sarebbe, in ogni caso, infondata.
L'Avvocatura ribadisce, anche a questo riguardo, quanto dedotto
in rapporto al ricorso della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
(reg. ric. n. 63 del 2017), e cioe' che la modifica del quadro
allocativo delle competenze sarebbe ricompresa nel «potere/dovere»,
conferito al Governo dall'art. 14, comma 1, lettere a) e b), della
legge n. 114 del 2015, di «armonizzazione» e «razionalizzazione»
delle procedure di VIA, nonche' di «rafforzamento» della loro
qualita', allineandole ai principi della coerenza e della sinergia
con altre normative e politiche europee e nazionali, e risulterebbe,
anzi, imposta dal principio e criterio direttivo generale, di cui
all'art. 32, comma 1, lettera g), della legge n. 234 del 2012,
relativo all'ipotesi in cui si verifichino «sovrapposizioni di
competenze».
7.4.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri la censura
dell'art. 14 sarebbe manifestamente inammissibile per difetto di
motivazione circa la presunta «ridondanza» del vizio prospettato
sulla lesione di competenze costituzionalmente riconosciute alle
Regioni dagli artt. 117, 118 e 119 Cost., ovvero di altre norme
costituzionali poste a presidio di prerogative regionali.
7.5.- Le censure sull'art. 3, comma l, lettera g), in relazione
all'art. 76 Cost., sarebbero inammissibili in assenza di alcuna
motivazione circa la presunta «ridondanza» dei vizi prospettati sulla
lesione di competenze costituzionalmente riconosciute alle Regioni.
La censura, in ogni caso, sarebbe generica, dal momento che non
sarebbe dato comprendere se la Regione Puglia ha censurato la
disciplina contenuta effettivamente nella disposizione richiamata
(che ha sostituito l'art. 6, comma 10, del d.lgs. n. 152 del 2006, e
che e' riferita alle sole esenzioni dei progetti aventi quale unico
obiettivo la difesa nazionale e la risposta ad emergenze di
protezione civile), ovvero quella contenuta nella successiva lettera
h) (che ha sostituito l'art. 6, comma 11, del d.lgs. n. 152 del 2006,
riferita ai soli "casi eccezionali").
7.6.- Le doglianze regionali sarebbero poi infondate nel merito.
La procedura di VIA di competenza statale, di cui all'art. 23 del
d.lgs. n. 152 del 2006, prevedrebbe per tutto l'iter procedurale un
adeguato coinvolgimento delle amministrazioni interessate,
introducendo obblighi informativi e di pubblicita'; alla Regione
inoltre non sarebbe sottratto alcun potere di esprimere il proprio
parere e le proprie osservazioni nei procedimenti di VIA di
competenza statale, poiche' l'art. 6 del d.lgs. n. 104 del 2017
prevedrebbe la partecipazione, all'attivita' istruttoria della
Commissione tecnica di verifica dell'impatto ambientale del
Ministero, di un esperto designato dagli enti territoriali
interessati.
7.7.- Anche le residue censure sarebbero non fondate.
7.7.1.- Quanto alla censura mossa in relazione alle esenzioni dei
progetti aventi quale unico obiettivo la difesa nazionale e la
risposta ad emergenze di protezione civile, la scelta del legislatore
troverebbe il suo fondamento nel corretto recepimento della
«Direttiva VIA».
I commi 10 e 11 dell'art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006,
introdotti dall'art. 3 del d.lgs. n. 104 del 2017, avrebbero lo scopo
di allineare la disciplina nazionale alle novita' introdotte dalla
richiamata direttiva. La disciplina sarebbe particolarmente
garantista in termini di potenziale esclusione dei progetti dalla
disciplina recata dal Titolo III, della Parte II del d.lgs. n. 152
del 2006, grazie alla riserva del potere di esenzione dalla VIA in
capo al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare, che ne assumerebbe la responsabilita' politicoamministrativa su
valere per tutto il territorio nazionale e nei confronti dell'Unione
Europea. Non sarebbe ridotto lo standard di tutela ambientale.
7.8.- L'impugnato art. 18, comma 3, ricalcherebbe quanto gia'
previsto nel previgente art. 29 del d.lgs. n. 152 del 2006; la
possibilita' di consentire la prosecuzione delle attivita' sarebbe
solo eventuale e rimessa ad una specifica decisione della medesima
autorita' misurata sulle peculiarita' del caso concreto, in assenza
della quale dovra' arrestarsi, risultando sospesa in attesa dello
svolgimento del nuovo procedimento di VIA.
7.9.- In relazione alla cosiddetta «VIA postuma», l'Avvocatura fa
presente che la sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea
del 26 luglio 2017, nelle cause riunite da C-196/16 a C-197/16, ha
stabilito che in caso di omissione di una valutazione di impatto
ambientale di un progetto «il diritto dell'Unione, da un lato, impone
agli Stati membri di rimuovere le conseguenze illecite di tale
omissione e, dall'altro, non osta a che una valutazione di tale
impatto sia effettuata a titolo di regolarizzazione, dopo la
costruzione e la messa in servizio dell'impianto interessato, purche'
le norme nazionali che consentono tale regolarizzazione non offrano
agli interessati l'occasione di eludere le norme di diritto
dell'Unione o di disapplicarle e la valutazione effettuata a titolo
di regolarizzazione non si limiti alle ripercussioni future di tale
impianto sull'ambiente».
In maniera coerente, il legislatore delegato avrebbe previsto che
l'autorita' competente assegna un termine all'interessato, entro il
quale avviare un nuovo procedimento, e puo' consentire la
prosecuzione dei lavori o delle attivita' a condizione che essa
avvenga in termini di sicurezza riguardo agli eventuali rischi
sanitari, ambientali o per il patrimonio culturale; ove il termine
fosse scaduto, ovvero nel caso in cui il nuovo provvedimento di VIA,
adottato ai sensi degli artt. 25, 27 o 27-bis del d.lgs. n. 152 del
2006, abbia contenuto negativo, l'autorita' competente, inoltre,
dispone la demolizione delle opere realizzate e il ripristino dello
stato dei luoghi e della situazione ambientale a cura e a spese del
responsabile, definendone i termini e le modalita'. In caso di
inottemperanza, l'autorita' competente provvede d'ufficio a spese
dell'inadempiente.
7.10.- Con riferimento all'ipotizzato eccesso di delega, il
d.lgs. n. 104 del 2017 sarebbe coerente con la norma nazionale di
delega e con le norme di diritto UE, le quali assumerebbero valore di
parametro interposto, potendo autonomamente giustificare l'intervento
del legislatore delegato (sentenze n. 131 del 2013, n. 272 del 2012,
n. 230 del 2010, n. 98 del 2008, n. 163 del 2000, n. 134 del 2013 e
n. 32 del 2005).
8.- La Regione ha depositato una memoria illustrativa, insistendo
nelle conclusioni gia' formulate.
8.1.- Relativamente alla censura dell'intero d.lgs. n. 104 del
2017, per tardivo esercizio della delega, la ricorrente osserva - in
replica alle difese dell'Avvocatura generale dello Stato - che il
principio di irretroattivita' della legge, da questa invocato,
riguarda le norme che descrivono fattispecie, non quelle che
disciplinano termini e procedimenti (salvo che l'effetto retroattivo
risulti espressamente escluso).
Risulterebbe ad ogni modo dirimente il rilievo che, anche qualora
si ritenesse operante il termine dei due mesi (anziche' dei quattro
mesi) antecedenti il termine di recepimento della direttiva, previsto
dal testo originario dell'art. 32, comma 1, della legge n. 234 del
2012, l'esercizio della delega rimarrebbe tardivo. Per ammissione
della stessa Avvocatura, infatti, in tale ipotesi il termine sarebbe
scaduto il 16 marzo 2017 e, dunque, in data anteriore a quella di
emanazione del decreto delegato.
Solo in applicazione della proroga prevista dall'art. 31, comma
3, della legge n. 234 del 2012, sarebbe possibile arrivare al 16
giugno 2017. Tale disposizione non sarebbe, tuttavia, affatto
richiamata dalla legge n. 114 del 2015, la quale, con riguardo ai
termini di esercizio della delega, fa riferimento al solo comma 1
dell'art. 31.
In presenza di una legge delega che faccia espresso riferimento
al solo termine "ordinario" di esercizio, non sarebbe possibile
applicare analogicamente la proroga automatica prevista da altra
disposizione non oggetto di richiamo. Diversamente opinando, uno dei
requisiti previsti dall'art. 76 Cost. per la delegazione legislativa
(il limite temporale di esercizio) risulterebbe stabilito in via
generale e per sempre dalla legge n. 234 del 2012, rispetto a tutti i
casi di recepimento del diritto europeo: conclusione, questa, non in
linea con il dettato costituzionale, in base al quale la legge di
delegazione dovrebbe soddisfare i previsti requisiti di validita'
«con un atto di volonta', che, volta per volta, sia [...] diretto a
disciplinare la rimessione al Governo della disciplina di uno
specifico settore».
8.2.- Con riguardo, poi, alla censura dell'intero d.lgs. n. 104
del 2017, per violazione del principio di leale collaborazione,
infondata apparirebbe l'eccezione di inammissibilita' per mancata
impugnazione della legge delega, formulata dall'Avvocatura generale
dello Stato.
La mancata partecipazione regionale nella forma dell'intesa
rileverebbe, infatti, non solo come vizio in procedendo, ma anche
come vizio sostanziale di lesione del riparto delle competenze
costituzionalmente stabilito, il quale non e' nella disponibilita'
dello Stato e delle Regioni. Di conseguenza, non si potrebbe ritenere
che la mancata impugnazione della legge delega comporti la rinuncia
alla competenza: anzi, proprio la circostanza che la concreta lesione
delle competenze regionali si sia verificata solo all'esito
dell'adozione del decreto legislativo lascerebbe impregiudicata
l'impugnabilita' di quest'ultimo.
Stante, inoltre, l'intima connessione tra legge delega e decreto
delegato, resterebbe sempre offerta alla Corte costituzionale la
possibilita' di sollevare davanti a se' la questione di legittimita'
costituzionale della disposizione delegante.
Nel merito, la tesi della difesa dello Stato - secondo la quale
la disciplina statale accentratrice sarebbe giustificata dal fatto
che la direttiva 2014/52/UE, prevede regole dettagliate delle
procedure di valutazione ambientale, che non ammettono varianti negli
ordinamenti nazionali - non potrebbe essere condivisa. La
giurisprudenza costituzionale avrebbe, infatti, superato l'originario
assunto secondo il quale la competenza a recepire le direttive
spetterebbe sempre allo Stato, pena il rischio di procedure di
infrazione nel caso di inerzia regionale: problema che risulterebbe,
peraltro, integralmente superato con l'introduzione dei meccanismi
sostitutivi, di cui agli artt. 117, quinto comma, e 120, secondo
comma, Cost.
Il diritto europeo non potrebbe, pertanto, legittimare alcuna
deroga del riparto costituzionale delle competenze, il quale, nel
caso considerato, avrebbe postulato l'utilizzo di adeguati strumenti
cooperativi, visto il concorrente interesse regionale e statale nella
disciplina della materia.
9.- Con ricorso notificato il 4-6 settembre 2017 e depositato il
7 settembre 2017 (reg. ric. n. 66 del 2017), la Regione Abruzzo ha
promosso questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 3,
comma 1, lettera g), 5, 16, comma 2, 21, 22, commi da 1 a 4, 26,
comma 1, lettera a), e 27 del d.lgs. n. 104 del 2017, identiche a
quelle formulate dalla Regione Lombardia (reg. ric. n. 64 del 2017) e
sorrette dai medesimi argomenti.
10.- Costituitosi in giudizio a mezzo dell'Avvocatura generale
dello Stato, con atto depositato il 13 ottobre 2017, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha chiesto che il ricorso venga respinto
sulla base di considerazioni analoghe a quelle svolte in riferimento
al richiamato ricorso della Regione Lombardia.
11.- Con ricorso notificato il 4 settembre 2017 e depositato l'8
settembre 2017 (reg. ric. n. 67 del 2017), la Regione Veneto ha
impugnato:
a) l'art. 3, comma 1, lettere g) e h), del d.lgs. n. 104 del
2017, per violazione degli artt. 3, 76, 97, 117, commi terzo e
quarto, 118 e 120 Cost.;
b) gli artt. 5, comma 1, 22, commi da 1 a 4, e 26, comma 1,
lettera a), del d.lgs. n. 104 del 2017, per violazione degli artt.
76, 117, terzo e quarto comma, 118 e 120 Cost.;
c) l'art. 21 del d.lgs. n. 104 del 2017, per violazione degli
artt. artt. 3, 97, 117, quarto comma, 118, 119 e 120 Cost.
11.1.- L'art. 3, comma 1, lettera g), sarebbe invasivo della
competenza regionale in materia di «protezione civile» e lesivo del
principio di leale collaborazione, poiche' non prevede alcuna forma
di partecipazione delle Regioni nell'ambito del procedimento
derogatorio, in un ambito di competenza legislativa ripartita. Per la
ricorrente i progetti afferenti a situazioni emergenziali di
protezione civile sarebbero inevitabilmente collegati al territorio
ove la situazione si e' verificata, ritenendo necessaria la
partecipazione «istruttoria e/o codecisoria» degli enti territoriali
«al fine di salvaguardare la stessa ragionevolezza della disposizione
di legge», che altrimenti si porrebbe in contraddizione con l'art. 3
Cost. e con il canone del buon andamento.
11.1.1.- La Regione Veneto dubita che la disposizione afferisca
alla «tutela dell'ambiente», di competenza esclusiva dello Stato,
poiche' essa farebbe prevalere «gli interessi afferenti alla
protezione civile rispetto a quelli ambientali». Sul punto questa
Corte avrebbe statuito che in presenza di una competenza esclusiva
dello Stato, ove siano coinvolti interessi e funzioni regionali,
s'impone una «fisiologica dialettica» tra Stato e Regioni improntata
alla leale collaborazione (sentenza n. 169 del 2017).
La Regione sarebbe esautorata dalla mancata distinzione dei
progetti assoggettati a VIA regionale ovvero statale con l'effetto
che il Ministero dell'ambiente potrebbe sottrarre alla competenza
delle Regioni la VIA di progetti affidati alla propria potesta'
decisoria, in violazione dell'art. 118 Cost., comprimendo una
competenza amministrativa regionale.
11.1.2.- La disposizione censurata modificherebbe il riparto
delle competenze in materia di VIA, in contrasto con i principi e
criteri direttivi di cui all'art. 14 della legge n. 114 del 2015, che
vincolerebbe il legislatore delegato a introdurre esclusivamente
regole di «semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle
procedure di valutazione di impatto ambientale.
Secondo la Regione Veneto, l'ambito della delega legislativa
escluderebbe la disciplina del riparto delle competenze decisorie in
materia di valutazione di impatto ambientale, contemplando unicamente
gli aspetti procedurali, da modificare in ragione della rinnovata
disciplina comunitaria. Si configurerebbe un eccesso di delega, che
ridonda in una lesione dell'art. 117, comma terzo, Cost., con
riguardo alla competenza legislativa regionale in materia di
«protezione civile», e, al contempo, in una lesione dell'art. 118
Cost., in quanto opera una espropriazione delle competenze
amministrative regionali in materia di VIA, delineate
dall'ordinamento.
11.2.- E' impugnato anche l'art. 3, comma 1, lettera h), del
d.lgs. n. 104 del 2017, che ha modificato l'art. 6, comma 11, del
d.lgs. n. 152 del 2006. La disposizione prevede: «[f]atto salvo
quanto previsto dall'art. 32, il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare puo', in casi eccezionali, previo
parere del Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del
turismo, esentare in tutto o in parte un progetto specifico dalle
disposizioni di cui al titolo III della parte seconda del presente
decreto, qualora l'applicazione di tali disposizioni incida
negativamente sulla finalita' del progetto, a condizione che siano
rispettati gli obiettivi della normativa nazionale ed europea in
materia di valutazione di impatto ambientale. In tali casi il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare:
a) esamina se sia opportuna un'altra forma di valutazione;
b) mette a disposizione del pubblico coinvolto le informazioni
raccolte con le altre forme di valutazione di cui alla lettera a), le
informazioni relative alla decisione di esenzione e le ragioni per
cui e' stata concessa;
c) informa la Commissione europea, prima del rilascio
dell'autorizzazione, dei motivi che giustificano l'esenzione
accordata fornendo tutte le informazioni acquisite».
La norma introdurrebbe un'ulteriore ipotesi di deroga alla
disciplina generale, senza prevedere alcun criterio direttivo che
guidi l'autorita' amministrativa in ordine all'an dell'esercizio del
relativo potere. Il che attesterebbe l'irragionevolezza della norma e
la sua contrarieta' al principio di legalita'. Ne' a giustificare
tale genericita' si potrebbe addurre il fatto di avere riprodotto una
previsione della direttiva europea, la quale non contiene per sua
natura, «salvo le rare ipotesi di norme self executing», disposizioni
immediatamente precettive. La disposizione impugnata altererebbe il
riparto delle competenze in materia di VIA, senza che sia prevista
alcuna forma di partecipazione, decisoria o istruttoria, da parte
delle Regioni, in lesione del principio di leale collaborazione.
11.2.1.- La violazione degli artt. 76 e 97 Cost., alterando il
riparto di competenze esistente tra Stato e Regioni, ridonderebbe in
una lesione degli artt. 117, commi terzo e quarto, e 118 Cost.,
oltreche' del principio di leale collaborazione, in quanto non
contemplerebbe la partecipazione delle Regioni, nelle ipotesi in cui
il progetto afferisca ad una materia di competenza regionale ovvero
sia assoggettato a VIA regionale.
11.3.- Per effetto dell'impugnato art. 5 del d.lgs. n. 104 del
2017, osserva la ricorrente, il riparto di competenze tra Stato e
Regioni in materia di VIA e' demandato a quattro allegati che, a loro
volta, sono stati ampiamente modificati dall'art. 22, commi da 1 a 4,
del medesimo decreto, nonche' dalla disposizione abrogatrice
contenuta nell'art. 26, comma 1, lettera a), dello stesso
provvedimento. A seguito di tali disposizioni, si e' realizzata una
complessiva redistribuzione delle competenze tra Stato e Regioni, le
quali non sono piu' competenti in materia di VIA ed in materia di
verifica di assoggettabilita' a VIA per una consistente serie di
tipologie progettuali che vengono analiticamente passate in rassegna.
Il legislatore delegato, dunque, avrebbe provveduto a modificare, non
soltanto le procedure inerenti alla valutazione di impatto
ambientale, al fine di dare attuazione alla direttiva 2014/52/UE, ma
avrebbe anche disposto una complessiva ristrutturazione del quadro
delle competenze decisorie in materia.
Una simile operazione normativa - deduce la ricorrente - si
porrebbe in contrasto con i principi e criteri direttivi dettati
dall'art. 14 della legge delega n. 114 del 2015, riguardando gli
stessi solo aspetti di armonizzazione, semplificazione e
razionalizzazione delle procedure, senza che il Governo fosse
autorizzato ad alterare il riparto di competenze esistenti tra Stato
e Regioni.
Il denunciato vizio di eccesso di delega si riverbererebbe anche
in una lesione delle competenze amministrative della Regione, in
violazione dell'art. 118 Cost., essendo state sottratte alle Regioni
le potesta' decisorie di cui godevano in materia.
Ancorche' la tutela dell'ambiente sia materia di competenza
esclusiva dello Stato, le modifiche apportate alla normativa
previgente avrebbero richiesto l'ordinario procedimento legislativo o
specifiche direttive in tal senso: il che avrebbe salvaguardato, in
sede parlamentare, la normale dialettica democratica tra maggioranza
e opposizione. L'utilizzo "improprio" del potere legislativo avrebbe
dunque integrato una violazione degli artt. 76 Cost., in uno con gli
artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.
Per altro verso, coinvolgendo la riforma anche numerose
competenze regionali (energia, trasporto, viabilita' e, in genere,
salute) sarebbe stato necessario prevedere un coinvolgimento delle
autonomie locali attraverso «un'intesa in sede di conferenza
intergovernativa», secondo quanto avrebbe affermato questa Corte
nella sentenza n. 251 del 2016, con conseguente violazione del
principio di leale collaborazione, di cui all'art. 120 Cost. Vizio,
questo, che non resterebbe confinato solo all'interno della legge di
delega, ma si proietterebbe anche sul decreto delegato, in quanto
lesivo delle attribuzioni regionali.
11.4.- L'art. 21 del d.lgs. n. 104 del 2017, nello stabilire
disposizioni in tema di tariffe da applicare ai proponenti, si
porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 97, 117, quarto comma, 118 e
119 Cost., nonche' con il principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost., in quanto non e' prevista alcuna forma di
partecipazione, neppure consultiva, delle autonomie territoriali,
malgrado il novellato art. 7-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 consenta
alle Regioni ed alle Province autonome di disciplinare con proprie
leggi o regolamenti l'organizzazione e le modalita' di esercizio
delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA.
Le peculiarita' procedurali derivanti dalla normativa regionale
renderebbero, per converso, necessaria una consultazione delle
Regioni stesse nella determinazione delle tariffe concernenti i
procedimenti VIA di loro competenza.
Da cio' deriverebbe la lesione del principio di leale
collaborazione e la irragionevolezza di una disciplina che
«attribuisce una competenza decisoria ad un soggetto senza prevedere
adeguati apporti istruttori da parte delle altre autorita' competenti
a disciplinare il relativo procedimento e i suoi aspetti
organizzatori». Irragionevolezza, soggiunge la Regione ricorrente,
che ridonderebbe in una lesione dell'autonomia legislativa in materia
di organizzazione amministrativa, prevista dall'art. 117, quarto
comma, Cost., nonche' in una lesione dell'autonomia amministrativa di
cui all'art. 118 Cost., e dell'autonomia finanziaria di cui all'art.
119 Cost., posto che le valutazioni amministrative e finanziarie in
materia di VIA vengono ad essere condizionate dalla remunerativita'
delle tariffe stabilite unilateralmente dallo Stato.
Si osserva, infine, che la partecipazione delle Regioni al
processo decisionale, potendo comportare semplificazioni procedurali,
potrebbe determinare risparmi di spesa, con la conseguenza che la
mancanza di tale partecipazione finirebbe per tradursi anche in un
inutile aggravio di spese con violazione del principio di buon
andamento dell'agire pubblico.
12.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito il 13
ottobre 2017 chiedendo il rigetto del ricorso.
12.1.- La difesa statale eccepisce l'infondatezza della censura
di cui all'impugnato art. 3, comma l, lettera g), reiterando le
medesime argomentazioni fatte proprie per avversare i ricorsi delle
Regioni Lombardia e Abruzzo, quanto alla violazione del riparto delle
competenze e del principio di leale collaborazione.
12.2.- Eccepisce altresi' la non fondatezza della censura di cui
all'art. 3, comma l, lettera h), che conferirebbe al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare il potere, in
casi eccezionali, di esentare un progetto specifico dall'applicazione
delle disposizioni di cui al Titolo III della Parte II del d.lgs. n.
152 del 2016.
L'infondatezza si evincerebbe dalla richiamata direttiva
2014/52/UE, in base alla quale «puo' risultare opportuno in casi
eccezionali esonerare un progetto specifico dalle procedure di
valutazione previste dalla presente direttiva, a condizione di
informare adeguatamente la Commissione e il pubblico interessato»;
l'art. 2, paragrafo 4, della direttiva disporrebbe che «[f]atto salvo
l'articolo 7, gli Stati membri, in casi eccezionali, possono esentare
in tutto o in parte un progetto specifico dalle disposizioni della
presente direttiva, qualora l'applicazione di tali disposizioni
incida negativamente sulla finalita' del progetto, a condizione che
siano rispettati gli obiettivi della presente direttiva. In tali casi
gli Stati membri: a) esaminano se sia opportuna un'altra forma di
valutazione; b) mettono a disposizione del pubblico coinvolto le
informazioni raccolte con le altre forme di valutazione di cui alla
lettera a), le informazioni relative alla decisione di esenzione e le
ragioni per cui e' stata concessa; c) informano la Commissione, prima
del rilascio dell'autorizzazione, dei motivi che giustificano
l'esenzione accordata e le forniscono le informazioni che mettono
eventualmente a disposizione, ove necessario, dei propri cittadini.
[...]».
A parere del resistente, il legislatore delegato si sarebbe
avvalso di una facolta' concessa dalla norma europea. La fattispecie
di esenzione atterrebbe «alla disciplina giuridica della VIA», e
rientrerebbe in modo univoco «nella competenza esclusiva dello Stato
sulla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema».
12.2.1.- Non fondati sarebbero anche i rilievi che fanno
riferimento ai principi di ragionevolezza e di legalita'.
Il potere ministeriale di esenzione sarebbe circondato da
rigorose garanzie, sia di tipo sostanziale sia di tipo procedurale.
Sul piano sostanziale la norma non si limiterebbe a legittimare
l'esercizio in casi eccezionali, ma richiederebbe una valutazione
circa gli effetti negativi che potrebbero discendere in ordine alle
finalita' del progetto, esigendo che siano rispettati gli obiettivi
della direttiva. Sotto il profilo procedurale il Ministro sarebbe
chiamato ad esaminare l'opportunita' di un'altra forma di valutazione
e si prefigurerebbero obblighi informativi nei confronti del pubblico
coinvolto e (prima del rilascio dell'autorizzazione) della
Commissione europea. La scelta del legislatore delegato di riprodurre
la previsione europea senza ulteriori aggiunte, dunque, discenderebbe
dalla constatazione che essa gia' circostanzia a sufficienza il
potere di esenzione.
12.3.- Con riguardo agli impugnati artt. 5, comma 1, 22, commi da
1 a 4, e 26, comma 1, lettera a), infondata risulterebbe la censura
di eccesso di delega, in quanto la revisione dell'assetto delle
competenze amministrative e la riallocazione delle stesse ai diversi
livelli territoriali di governo risponderebbero appieno ai criteri di
semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle procedure e
di rafforzamento della qualita' della procedura di VIA, in sinergia
con altre normative e politiche nazionali ed europee, quali, in
particolare, quelle energetiche ed infrastrutturali.
Non sarebbe poi fondato il rilievo secondo il quale, in base alla
sentenza n. 251 del 2016, la legge di delegazione avrebbe dovuto
prevedere l'intesa con le Regioni, in quanto - a differenza
dell'ipotesi allora scrutinata da questa Corte - nella specie non e'
dato intravedere un «intreccio inestricabile» con materie regionali,
dal momento che le norme che riguardano la VIA rientrano nella
competenza esclusiva statale in tema di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema». D'altra parte, l'art. 12 del d.lgs. n. 104 del 2017
ha previsto, novellando l'art. 23 del d.lgs. n. 152 del 2006, il
necessario coinvolgimento della Regione e di tutte le amministrazioni
potenzialmente interessate, mentre l'art. 6 del decreto impugnato
prevede che all'attivita' istruttoria della Commissione tecnica di
verifica dell'impatto ambientale partecipi un esperto designato dalle
Regioni e dalle Province autonome interessate alla realizzazione del
progetto oggetto di procedura VIA. Previsioni, quelle citate, con le
quali il legislatore statale avrebbe adempiuto all'onere
collaborativo in considerazione della "incidenza" che l'esercizio
delle funzioni di valutazione di impatto ambientale presentano
rispetto all'esercizio di funzioni regionali.
12.4.- Sarebbero infondate anche le censure riguardanti l'art. 21
del d.lgs. n. 104 del 2017.
Tale norma, infatti, si e' limitata a sostituire, in tema di
tariffe applicabili nei confronti dei proponenti, esclusivamente
l'art. 33, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, mentre lascerebbe
inalterate le competenze regionali dettate dal comma 2 dello stesso
articolo. Il comma 1 novellato, quindi, introdurrebbe solo una norma
di principio, relativa ai criteri da applicare per la determinazione
delle tariffe, valida sia per la VIA statale che per quella
regionale, mentre il rinvio ad un decreto del Ministro dell'ambiente
per la definizione in concreto delle tariffe riguarderebbe
esclusivamente la VIA statale. Cio' emergerebbe con chiarezza,
sostiene l'Avvocatura generale dello Stato, proprio dal citato comma
2 dell'art. 33 del d.lgs. n. 152 del 2006, che affida alle Regioni e
alle Province autonome la possibilita' di definire concretamente i
profili tariffari.
13.- La Regione Veneto ha depositato memoria, con la quale
insiste nelle censure, contestando la fondatezza dei rilievi svolti
dalla Avvocatura generale dello Stato, sia a proposito della
conformita' del decreto legislativo all'art. 76 Cost., sia in merito
al fatto che la competenza esclusiva dello Stato in materia
ambientale renderebbe prive di fondamento doglianze regionali.
14.- La Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 4
settembre 2017 e depositato l'8 settembre 2017 (reg. ric. n. 68 del
2017), ha promosso questioni di legittimita' costituzionale del
d.lgs. n. 104 del 2017, nella sua interezza, e in subordine degli
artt. 5, comma 1, 8, 16, commi 1 e 2, 22, commi da 1 a 4, 23, comma
4, 24 e 26, comma 1, lettera a), in quanto riferibili anche alle
Province autonome, deducendo la violazione di vari parametri
costituzionali e statutari.
14.1.- Un primo gruppo di tre censure coinvolge l'intero decreto,
per eccesso di delega prospettato sotto vari profili.
Si deduce, anzitutto, che il decreto delegato sarebbe illegittimo
perche' adottato oltre il termine prescritto dalla legge di
delegazione e, quindi, in violazione dell'art. 76 Cost., nonche'
dell'art. 77 Cost. L'adozione del decreto legislativo a termine
scaduto, infatti, costituirebbe violazione del divieto per il Governo
di adottare atti aventi forza di legge senza delegazione delle
Camere, salvi i casi di straordinaria necessita' ed urgenza.
Si osserva, al riguardo, che il decreto legislativo impugnato e'
stato emanato il 16 giugno 2017, ed e' quindi con riferimento a tale
data che deve essere valutata - a norma dell'art. 14, comma 2, della
legge n. 400 del 1988 (Disciplina dell'attivita' di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) - la
tempestivita' dell'atto rispetto al termine fissato dalla legge di
delegazione. Tale termine, individuato dall'art. 1, comma 2, della
legge n. 114 del 2015, deve infatti ritenersi scaduto il 16 gennaio
2017. Cio' in quanto quel termine risulta fissato con rinvio all'art.
31, comma 1, della legge n. 234 del 2012, il quale, a sua volta,
dispone che «in relazione alle deleghe legislative conferite con la
legge di delegazione europea per il recepimento delle direttive, il
Governo adotta i decreti legislativi entro il termine di quattro mesi
antecedenti a quello di recepimento indicato in ciascuna delle
direttive». Considerato che l'art. 2 della direttiva 2014/52/UE fissa
il termine per il proprio recepimento al 16 maggio 2017, la delega
sarebbe scaduta quattro mesi prima e cioe' il 16 gennaio 2017.
E' ben vero, si osserva, che l'art. 31, comma 1, della legge n.
234 del 2012 fissava il termine in origine in «due mesi antecedenti a
quello di recepimento indicato in ciascuna delle direttive» e che
tale disposizione e' stata modificata, portando il termine a quattro
mesi, con l'art. 29, comma 1, lettera b), della legge 29 luglio 2015,
n. 115, successiva all'entrata in vigore della legge delega n. 114
del 2015. Ma il rinvio non puo' che intendersi operato alla fonte nel
suo complesso, risultando comprensivo, quindi, delle eventuali
modifiche successivamente apportate alla stessa. Cio' in linea con
quanto affermato da questa Corte, nella sentenza n. 258 del 2014, ove
si afferma che il rinvio si presume formale e mobile, anziche'
materiale o recettizio, salvo che risulti una contraria volonta' del
legislatore o il rinvio recettizio sia desumibile da elementi univoci
e concludenti. Si richiama, a proposito della necessita' che il
legislatore delegato tenga conto dei mutamenti del quadro normativo
entro cui si colloca la legislazione delegata, anche la sentenza n.
219 del 2013.
Tuttavia, soggiunge il ricorrente, anche a voler considerare come
recettizio il rinvio, il termine sarebbe comunque scaduto il 16 marzo
2017, in quanto il rinvio "secco" e recettizio al comma 1 dell'art.
31 della legge n. 234 del 2012 escluderebbe la possibilita' di
proroga prevista dal comma 3 dello stesso articolo. Il fatto che il
Governo abbia preteso di giovarsi della proroga starebbe peraltro a
significare che lo stesso Consiglio dei ministri ha interpretato il
rinvio come di tipo dinamico, «cioe' come rinvio alla fonte e non
come rinvio alla norma fissata una volta per tutte nel tempo». La
conseguenza sarebbe, in ogni caso, quella della tardivita'
dell'esercizio della delega.
Poiche' il decreto impugnato e' riduttivo delle competenze e
delle prerogative della Provincia autonoma, la violazione degli
indicati parametri ridonderebbe in lesione della autonomia
provinciale (si richiamano, al riguardo, la gia' citata sentenza n.
219 del 2013 e la sentenza n. 303 del 2003).
14.2.- In subordine, la Provincia ricorrente deduce la
illegittimita' dell'intero decreto legislativo impugnato per
violazione delle procedure stabilite dall'art. 1, commi 1 e 3, della
legge delega n. 114 del 2015, nonche' dall'art. 31, comma 3, della
legge n. 234 del 2012, lamentando conseguentemente la violazione
degli artt. 76 e 117, primo comma, Cost., e, in linea ulteriormente
subordinata, del principio di leale collaborazione.
Anche, infatti, a voler ritenere - contro il tenore letterale
della disposizione di delega e il supposto carattere recettizio del
rinvio da essa operato - che possa trovare applicazione nella specie
la proroga prevista dal comma 3 dell'art. 31 della legge n. 234 del
2012, l'emanazione del decreto impugnato sarebbe affetta da un vizio
di procedura sub specie di "abuso del procedimento".
Interpretando il rinvio contenuto nell'art. 1, comma 2, della
legge n. 114 del 2015 come rinvio fisso, il termine per l'esercizio
della delega doveva ritenersi scaduto nei due mesi antecedenti il
termine previsto per il recepimento della direttiva, e cioe' il 16
marzo 2017. L'ultimo giorno utile per l'esercizio della delega, il
Governo ha trasmesso lo schema di decreto alle competenti commissioni
parlamentari all'evidente fine di far operare il meccanismo di
proroga di cui all'art. 31, comma 3, terzo periodo, della legge n.
234 del 2012, ove si stabilisce che «[q]ualora il termine per
l'espressione del parere parlamentare di cui al presente comma ovvero
i diversi termini previsti dai commi 4 e 9 scadano nei trenta giorni
che precedono la scadenza dei termini di delega previsti ai commi 1 o
5 o successivamente, questi ultimi sono prorogati di tre mesi».
In questo modo, il Governo avrebbe violato la delega sotto un
diverso profilo. L'art. 1, comma 3, della legge n. 114 del 2015
prevedeva, infatti, che gli schemi dei decreti attuativi delle
direttive comprese nell'Allegato B, e dunque anche della direttiva
2014/52/UE, dovessero essere trasmessi, «dopo l'acquisizione degli
altri pareri previsti dalla legge», alle Camere per l'espressione del
parere dei competenti organi parlamentari. Disposizione, questa,
peraltro analoga a quella dettata dall'art. 31, comma 3, della legge
n. 234 del 2012. Dunque, il Governo avrebbe dovuto acquisire il
previo parere della Conferenza Stato-Regioni, obbligatorio in ordine
agli schemi di decreto legislativo nelle materie di competenza delle
Regioni o delle Province autonome, in ragione dell'art. 2, comma 3,
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed
ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse
comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza
Stato - citta' ed autonomie locali).
Alla Conferenza Stato-Regioni lo schema di decreto legislativo e'
stato peraltro trasmesso, per il prescritto parere, soltanto lo
stesso giorno (16 marzo 2017). In quella data, dunque, lo schema di
decreto non avrebbe potuto essere trasmesso alle Commissioni
parlamentari, proprio perche' non preceduto dai pareri previsti dalla
legge, fra i quali va annoverato quello della indicata Conferenza
Stato-Regioni.
Tale inversione dell'ordine dei pareri costituirebbe, anzitutto,
violazione della previsione a tal proposito dettata dalla legge di
delega e, al tempo stesso, rimedio strumentale al fine di ottenere,
in violazione della stessa legge di delega, la proroga del termine di
esercizio della delega legislativa, eludendo anche il termine per il
recepimento della direttiva comunitaria, fissato al 16 maggio 2017,
con correlativa violazione, sotto questo profilo, dell'art. 117,
primo comma, Cost., oltre che dell'art. 76 della stessa Carta
costituzionale.
In ulteriore subordine, la ricorrente denuncia che attraverso la
censurata inversione dell'ordine dei pareri si sarebbe realizzata una
violazione del principio di leale collaborazione sancito dall'art.
120, secondo comma, Cost.
Tutte le segnalate violazioni ridonderebbero in lesioni delle
prerogative costituzionali della Provincia autonoma, in quanto
l'omessa previa acquisizione del parere della Conferenza
Stato-Regioni avrebbe impedito alle Commissioni parlamentari di
prendere cognizione delle posizioni delle Regioni e Province autonome
ed esprimersi sulle relative osservazioni.
14.3.- Viene poi denunciata l'illegittimita' costituzionale degli
artt. 5, comma 1, 22, commi da 1 a 4, e 26, comma 1, lettera a), del
d.lgs. n. 104 del 2017, se ed in quanto applicabili alle Province
autonome.
Per effetto di tali disposizioni una lunga serie di funzioni di
competenza provinciale, anche per disposto statutario, sarebbero
state avocate alla competenza dello Stato.
Il d.lgs. n. 104 del 2017 non contiene, d'altra parte, alcuna
clausola di salvaguardia delle competenze delle autonomie speciali,
nonostante la stessa fosse stata richiesta tanto dalla Conferenza
Stato-Regioni nel parere reso il 4 maggio 2017, quanto dalle
Commissioni affari costituzionali e ambiente della Camera dei
deputati e dalle Commissioni del Senato.
Le disposizioni impugnate hanno inoltre operato con la tecnica
della novella, modificando la disciplina del d.lgs. n. 152 del 2006 e
gli Allegati alla Parte II, rispettivamente intitolati «Progetti di
competenza delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano» e «Progetti sottoposti alla verifica di assoggettabilita' di
competenza delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano». Le Province risultano, inoltre, espressamente menzionate
nei commi 5, 7, 8 e 9 del nuovo art. 7-bis del d.lgs. n. 152 del
2006, introdotto dall'art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2017.
Tutto lascerebbe supporre, dunque, che le norme censurate pretendano
di applicarsi anche alla Provincia autonoma ricorrente.
Cio' posto, la Provincia autonoma di Trento osserva che l'effetto
combinato degli artt. 5, comma 1, che ridefinisce le competenze in
materia di VIA e di verifica di assoggettabilita' a VIA, dell'art.
22, che modifica gli Allegati alla Parte II del d.lgs. n. 152 del
2006, e dell'art. 26, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 104 del
2017, il quale dispone le correlative abrogazioni delle disposizioni
anteriormente vigenti in materia, e' quello di avocare allo Stato
competenze relative a progetti - dei quali il ricorso fornisce
analitica indicazione - che rientrerebbero sicuramente in materie di
competenza legislativa, e conseguentemente amministrativa (art. 16
dello Statuto), della Provincia autonoma.
Le materie interessate sarebbero, in specie:
- la produzione, trasporto e distribuzione dell'energia, di
competenza concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
combinato con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001;
- i porti lacuali, di competenza primaria (art. 8, n. 11, dello
statuto speciale), e piu' in generale i porti, di competenza
concorrente (art. 117, terzo comma, Cost. e art. 10 della legge cost.
n. 3 del 200l);
- il turismo, di competenza primaria (art. 8, n. 20, dello
statuto speciale), o se piu' favorevole di competenza residuale (art.
117, quarto comma, Cost. e art. 10, legge cost. n. 3 del 2001);
- la «viabilita', acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale» e le «comunicazioni e trasporti di interesse
provinciale», di potesta' primaria (art. 8, numeri 17 e 18 del
richiamato statuto speciale);
- le miniere e cave (art. 8, n. 14, dello statuto speciale);
- gli aeroporti, di competenza concorrente (art. 117, terzo
comma, Cost. e art. 10, legge cost. n. 3 del 2001).
Tali progetti intersecherebbero, inoltre, le competenze
provinciali in materia di urbanistica e piani regolatori (art. 8, n.
5, dello statuto speciale) e di tutela del paesaggio (art. 8, n. 6,
dello statuto speciale), e - in rapporto proprio ai profili che
attengono alla VIA e alla verifica di assoggettabilita' a VIA - i
titoli su cui si radica la competenza provinciale in materia di
ambiente, e dunque, oltre alle materie appena citate, quelle in punto
di prevenzione e di pronto soccorso per calamita' naturali (art. 8,
n. 13, dello statuto speciale), protezione civile, apicultura e
parchi (art. 8, n. 16, dello statuto speciale), agricoltura (art. 8,
n. 21, dello statuto speciale), igiene e sanita' (art. 9, n. 10,
dello statuto speciale), ora tutela della salute (art. 117, terzo
comma, Cost. e art. 10, legge cost. n. 3 del 2001) e utilizzazione
delle acque pubbliche (art. 9, n. 9, dello statuto speciale).
Nell'ambito di queste materie, le competenze amministrative anche in
tema di VIA e di verifica di assoggettabilita', sarebbero di
spettanza provinciale, a norma dell'art. 16 dello statuto speciale
regionale.
14.3.1.- La ricorrente denuncia, al riguardo, anzitutto il vizio
di eccesso di delega (art. 76 Cost.), sotto i profili dell'assenza
nella legge delega di un principio che autorizzi l'avocazione allo
Stato di una serie di funzioni gia' esercitate dalle Regioni e dalle
Province autonome, e della violazione dei principi dettati dall'art.
32 della legge n. 234 del 2012.
Viene sottolineato come il d.lgs. n. 152 del 2006, oggetto della
novella legislativa censurata, fosse stato emanato sulla base di una
legge delega che prevedeva espressamente il rispetto delle
attribuzioni delle Regioni e degli enti locali e faceva salvo il
rispetto degli statuti e delle relative disposizioni di attuazione
delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento
e di Bolzano (art. 1, comma 8, della legge 15 dicembre 2004, n. 308,
recante «Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e
l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di
diretta applicazione»).
Il riparto delle competenze tra Stato e autonomie locali non
avrebbe potuto, dunque, essere toccato in assenza di un diverso
indirizzo parlamentare che, nella specie, ha fatto difetto.
Nel caso di specie, inoltre, la delega era stata conferita al
limitato fine di attuare una direttiva europea che, a sua volta,
nulla dice in punto di competenze, posto che il considerando n. 37
prende atto delle diverse «strutture istituzionali» degli Stati
membri, autorizzandoli a «designare piu' autorita'» in materia di
VIA.
L'intervento sui rapporti di competenza tra Stato e Regioni non
poteva ritenersi ricompreso, ancora, in alcuno dei principi e criteri
direttivi enunciati dall'art. 14 della legge n. 114 del 2015, che non
coinvolgevano il riparto delle competenze istituzionali. Dovevano al
contrario osservarsi i criteri generali fissati dall'art. 32, comma
1, lettera g), della legge n. 234 del 2012, che impongono, quando si
verifichino sovrapposizioni di competenze tra amministrazioni «il
rispetto dei principi di sussidiarieta', differenziazione,
adeguatezza e leale collaborazione e le competenze delle regioni e
degli altri enti territoriali».
14.3.2.- Viene dedotta anche la violazione degli artt. 8 (in
particolare, numeri 1, 3, 5, 6, 11, 13, 14, 16, 17, 18, 20 e 21), 9
(in particolare, numeri 3, 9, e 10) e 16 dello statuto della
Provincia autonoma e degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118,
primo comma, Cost., nonche', ulteriormente, l'eccesso di delega per
mancanza di intesa costituzionalmente necessaria.
La ricorrente rileva, in ordine alla denunciata sottrazione di
competenze amministrative, che quelle conferite dallo statuto non
possono formare oggetto di chiamata in sussidiarieta', vigendo per
esse il principio del parallelismo di cui all'art. 16 dello statuto
speciale regionale, mentre per quelle derivanti dalla Costituzione
mancherebbero i presupposti ai quali la giurisprudenza costituzionale
subordina la chiamata in sussidiarieta'.
L'apprezzamento delle esigenze unitarie compiuto dal decreto
delegato non sarebbe, infatti, ne' ragionevole, ne' proporzionato,
essendo state allocate presso lo Stato un numero elevatissimo di
funzioni gia' esercitate dalle Regioni e dalle Province autonome.
Mancherebbe, poi, il requisito dell'accordo con le autonomie
regionali, essendo stata operata detta allocazione, senza una previa
intesa ed anzi col dissenso della Provincia autonoma di Trento.
Il che, oltre a violare il principio di leale collaborazione,
implicherebbe anche un vizio di eccesso di delega, dal momento che,
nel caso di specie, la legge di delega doveva ritenersi integrata da
un limite implicito che imponeva l'acquisizione della intesa, alla
luce di quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
251 del 2016, con riguardo al caso di intreccio di competenze non
risolubile con il criterio della prevalenza, e ancor prima dalla
sentenza n. 303 del 2003, per la chiamata in sussidiarieta'.
14.4.- Si denuncia, poi, l'illegittimita' costituzionale del solo
art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2017, nella parte in cui
introduce i commi 7, 8 e 9 dell'art. 7-bis del d.lgs. n. 152 del
2006.
In particolare, il comma 7 impone alla Provincia autonoma di
regolare le proprie procedure in materia di VIA o di verifica di
assoggettabilita' a VIA in conformita' a varie disposizioni novellate
del d.lgs. n. 152 del 2006, tutte di estremo dettaglio e
autoapplicative; il comma 8 ribadisce tali obblighi di conformazione,
vincolando la potesta' delle Regioni e delle Province autonome di
regolare l'organizzazione e le modalita' di esercizio delle funzioni
in materia di VIA al rispetto di quanto previsto nel medesimo
decreto, con la sola possibilita' di introdurre regole particolari
per specifici aspetti; il comma 9 viene contestato in quanto, nello
stabilire obblighi informativi, fa riferimento alle Province
autonome, confermando cosi' che la disciplina in questione si rivolge
anche ad esse.
Si tratta di oggetti - sottolinea la ricorrente - che la
Provincia autonoma di Trento ha gia' organicamente regolato
nell'ambito della propria autonomia legislativa, mediante la legge
provinciale 17 settembre 2013, n. 19, recante «Disciplina provinciale
della valutazione dell'impatto ambientale. Modificazioni della
legislazione in materia di ambiente e territorio e della legge
provinciale 15 maggio 2013, n. 9 (Ulteriori interventi a sostegno del
sistema economico e delle famiglie)», con la quale ha dato esecuzione
alla direttiva 2011/92/UE, concernente la VIA. Competenza, questa,
mai contestata dallo Stato, che aveva, anzi, introdotto una specifica
clausola di salvaguardia per le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome nell'art. 35, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152 del
2006, conformemente, come gia' osservato, a quanto stabilito dalla
relativa legge delega. Clausola che, secondo la ricorrente, dovrebbe
ritenersi ancora operante, in quanto le norme oggetto di censura sono
state inserite, con la tecnica della novellazione, proprio nel corpo
dello stesso d.lgs. n. 152 del 2006, mentre, al contrario, le norme
qui contestate sono state espressamente rivolte alle Province
autonome.
Risulterebbe pertanto violato l'art. 8 dello statuto speciale,
relativo alla potesta' primaria di autoorganizzazione comprensiva del
procedimento di VIA, competenza da tempo esercitata, in conformita'
all'art. 19-bis del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia
di urbanistica ed opere pubbliche), ove e' espressamente menzionata
la VIA, anche per le opere soltanto delegate. E' ovvio, sostiene la
ricorrente, che, a maggior ragione, quelle funzioni sono riservate
alla Provincia autonoma nell'ambito delle materie che statutariamente
sono attribuite alla competenza legislativa provinciale. Non potrebbe
al riguardo venire in discorso la competenza esclusiva statale in
tema di ambiente, a norma dell'art. 117, secondo comma, lettera s)
Cost., in quanto l'incisione delle materie statutarie e' preclusa
dalla clausola di maggior favore prevista dall'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001.
Si deduce, inoltre, la violazione dell'art. 117, quinto comma,
Cost., che sancisce, in generale, il potere delle Province autonome
di dare immediata attuazione alle raccomandazioni e direttive
comunitarie nelle materie di competenza esclusiva, salvo adeguarsi,
nei limiti statutari, alle leggi statali di attuazione degli atti
comunitari. Tale potere e' ribadito dalla legge di attuazione n. 234
del 2012, che fa salve, per le Regioni a statuto speciale e per le
Province autonome, le previsioni dettate dai rispettivi statuti
speciali e le relative norme di attuazione. Sicche' le disposizioni
censurate verrebbero a sovrapporsi alla disciplina provinciale, senza
che ricorrano le ipotesi sostitutive previste dall'art. 41, comma 1,
della stessa legge n. 234 del 2012.
Sarebbero violati anche gli artt. 3 e 97 Cost. La
dettagliatissima disciplina statale, infatti, sarebbe sproporzionata
nell'assicurare uniformita' all'attuazione della direttiva europea;
mentre la prescrizione di un modello unitario coinvolgerebbe anche il
principio di buon andamento della amministrazione, che risulterebbe
leso anche perche' appare irrazionale - e fonte di cattiva
amministrazione - consentire una legislazione locale se questa deve
essere meramente riproduttiva di quella nazionale. Violazioni, quelle
denunciate, che ridonderebbero sulle competenze provinciali, in
quanto atte a comprimere le competenze statutarie nelle materie di
competenza provinciale, gia' passate in rassegna.
14.4.1.- In ulteriore subordine, la ricorrente fa presente che
ove la Corte costituzionale accogliesse le censure relative all'art.
5, essa non sarebbe tenuta ad adeguarsi agli artt. da 19 a 26 e da
27-bis a 29 del d.lgs. n. 152 del 2006, se non nei limiti di cui allo
statuto speciale.
In caso contrario, la Provincia autonoma impugna l'art. 8, nella
parte in cui introduce l'art. 19 nel d.lgs. n. 152 del 2006, e l'art.
16, comma 2, nella parte in cui introduce l'art. 27-bis nel medesimo
decreto.
14.4.1.1.- L'art. 8 disciplinerebbe analiticamente lo svolgimento
del procedimento di verifica di assoggettabilita' a VIA (dalle
modalita' di trasmissione dello studio preliminare alle modalita' di
pubblicazione, alla istruttoria, ai termini del procedimento, ai
modi, ai tempi e ai limiti delle possibilita' di interlocuzione con
gli interessati).
14.4.1.2.- L'art. 16, comma 2, e' impugnato nell'ipotesi che la
disposizione da esso introdotta sia vincolante e/o applicabile anche
alle Province autonome, come sembrerebbe indicare il nuovo art.
7-bis, commi 7, primo periodo, 8 e 9 (in senso contrario potrebbero
deporre l'art. 7-bis, comma 7, secondo periodo, per cui «il
procedimento di VIA di competenza regionale si svolge con le
modalita' di cui all'art. 27-bis», e lo stesso testo dell'art.
27-bis, a partire dalla sua intitolazione, che non cita le province
autonome). Esso recherebbe una disciplina «ugualmente analitica e
minuziosa» del procedimento di VIA di competenza regionale.
Le disposizioni sarebbero invasive delle competenze primarie, di
cui agli artt. 8, 9 e 16 dello statuto speciale, in base ai quali la
Provincia autonoma ricorrente avrebbe una potesta' primaria di
auto-organizzazione, comprensiva della disciplina del procedimento di
VIA; tali disposizioni, inoltre, stabilirebbero le competenze
legislative e le funzioni amministrative provinciali, le quali, in
virtu' della clausola di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001, non dovrebbero essere incise dalla competenza esclusiva statale
in materia di ambiente.
Attraverso le norme censurate si produrrebbe altresi' la lesione
della competenza provinciale a dare attuazione al diritto dell'Unione
europea, riconosciuta dall'art. 117, quinto comma, Cost. Sarebbe
violato anche il principio direttivo che limita l'intervento del
legislatore delegato alla «armonizzazione» delle procedure, e non
consentiva, pertanto, la loro totale uniformita'.
14.4.1.3.- Per corrispondenti ragioni risulterebbe illegittimo
(ove applicabile anche alla Provincia ricorrente), l'art. 24,
sostitutivo dell'art. 14, comma 4, della richiamata legge n. 241 del
1990.
Secondo la ricorrente, solo formalmente il procedimento
atterrebbe alla VIA, dal momento che interviene su ogni profilo di un
progetto, costretto nelle modalita' specifiche della conferenza di
servizi disciplinata dalla legislazione statale anziche' dalla
disciplina provinciale, con interi ambiti di materia sottratti alla
disciplina regionale. In altre parole, la disciplina statale della
conferenza di servizi non opererebbe come limite verticale
all'interno della materia, ma come diretta disciplina della
fattispecie, sottratta alla disciplina provinciale.
Evidente sarebbe altresi' la violazione dell'art. 2 del decreto
legislativo 16 marzo 1992 n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra gli
atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la
potesta' statale di indirizzo e coordinamento), che vieterebbe la
sostituzione di discipline statali alle discipline provinciali,
ponendo invece il rispettivo rapporto nei termini di un dovere di
adeguamento, limitato dalle regole statutarie e presidiato da questa
Corte. Anche questa censura e' formulata dalla ricorrente per
l'ipotesi che tale disposizione si dovesse ritenere applicabile alle
Province autonome, nonostante essa menzioni solo progetti di
competenza regionale (e non provinciale), sia perche' essa verrebbe
immessa nella legge n. 241 del 1990, che contiene, all'art. 29, comma
2-quinquies, la clausola di garanzia per cui «le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la
propria legislazione alle disposizioni del presente articolo secondo
i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione». Dovrebbe
prevalere l'interpretazione costituzionalmente conforme, anche in
forza del citato art. 2 del d.lgs. n. 266, che risulterebbe
altrimenti violato.
14.5.- Viene denunciata l'illegittimita' costituzionale anche
dell'art. 23, comma 4, del d.lgs. n. 104 del 2017, per violazione
dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, recante disposizioni di
attuazione dello statuto di autonomia, e per violazione degli artt. 8
e 9 dello statuto medesimo, nonche' degli artt. 117, quinto comma, e
120 Cost. Si lamenta, altresi', la violazione dell'art. 8 del d.P.R.
n. 526 del 1987.
La norma censurata, dedicata alle disposizioni transitorie e
finali, impone alla ricorrente obblighi di adeguamento che sarebbero
in contrasto con l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, il quale,
dettando disposizioni di attuazione dello Statuto, prevede che la
Provincia autonoma di Trento adegui la propria legislazione a quella
statale entro sei mesi dalla pubblicazione della legge sulla Gazzetta
ufficiale o entro il maggior termine previsto dalla stessa legge,
restando nel frattempo applicabili le disposizioni provinciali. La
immediata applicabilita' e' prevista solo per le "norme comunitarie
direttamente applicabili" e non - sottolinea la ricorrente - per la
disciplina statale attuativa del diritto dell'UE. La norma censurata
risulterebbe pertanto in contrasto con la disciplina di attuazione
dello statuto, in quanto essa riduce a centoventi giorni il termine
di adeguamento della disciplina provinciale a quella statale.
Inoltre, stabilendo la perentorieta' di tale termine, alla Provincia
sarebbe inibito procedere ad emanare norme di adeguamento, in
violazione degli artt. 117, quinto comma, come attuato dall'art. 41
della legge n. 234 del 2012, e 120, quinto comma, Cost., i quali
impongono che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto dei
principi di leale collaborazione e sussidiarieta'. La norma
censurata, inoltre, sarebbe illegittima anche nella parte in cui
stabilisce che, decorso il termine previsto, si applicano i poteri
sostitutivi di cui all'art. 117, quinto comma, Cost. secondo le
previsioni dettate dagli artt. 41 e 43 della legge n. 234 del 2012,
in quanto in contrasto con l'art. 8 del richiamato d.P.R. n. 526 del
1987, di attuazione dello statuto speciale, il quale prevede un
potere sostitutivo solo in caso di accertata inattivita' degli organi
regionali e provinciali che comporti inadempimento agli obblighi
comunitari e, comunque sia, previa concessione di un ulteriore
termine alla Provincia autonoma. La norma sarebbe illegittima anche
se interpretata come disposizione direttamente sostitutiva, ai sensi
dell'art. 41 della legge n. 234 del 2012, e quindi direttamente
operante nell'ordinamento provinciale, in quanto sprovvista del
necessario carattere della cedevolezza, e comunque in contrasto con
l'art. 2, commi 1, 2 e 4 del d.lgs. n. 266 del 1992.
14.6.- Con un ultimo gruppo di censure la ricorrente lamenta la
violazione della propria autonomia amministrativa (art. 16 dello
statuto speciale, in relazione agli artt. 8 e 9; art. 4 del d.lgs. n.
266 del 1992) oltre che dei principi di sussidiarieta' e di leale
collaborazione (art. 118 e 120 Cost.), derivanti dall'introduzione
del provvedimento unico in materia ambientale.
14.6.1.- Sarebbe illegittimo l'art. 16, comma 1, il quale novella
l'art. 27 del d.lgs. n. 152 del 2006, introducendo il provvedimento
unico in materia ambientale per i procedimenti di VIA di competenza
statale. Il nuovo art. 27 stabilisce «[n]el caso di procedimenti di
VIA di competenza statale, il proponente puo' richiedere
all'autorita' competente che il provvedimento di VIA sia rilasciato
nell'ambito di un provvedimento unico comprensivo di ogni
autorizzazione, intesa, parere, concerto, nulla osta, o atto di
assenso in materia ambientale, richiesto dalla normativa vigente per
la realizzazione e l'esercizio del progetto (comma 1, primo periodo).
Il comma 2 dispone che «[i]l provvedimento unico di cui al comma 1
comprende il rilascio dei seguenti titoli laddove necessario: a)
autorizzazione integrata ambientale ai sensi del titolo III-bis della
parte II del presente decreto;
b) autorizzazione riguardante la disciplina degli scarichi nel
sottosuolo e nelle acque sotterranee di cui all'art. 104 del presente
decreto;
c) autorizzazione riguardante la disciplina dell'immersione in
mare di materiale derivante da attivita' di escavo e attivita' di
posa in mare di cavi e condotte di cui all'art. 109 del presente
decreto;
d) autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 146 del Codice
dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42;
e) autorizzazione culturale di cui all'art. 21 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42;
f) autorizzazione riguardante il vincolo idrogeologico di cui al
regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3267, e al decreto del Presidente
della Repubblica 24 luglio 1977, n 616;
g) nulla osta di fattibilita' di cui all'art. 17, comma 2, del
decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105;
h) autorizzazione antisismica di cui all'art. 94 del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380».
14.6.2.- I commi successivi dell'impugnato art. 27 regolano le
fasi del procedimento che seguono alla iniziativa; al comma 8, la
disposizione stabilisce che «[...]l'autorita' competente convoca una
conferenza di servizi», alla quale partecipano il proponente e tutte
le Amministrazioni competenti «o comunque potenzialmente interessate
al rilascio del provvedimento di VIA e dei titoli abilitativi in
materia ambientale richiesti dal proponente».
La medesima disposizione precisa che «la conferenza di servizi si
svolge secondo le modalita' di cui all'art. 14-ter, commi 1, 3, 4, 5,
6 e 7, della legge 7 agosto 1990, n. 241»; che «[i]l termine di
conclusione dei lavori della conferenza di servizi e' di
duecentodieci giorni»; che «[l]a determinazione motivata di
conclusione della conferenza di servizi, che costituisce il
provvedimento unico in materia ambientale, reca l'indicazione
espressa del provvedimento di VIA ed elenca, altresi', i titoli
abilitativi compresi nel provvedimento unico»; che «la decisione di
rilasciare i titoli di cui al comma 2 e' assunta sulla base del
provvedimento di VIA, adottato dal Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dei
beni e delle attivita' culturali e del turismo, ai sensi dell'art.
25»; che «[i] termini previsti dall'art. 25, comma 2, quarto periodo,
sono ridotti alla meta' e, in caso di rimessione alla deliberazione
del Consiglio dei ministri, la conferenza di servizi e' sospesa per
il termine di cui all'art. 25, comma 2, quinto periodo»; che «[t]utti
i termini del procedimento si considerano perentori ai sensi e per
gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis
della legge 7 agosto 1990, n. 241». Il successivo comma 9 prevede che
«[l]e condizioni e le misure supplementari relative
all'autorizzazione integrata ambientale di cui al comma 2, lettera
a), e contenute nel provvedimento unico, sono rinnovate e
riesaminate, controllate e sanzionate con le modalita' di cui agli
articoli 29-octies, 29-decies e 29-quattuordecies» e che «le
condizioni e le misure supplementari relative agli altri titoli
abilitativi in materia ambientale di cui al comma 2, sono rinnovate e
riesaminate, controllate e sanzionate con le modalita' previste dalle
relative disposizioni di settore da parte delle amministrazioni
competenti per materia». Infine, il comma 10 stabilisce che «[l]e
disposizioni contenute nel presente articolo si applicano in deroga
alle disposizioni che disciplinano i procedimenti riguardanti il solo
primo rilascio dei titoli abilitativi in materia ambientale di cui al
comma 2».
14.6.3.- La Provincia ricorrente osserva che le funzioni
coinvolte «sono state incrementate in misura esorbitante», tanto che
l'intera disposizione sembrerebbe scritta come se tutte le
amministrazioni coinvolte fossero amministrazioni statali. Fa
presente la ricorrente che taluni provvedimenti indicati (come quelli
relativi agli scarichi nel sottosuolo, alla autorizzazione
paesaggistica, alla autorizzazione culturale e alla autorizzazione
riguardante il vincolo idrogeologico) sarebbero di competenza della
Provincia autonoma, che ha potesta' legislativa ed amministrativa in
materia di acque, di tutela e conservazione del patrimonio storico,
artistico e culturale e di tutela del paesaggio (art. 8, numeri 3, 6,
17 e 24, e art. 9, comma 9, in combinazione con l'art. 16 dello
statuto di autonomia). Essa lamenta, dunque, che, nel regolare
proprie funzioni, lo Stato l'abbia espropriata della potesta'
decisoria.
Cosi' facendo, lo Stato finirebbe per esercitare, mediante i
meccanismi di decisione finale della conferenza di servizi statale,
le funzioni amministrative proprie della ricorrente, in violazione
dell'art. 16 dello statuto speciale, nonche' dell'art. 4 del d.lgs.
n. 266 del 1992. Inoltre, osserva che il legislatore statale avrebbe
scelto il modulo procedimentale della conferenza di servizi «con
modalita' sincrona», prevista dall'art. 14-ter della legge n. 241 del
1990 (richiamato nei commi 1, 3, 4, 5, 6 e 7); la norma impugnata
richiama soltanto la disposizione (art. 14-ter, comma 7) che prevede
la possibilita' per la conferenza di servizi di deliberare sulla base
delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni
partecipanti alla conferenza, mentre non richiama l'art. 14-quinquies
che regola i rimedi per le amministrazioni dissenzienti.
Ove il rinvio contenuto nell'art. 27, comma 8, al solo art.
14-ter della legge n. 241 del 1990 (anziche' all'art. 14-ter e
seguenti) e la mancata menzione dell'art. 14-quinquies, fossero da
intendere come una volonta' legislativa di escludere l'applicabilita'
della disciplina dettata dall'art. 14-quinquies per i dissensi
qualificati, e in particolare per quelli manifestati dalle Province
autonome, la disposizione impugnata sarebbe ulteriormente
illegittima: (i) per violazione dell'autonoma amministrativa della
Provincia autonoma in relazione a tutte le competenze da essa
esercitate in materia ambientale (acque, paesaggio, opere idrauliche,
viabilita'), che verrebbero scavalcate da una decisione deliberata da
organi di altro ente; (ii) per violazione anche la potesta'
legislativa della Provincia autonoma, visto che secondo il comma 10,
il procedimento unico comporta una deroga alle disposizioni che
disciplinano i procedimenti dei titoli abilitativi in materia
ambientale di cui al comma 2, in relazione al primo rilascio; (iii)
per violazione del principio di sussidiarieta' e perche'
l'assorbimento della funzione dell'ente autonomo non avverrebbe in
una cornice di leale collaborazione.
L'istituto del rimedio per le amministrazioni dissenzienti, nella
sua conformazione rispettosa della leale collaborazione, sarebbe
infatti una condizione necessaria per la legittimita' costituzionale
delle previsioni di conferenze di servizi decisorie, ove siano
coinvolti enti di livello regionale (e' richiamata la sentenza n. 179
del 2012).
Questa ulteriore censura non avrebbe ragione di essere, a parere
della ricorrente, ove il richiamo all'art. 14-quater (e attraverso di
questo al 14-quinquies), contenuto nell'art. 14-ter, comma 7, potesse
assicurare comunque l'applicazione della disciplina di garanzia per
il dissenso della ricorrente Provincia autonoma.
15.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha depositato il 13
ottobre 2017, memoria di costituzione, chiedendo che il ricorso venga
rigettato.
15.1.- In merito alla pretesa violazione degli artt. 76 e 77
Cost., l'Avvocatura generale dello Stato deduce preliminarmente
l'inammissibilita' del motivo di ricorso, in quanto la legge di
delega non ha formato oggetto di impugnazione. Si osserva, al
riguardo, che ove i contenuti della delega diano luogo ad effettiva
lesione delle competenze regionali o provinciali, gli stessi devono
formare oggetto di tempestiva impugnazione a norma dell'art. 39 della
legge n. 87 del 1953: cio' a fine di consentire a questa Corte di
eliminare gli eventuali profili di illegittimita' senza aspettare che
tali vizi vengano riprodotti o addirittura ampliati nei decreti
delegati.
Il motivo relativo alla denunciata tardivita' dell'esercizio
della delega legislativa, con conseguente violazione degli artt. 76 e
77 Cost., sarebbe comunque infondato. L'Avvocatura dello Stato
osserva che il rinvio operato dalla legge di delega n. 114 del 2015,
ai termini di cui all'art. 31, comma 1, della legge n. 234 del 2012,
poi modificato ad opera della legge n. 115 del 2015, entrata in
vigore il 18 agosto 2015, ha natura recettizia. Innanzi tutto,
perche' la legge non puo' avere portata retroattiva e, dunque, la
legge novellatrice del termine, non puo' che riguardare le
fattispecie di delegazione legislativa successive, e non certo quelle
di cui alla legge n. 114 del 2015, entrata in vigore tre giorni
prima. In secondo luogo, ove la legge n. 115 del 2015 fosse ritenuta
di portata retroattiva, la stessa avrebbe potuto generare l'effetto
di produrre la scadenza di una delega ancora in corso, come si
sarebbe verificato almeno in un caso (si cita, al riguardo, la delega
per l'attuazione della direttiva 2012/29/UE, non ancora esercitata al
momento della entrata in vigore della legge n. 115 del 2015, e per la
quale, ove i nuovi e ridotti termini - da quattro a due mesi
antecedenti al termine di recepimento della direttiva - fossero stati
ritenuti di immediata applicabilita', il termine per l'esercizio
della delega sarebbe addirittura decorso prima della entrata in
vigore della stessa legge n. 115 del 2015). Simili approdi
risulterebbero ulteriormente evidenziati dalla incoerenza che si
determinerebbe nel disporre la abbreviazione dei termini di
recepimento di direttive, allo scopo verosimile di favorirne una
celere attuazione, con il contrario effetto di precludere il potere
delegato di attuazione.
Quanto all'ulteriore rilievo della ricorrente, secondo cui il
rinvio "secco" all'art. 31, comma 1, della legge n. 234 del 2012,
avrebbe comportato l'impossibilita' di avvalersi del meccanismo di
proroga del termine previsto in via generale dall'art. 31, comma 3
della stessa legge, la censura risulterebbe infondata per piu'
ragioni. La legge di delega n. 114 del 2015, infatti, rievoca le
"procedure" nonche' gli artt. 31 e 32 della legge n. 234 del 2012,
nella loro interezza, richiamando, cosi', anche le regole relative ai
pareri delle Commissioni parlamentari e i loro riflessi sui termini
di esercizio della delega legislativa.
Inoltre, si osserva, l'art. 31, comma 3, della legge n. 234 del
2012 contiene una norma di carattere generale destinata ad applicarsi
a tutte le leggi di delegazione europea, a meno che queste non
dispongano diversamente. Pertanto, una volta che la legge n. 114 del
2015 ha previso come obbligatorio il parere delle Commissioni
parlamentari, senza ulteriori puntualizzazioni, ne deriva l'integrale
applicabilita' della disciplina dettata dalla stessa legge n. 234 del
2012, in dipendenza di tale opzione. Pertanto, la natura recettizia
del rinvio operato all'art. 31, comma 1, della legge n. 234 del 2012,
non impediva al Governo di usufruire della proroga di cui all'art.
31, comma 3, della medesima legge.
15.2.- Sarebbero infondati pure i rilievi subordinati,
concernenti la pretesa illegittimita' della procedura in ragione
della scelta del Governo di trasmettere contestualmente lo schema di
decreto delegato alle Commissioni parlamentari ed alla Conferenza
Stato-Regioni, in violazione di quanto stabilito dall'art. 1, comma
3, della richiamata legge di delega n. 114 del 2015 e dall'art. 31,
comma 3, della legge n. 234 del 2012, in merito al fatto che la
trasmissione alla Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica
dello schema di decreto delegato debba avvenire solo «dopo
l'acquisizione degli altri pareri previsti dalla legge». Ma, sostiene
l'Avvocatura, e' proprio la pretesa obbligatorieta' del parere della
Conferenza Stato-Regioni ad essere non fondata, in quanto la
disciplina della valutazione di impatto ambientale non rientrerebbe
fra le "materie" di competenza regionale, essendo ascrivibile, per
consolidata giurisprudenza costituzionale, alla «tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema», di competenza statale esclusiva, a norma
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e non vi sarebbe
alcun "intreccio" con diversi ambiti materiali, ma soltanto
"incidenza" rispetto a funzioni regionali.
Deriverebbe da cio' che il Governo non aveva l'obbligo di
consultare la detta Conferenza, in ordine allo schema di decreto
legislativo per l'attuazione della «direttiva VIA»: dunque, il parere
richiesto avrebbe natura facoltativa e sfuggirebbe, pertanto, dal
campo di applicazione delle norme la cui violazione viene censurata
dalla ricorrente; esso poteva di conseguenza essere richiesto anche
contestualmente alla trasmissione alle Camere dello schema di
decreto. Risulterebbe correlativamente rispettato anche il principio
di leale collaborazione.
15.3.- Non fondate sarebbero anche le censure rivolte verso gli
artt. 5, comma 1, 22, commi da 1 a 4, e 26, comma 1, lettera a), del
d.lgs. n. 104 del 2017, in ragione del profondo riassetto e
allocazione presso lo Stato di numerose funzioni gia' provinciali in
tema di VIA. Si ribadisce, infatti, che la valutazione di impatto
ambientale rientra nella tutela dell'ambiente di esclusiva competenza
statale, imponendosi dunque alle Regioni ed alle stesse autonomie
speciali. Le funzioni amministrative statutariamente garantite alle
Province autonome sono dunque, in base all'art. 16 dello statuto
speciale, solo quelle relative alle materie per le quali la Provincia
autonoma puo' adottare norme legislative.
15.4.- A proposito, poi, della lamentata violazione degli artt.
8, 9 e 16 delle disposizioni statutarie, e degli artt. 117, terzo e
quarto comma, Cost, in riferimento all'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001, nonche' al prospettato eccesso di delega per mancanza di
intesa costituzionalmente necessaria, l'Avvocatura generale dello
Stato ne deduce la infondatezza, anzitutto ribadendo il principio
che, in tema di VIA, sussisterebbe la competenza esclusiva dello
Stato, vertendosi in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema. Pertanto, sulla base del principio del parallelismo
amministrativo di cui all'art. 16 dello statuto di autonomia, le
funzioni amministrative in materia di VIA non rientrerebbero fra
quelle statutariamente garantite alla Provincia autonoma ricorrente.
Nella specie sarebbe dunque inconferente il richiamo alla chiamata in
sussidiarieta', applicandosi questa soltanto nella ipotesi in cui lo
Stato si appropri di funzioni amministrative in materie di
legislazione regionale: il che non si verifica nel caso di specie.
Conseguentemente, non si richiedeva alcuna intesa con le Regioni,
posto che tale modulo procedurale riguarda la chiamata in
sussidiarieta' in relazione all'esercizio di funzioni amministrative,
ma non per il procedimento di formazione legislativa.
Inconferente sarebbe la pretesa irragionevolezza per sproporzione
dell'intervento di riallocazione delle funzioni amministrative,
tenuto conto della gia' rilevata applicazione dei principi di
sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione, mentre improprio si
rivela il richiamo alla sentenza n. 251 del 2016, in quanto l'intesa
si impone come contenuto obbligatorio della legge di delegazione solo
nel caso di intreccio inestricabile tra ambiti competenziali statali
e regionali: il che non avviene in materia di VIA.
15.5.- L'Avvocatura ribadisce la esclusivita' della competenza
statale in materia, la quale non presenterebbe alcun intreccio con le
materie legislative rimesse alla Provincia autonoma, rievocando la
giurisprudenza costituzionale formatasi al riguardo. Quanto, poi,
alla disciplina del procedimento amministrativo, il legislatore
statale disporrebbe di un ulteriore titolo di competenza esclusiva
nel dettare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, a norma dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost.
Pertanto, la circostanza che in materia di VIA la Provincia
autonoma avesse dettato una propria disciplina, non inibiva allo
Stato di intervenire nuovamente per dettare regole tese a consentire
l'uniforme svolgimento del procedimento di VIA su tutto il territorio
nazionale. D'altra parte, sia pure ridimensionato, residua per le
Regioni e le Province autonome il potere di disciplinare con proprie
norme (art. 7-bis¸comma 8, del d.lgs. n. 152 del 206, introdotto
dall'art. 5 del d.lgs. n. 104 del 2017) l'organizzazione e
l'esercizio delle funzioni amministrative loro conferite in materia
di VIA, anche con regole intese a semplificare i procedimenti,
l'accesso del pubblico e degli altri soggetti pubblici interessati e
il coordinamento dei provvedimenti di competenza regionale e locale.
A sua volta, la clausola di salvaguardia dettata dall'art. 35-bis del
d.lgs. n. 152 del 2006, non opera per la VIA, essendo materia di
competenza esclusiva statale, ma si riferisce a profili che ricadano
nelle materie previste dagli statuti speciali.
15.6.- Le disposizioni impugnate, prosegue l'Avvocatura,
sarebbero illegittime, in quanto invasive, secondo la Provincia
ricorrente, di numerose competenze legislative provinciali, derivanti
dalle disposizioni statutarie (artt. 8, 9 e 16) e costituzionali
(art. 117, terzo e quarto comma, Cost, in combinazione con la
clausola di equiparazione di cui all'art. 3 della legge cost. n. 3
del 2001). Le stesse disposizioni sarebbero, ad avviso della
ricorrente, lesive della norma di attuazione dello statuto speciale
recata dall'art. 19-bis del d.P.R. n. 381 del 1974, in base alla
quale "[a]i fini dell'esercizio delle funzioni delegate con il
presente decreto le Province autonome di Trento e di Bolzano, per il
rispettivo territorio, applicano la normativa provinciale in materia
di organizzazione degli uffici, di contabilita', di attivita'
contrattuale, di lavori pubblici e di valutazione di impatto
ambientale".
Anche queste censure sarebbero infondate. Si ribadisce, al
riguardo, che la pretesa lesione di competenze legislative
provinciali non sussisterebbe, in quanto la materia della VIA rientra
nell'ambito della legislazione statale esclusiva in tema di tutela
dell'ambiente, senza che sia registrabile alcun riflesso o
"frazionabilita'" del regime competenziale in questo o quell'ambito
materiale di spettanza provinciale. A proposito, poi, della pretesa
violazione dell'art. 19-bis del d.P.R. n. 381 del 1974, si
tratterebbe di disposizione relativa alle sole funzioni delegate
dallo Stato, diverse ed ulteriori rispetto a quelle garantite
statutariamente alla Provincia autonoma; disposizione che sarebbe
nella specie rispettata in ragione del fatto che, come gia'
osservato, le competenze provinciali in tema di VIA sono state
ridotte ma non azzerate.
15.7.- Le censure degli artt. 8 e 16, comma 2, del d.lgs. n. 104
del 2017 sarebbero prive di fondamento, essendo le disposizioni
impugnate necessarie a garantire l'omogenea applicazione delle norme
sulla VIA sul territorio nazionale, a seguito dell'entrata in vigore
delle regole piu' stringenti, di cui alla direttiva 2014/52/UE.
15.8.- Infondata anche la doglianza di cui all'impugnato art. 24
(ove applicabile alle Province autonome). Per l'Avvocatura la
disciplina rientrerebbe nella competenza esclusiva dello Stato sulla
tutela dell'ambiente e, per quanto concerne il procedimento di VIA
regionale, nella competenza esclusiva in materia di livelli
essenziali delle prestazioni; la possibilita' di ricondurre alcuni
istituti del procedimento amministrativo - compresa la conferenza di
servizi - alla competenza statale sui livelli essenziali delle
prestazioni sarebbe affermata all'art. 29, commi 2-bis e 2-ter, della
legge n. 241 del 1990, che dunque si colloca, sotto questo aspetto,
in linea di continuita' con le pronunce del giudice costituzionale.
Di conseguenza, l'impugnato art. 24 non realizzerebbe alcuna
espropriazione delle competenze provinciali, ne' alcun contrasto con
l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, atteso che tale norma di
attuazione dello statuto speciale si riferirebbe alla diversa
fattispecie delle materie statutariamente spettanti alla Provincia
autonoma, rispetto alle quali essa regolerebbe le modalita' di
adeguamento della legislazione provinciale ai limiti recati dalla
legislazione statale.
15.9.- L'Avvocatura dello Stato passa poi ad esaminare la pretesa
violazione della competenza provinciale a dare immediata attuazione
alle direttive europee nelle materie provinciali; competenza, questa,
gia' prevista dall'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987 ed ora sancita
dall'art. 117, quinto comma, Cost. e ribadita dall'art. 59 della
legge n. 234 del 2012, che mantiene ferme, per le autonomie speciali,
le disposizioni contenute negli statuti di autonomia e nelle relative
norme di attuazione.
Pure tali doglianze risulterebbero infondate, ancora una volta
partendo dalla premessa che la VIA rientra nella competenza esclusiva
statale in tema di tutela dell'ambiente e di previsione dei livelli
essenziali delle prestazioni. L'art. 117, quinto comma, Cost.
consente, infatti, alle Regioni e alle Province autonome di
provvedere all'attuazione ed esecuzione degli atti dell'Unione
europea soltanto nelle materie di loro competenza. Nella specie,
pertanto, non sarebbe stato esercitato alcun potere sostitutivo,
venendo dunque meno la pertinenza del richiamo all'art. 41, comma 1,
della legge n. 234 del 2012 e la pretesa violazione dell'art. 117,
quinto comma Cost.
15.10.- Le censure di violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
sarebbero, invece, anzitutto inammissibili per genericita', in quanto
la ricorrente avrebbe speso argomenti apodittici per dedurre la
violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalita' e buon
andamento della pubblica amministrazione. Non sarebbero stati infatti
chiariti i profili di peculiarita' organizzative e istituzionali
incisi dalla disciplina statale, ne' spiegate le ragioni per le quali
le limitazioni degli spazi rimessi alla legislazione locale
comprometterebbero la buona amministrazione. Nel merito, si
tratterebbe comunque di doglianze infondate, in quanto la disciplina
impugnata mira ad attuare la direttiva europea in modo uniforme, in
linea con il carattere di particolarmente dettaglio delle procedure
stabilite in sede comunitaria e non drogabili da parte degli
ordinamenti nazionali, pena il rischio di procedure di infrazione.
Infine, nessuna lesione sarebbe riscontrabile in riferimento ai
principi e criteri direttivi di cui all'art. 14 della legge delega n.
114 del 2015, in quanto l'intervento legislativo censurato avrebbe
pienamente realizzato l'obiettivo della "armonizzazione" e gli altri
principi di semplificazione e razionalizzazione tracciati dalla legge
di delega.
15.11.- In relazione all'impugnato art. 23, comma 4, sarebbero
non fondate le doglianze correlate agli obblighi di adeguamento della
legislazione provinciale ai limiti introdotti dalla legislazione
statale, in base alle disposizioni di attuazione dello statuto
speciale previste dal d.lgs. n. 266 del 1992, dal momento che gli
obblighi di adeguamento di cui all'art. 23, comma 4, del d.lgs. n.
104 del 2017, riguardando la tutela dell'ambiente e i livelli
essenziali, di competenza esclusiva dello Stato, esulano dal citato
d.lgs. n. 266 del 1992. A proposito poi del termine "perentorio" di
adeguamento, lo stesso non equivale ad escludere definitivamente il
potere di adeguamento della Provincia autonoma, ma legittima
esclusivamente l'intervento sostitutivo dello Stato. Cio' e'
dimostrato dal rinvio all'art. 41 della legge n. 234 del 2012, ove si
stabilisce il carattere cedevole dell'intervento sostitutivo dello
Stato stesso.
15.12.- Parimenti infondate si rivelerebbero le censure rivolte
al potere sostitutivo di cui alla norma censurata, laddove -
richiamando l'art. 7-bis, comma 8, del d.lgs. n. 152 del 2006,
introdotto dall'art. 5 del d.lgs. n. 104 del 2017 - stabilisce
l'obbligo per le Regioni e Province autonome di dettare norme di
organizzazione e disciplina delle modalita' di esercizio delle
funzioni ammnistrative loro attribuite in materia di VIA, trattandosi
di un obbligo connesso alle esigenze di funzionamento unitario delle
procedure in materia. Il potere sostitutivo di cui all'art. 23, comma
4, del decreto impugnato rinverrebbe, dunque, la propria
legittimazione direttamente nell'art. 117, quinto comma, Cost,
applicabile alle autonomie speciali, senza la mediazione dell'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, e della clausola di adeguamento
automatico ivi prevista. A proposito, poi, dell'esigenza - lamentata
nel ricorso - di un ulteriore termine di diffida, lo stesso e'
assicurato dall'art. 43, comma 2, della legge n. 234 del 2012, che
rinvia all'art. 8 della legge cost. n. 3 del 2001, ove appunto si
prevede che la procedura sostitutiva sia preceduta da diffida.
16.- La Provincia autonoma di Trento ha depositato, il 29 maggio
2018, una diffusa memoria, nella quale ha formulato deduzioni per
contrastare la fondatezza dei rilievi svolti dall'Avvocatura generale
dello Stato nell'atto di costituzione in giudizio.
16.1.- A proposito della preliminare eccezione di
inammissibilita', per mancata impugnazione della legge delega, la
Provincia ricorrente rammenta che l'istituto della acquiescenza non
e' applicabile nel giudizio di legittimita' costituzionale in via
principale, dal momento che anche la mera riproduzione di una norma
reitera la lesione, legittimando il ricorso, sottolineando come
argomenti contrari non siano desumibili dalla sentenza n. 261 del
2017, riferendosi questa non alla riproduzione, ma alla semplice
applicazione della legge di delega.
16.2.- Quanto al rinvio operato dall'art. 1, comma 2, della legge
delega n. 114 del 2015, all'art. 31, comma 1, della legge n. 234 del
2012, la Provincia autonoma ricorrente contesta la tesi
dell'Avvocatura che invoca il principio di irretroattivita' della
legge, in quanto trattandosi di successione temporale connessa ad un
procedimento vale il principio tempus regit actum. Sicche' gli
inconvenienti esemplificati dall'Avvocatura potevano trovare
altrimenti rimedio, considerato, fra l'altro, che residuava intatto -
decaduto il potere normativo del Governo - il potere normativo del
Parlamento.