ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 32, comma
7-ter, secondo periodo, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69
(Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, promosso dal
Tribunale ordinario di Ravenna, in funzione di giudice del lavoro,
nel procedimento instaurato da MA.GE.MA. societa' agricola
cooperativa contro l'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS) e contro l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro (INAIL), con ordinanza del 22 febbraio 2018,
iscritta al n. 100 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie speciale,
dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione dell'INPS e dell'INAIL;
udito nell'udienza pubblica del 5 febbraio 2019 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato Carla D'Aloisio per l'INPS e l'avvocato Lorella
Frascona' per l'INAIL.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 22 febbraio 2018, iscritta al n. 100 del
registro ordinanze 2018, il Tribunale ordinario di Ravenna, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 24 della Costituzione, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 32, comma 7-ter, secondo periodo, del
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il
rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, nella legge 9
agosto 2013, n. 98, il quale esclude la ripetizione «di eventuali
versamenti contributivi effettuati» prima dell'entrata in vigore
della disposizione censurata.
1.1.- Il rimettente espone di dover decidere sui ricorsi di una
societa' agricola cooperativa a scopo mutualistico, che ha dedotto di
avere «per oggetto la lavorazione, macellazione, trasformazione,
conservazione e vendita di carni animali» e di annoverare tra i soci
«tutte aziende agricole, che effettuano l'attivita' di allevamento
presso aziende di proprieta' o si servono dello strumento del
contratto di affitto o di soccida per acquisire la disponibilita' del
bene-terra da sfruttare, che puo' essere ubicato in territori di
pianura, di montagna o aree svantaggiate».
Nel ricostruire gli antecedenti della controversia, il rimettente
specifica che l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ha
dapprima rimborsato i contributi pagati dal 1996 al 2005 «in
riferimento alla lavorazione dei prodotti conferiti» dai soci della
societa' ricorrente e provenienti da territori montani e da aree
svantaggiate, in applicazione dell'art. 9 della legge 11 marzo 1988,
n. 67, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1988)».
I benefici contributivi sarebbero stati successivamente negati
«per i prodotti che, benche' conferiti direttamente dai soci della
cooperativa, provengono da soggetti terzi, in virtu' di contratti di
tipo associativo con il socio della cooperativa, ma estranei al
rapporto societario», sulla scorta di un'interpretazione restrittiva
dell'art. 9 della legge n. 67 del 1988 (Messaggio INPS 18 maggio
2012, n. 8594), che ha indotto l'istituto previdenziale a
intraprendere nei confronti della societa' ricorrente un'azione di
ripetizione dei contributi indebitamente restituiti.
L'art. 32, comma 7-ter, del d.l. n. 69 del 2013, nell'offrire
l'interpretazione autentica dell'art. 9, comma 5, della legge n. 67
del 1988, ha riconosciuto il pagamento dei contributi previdenziali e
assicurativi in misura ridotta anche a favore delle cooperative e dei
consorzi che non operano in zone svantaggiate e di montagna, «in
misura proporzionale alla quantita' di prodotto coltivato o allevato
dai propri soci, anche avvalendosi di contratti agrari di natura
associativa di cui al libro V, titolo II, capo II, del codice civile,
in zone di montagna o svantaggiate e successivamente conferito alla
cooperativa». La disciplina interpretativa ha tuttavia escluso la
«ripetizione di eventuali versamenti contributivi effettuati» prima
della sua entrata in vigore (avvenuta il 21 agosto 2013).
La parte ricorrente nel giudizio principale ha chiesto la
restituzione dei contributi previdenziali che asserisce di avere
indebitamente versato all'INPS e dei contributi e dei premi
assicurativi che avrebbe corrisposto all'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) in misura
superiore al dovuto. A fondamento di tale richiesta, la societa' ha
eccepito l'illegittimita' costituzionale della normativa di
interpretazione autentica che, pur provvista di efficacia
retroattiva, nega il rimborso delle somme gia' indebitamente versate.
1.2.- Il giudice a quo reputa impraticabile un'interpretazione
adeguatrice della disposizione citata, perche' contraddistinta da un
significato inequivocabile.
1.3.- In punto di rilevanza delle questioni, il rimettente
evidenzia che la cooperativa ha versato i «contributi previdenziali e
assistenziali» senza beneficiare degli sgravi concessi dalla
normativa di interpretazione autentica anche alle cooperative che, al
pari della parte ricorrente nel giudizio principale, non hanno sede
in zone svantaggiate o di montagna, ma sono «conferitarie di prodotti
coltivati o allevati» dai soci, anche mediante contratti agrari di
natura associativa, nelle zone svantaggiate o di montagna.
Il giudice a quo riferisce che e' stata espletata una consulenza
tecnica d'ufficio, allo scopo di accertare l'entita' rilevante dei
contributi che l'INPS e l'INAIL, in mancanza della disposizione
censurata, sarebbero obbligati a restituire.
1.4.- In punto di non manifesta infondatezza delle medesime
questioni, il rimettente muove dalla premessa che la disposizione
censurata abbia natura interpretativa, e conseguentemente
retroattiva, alla luce del significato letterale e della finalita' di
appianare un reale contrasto sulla corretta interpretazione della
disciplina.
La disposizione in esame, che dovrebbe applicarsi in via generale
anche alle situazioni pregresse, si porrebbe in contrasto con il
principio di eguaglianza, in quanto «ha discriminato, senza
ragionevole motivo, due situazioni sostanzialmente identiche, ossia
la posizione di chi ha pagato i contributi non dovuti da quella di
chi non ha pagato i contributi non dovuti, escludendo per i primi
l'applicazione della norma interpretativa retroattiva».
Sarebbe violato anche il principio di ragionevolezza, «per
contraddittorieta' intrinseca tra la complessiva finalita' perseguita
dal legislatore e la disposizione espressa dalla norma censurata». Il
legislatore, pur qualificando un versamento contributivo come non
dovuto, lo sottrae in pari tempo all'azione di ripetizione
dell'indebito. Disposizioni strutturate in maniera analoga sarebbero
state gia' dichiarate incostituzionali da questa Corte (si citano le
sentenze n. 320 del 2005, n. 416 del 2000 e n. 421 del 1995).
La disposizione censurata sarebbe lesiva anche del diritto di
azione tutelato dall'art. 24 Cost., poiche' riconoscerebbe
«l'esistenza di un diritto privo di qualsiasi possibilita' di
azione».
2.- Con atto depositato il 26 luglio 2018, si e' costituito
l'INPS e ha chiesto di dichiarare irrilevanti, inammissibili e
comunque infondate le questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dal Tribunale ordinario di Ravenna.
Le questioni sarebbero inammissibili per carente motivazione in
punto di rilevanza. L'INPS sostiene, infatti, che il rimettente non
abbia motivato in maniera adeguata sui presupposti dello sgravio
contributivo, che postula la qualita' di datore di lavoro agricolo e
il pagamento della contribuzione nella misura ordinaria e alla
naturale scadenza. Tale pagamento sarebbe stato specificamente
contestato, anche sulla scorta di precise risultanze documentali.
Le questioni, nel merito, non sarebbero fondate. L'INPS evidenzia
che non e' precluso al legislatore, nell'ambito di una legge
interpretativa, far salvi con valenza generale i versamenti
contributivi effettuati prima dell'entrata in vigore della legge, in
modo da non mettere a repentaglio «il bilancio dello Stato».
3.- In data 30 luglio 2018, si e' costituito l'INAIL e ha chiesto
di dichiarare l'inammissibilita' o la manifesta infondatezza delle
questioni di legittimita' costituzionale proposte dal Tribunale
ordinario di Ravenna.
Con la disposizione censurata il legislatore non avrebbe inteso
comporre contrasti interpretativi, ma soltanto ampliare il
preesistente beneficio contributivo, senza alcuna efficacia
retroattiva. La scelta del legislatore di chiarire il significato
della disciplina degli sgravi contributivi e di disporre soltanto per
il futuro l'applicazione di tale normativa non sarebbe irragionevole
e non sarebbero pertinenti i richiami alla giurisprudenza di questa
Corte sulle diverse fattispecie delle imposte e delle agevolazioni
tributarie, che non possono essere poste a raffronto con i peculiari
premi INAIL.
L'accoglimento delle questioni obbligherebbe l'INAIL «a
restituire ingenti somme alle ditte che hanno regolarmente pagato i
premi (per importi pari a diversi milioni di euro), senza che sia
stata prevista alcuna norma di copertura finanziaria» e
determinerebbe la necessita' di «aumentare i premi alle altre ditte
del medesimo settore operanti anche in altre regioni», in contrasto
con i «principi di eguaglianza, concorrenza e ragionevolezza».
Sarebbe proprio l'estensione dei benefici, auspicata dal
rimettente, a generare disparita' di trattamento e conseguenze
irragionevoli, «privilegiando chi ha intentato azione giurisdizionale
pur in assenza di una norma che consentiva l'applicazione del
beneficio» e incidendo sui rapporti esauriti, connessi al gia'
effettuato pagamento dei contributi.
4.- In vista dell'udienza, l'INPS ha depositato una memoria
illustrativa, per confermare le conclusioni gia' rassegnate.
Secondo l'INPS, l'art. 9 della legge n. 67 del 1988 ha
introdotto, a favore dei datori di lavoro agricoli, uno sgravio
contributivo, che rappresenta pur sempre una disciplina derogatoria
ed eccezionale, di stretta interpretazione.
La giurisprudenza di questa Corte, richiamata dal rimettente,
riguarderebbe fattispecie diverse, in cui, sin dall'origine, non
sussisteva alcuna obbligazione. La cooperativa ricorrente, «prima
dell'entrata in vigore della disposizione innovativa con efficacia
retroattiva» introdotta dal d.l. n. 69 del 2013, non avrebbe potuto
beneficiare degli sgravi contributivi e, al tempo dell'adempimento,
sarebbe stata pertanto obbligata a corrispondere i contributi «nella
misura ordinaria».
Nella prospettiva dell'INPS, tale interpretazione garantisce che
le risorse pubbliche siano destinate soltanto «a quelle fattispecie
esonerative successive all'entrata in vigore della disposizione
ampliativa dell'ambito di efficacia soggettiva della disposizione
dettata dal comma quinto dell'art. 9 della l. n. 67 del 1988»
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Ravenna, in funzione di giudice del
lavoro, dubita, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione,
della legittimita' costituzionale dell'art. 32, comma 7-ter, secondo
periodo, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni
urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, il quale esclude la
restituzione «di eventuali versamenti contributivi effettuati» prima
dell'entrata in vigore - il 21 agosto 2013 - della disposizione in
esame, che definisce, anche per il passato, i presupposti per godere
degli sgravi contributivi riguardanti le zone agricole svantaggiate o
di montagna.
Pur dettando una norma interpretativa, che si dovrebbe applicare
in via generale anche alle situazioni pregresse, il legislatore
escluderebbe la portata retroattiva della previsione per chi abbia
gia' effettuato i versamenti contributivi relativi a somme
«sicuramente non piu' dovute».
Il rimettente assume che l'irripetibilita' dei contributi gia'
versati contrasti con l'art. 3 Cost., sotto un duplice profilo.
Sarebbe anzitutto violato il principio di eguaglianza. Il
legislatore sottoporrebbe a un trattamento diversificato «senza
ragionevole motivo, due situazioni sostanzialmente identiche, ossia
la posizione di chi ha pagato i contributi non dovuti» e «quella di
chi non ha pagato i contributi non dovuti, escludendo per i primi
l'applicazione della norma interpretativa retroattiva».
La disposizione censurata entrerebbe in conflitto anche con il
principio di ragionevolezza. Il rimettente, a tale riguardo, ravvisa
una «contraddittorieta' intrinseca tra la complessiva finalita'
perseguita dal legislatore e la disposizione espressa dalla norma
censurata» e osserva che il legislatore incorre in «una
contraddizione formale», nell'escludere la restituzione di un
versamento contributivo, che pure qualifica come indebito.
Il rimettente denuncia anche il vulnus al diritto di azione
tutelato dall'art. 24 Cost. e argomenta, a sostegno di tale censura,
che la legge nega l'azione volta a tutelare un diritto che, pure, in
astratto riconosce sul piano sostanziale. Ne conseguirebbe
«l'esistenza di un diritto privo di qualsiasi possibilita' di
azione».
2.- L'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ha
eccepito, in linea preliminare, l'inammissibilita' delle questioni di
legittimita' costituzionale per carente motivazione in punto di
rilevanza. Il rimettente, infatti, non avrebbe fornito ragguagli di
sorta sul tempestivo pagamento dei contributi nella misura ordinaria,
che rappresenta un presupposto imprescindibile per beneficiare degli
sgravi richiesti. Tale elemento sarebbe stato specificamente
contestato dall'INPS e sarebbe contraddetto dalle risultanze
documentali acquisite.
L'eccezione non e' fondata.
Con una motivazione che supera il vaglio di non implausibilita'
demandato a questa Corte sul requisito della rilevanza, il giudice a
quo osserva che e' proprio l'irripetibilita' dei versamenti gia'
effettuati prima dell'entrata in vigore della disposizione a
precludere in radice l'accoglimento della domanda. In questa
prospettiva, si coglie la necessita' di fare applicazione della
previsione censurata, con la conseguente rilevanza del dubbio di
costituzionalita' prospettato (sentenza n. 20 del 2018, punto 2. del
Considerato in diritto).
La rilevanza non interferisce con il diverso profilo della
fondatezza della domanda, che il rimettente potra' esaminare - alla
luce delle contrapposte argomentazioni delle parti - soltanto una
volta che sia rimosso il radicale divieto di ripetizione, che
impedisce ogni valutazione di merito circa la pretesa restitutoria
avanzata.
3.- Le questioni riferite all'art. 3 Cost. sono fondate.
4.- La disposizione censurata, nella sua formulazione letterale,
offre un'interpretazione autentica dell'art. 9, comma 5, della legge
11 marzo 1988, n. 67, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1988)»,
che disciplina in modo dettagliato gli sgravi spettanti ai datori di
lavoro agricolo attivi nelle zone montane o nelle zone agricole
svantaggiate.
Nell'applicazione di tale disciplina, si erano registrate talune
incertezze. Il Messaggio INPS 3 marzo 2006, n. 6613 aveva consolidato
l'interpretazione piu' ampia e aveva riconosciuto i benefici alle
cooperative e ai loro consorzi di trasformazione anche «qualora le
attivita' di trasformazione, manipolazione e commercializzazione
avvengano in territori diversi da quelli di provenienza del prodotto
oggetto delle suddette attivita'». Il successivo Messaggio INPS 18
maggio 2012, n. 8594 aveva invece preferito un'applicazione
restrittiva degli sgravi in esame. L'INPS, in particolare, aveva
affermato che le agevolazioni non spettano «per i prodotti che,
benche' conferiti dai soci della cooperativa, provengono da soggetti
terzi, in virtu' di contratti di tipo associativo con il socio della
cooperativa, ma estranei al rapporto societario».
L'art. 32, comma 7-ter, secondo periodo, del d.l. n. 69 del 2013,
come convertito nella legge n. 98 del 2013, nel fugare le incertezze
interpretative, accorda il pagamento in misura ridotta dei contributi
previdenziali e assicurativi anche alle cooperative e ai consorzi che
non operano in zone agricole svantaggiate o di montagna, in misura
proporzionale alla quantita' del prodotto conferito che i soci
abbiano coltivato o allevato in tali territori, anche mediante la
stipulazione di contratti agrari di natura associativa.
Il legislatore attribuisce dunque rilievo dirimente alla
provenienza del prodotto da zone di montagna o svantaggiate. Ai fini
del godimento dello sgravio, e' ininfluente che le cooperative e i
consorzi non operino in zone agricole svantaggiate o di montagna e
che i soci, riguardo al prodotto successivamente conferito, abbiano
stipulato contratti agrari di natura associativa. Quel che rileva e'
la provenienza del prodotto, secondo una scelta coerente con la
finalita' di promozione che il legislatore discrezionalmente si
prefigge nel valutare mutevoli situazioni di svantaggio di
particolari territori (sentenza n. 354 del 1992, punto 3. del
Considerato in diritto, e ordinanza n. 184 del 1999).
Il legislatore ristabilisce dunque l'originaria interpretazione,
accreditata dal Messaggio INPS 3 marzo 2006, n. 6613, sulla scorta
delle precisazioni gia' racchiuse «nelle circolari ex SCAU n. 13 del
1984 e n. 28 del 1985». In tal modo, la disposizione censurata, dopo
un breve lasso di tempo, supera l'orientamento rigoroso, affermato
dall'ente previdenziale nel maggio 2012, in contrasto con una
risalente prassi di segno diverso.
5.- Tali rilievi conducono a ritenere corretta la premessa del
rimettente circa il carattere interpretativo della disposizione
censurata, avvalorato non soltanto dalla espressa qualificazione che
la legge racchiude, ma soprattutto dalle finalita' che la disciplina
si propone.
A fronte di interpretazioni diverse di un dato normativo non
sempre univoco, il legislatore fissa un significato conforme alla
ratio dei benefici, nell'intento di superare un'applicazione
riduttiva degli stessi (Messaggio INPS 1° ottobre 2013, n. 15570,
Istruzioni operative, e Circolare INAIL 16 dicembre 2013, n. 60,
punto 3.).
La legge interpretativa, che incide inequivocabilmente sui
rapporti pendenti, applica anche alle fattispecie pregresse il
significato normativo che il legislatore sceglie di enucleare tra le
plausibili varianti di senso di una determinata previsione.
Tuttavia, nel caso di specie, il legislatore sancisce un limite
alla efficacia retroattiva della norma di interpretazione autentica,
disponendo l'irripetibilita' dei versamenti contributivi effettuati
nella misura ordinaria prima dell'entrata in vigore della disciplina
interpretativa (21 agosto 2013).
6.- Tale limitazione, che non puo' essere superata con una
interpretazione adeguatrice, contrasta con l'art. 3 Cost., sotto il
profilo della violazione del principio di eguaglianza e del canone di
ragionevolezza.
6.1.- Il legislatore ben potrebbe introdurre un regime
contributivo piu' favorevole, senza estenderne gli effetti al
passato, con cio' esercitando la sua prudente discrezionalita'. Come
questa Corte ha gia' avuto occasione di affermare, sarebbe tuttavia
irragionevole una disciplina di interpretazione autentica che
qualificasse un versamento come non dovuto fin dall'origine e in pari
tempo escludesse la ripetizione degli importi gia' versati
«nell'apparente adempimento della (in realta' inesistente)
obbligazione» (sentenza n. 82 del 2013, punto 3. del Considerato in
diritto).
Proprio con riguardo ai versamenti contributivi, questa Corte ha
censurato la contraddizione formale che si insinua in una disciplina
cosi' congegnata (sentenza n. 421 del 1995, punto 5. del Considerato
in diritto). Oltre che intrinsecamente contraddittoria, tale
disciplina e' foriera di una ingiustificata disparita' di
trattamento, come e' stato precisato sempre da questa Corte nello
scrutinio di una normativa che estendeva anche al passato i
versamenti contributivi in misura ridotta e tuttavia stabiliva
l'irripetibilita' dei versamenti gia' eseguiti nella misura intera
(sentenza n. 292 del 1997, punto 2. del Considerato in diritto).
Tali principi, affermati dapprima in tema di versamenti
contributivi, si attagliano in chiave piu' generale a tutte le
prestazioni patrimoniali (sentenza n. 227 del 2009), come ha chiarito
la costante giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 330 del 2007,
n. 234 del 2006 e n. 320 del 2005), che ha tracciato un chiaro
discrimine rispetto alla diversa fattispecie del condono. Le norme di
sanatoria, in materia previdenziale o fiscale, «lungi dal rendere non
dovuti (o dovuti in misura inferiore) i pagamenti effettuati», si
limitano a incentivare i pagamenti non ancora effettuati, «per
ragioni connesse ad esigenze della finanza pubblica» (sentenza n. 416
del 2000, punto 5.3. del Considerato in diritto) e, pertanto, non
possono che applicarsi «a coloro che ancora debbono regolarizzare la
propria posizione» (ordinanza n. 303 del 1997).
6.2.- La norma denunciata esclude sin dall'origine, per le
cooperative e i consorzi che comunque ricevano prodotti provenienti
da zone agricole svantaggiate o di montagna, l'obbligo di pagare i
contributi previdenziali e assicurativi nella misura intera. Essa,
tuttavia, preclude irragionevolmente la ripetizione dei contributi
che, prima dell'entrata in vigore della disposizione interpretativa,
siano stati gia' corrisposti in misura superiore al dovuto, cosi'
incorrendo in una palese contraddizione.
Per tale disparita' di trattamento non si riscontra alcuna
giustificazione nella peculiarita' dell'obbligazione contributiva e
dell'agevolazione corrispondente. La particolare modulazione
temporale della disciplina pregiudica il datore di lavoro che sia
stato sollecito nell'adempiere al proprio debito e premia chi, nella
medesima situazione, non abbia eseguito alcun pagamento.
L'intervenuto pagamento, dato contingente ed estrinseco rispetto
alla ratio del beneficio, diviene irragionevole elemento distintivo
di fattispecie omogenee. Al trattamento deteriore dell'obbligato, che
abbia scelto di uniformarsi ai tempi prescritti dalla legge, fa
riscontro una disciplina di incongruo privilegio per chi abbia invece
procrastinato il pagamento dell'importo dovuto e si trovi cosi' a
beneficiare dell'agevolazione estesa dalla legge anche ai periodi
gia' trascorsi.
7.- Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 32, comma 7-ter, secondo periodo, del d.l. n. 69 del 2013,
il quale dispone che «Non si da' luogo alla ripetizione di eventuali
versamenti contributivi effettuati antecedentemente alla data di
entrata in vigore della presente disposizione».
7.1.- Restano assorbite le ulteriori censure, incentrate sulla
violazione dell'art. 24 Cost.