ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
687, secondo periodo, e 688, secondo periodo, della legge 23 dicembre
2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)»,
promossi dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Abruzzo, con tre ordinanze del 16 marzo 2018, iscritte
rispettivamente ai numeri. 83, 84 e 120 del registro ordinanze 2018 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 23 e 37,
prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Teramo e della
Societa' di gestione entrate e tributi (SOGET) spa, nonche' gli atti
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 5 febbraio 2019 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi gli avvocati Cosima Cafforio per il Comune di Teramo e
Alfonso Celotto per la SOGET spa.
Ritenuto in fatto
1.- Con tre ordinanze di analogo tenore del 16 marzo 2018 (r. o.
numeri 83, 84 e 120 del 2018), la Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Abruzzo, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 687, secondo periodo,
e 688, secondo periodo, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2015)», in riferimento agli artt. 3,
24, 53, 81, 97, 103, 111 (questo in relazione all'«art. 6 CEDU come
ripreso dall'art. 47 Carta UE») e 119, primo, secondo e quarto comma,
della Costituzione.
La disciplina censurata, in sintesi, stabilisce: a) che il
controllo delle comunicazioni di inesigibilita' relative alle quote
affidate agli agenti della riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31
dicembre 2017 puo' essere avviato solo decorsi i termini previsti dal
comma 684 del medesimo art. 1 della legge n. 190 del 2014, anche con
riguardo alle comunicazioni presentate anteriormente alla data di
entrata in vigore della citata legge, poiche' integrabili entro i
medesimi termini previsti per la loro presentazione; b) che le quote
inesigibili, di valore inferiore o pari a 300 euro - con esclusione
di quelle afferenti alle risorse proprie tradizionali di cui all'art.
2, paragrafo 1, lettera a), delle decisioni 2007/436/CE, Euratom del
Consiglio, del 7 giugno 2007, e 2014/335/UE, Euratom del Consiglio,
del 26 maggio 2014 - non sono assoggettate al controllo di cui
all'art. 19 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino
del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega
prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337).
2.- La Sezione regionale per l'Abruzzo della Corte dei conti e'
stata chiamata a decidere tre distinti giudizi instaurati dalla
Societa' di gestione entrate e tributi (SOGET) spa che, definendosi
«agente della riscossione», ha impugnato, ai sensi dell'art. 20,
comma 4, del d.lgs. n. 112 del 1999, i provvedimenti definitivi con
cui l'«ente creditore» Comune di Teramo aveva rifiutato il discarico
per inesigibilita' di quote iscritte a ruolo ed affidate alla
suddetta societa' per azioni.
Quanto alla rilevanza, i giudici rimettenti premettono, in punto
di fatto, che: a) le controversie riguardano quote relative a
«partite di somme iscritte a ruolo, a vario titolo», concernenti
annualita' dal 2000 al 2014 (relativamente al giudizio di cui al r.
o. n. 83 del 2018) ovvero dal 2000 al 2008 (relativamente ai giudizi
di cui al r. o. n. 84 e n. 120 del 2018), e comprendono anche quote
di valore non superiore a 300 euro; b) alla tesi sostenuta nei tre
giudizi principali dalla societa' ricorrente - secondo cui, nella
specie, per le quote di valore superiore a 300 euro, l'ente creditore
non avrebbe potuto, fino alla decorrenza dei termini previsti dal
citato comma 684, avviare il controllo sulle comunicazioni di
inesigibilita', concernenti i ruoli consegnati oggetto di causa,
presentate prima dell'entrata in vigore della legge n. 190 del 2014 -
aveva aderito il pubblico ministero, mentre aveva resistito il Comune
di Teramo, costituitosi in detti giudizi.
2.1.- I giudici rimettenti premettono, in punto di diritto, che
«[l]a normativa di riferimento e' pacificamente rinvenibile
nell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014 n. 190», per cui i
termini previsti dal primo periodo del comma 684 dell'art. 1 della
legge n. 190 del 2014 (richiamati dal secondo periodo del comma 687
dello stesso art. 1) e modificati in corso di causa dall'art. 1,
comma 10-quinquies, del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148
(Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze
indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 4 dicembre
2017, n. 172, si applicano alle fattispecie oggetto delle cause a
quibus. Ritengono, inoltre, non praticabile, data la chiarezza della
lettera della legge, l'interpretazione costituzionalmente orientata
delle disposizioni denunciate propugnata dal Comune di Teramo,
secondo il quale, il differimento del termine ultimo per la
presentazione della domanda di discarico non impedirebbe all'ente
creditore di esercitare il controllo sull'attivita' del
concessionario e l'esclusione delle quote fino a 300 euro
dall'assoggettamento al controllo sarebbe esclusivamente funzionale a
esentare da responsabilita' amministrativa e contabile l'ente
creditore che non lo esercitasse.
3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, i giudici a quibus
svolgono considerazioni articolate, richiamando, con funzione di
premessa argomentativa alle censure di legittimita', alcuni passaggi
della deliberazione della Corte dei conti, sezione centrale di
controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, 20
ottobre 2016, n. 11/2016/G, secondo la quale «l'esistenza di una
consistente mole di arretrati ha indotto a disporre ripetutamente il
differimento dei termini di presentazione delle comunicazioni,
rimodulando, in parallelo, quelli per il controllo da parte degli
enti creditori», per cui si e' «determinata una lievitazione negli
anni delle quote inesigibili, con una conseguente imponente
stratificazione delle partite creditorie da trattare (per gli agenti
della riscossione) e da controllare (per gli enti impositori)», al
punto che «considerata la massa e la vetusta' delle quote inesigibili
accumulatesi nel tempo, non solo la possibilita' di riscossione delle
partite piu' risalenti e' assolutamente modesta, ma e' anche
improbabile un controllo effettivo delle procedure poste in essere
dall'agente della riscossione da parte degli uffici degli enti
impositori».
I giudici rimettenti osservano quindi che, con le citate
disposizioni dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, «il legislatore
sembra aver abdicato, per i prossimi anni, alla tempestiva vigilanza
sull'andamento delle riscossioni di crediti risalenti nel tempo» e
conseguentemente ritengono che le norme sopra denunciate violerebbero
l'art. 3 Cost., in relazione al principio di ragionevolezza. Cio' in
quanto, da un lato, nel regolare la procedura di discarico per
inesigibilita' dei crediti (sia nella fase amministrativa del
procedimento che in quella successiva giurisdizionale) esse prevedono
(con l'art. 1, comma 687, secondo periodo) un periodo di sospensione
della definizione dei rapporti tra ente creditore e agente della
riscossione di durata oggettivamente abnorme (tale da sfiorare i
quaranta anni, per i ruoli del 2000, e i venti anni, per i ruoli del
2008), rendendo l'agente della riscossione non interessato a
presentare la comunicazione di inesigibilita'. Dall'altro,
sottraggono al controllo dell'ente creditore le quote affidate di
valore unitario non superiore a 300 euro (art. 1, comma 688, secondo
periodo), anche nelle ipotesi in cui tali quote abbiano un ingente
valore cumulativo, impedendo cosi' all'ente creditore ogni sindacato
sull'operato del proprio agente.
I giudici rimettenti ritengono, altresi', che le suddette
disposizioni della legge n. 190 del 2014 si pongano in contrasto con
gli artt. 24 e 103 Cost., perche' impedirebbero di fatto, per un
tempo incongruamente lungo, di accedere alla tutela giurisdizionale
dinanzi al giudice contabile per definire la posizione patrimoniale
dell'ente creditore e, per le quote di valore unitario fino a 300
euro, addirittura precluderebbero in via definitiva e non solo
temporanea la possibilita' di accesso a detta tutela.
Rispetto poi agli artt. 111 Cost. e «6 CEDU come ripreso
dall'art. 47 Carta UE», i rimettenti ne assumono la lesione perche'
la disciplina censurata, posticipando di venti o quaranta anni
l'eventuale processo davanti al giudice contabile, non garantirebbe
l'effettivita' della tutela giurisdizionale.
Essi ritengono, inoltre, che le due menzionate disposizioni
violerebbero sia l'art. 81 Cost., in quanto il rinvio «ad un momento
futuro eccessivamente lontano» dell'accertamento dell'effettiva
riscuotibilita' di un credito contrasterebbe con il perseguimento
degli equilibri di finanza pubblica, sia l'art. 97 Cost., perche'
rappresenterebbero «un ostacolo a che l'organizzazione pubblica possa
bene organizzarsi per assicurare una sana gestione finanziaria».
Quanto all'art. 53 Cost., i giudici a quibus affermano che la
disciplina censurata, disponendo la sospensione per lungo tempo dei
controlli dell'attivita' di riscossione ovvero addirittura la loro
esclusione (per le quote di valore unitario fino a 300 euro),
contrasterebbe con il principio di effettivita' della capacita'
contributiva, perche' consentirebbe che l'attivita' di riscossione si
svolga in condizioni di non effettiva parita' nei confronti di tutti
i contribuenti, tollerando situazioni di sottrazione all'obbligo di
contribuzione.
Infine, i giudici rimettenti denunciano la lesione dell'art. 119,
primo, secondo e quarto comma, Cost., in quanto l'applicazione delle
due disposizioni impedirebbe all'ente locale creditore di avere
conoscenza delle risorse finanziarie effettivamente disponibili.
4.- In ciascuno dei tre giudizi di legittimita' costituzionale si
e' costituito il Comune di Teramo, ente creditore, ribadendo, in via
principale, l'interpretazione costituzionalmente orientata delle
disposizioni denunciate disattesa dai rimettenti e chiedendo, in via
subordinata, l'accoglimento delle questioni.
5.- La SOGET spa si e' costituita nei soli giudizi promossi dalle
ordinanze r. o. n. 83 e n. 84 del 2018, chiedendo il rigetto delle
questioni, in quanto: a) i nuovi termini di integrazione delle
comunicazioni di inesigibilita' di cui al comma 687 dell'art. 1 della
legge n. 190 del 2014 non violerebbero gli artt. 53, 81 e 97 Cost.,
essendo diretti a favorire le entrate pubbliche e non il soggetto
privato preposto alla riscossione, come sarebbe riconosciuto anche
dalla «Nota di lettura sulle norme di interesse dei Comuni» relativa
alla legge n. 190 del 2014, redatta dall'ufficio legislativo
dell'Associazione nazionale Comuni italiani (ANCI); b) l'inibizione
dei controlli sulle quote fino a 300 euro comporterebbe il benefico
effetto di consentire l'intensificazione dei controlli per le quote
di importo maggiore (come sarebbe precisato anche dall'«Atto di
Sindacato ispettivo» del Senato della Repubblica n. 1-00413,
pubblicato il 5 maggio 2015 nella seduta n. 442); c) la disciplina
denunciata costituirebbe il risultato di una ragionevole ponderazione
di valori costituzionalmente rilevanti, effettuata nell'ambito della
discrezionalita' riservata al legislatore.
6.- Nei medesimi due giudizi e' intervenuta l'Avvocatura generale
dello Stato, chiedendo che venga dichiarata l'inammissibilita' per
difetto di rilevanza e, in subordine, l'infondatezza delle questioni.
7.- Le parti hanno presentato memorie argomentando a sostegno
della rilevanza della questione e, nel merito, limitandosi ad
insistere per l'accoglimento delle gia' rese conclusioni.
In particolare la SOGET spa, riepilogata l'evoluzione normativa
relativa all'attivita' dei concessionari nazionali della riscossione
fino all'entrata in vigore dell'art. 3, del decreto-legge 30
settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e
disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria) convertito,
con modificazioni, nella legge 2 dicembre 2005, n. 248, precisa che:
a) «[l]'attuale Soget s.p.a. Societa' Gestione Entrate e Tributi (P.
IVA 01807790686) e', appunto, la societa' soggetto terzo al quale
SO.G.E.T. Societa' per la Gestione dell'esazione dei Tributi s.p.a.
(P. IVA 00274230945) cedeva le attivita' svolte in concessione»; b)
dallo stesso art. 3, comma 24, del d.l. n. 203 del 2005 si
desumerebbe che, per i ruoli consegnati fino alla data del
trasferimento, il rapporto con l'ente locale e' regolato dal d.lgs.
n. 112 del 1999, «[p]ertanto, anche qualora si dovesse ritenere che
la Soget non sia qualificabile alla stregua di "agente della
riscossione", cio' nonostante la disciplina oggi in esame sarebbe
applicabile per esplicito rinvio».
8.- Con atto depositato il 16 gennaio 2019, l'Avvocatura generale
dello Stato ha rinunciato agli interventi, «stante la mancanza della
relativa determinazione da parte del Presidente del Consiglio» dei
ministri precisando che «il Presidente del Consiglio ha comunicato la
sua decisione di non intervenire nel giudizio di costituzionalita'».
Considerato in diritto
1.- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Abruzzo, con tre ordinanze di analogo tenore dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 687, secondo periodo,
e 688, secondo periodo, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2015)», in riferimento agli artt. 3,
24, 53, 81, 97, 103, 111 (questo in relazione all'art. «6 CEDU come
ripreso dall'art. 47 Carta UE») e 119, primo, secondo e quarto comma,
della Costituzione.
Tali ordinanze sono state emesse nel corso di tre distinti
giudizi promossi dalla societa' di riscossione Societa' di gestione
entrate e tributi (SOGET) spa nei confronti dell'ente creditore
Comune di Teramo avverso i provvedimenti con cui quest'ultimo aveva
rifiutato il discarico per inesigibilita' delle quote affidate per la
riscossione.
Ad avviso dei rimettenti le questioni «rivestono, all'evidenza,
carattere di pregiudizialita' logica e giuridica rispetto all'esame
di merito sull'effettiva inesigibilita' delle singole quote e sulle
relative cause» poiche' «[l]a normativa di riferimento e'
pacificamente rinvenibile nell'articolo 1 della legge 23 dicembre
2014, n. 190 [...] in particolare ai commi 684 e seguenti [...]».
In ordine alla non manifesta infondatezza, i giudici a quibus
motivano in modo unitario rispetto a entrambe le disposizioni, che
vengono censurate nella parte in cui non si limitano a prorogare il
termine per la presentazione o l'integrazione delle comunicazioni di
inesigibilita' dei crediti affidati agli agenti della riscossione dal
1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2017, ma prevedono anche: «a)
l'impossibilita', per l'ente creditore, di esercitare il controllo
sulle quote iscritte a ruolo fino alla scadenza dei termini in parola
(rinviando, cosi', l'azione di controllo fino al biennio 2038/2039
per i ruoli del 2000); b) in ogni caso, il divieto di sottoporre a
controllo le quote di valore inferiore o pari a 300 euro».
In particolare, i rimettenti, con riferimento all'art. 3 Cost.,
lamentano l'irragionevolezza sia della previsione di un periodo di
sospensione della definizione dei rapporti tra ente creditore e
agente della riscossione di durata oggettivamente abnorme, sia della
sottrazione al controllo dell'ente creditore delle quote affidate di
valore unitario non superiore a 300 euro (anche nelle ipotesi in cui
tali quote abbiano un ingente valore cumulativo).
Essi lamentano inoltre che tale disciplina, in contrasto con gli
artt. 24 e 103 Cost., impedirebbe di fatto, per un tempo
incongruamente lungo, di accedere alla tutela giurisdizionale dinanzi
al giudice contabile e addirittura, per le quote di valore unitario
fino a 300 euro, precluderebbe in via definitiva e non solo
temporanea la possibilita' di accesso a detta tutela.
Rispetto poi all'art. 111 Cost., in relazione all'art. «6 CEDU
come ripreso dall'art. 47 Carta UE», gli stessi rimettenti ne
assumono la lesione perche' la predetta disciplina, posticipando di
venti o quaranta anni l'eventuale processo davanti al giudice
contabile, non garantirebbe l'effettivita' della tutela
giurisdizionale.
I rimettenti ritengono, ancora, che la disciplina censurata, nel
rinviare «ad un momento futuro eccessivamente lontano» l'accertamento
dell'effettiva riscuotibilita' di un credito, ostacolerebbe - in
violazione degli artt. 81 e 97 Cost. - sia il perseguimento degli
equilibri di finanza pubblica, sia il buon andamento
dell'organizzazione dei pubblici uffici, in quanto impedirebbe
all'ente locale creditore di avere conoscenza delle risorse
finanziarie effettivamente disponibili.
Infine, essi lamentano che la sospensione per un tempo cosi'
lungo dei controlli sull'attivita' di riscossione, ovvero addirittura
la loro esclusione (per le quote di valore unitario fino a 300 euro),
contrasterebbe con il principio di effettivita' della capacita'
contributiva di cui all'art. 53 Cost., poiche' tale attivita'
verrebbe a essere svolta in condizioni di non effettiva parita' nei
confronti di tutti i contribuenti, sostanzialmente tollerando
situazioni di sottrazione all'obbligo di contribuzione.
2.- Preliminarmente va rilevato che le suddette questioni sono
sollevate in tre diversi giudizi vertenti tra le medesime parti e in
relazione a disposizioni coincidenti. I giudizi di legittimita'
costituzionale sono percio' tra loro connessi e vanno riuniti per
essere congiuntamente trattati e decisi.
3.- Va poi precisato che, nelle more del presente giudizio, i
termini di cui al comma 684 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014
sono stati ulteriormente prorogati dall'art. 3, comma 20, del
decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in
materia fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 dicembre 2018, n. 136.
Tuttavia, tale normativa sopravvenuta non ha intaccato il
meccanismo contestato dai rimettenti, in quanto ne ha meramente
disposto l'ulteriore proroga, non apportando modifiche sostanziali,
sicche' non mutano i termini delle censure.
Tanto basta per escludere la necessita' di restituire gli atti ai
giudici a quibus perche' valutino se permanga la rilevanza delle
questioni (ex multis, sentenza n. 194 del 2018).
4.- Le suddette questioni sono inammissibili, poiche' i
rimettenti muovono da un erroneo presupposto interpretativo sui
soggetti destinatari della normativa in questione.
Nelle ordinanze, infatti, si attribuisce alla SOGET spa la
qualita' di agente della riscossione del Comune di Teramo, laddove
risulta dagli stessi atti dei giudizi, anche di costituzionalita',
che tale societa' e', invece, una cessionaria del ramo di azienda
relativo alle attivita' svolte in regime di concessione per conto
degli enti locali; essa pertanto non puo' annoverarsi tra gli «agenti
della riscossione», cui unicamente il legislatore ha inteso riferire
la disciplina censurata.
4.1 - Cio' trova conferma in argomenti sistematici che emergono
ripercorrendo l'evoluzione normativa, all'interno della quale
l'originaria formulazione del comma 28 dell'art. 3 del decreto-legge
30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto all'evasione fiscale e
disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 2 dicembre 2005, n. 248,
disponeva che «[a] decorrere dal 1° ottobre 2006», data di
soppressione del sistema di affidamento in concessione del servizio
nazionale della riscossione, «i riferimenti contenuti in norme
vigenti ai concessionari del servizio nazionale della riscossione si
intendono riferiti alla Riscossione S.p.a. ed alle societa' dalla
stessa partecipate [...]».
Tale formulazione, dettata allo scopo di attuare un coordinamento
normativo tra la disciplina previgente applicabile ai concessionari
nazionali della riscossione e quella relativa ai nuovi soggetti, ha
consentito di applicare, dal 1° ottobre 2006, alla «Riscossione
S.p.a. ed alle societa' dalla stessa partecipate [...]» tutti i
riferimenti normativi delle previgenti disposizioni relativi ai
concessionari nazionali della riscossione.
Successivamente, l'art. 2, comma 12, del decreto-legge 3 ottobre
2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre
2006, n. 286, ha aggiunto al menzionato comma 28 dell'art. 3 l'inciso
«complessivamente denominate agenti della riscossione».
Appare chiaro che l'aggiunta di tale segmento normativo ha una
funzione distinta e autonoma rispetto all'effetto prodotto dalla
precedente previsione: a) la formulazione originaria e' diretta a
consentire l'applicazione della disciplina previgente (riferita ai
concessionari nazionali della riscossione) ai nuovi soggetti
introdotti dalla riforma del d.l. n. 203 del 2005; b) il segmento
introdotto con il d.l. n. 262 del 2006 designa con una denominazione
unitaria il complesso panorama che emergeva all'esito della riforma
di cui al citato d.l. n. 203 del 2005. In altri termini, tale
segmento ha la finalita' di consentire una formula sintetica: la
«Riscossione S.p.a. e le societa' dalla stessa partecipate [...]»
sono complessivamente denominate agenti della riscossione. Il
femminile usato dal legislatore rende inequivoco che la denominazione
non si estende in modo biunivoco ai vecchi concessionari nazionali o,
per traslato, ai soggetti che da essi siano eventualmente scaturiti
(come le societa' cosiddette "scorporate", cioe' le societa' private
beneficiarie del ramo di azienda relativo alle attivita' concernenti
i tributi locali e altre entrate di enti locali, ceduto dai
concessionari nazionali ai sensi dell'art. 3, comma 24, primo
periodo, del d.l. n. 203 del 2005, come convertito nella legge n. 248
del 2005).
4.2.- La distinta considerazione da parte del legislatore dei
vari soggetti (Riscossione spa, societa' da essa partecipate e
societa' "scorporate") trova testuale conferma in altri contesti
normativi: fin dalla disciplina originaria, in quello del comma
25-bis del medesimo art. 3 del d.l. n. 203 del 2005, che appunto li
menziona partitamente in relazione alle procedure di affidamento;
piu' recentemente, nell'attuale formulazione dell'art. 4, comma 1,
del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), sulla competenza
per territorio delle commissioni tributarie, dove nell'elencazione si
distingue tra agenti della riscossione e soggetti che privatamente
operano la riscossione delle entrate.
4.3.- Ulteriori argomenti confermano tale conclusione.
Nell'evoluzione complessiva dell'ordinamento della riscossione,
infatti, all'interno del regime di proroghe dei termini di
presentazione delle comunicazioni di inesigibilita', che e' seguito
al superamento del principio del non riscosso per riscosso (in virtu'
del quale i concessionari nazionali della riscossione anticipavano le
somme iscritte a ruolo, salvo il rimborso delle quote inesigibili),
si distinguono proroghe "generiche", in quanto riguardanti tutti i
concessionari della riscossione, e proroghe "specifiche" che hanno
invece riguardato solo i soggetti "pubblici" della riscossione (cioe'
i soggetti a partecipazione pubblica ai sensi del comma 7 dell'art. 3
del d.l. n. 203 del 2005).
4.3.1.- Le proroghe "generiche" hanno iniziato a manifestarsi con
la previsione dell'art. 3, comma 1, lettera l), del decreto
legislativo 27 aprile 2001, n. 193 (Disposizioni integrative e
correttive dei decreti legislativi 26 febbraio 1999, n. 46, e 13
aprile 1999, n. 112, in materia di riordino della disciplina relativa
alla riscossione), che, modificando l'art. 59 del decreto legislativo
13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della
riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28
settembre 1998, n. 337), relativo alla disciplina delle procedure in
corso a seguito del superamento del principio del non riscosso per
riscosso, ha introdotto i commi 4-bis e 4-ter, stabilendo al 1°
ottobre 2004 il termine per la presentazione delle comunicazioni di
inesigibilita' dei concessionari nazionali della riscossione
relativamente ai ruoli resi esecutivi prima del 30 settembre 1999.
Successivamente sono intervenuti ulteriori provvedimenti di
proroga relativi ai ruoli consegnati fino al 30 giugno 2003 e,
infine, l'art. 3, comma 36, lettera d), numero 3), del d.l. n. 203
del 2005 ha stabilito, modificando ulteriormente l'art. 59 del d.lgs.
n. 112 del 1999, che, per detti ruoli, la scadenza del termine per il
discarico automatico si determina nella data del 1° luglio 2009.
Invece, i ruoli consegnati dal 1° luglio 2003 fino alla data
dell'eventuale trasferimento del ramo di azienda effettuato alle
societa' "scorporate" entro il 1° ottobre 2006, sono rimasti
assoggettati alla disciplina ordinaria degli artt. 19 e 20 del d.lgs.
n. 112 del 1999, in forza del comma 24, lettera b), dell'art. 3 del
d.l. n. 203 del 2005, come convertito nella legge n. 248 del 2005. In
base a tale disposizione, inoltre, dalla data del trasferimento del
ramo di azienda, alle societa' cessionarie ("scorporate") e' stato
precluso di procedere alla riscossione coattiva delle entrate degli
enti locali utilizzando il ruolo, potendo operare solo mediante
ingiunzione fiscale (cioe' «con la procedura indicata dal regio
decreto 14 aprile 1910, n. 639»).
Il citato comma 36, lettera d), dell'art. 3 del d.l. n. 203 del
2005 ha rappresentato, quindi, l'ultima proroga "generica", ovverosia
applicabile anche ai concessionari nazionali della riscossione.
4.3.2.- Proprio contestualmente, tuttavia, si e' assistito alla
nascita di un secondo e parallelo regime di proroghe "specifiche", in
quanto relative ai termini di presentazione delle sole comunicazioni
di inesigibilita', che sarebbero altrimenti venute a scadenza,
riguardanti i ruoli consegnati dai vecchi concessionari nazionali
alle societa' partecipate dalla Riscossione spa (poi Gruppo Equitalia
e, quindi, Agenzia delle entrate-Riscossione), che agli stessi sono
subentrate ex lege in mancanza di una diversa determinazione degli
enti creditori o di una societa' "scorporata" (art. 3, comma 25, del
d.l. n. 203 del 2005).
Si tratta di uno specifico regime di proroghe, dettato da un
evidente favor per i soggetti "pubblici" della riscossione, che ha
preso avvio con il comma 12 dell'art. 3 del piu' volte citato d.l. n.
203 del 2005, trovando puntuale giustificazione nell'esigenza di
tutelare il patrimonio pubblico in conseguenza, peraltro,
dell'acquisizione delle societa' impegnate nella riscossione di
entrate locali anche di dubbia e difficile esigibilita'. Si e'
voluto, infatti, evitare che le ben note disfunzioni nell'attivita'
di riscossione risalenti alle gestioni private, rivelatesi spesso
inadeguate se non fallimentari, si riverberassero meccanicamente a
carico del pubblico erario. Tale esigenza non poteva estendersi anche
a quelle imprese private che, liberamente, avessero inteso assumere
l'attivita' di riscossione soggetta a rischio, salvo poi concentrarla
in capo ai soggetti costituiti con lo "scorporo" di propri rami
d'azienda (in termini analoghi, Corte dei conti, sezione terza
giurisdizionale centrale di appello, sentenza 20 dicembre 2016, n.
661).
E', quindi, evidente la diversita' di ratio che ha animato i
distinti processi di discarico per inesigibilita' delle quote
iscritte a ruolo: mentre l'ultima proroga "generica" delle
comunicazione di inesigibilita' di cui all'art. 59 del d.lgs. n. 112
del 1999 e' una misura ordinaria che tiene conto della continuita'
della gestione dell'attivita' da parte di soggetti direttamente
consegnatari dei ruoli, invece la proroga di cui al citato comma 12
dell'art. 3 del d.l. n. 203 del 2005 e' una misura straordinaria,
assunta nel contesto di una riforma che ha posto al centro la nascita
di un nuovo soggetto e che ha tenuto conto del passaggio di tutti i
ruoli alle societa' partecipate da Riscossione spa, poi Gruppo
Equitalia (salvo quelli delle societa' "scorporate", ai sensi del
comma 24, lettera b), dell'art. 3 del d.l. n. 203 del 2005, che
appunto restano in capo a esse).
Risulta chiaro il rapporto di genere a specie tra i due commi del
citato art. 3 del d.l. n. 203 del 2005: il comma 12, infatti, e'
riferito esclusivamente alle societa' partecipate da Riscossione spa
(poi Gruppo Equitalia), come peraltro e' stato in seguito confermato,
in maniera definitiva, con norma di interpretazione autentica,
dall'art. 36, comma 4-quinquies, del decreto-legge 31 dicembre 2007,
n. 248 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni urgenti in materia finanziaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 febbraio 2008, n. 31.
4.3.3.- I termini previsti dal citato comma 12 sono stati nel
tempo oggetto di continue proroghe, ma senza alcuna soluzione di
continuita', e dalla versione originaria, nella quale le
comunicazioni di inesigibilita' dovevano essere presentate entro il
31 ottobre 2008, si e' giunti all'ultima versione, nella quale le
medesime comunicazioni dovevano essere presentate entro il 31
dicembre 2014, in forza della modifica introdotta dall'art. 1, comma
530, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge
di stabilita' 2013)».
A ridosso della scadenza del 31 dicembre 2014 il legislatore e'
quindi intervenuto con la normativa di cui all'art. 1, commi da 682 a
689, della legge n. 190 del 2014, introducendo, per il controllo nel
tempo delle quote dichiarate inesigibili, un nuovo meccanismo,
definito "scalare inverso", che, se da un lato e' innovativo rispetto
al sistema delle precedenti proroghe, dall'altro, e' intrinsecamente
finalizzato alla soluzione della specifica situazione determinata
proprio dalla concatenazione delle proroghe e dall'accumularsi di una
ingente quantita' di arretrati e di un'imponente stratificazione
delle partite creditorie da trattare (come conferma la deliberazione
della Corte dei conti, sezione centrale di controllo sulla gestione
delle amministrazioni dello Stato, 20 ottobre 2016, n. 11/2016/G,
richiamata dai giudici rimettenti).
In altre parole, la scadenza contemporanea di tutte le
comunicazioni di debito/credito tra agenti della riscossione e enti
creditori ha giustificato un intervento innovativo e straordinario
del legislatore, che ha previsto in un'unica riforma, inscindibile
nei suoi aspetti: a) la parziale revisione della disciplina delle
comunicazioni di inesigibilita' e del relativo controllo (artt. 19 e
20 del d.lgs. n. 112 del 1999), con applicazione retroattiva della
nuova disciplina alle quote affidate agli agenti della riscossione
dal 2000 (comma 688); b) lo scaglionamento in ordine cronologico,
inverso a quello dell'affidamento in carico, dei termini di
presentazione e controllo delle comunicazioni di inesigibilita'
(comma 684); c) l'allineamento a queste nuove regole di tutti i
rapporti in essere, a tal fine prevedendone l'applicazione anche alle
comunicazioni gia' presentate per le quali e' stata prevista
l'integrazione (comma 687); d) la diluizione, per un periodo
pressoche' corrispondente al cronoprogramma, dell'anticipazione - con
onere a carico del bilancio dello Stato - del rimborso a favore degli
agenti della riscossione, delle spese maturate negli anni 2000 - 2013
per le procedure cautelari ed esecutive esperite per tentare il
recupero dei medesimi crediti (comma 685); e) la sottrazione al
controllo delle comunicazioni di importo pari o inferiore a 300 euro
(comma 688); f) la previsione ex lege (fino alla medesima scadenza
del cronoprogramma di cui al comma 684) della legittimazione
dell'agente della riscossione a effettuare la riscossione delle somme
iscritte a ruolo «anche per le quote relative ai soggetti creditori
che hanno cessato o cessano di avvalersi delle societa' del Gruppo
Equitalia» (comma 686).
4.3.4.- Il presupposto interpretativo da cui muovono i giudici
rimettenti e' quindi errato, poiche' una disciplina di straordinaria
eccezionalita' come quella introdotta con l'art. 1, commi da 682 a
689, della legge n. 190 del 2014 puo' trovare applicazione,
nell'ambito della stessa complessiva ratio legis desumibile dalla
riforma sopra ricordata, solo relativamente a quelle fattispecie
ricomprese nelle proroghe "specifiche" disposte dal comma 12
dell'art. 3 del d.l. n. 203 del 2005, per le quali i termini
risultavano ancora pendenti alla data di entrata in vigore della
riforma e, quindi, non puo' applicarsi alle societa' private
"scorporate".
Appare evidente, infatti, che la riforma e' stata introdotta
nell'intento di rispondere a particolari ed eccezionali esigenze
derivanti esclusivamente dall'istituzione di agenti "pubblici" della
riscossione, con conseguente irragionevolezza di una interpretazione
che, a dispetto del tenore letterale, la estendesse alle suddette
societa' private "scorporate".
In particolare, da un lato, va sottolineato che, come gia'
accennato, alla data di entrata in vigore della censurata disciplina,
i termini per la presentazione delle comunicazioni di inesigibilita'
da parte della societa' private "scorporate", in relazione ai ruoli a
queste consegnati dall'ente creditore, erano rimasti fissati
dall'ultima proroga "generica" (secondo quanto precisato supra, al
punto 4.3.1. di questo Considerato in diritto). L'estensione del
nuovo meccanismo "scalare inverso" anche alle societa' private
"scorporate" sortirebbe, percio', l'inammissibile effetto di riaprire
termini ormai scaduti da molti anni (fattispecie che non si verifica
per i ruoli affidati ai soggetti del sistema "pubblico" della
riscossione), prorogando in un futuro abnormemente lontano i termini
per il controllo da parte degli enti creditori.
Dall'altro, va ribadito che la nuova disciplina trova specifica
ragione nell'ingresso, disposto a suo tempo ex lege, dei soggetti
"pubblici" nell'attivita' di riscossione degli enti territoriali,
chiamati anche a supplire, piu' o meno obtorto collo, alle
disfunzioni nell'attivita' di riscossione risalenti alle precedenti
gestioni private. Risulterebbe, pertanto, senz'altro irragionevole
l'estensione di tale disciplina a quelle imprese private che (come
detto, non facendo parte del sistema "pubblico" della riscossione) a
suo tempo liberamente avevano assunto l'attivita' di riscossione,
concentrata poi nelle societa' scorporate.
4.4.- In conclusione, le disposizioni censurate, data la loro
ratio e la loro formulazione letterale (in quanto fanno espresso
riferimento agli «agenti della riscossione» e riguardano solo i ruoli
da questi assunti in carico), sono riferibili esclusivamente a
determinate societa' di riscossione a partecipazione pubblica.
Le stesse disposizioni non sono, quindi, applicabili a societa'
come SOGET spa, societa' privata di riscossione, nata a seguito dello
"scorporo" del ramo di azienda da parte di un concessionario
nazionale della riscossione. I giudizi di impugnazione instaurati da
SOGET spa avverso i provvedimenti con cui il Comune di Teramo ha
rifiutato il discarico per inesigibilita' sono pertanto regolati a
norma dell'art. 3, comma 24, lettera b), del d.l. n. 203 del 2005,
come convertito nella legge n. 248 del 2005 (riguardando «ruoli
consegnati fino alla data del trasferimento» del ramo d'azienda
effettuato dal concessionario nazionale), non dalla normativa
censurata ma dalla disciplina ordinariamente prevista negli artt. 19
e 20 del d.lgs. n. 112 del 1999, salva, in quanto ancora applicabile
ratione temporis, la deroga disposta dall'art. 59, commi 4-quater e
4-quinquies, del medesimo decreto.
Ne consegue l'inammissibilita', per difetto di rilevanza, delle
questioni prospettate, non dovendo i rimettenti fare applicazione,
neppure indirettamente, delle norme censurate (ex plurimis, per casi
simili, sentenze n. 22 del 2017, n. 257 del 2010 e n. 46 del 2010,
ordinanze n. 259, n. 92 e n. 36 del 2016, e n. 23 del 2004), che
impongono un lungo differimento temporale per l'esercizio del potere
di controllo degli enti creditori sulle quote di cui i soggetti
"pubblici" sono affidatari per la riscossione.
Resta fermo che una riscossione ordinata e tempestivamente
controllabile delle entrate e' elemento indefettibile di una corretta
elaborazione e gestione del bilancio, inteso come «bene pubblico»
funzionale «alla valorizzazione della democrazia rappresentativa»
(sentenza n. 184 del 2016; nello stesso senso, sentenze n. 247 e n.
80 del 2017), mentre meccanismi comportanti una «lunghissima
dilazione temporale» (sentenza n. 18 del 2019) sono difficilmente
compatibili con la sua fisiologica dinamica. In tale prospettiva deve
essere sottolineata l'esigenza che per i crediti di minore dimensione
il legislatore predisponga sistemi di riscossione piu' efficaci,
proporzionati e tempestivi di quelli fin qui adottati.