ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 44, comma
1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per
lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133,
dell'art. 2, comma 62, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)», e dell'art. 2, comma 1, del
decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63 (Disposizioni urgenti in materia
di riordino dei contributi alle imprese editrici, nonche' di vendita
della stampa quotidiana e periodica e di pubblicita' istituzionale),
convertito, con modificazioni, nella legge 16 luglio 2012, n. 103,
promosso dal Tribunale ordinario di Catania nel procedimento vertente
tra la societa' Ediservice srl e la Presidenza del Consiglio dei
ministri e altri, con ordinanza del 7 giugno 2017, iscritta al n. 149
del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione della societa' Ediservice srl e
della Federazione Italiana Liberi Editori - FILE, nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e ad adiuvandum
della societa' Avvenire Nuova Editoriale Italiana spa;
udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 2019 il Giudice relatore
Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Roberto Cociancich per la societa' Avvenire
Nuova Editoriale Italiana spa, Andrea Scuderi per la societa'
Ediservice srl, Massimo Luciani per la Federazione Italiana Liberi
Editori - FILE e l'avvocato dello Stato Gianfranco Pignatone per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale ordinario di Catania, con ordinanza del 7 giugno
2017, iscritta al n. 149 del reg. ord. 2018, ha sollevato questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 44, comma 1, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133,
limitatamente alle parole «e tenuto conto delle somme
complessivamente stanziate nel bilancio dello Stato per il settore
dell'editoria che costituiscono limite massimo di spesa», dell'art.
2, comma 62, della legge 23 dicembre 2009 n. 191, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)», e dell'art. 2, comma 1, del
decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63 (Disposizioni urgenti in materia
di riordino dei contributi alle imprese editrici, nonche' di vendita
della stampa quotidiana e periodica e di pubblicita' istituzionale),
convertito, con modificazioni, nella legge 16 luglio 2012, n. 103, in
riferimento agli artt. 2, 3, 21, 41, secondo comma, 97, della
Costituzione, e al principio della tutela dell'affidamento negli atti
dello Stato, anche in relazione all'art. 117, primo comma, Cost.
2.- A seguito della declaratoria di difetto di giurisdizione del
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di
Catania, il Tribunale ordinario di Catania veniva adito in
riassunzione dalla societa' Ediservice srl, che chiedeva
l'accertamento del proprio diritto a percepire il contributo diretto
all'editoria per l'anno 2013, nella misura integrale richiesta, come
spettante sulla base dei costi ammissibili, senza alcuna riduzione o
riparto proporzionale, o nella misura maggiore o minore ritenuta di
giustizia.
La societa' chiedeva la disapplicazione dei decreti con cui la
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per
l'informazione e l'editoria - aveva ridotto il contributo che sarebbe
ad essa spettato ai sensi dell'art. 3, comma 2-bis, della legge 7
agosto 1990, n. 250 (Provvidenze per l'editoria e riapertura dei
termini, a favore delle imprese radiofoniche, per la dichiarazione di
rinuncia agli utili di cui all'articolo 9, comma 2, della legge 25
febbraio 1987, n. 67, per l'accesso ai benefici di cui all'articolo
11 della legge stessa), per l'anno 2013, per la testata «Quotidiano
di Sicilia», nonche' degli atti presupposti.
3.- Il giudice a quo, dopo aver ripercorso le difese delle parti
in causa, ha precisato che le questioni di legittimita'
costituzionale riguardano la previsione legislativa che condiziona la
corresponsione del contributo agli stanziamenti stabiliti nel
relativo capitolo del bilancio della Presidenza del Consiglio dei
ministri.
4.- E infatti, tutte le norme censurate prevedono la fissazione
di un tetto alla spesa per il sostegno all'editoria.
L'art. 44, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, come convertito,
stabilisce: «Con regolamento di delegificazione ai sensi
dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, da
emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, sentito anche il Ministro per la semplificazione
normativa, sono emanate, senza nuovi o maggiori oneri a carico della
finanza pubblica e tenuto conto delle somme complessivamente
stanziate nel bilancio dello Stato per il settore dell'editoria, che
costituiscono limite massimo di spesa, misure di semplificazione e
riordino della disciplina di erogazione dei contributi all'editoria
di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 250, e successive modificazioni,
e alla legge 7 marzo 2001, n. 62 [...]».
L'art. 2, comma 62, della legge n. 191 del 2009 stabilisce a sua
volta: «In attuazione dell'articolo 44 del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto
2008, n. 133, e successive modificazioni, i contributi e le
provvidenze spettano nel limite dello stanziamento iscritto sul
pertinente capitolo del bilancio autonomo della Presidenza del
Consiglio dei ministri [...]».
Infine l'art. 2, comma 1, del d.l. n. 63 del 2012, come
convertito, stabilisce: «[i] contributi di cui al presente decreto
spettano nei limiti delle risorse stanziate sul pertinente capitolo
del bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei Ministri
[...] in caso di insufficienza delle risorse stanziate, agli aventi
titolo spettano contributi ridotti mediante riparto proporzionale».
5.- Il Tribunale ordinario di Catania ha affermato che sussiste
la rilevanza delle questioni in quanto le disposizioni censurate
impediscono di disapplicare i provvedimenti di determinazione del
contributo dei quali la societa' Ediservice srl si duole.
6.- Il giudice a quo ritiene che le questioni di legittimita'
costituzionale siano non manifestamente infondate in ragione dei
seguenti argomenti.
6.1.- Il rimettente premette che la ratio che sta a fondamento
delle leggi che, prima dell'adozione delle norme oggetto del presente
giudizio, si sono succedute nel tempo riguardo ai contributi
all'editoria e' ben illustrata dall'art. 1, comma 1, della legge 26
ottobre 2016, n. 198 (Istituzione del Fondo per il pluralismo e
l'innovazione dell'informazione e deleghe al Governo per la
ridefinizione della disciplina del sostegno pubblico per il settore
dell'editoria e dell'emittenza radiofonica e televisiva locale, della
disciplina di profili pensionistici dei giornalisti e della
composizione e delle competenze del Consiglio nazionale dell'Ordine
dei giornalisti. Procedura per l'affidamento in concessione del
servizio pubblico radiofonico, televisivo e multimediale), che ha
istituito il Fondo per il pluralismo e l'innovazione
dell'informazione al «fine di assicurare la piena attuazione dei
principi di cui all'articolo 21 della Costituzione, in materia di
diritti, liberta', indipendenza e pluralismo dell'informazione,
nonche' di incentivare l'innovazione dell'offerta informativa e dei
processi di distribuzione e di vendita, la capacita' delle imprese
del settore di investire e di acquisire posizioni di mercato
sostenibili nel tempo, nonche' lo sviluppo di nuove imprese editrici
anche nel campo dell'informazione digitale».
Rileva, quindi, che a partire dal d.l. n. 112 del 2008, come
convertito, veniva stabilito un limite massimo allo stanziamento per
i contributi all'editoria, costituito dalla spesa prevista negli
appositi capitoli di bilancio dello Stato e della Presidenza del
Consiglio dei ministri.
L'iniziale capienza degli stanziamenti non aveva fatto emergere
le "criticita'" che si erano poi palesate a partire dal 2011, in
ragione della riduzione degli stessi, poi disposta con determinazioni
della Presidenza del Consiglio dei ministri, nonostante il ruolo
fondamentale nel sistema democratico del sostegno all'editoria.
Inoltre, poiche' l'erogazione del contributo interviene dopo la
chiusura del bilancio annuale delle imprese editrici, una
corresponsione dello stesso in misura minore rispetto alle
aspettative reca pregiudizio alle stesse.
6.2.- Le disposizioni censurate, nella parte in cui rimettono a
valutazioni politiche dell'autorita' governativa la determinazione
dei contributi da corrispondere alle imprese editrici, dunque,
sarebbero irragionevoli e lesive rispetto alla salvaguardia dei
valori di cui all'art. 21 Cost., in quanto ostacolano l'assegnazione
di contributi significativi e adeguati alle imprese editrici, per
consentirne il mantenimento e lo sviluppo, come strumento per
garantire la libera manifestazione del pensiero, e rendono, al
contrario, difficoltosa l'indipendenza e la pluralita'
dell'informazione.
L'art. 21 Cost. ha un valore non solo negativo, ma anche
positivo, poiche' garantisce la liberta' di informazione a mezzo
stampa, salvo i limiti previsti, anche nel senso della rimozione di
ostacoli di natura economica e sociale, in ragione di quanto previsto
dagli artt. 3, secondo comma (principio di eguaglianza e di
ragionevolezza), e 2, Cost.
6.3.- Sussisterebbe, altresi', la lesione dell'art. 97 Cost., in
quanto la determinazione dell'ammontare del contributo attribuita
alla discrezionalita' del Governo, mediante lo strumento politico
della variazione di bilancio e lo storno da un capitolo all'altro,
senza l'indicazione di criteri oggettivi, contrasta con il principio
di imparzialita' e trasparenza della pubblica amministrazione.
6.4.- Poiche' la determinazione del contributo interviene quando
le imprese hanno gia' sostenuto i costi, la stessa e' idonea ad
incidere negativamente sulla situazione finanziaria delle imprese
editoriali, potendone determinarne il tracollo, cosi' incidendo sulla
liberta' di iniziativa economica (art. 41, secondo comma, Cost.).
La determinazione a posteriori del contributo lede anche il
principio del legittimo affidamento, nella specie, ad una adeguata
determinazione dello stesso, riconducibile anch'esso sia all'art. 3
Cost., sia all'ordinamento europeo per il tramite dell'art. 117,
primo comma, Cost. (e' richiamata la sentenza della Corte giustizia
dell'Unione europea, del 14 marzo 2013, in causa C-545/11,
Agrargenossenschaft Neuzelle eG), sia ai principi generali che si
desumono dall'ordinamento costituzionale e da altri fondamentali
valori di civilta' giuridica, quale principio connaturato allo Stato
di diritto, connesso alla coerenza e certezza dell'ordinamento
giuridico.
7.- Il giudice a quo, richiama, inoltre, la sentenza di questa
Corte n. 275 del 2016 e deduce che la statuizione ivi contenuta (che
il legislatore deve garantire l'effettiva attuazione dei diritti di
rilevanza sociale di cui all'art. 38 Cost., poiche' e' la garanzia
dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non
l'equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione) deve
trovare applicazione anche con riguardo alle misure volte al sostegno
dell'editoria in ragione dell'art. 21 Cost.
8.- Infine, il rimettente rileva che, nel caso di accoglimento
della questione di legittimita' costituzionale, non si verificherebbe
una indeterminatezza della disciplina da applicare, potendosi fare
riferimento all'art. 2, comma 2, del d.l. n. 63 del 2012, come
convertito, secondo cui «[a] decorrere dai contributi relativi
all'anno 2012 [...] il contributo [...] non puo' comunque superare
quello riferito all'anno 2010».
9.- In data 19 novembre 2018 si e' costituita la societa'
Ediservice srl, parte del giudizio a quo, chiedendo che la questione
venga accolta.
Dopo aver ripercorso le vicende che hanno dato luogo al giudizio
principale, rappresentando l'inadeguatezza del contributo
riconosciutole per l'anno 2013 e la sopravvenienza dello stesso
rispetto all'esercizio finanziario di riferimento, aderisce
all'ordinanza di rimessione.
Quest'ultima, osserva la parte, evidenzia, da un lato, che la
inopinata riduzione del contributo posto a sostegno della liberta' di
opinione e di stampa compromette i valori che il giudice a quo
ritiene lesi; dall'altro, che l'erogazione del contributo,
intervenendo alla fine dell'esercizio finanziario sociale, reca un
vulnus alle piccole imprese.
La parte rileva, infine, che l'attribuzione della determinazione
del contributo alla Presidenza del Consiglio dei ministri, mediante
l'articolazione e la modulazione del relativo bilancio autonomo,
sottrae la tutela di fondamentali diritti costituzionali e interessi
generali all'esercizio della potesta' legislativa parlamentare.
10.- Con atto del 19 novembre 2018 e' intervenuta ad adiuvandum
la societa' Avvenire Nuova Editoriale Italiana spa, che ha aderito
alle argomentazioni dell'ordinanza di rimessione, assumendo la
violazione dei parametri costituzionali richiamati nella stessa.
Preliminarmente, la societa' ha esposto argomenti a sostegno
dell'ammissibilita' del proprio intervento, pur non essendo parte del
giudizio principale.
Richiama la giurisprudenza costituzionale in materia e deduce di
vantare un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato dalle
norme in questione, al pari di ogni altro.
In proposito, fa presente di pubblicare sotto la testata
«Avvenire» il relativo quotidiano, che concorre a garantire un
effettivo pluralismo dell'informazione e di aver visto anch'essa
disattese le proprie legittime aspettative quale destinataria del
contribuito all'editoria in questione.
Ammettendo l'intervento non solo - a suo avviso - si darebbe
ingresso alla tutela della propria posizione giuridica soggettiva, ma
si riconoscerebbe la sussistenza di un interesse generale a che tutte
le posizioni religiose, politiche e culturali possano interloquire
davanti alla Corte su temi di ampio valore costituzionale.
11.- In data 20 novembre 2018 si e' costituita la Federazione
Italiana Liberi Editori - FILE, gia' costituita nel giudizio svoltosi
dinanzi al TAR della Sicilia (il quale aveva denegato la propria
giurisdizione) e convenuta in sede di riassunzione nel giudizio
principale dalla societa' Ediservice srl.
Dopo aver ripercorso le vicende processuali, la FILE ha aderito,
esaminandone e condividendone i contenuti, alle motivazioni
dell'ordinanza di rimessione.
12.- Con atto del 20 novembre 2018 e' intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha chiesto di dichiarare inammissibili o
non fondate le questioni.
La difesa dello Stato assume l'inammissibilita' delle questioni
per la genericita' delle stesse e la mancata indicazione del tertium
comparationis rispetto alla dedotta violazione dell'art. 3 Cost. e
del principio di ragionevolezza.
Espone che i decreti di variazione dell'iniziale stanziamento per
il contributo all'editoria, intervenuti nel 2013, avevano poi
incrementato il contributo.
Assume la non fondatezza delle questioni rispetto a tutti i
parametri invocati e la mancata deduzione di ragioni in base alle
quali la societa' attrice del giudizio principale potesse vantare un
legittimo affidamento.
L'Avvocatura dello Stato, quindi, fa presente che e' intervenuto,
nella pendenza del giudizio principale, processo verbale di
constatazione del Nucleo di Polizia tributaria della Guardia di
finanza del 15 giugno 2016, nel quale si affermava che la societa'
Ediservice srl aveva percepito in misura indebita, proprio con
riferimento all'anno 2013, il contributo in questione.
In ragione di cio', l'interveniente eccepisce il difetto di
rilevanza della questione.
13.- Nella memoria depositata il 14 maggio 2019, l'Avvocatura
generale dello Stato, dopo aver dedotto l'inammissibilita' degli
interventi spiegati nel giudizio incidentale dalla societa' Avvenire
Nuova Editoriale Italiana spa e dalla FILE, insiste nelle deduzioni
svolte, anche in ragione della inconferenza, nella specie, della
citata sentenza n. 275 del 2016 della Corte costituzionale, e del
rilievo di ragioni di razionalizzazione e risparmio della spesa
pubblica.
Produce, ad ulteriore sostegno dell'eccepito difetto di rilevanza
della questione, il decreto del giudice per le indagini preliminari
del Tribunale ordinario di Catania di rinvio a giudizio, tra gli
altri, della societa' Ediservice srl ai sensi del decreto legislativo
8 giugno 2001, n. 231 (Disciplina della responsabilita'
amministrativa delle persone giuridiche, delle societa' e delle
associazioni anche prive di personalita' giuridica, a norma
dell'articolo 11 della legge 29 settembre 2000, n. 300).
14.- Anche la societa' Ediservice srl ha depositato memoria in
data 14 maggio 2019, con la quale insiste nelle proprie conclusioni e
afferma l'irrilevanza degli accertamenti tributari intervenuti e del
procedimento penale pendente rispetto all'incidente di
costituzionalita'.
15.- Nella memoria depositata il 15 maggio 2019, la societa'
Avvenire Nuova Editoriale Italiana spa ribadisce l'ammissibilita' del
proprio intervento, e insiste per l'accoglimento della questione.
16.- Anche la FILE ha depositato memoria il 14 maggio 2019, e
ulteriore documentazione.
Preliminarmente, richiama l' art. 1, comma 810, della legge 30
dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), e
gli artt. 32, comma 1, lettera r), numero 3), e 33 del decreto
legislativo 15 maggio 2017, n. 70 (Ridefinizione della disciplina dei
contributi diretti alle imprese editrici di quotidiani e periodici,
in attuazione dell'articolo 2, commi 1 e 2, della legge 26 ottobre
2016, n. 198), che sono intervenuti in materia, escludendone, ratione
temporis, la rilevanza rispetto alla questione in esame.
Contesta la difesa della Presidenza del Consiglio dei ministri
deducendo, in particolare, l'irrilevanza della mancata indicazione
del tertium comparationis, atteso che il dubbio di legittimita'
riguarda la ragionevolezza in se' delle disposizioni censurate.
Espone, quindi, che, come si rileva dall'esame dei d.P.C.m., le
somme stanziate dal Parlamento per i contributi all'editoria in sede
di approvazione del bilancio subiscono una decurtazione in ragione
della previsione che limita le erogazioni a quanto stanziato nel
bilancio della Presidenza del Consiglio dei ministri.
Lo stanziamento effettuato da quest'ultima, si sostiene, non si
limita a recepire quanto stabilito dalla legge di bilancio, ma si
traduce in una valutazione politica non orientata da criteri
legislativi.
Pertanto, la FILE insiste, in ragione anche della lesione degli
altri parametri richiamati nell'ordinanza di rimessione, per la
declaratoria di fondatezza della questione.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Catania, con ordinanza del 7 giugno
2017, iscritta al n. 149 del reg. ord. 2018, ha sollevato questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 44, comma 1, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133,
limitatamente alle parole «e tenuto conto delle somme
complessivamente stanziate nel bilancio dello Stato per il settore
dell'editoria che costituiscono limite massimo di spesa», dell'art.
2, comma 62, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)», e dell'art. 2, comma 1, del
decreto-legge 18 maggio 2012, n. 63 (Disposizioni urgenti in materia
di riordino dei contributi alle imprese editrici, nonche' di vendita
della stampa quotidiana e periodica e di pubblicita' istituzionale),
convertito, con modificazioni, nella legge 16 luglio 2012, n. 103, in
riferimento agli artt. 2, 3, 21, 41, secondo comma, 97, 117, primo
comma, della Costituzione, e al principio della tutela
dell'affidamento negli atti dello Stato.
1.1.- L'art. 44, comma 1, del d.l. n. 112 del 2008, come
convertito, prevede il riordino, mediante un regolamento di
delegificazione, della disciplina di erogazione dei contributi
all'editoria, tenuto conto delle somme complessivamente stanziate nel
bilancio dello Stato per tale settore, che costituiscono il limite
massimo di spesa.
In proposito, va preliminarmente ricordato che l'intervento dello
Stato in questo settore si esplica in misure di sostegno economico
agli editori, di tipo diretto o indiretto (riduzioni tariffarie,
agevolazioni fiscali e forme di credito agevolato).
2.- Prima dell'adozione della disposizione censurata, la materia
dei contributi all'editoria era regolata in modo sistematico dalla
legge 7 agosto 1990, n. 250 (Provvidenze per l'editoria e riapertura
dei termini, a favore delle imprese radiofoniche, per la
dichiarazione di rinuncia agli utili di cui all'articolo 9, comma 2,
della legge 25 febbraio 1987, n. 67, per l'accesso ai benefici di cui
all'articolo 11 della legge stessa), e dalla legge 7 marzo 2001, n.
62 (Nuove norme sull'editoria e sui prodotti editoriali e modifiche
alla legge 5 agosto 1981, n. 416), oggetto di successive modifiche.
2.1.- In attuazione dell'art. 44 del d.l. n. 112 del 2008,
quindi, e' stato approvato il d.P.R. 25 novembre 2010, n. 223
(Regolamento recante semplificazione e riordino dell'erogazione dei
contributi all'editoria, a norma dell'articolo 44 del decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133), che, al Capo I, reca «Semplificazione e
riordino dei contributi di cui all'articolo 3 della legge 7 agosto
1990, n. 250», e, all'art. 3, ha modificato le modalita' di calcolo
dei contributi di cui all'art. 3 della legge n. 250 del 1990,
prevedendo, tra l'altro, per l'accesso agli stessi, la prova
dell'effettiva distribuzione e messa in vendita della testata,
nonche' l'adeguata valorizzazione dell'occupazione professionale.
Il comma 7 dell'art. 3 del d.P.R. indicato, richiamando la norma
primaria, stabilisce in particolare che, «[i]n caso di insufficienza
delle risorse stanziate sul pertinente capitolo del bilancio autonomo
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, agli aventi titolo
spettano contributi ridotti mediante riparto proporzionale».
2.2.- Il principio e' espresso anche nell'art. 2, comma 62, della
legge n. 191 del 2009, parimenti censurata, secondo cui: «[i]n
attuazione dell'articolo 44 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e
successive modificazioni, i contributi e le provvidenze spettano nel
limite dello stanziamento iscritto sul pertinente capitolo del
bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri [...]».
La disposizione tiene conto del trasferimento delle risorse dal
bilancio dello Stato al bilancio autonomo della Presidenza del
Consiglio dei ministri, confermando, anche in relazione a
quest'ultimo, la necessita' di una determinazione del capitolo di
spesa.
2.3.- Infine, l'art. 2, comma 1, del d.l. n. 63 del 2012, come
convertito, prevede per le imprese editrici che «[i] contributi di
cui al presente decreto spettano nei limiti delle risorse stanziate
sul pertinente capitolo del bilancio autonomo della Presidenza del
Consiglio dei Ministri [...]. In caso di insufficienza delle risorse
stanziate, agli aventi titolo spettano contributi ridotti mediante
riparto proporzionale».
Importante e' ricordare, per le ragioni che poi si diranno, che
il comma 2 dello stesso art. 2 stabilisce che «[a] decorrere dai
contributi relativi all'anno 2012» il contributo stesso «non puo'
comunque superare quello riferito all'anno 2010 [...]».
Viene cosi' fissata una ulteriore soglia, che non puo' essere
superata per ciascuna impresa editoriale, e che e' considerata quale
parametro di riferimento per la riduzione automatica e proporzionale
nella ripartizione della contribuzione (sulla scorta del d.P.R. n.
223 del 2010).
3.- Quanto ai profili pregiudiziali, deve essere innanzitutto
richiamata la dichiarazione d'inammissibilita' dell'intervento
spiegato dalla societa' Avvenire Nuova Editoriale Italiana spa, per
le ragioni esposte nell'ordinanza letta nel corso dell'udienza
pubblica e allegata alla presente sentenza.
3.1.- Va poi disattesa l'eccezione di difetto di rilevanza delle
questioni, sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, a causa
del procedimento penale che ha interessato la societa' Ediservice
srl, in cui e' intervenuto il rinvio a giudizio disposto dal giudice
per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Catania.
L'autonomia del giudizio incidentale, che non viene meno neppure
in caso di estinzione del giudizio principale, porta ad escludere che
la sopravvenuta vicenda penale possa dar luogo a difetto di rilevanza
della questione.
3.2.- Anche le ulteriori eccezioni sollevate dall'Avvocatura
generale dello Stato, di inammissibilita' delle questioni, per
genericita' delle censure, vanno disattese, perche' nell'ordinanza
esse sono ben specificate, sia in riferimento all'art. 3 Cost. sotto
il profilo del principio di uguaglianza, in quanto posto in relazione
all'art. 2 Cost., sia in riferimento agli altri parametri evocati.
3.3.- Inoltre, va rilevato che non possono essere presi in
considerazione, secondo la costante giurisprudenza della Corte,
ulteriori questioni o profili di costituzionalita' dedotti dalle
parti, oltre i limiti dell'ordinanza di rimessione; e cio' sia che
siano stati eccepiti, ma non fatti propri dal giudice a quo, sia che
siano diretti ad ampliare o modificare successivamente il thema
decidendum, una volta che le parti si siano costituite nel giudizio
incidentale di costituzionalita' (ex plurimis, sentenza n. 248 del
2018).
4.- Nel merito, il primo gruppo di questioni - in ordine logico -
sollevato dal rimettente, in relazione agli artt. 2, 3 (principio di
uguaglianza) e 21 Cost., non e' fondato.
5.- Non vi e' dubbio che la liberta' di manifestazione del
pensiero, di cui e' espressione la liberta' di stampa, costituisce un
valore centrale del nostro sistema costituzionale, come e' stato
riconosciuto non solo dalla stessa Assemblea costituente, che
significativamente ha ritenuto di dover adottare la legge 8 febbraio
1948, n. 47 (Disposizioni sulla stampa), a tutela di tale liberta';
ma successivamente anche da questa Corte, che ha evidenziato da tempo
il rapporto tra liberta' di manifestazione del pensiero e regime
democratico, affermando che la prima e' «"coessenziale al regime di
liberta'" garantito dalla Costituzione» (sentenza n. 11 del 1968),
«pietra angolare dell'ordine democratico» (sentenza n. 84 del 1969),
«cardine di democrazia nell'ordinamento generale» (sentenza n. 126
del 1985).
5.1.- Quanto al diritto dell'informazione, in particolare, con la
sentenza n. 9 del 1965, si e' chiarito che esso «e' tra le liberta'
fondamentali proclamate e protette dalla nostra Costituzione, una di
quelle anzi che meglio caratterizzano il regime vigente nello Stato,
condizione com'e' del modo di essere e dello sviluppo della vita del
Paese in ogni suo aspetto culturale, politico, sociale».
In mancanza di una specifica disciplina costituzionale
dell'informazione, la giurisprudenza costituzionale ha poi sempre
ricondotto il relativo diritto nell'ambito di tutela della liberta'
costituzionale di manifestazione del pensiero, atteso che l'art. 21
Cost. «solennemente proclama uno tra i principi caratterizzanti del
vigente ordinamento democratico, garantendo a "tutti" il diritto di
manifestare liberamente il proprio pensiero "con ogni mezzo di
diffusione" e [detta] per di piu' ulteriori e specifiche norme a
tutela della stampa, quale mezzo di diffusione tradizionale e tuttora
insostituibile ai fini dell'informazione dei cittadini e quindi della
formazione di una pubblica opinione avvertita e consapevole»
(sentenza n. 105 del 1972).
5.2.- Il "diritto all'informazione", poi, secondo l'insegnamento
di questa Corte, va determinato e qualificato in riferimento ai
principi fondanti della forma di Stato delineata dalla Costituzione,
i quali esigono che la nostra democrazia sia basata su una libera
opinione pubblica e sia in grado di svilupparsi attraverso la pari
concorrenza di tutti alla formazione della volonta' generale. Di qui
deriva l'imperativo costituzionale che il "diritto all'informazione"
garantito dall'art. 21 Cost. sia qualificato e caratterizzato dal
pluralismo delle fonti cui attingere conoscenze e notizie - che
comporta, fra l'altro, il vincolo al legislatore di impedire la
formazione di posizioni dominanti e di favorire l'accesso del massimo
numero possibile di voci diverse - in modo tale che il cittadino
possa essere messo in condizione di compiere le sue valutazioni
avendo presenti punti di vista differenti e orientamenti culturali
contrastanti (sentenza n. 112 del 1993, richiamata dalla sentenza n.
155 del 2002).
E' tuttora attuale affermare che l'informazione esprime «non
tanto una materia, quanto "una condizione preliminare"» per
l'attuazione dei principi propri dello Stato democratico (sentenza n.
29 del 1996; nello stesso senso, sentenze n. 312 del 2003 e n. 348
del 1990).
6.- Tali affermazioni di principio hanno avuto ricadute
sostanziali in ordine al pluralismo dell'informazione, comportando il
riconoscimento del «valore centrale del pluralismo in un ordinamento
democratico» (sentenze n. 21 del 1991 e n. 826 del 1988), fino al
punto da giustificare e anzi imporre al legislatore interventi idonei
a garantirne il rispetto.
6.1.- In concreto la necessita' dell'effettiva garanzia del
pluralismo e' stata enunciata da questa Corte, con riguardo alla
disciplina delle emittenti televisive, per consentire sia
l'espressione delle varie componenti culturali della societa', sia la
loro presenza sul mercato. Nel vagliare i limiti alla concentrazione
nel settore dell'editoria, la Corte ne ha ravvisato la funzionalita'
alla garanzia del pluralismo delle voci, ponendo peraltro in evidenza
che poiche' nel settore televisivo vi era una barriera di accesso in
ragione della non illimitatezza delle frequenze, a differenza della
stampa, si imponeva il ricorso al sistema concessorio (sentenze n.
420 del 1994, n. 826 del 1988 e n. 148 del 1981).
In presenza di una situazione di ristrettezza delle frequenze
disponibili che determinava effetti negativi sul rispetto dei
principi del pluralismo, questa Corte (sentenza n. 466 del 2002) ha
poi ribadito la necessita' di assicurare l'accesso al sistema
radiotelevisivo del «massimo numero possibile di voci diverse» e ha
sottolineato l'insufficienza del mero concorso fra un polo pubblico e
un polo privato ai fini del rispetto delle evidenziate esigenze
costituzionali connesse all'informazione.
Cosi', chiamata a vagliare le norme sui contributi statali per la
diffusione della tecnica digitale terrestre di trasmissione
televisiva, la Corte (sentenze n. 168 del 2008 e n. 151 del 2005), ne
ravvisava la legittimita' poiche' la finalita' delle norme impugnate
era quella di favorirla quale condizione preliminare per l'attuazione
dei principi propri dello Stato democratico.
6.2.- Sotto un diverso, ma non meno significativo profilo,
l'ordinanza n. 61 del 2008 ha affermato che la Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi e' investita di attribuzioni che discendono
dall'esigenza di garantire il principio, fondato sull'art. 21 Cost.,
del pluralismo dell'informazione, in base al quale la presenza di un
organo parlamentare di indirizzo e vigilanza serve ad evitare che il
servizio pubblico radiotelevisivo venga gestito dal Governo in modo
«esclusivo o preponderante».
Nella successiva sentenza n. 69 del 2009 (dopo aver richiamato le
sentenze n. 194 del 1987 e n. 225 del 1974), sempre in relazione alle
attribuzioni della suddetta Commissione, questa Corte ha riconosciuto
che l'imparzialita' e l'obbiettivita' dell'informazione possono
essere garantite solo dal pluralismo delle fonti e degli orientamenti
ideali, culturali e politici, nella difficolta' che le notizie e i
contenuti dei programmi siano, in se' e per se', sempre e comunque
obbiettivi. La rappresentanza parlamentare, in cui tendenzialmente si
rispecchia il pluralismo esistente nella societa', si pone, pertanto,
come il piu' idoneo custode delle condizioni indispensabili per
mantenere gli amministratori della societa' concessionaria, nei
limiti del possibile, al riparo da pressioni e condizionamenti, che
inevitabilmente inciderebbero sulla loro obbiettivita' e
imparzialita'.
6.3.- Inoltre il pluralismo dell'informazione e' sotteso anche
agli interventi di questa Corte in materia di limiti di affollamento
pubblicitario, atteso che i principi delle disposizioni relative
all'affollamento pubblicitario televisivo mirano a realizzare la
protezione dei consumatori, e in particolare dei telespettatori,
oltre che la tutela della concorrenza e del pluralismo televisivo
(sentenza n. 210 del 2015).
6.4.- Deve poi ricordarsi che il pluralismo dell'informazione
rileva anche con riguardo alla liberta' di manifestazione del
pensiero (art. 21 Cost.), intesa (sentenza n. 122 del 2017, che
richiama le sentenze n. 112 del 1993, n. 826 del 1988 e n. 148 del
1981) nel suo significato passivo di diritto di essere informati,
attesa la sussistenza del «diritto [...] a conoscere liberamente le
manifestazioni di pensiero che circolano nella societa' [...]»
(citata sentenza n. 122 del 2017).
7.- Il rilievo costituzionale della liberta' di manifestazione
del pensiero non comporta tuttavia - come prospetta il rimettente -
che esista in via generale un diritto soggettivo delle imprese
editrici a misure di sostegno dell'editoria.
7.1.- La pretesa si radica nella combinazione fra l'articolo
della Costituzione che definisce il diritto di volta in volta preso
in esame e l'art. 2 Cost., ma anche e soprattutto con il secondo
comma dell'art. 3 Cost., il quale impone di «rimuovere gli ostacoli
di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la liberta' e
l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della
persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori
all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese».
Ma tale esigenza non sussiste nel caso in esame, in cui i presidi
offerti dall'ordinamento a tutela del pluralismo informativo e del
mercato risultano idonei ad assicurare tale valore, cosicche' la
garanzia del pur fondamentale diritto in questione non impone
l'intervento finanziario dello Stato.
7.2.- Non e' pertinente dunque il richiamo della sentenza n. 275
del 2016: la pronuncia, che ha ad oggetto il diritto all'istruzione
del disabile consacrato nell'art. 38 Cost., ha ritenuto che il
servizio di trasporto scolastico e di assistenza rientri nel nucleo
indefettibile di garanzie di tale diritto, proprio perche' tale
diritto costituisce una componente essenziale per assicurarne
l'effettivita'.
8.- Conseguentemente, non e' fondata l'ulteriore censura di
lesione della liberta' di iniziativa economica di cui all'art. 41,
secondo comma, Cost., una volta riconosciuta la mancanza di un
diritto al contributo finanziario in relazione a questo settore
imprenditoriale.
9.- Come pure non e' fondato l'altro gruppo di questioni
attinente alla lesione del principio del legittimo affidamento negli
atti dello Stato, anche con riguardo all'ordinamento europeo.
9.1.- In proposito non e' necessario soffermarsi sui pur
rilevanti limiti entro cui tale diritto e' stato riconosciuto dalla
giurisprudenza nazionale e sovranazionale, poiche' qui mancano gli
stessi presupposti di fatto dell'affidamento: si e' visto, infatti,
che nelle norme regolanti la disciplina dei contributi all'editoria,
sia legislative, che di rango inferiore, e' sempre dichiarato il
carattere discrezionale dell'elargizione e la sua subordinazione alle
disponibilita' di bilancio, cosicche' risulta evidente che
l'iniziativa editoriale non puo' contare sull'esistenza di
contributi, ne' su di un loro determinato ammontare.
10.- Un'ulteriore, centrale, gruppo di questioni sollevate dal
giudice a quo attiene alla violazione del principio di ragionevolezza
in combinazione con gli artt. 21 e 97 Cost., in quanto la
determinazione dell'ammontare del contributo affidata alla
discrezionalita' del Governo, senza l'indicazione di criteri
oggettivi, contrasterebbe con il principio di imparzialita' e
trasparenza della pubblica amministrazione, non garantendo
l'attribuzione di contributi significativi e adeguati e rendendo
cosi' difficoltosa l'indipendenza e la pluralita' dell'informazione.
11.- Le censure riguardano in sostanza il ruolo attribuito alla
Presidenza del Consiglio dei ministri nello stabilire l'ammontare
delle risorse per il sostegno all'editoria.
11.1.- Va ricordato in proposito che, a partire dalla legge 22
dicembre 2008, n. 204 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2009 e bilancio pluriennale per il triennio 2009-2011), e
dalla legge 23 dicembre 2009, n. 192 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2010 e bilancio pluriennale per il
triennio 2010-2012), e' stata adottata una struttura contabile del
bilancio dello Stato che si fonda su una classificazione delle
risorse finanziarie secondo due principali livelli di aggregazione:
missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa
pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, e specifici
programmi di spesa in cui sono articolate le missioni.
11.2.- In attuazione di tali principi, ai sensi dell'art. 8 del
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303 (Ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, a norma dell'articolo 11 della
legge 15 marzo 1997, n. 59), «[...] la Presidenza provvede
all'autonoma gestione delle spese nei limiti delle disponibilita'
iscritte in apposita unita' previsionale di base dello stato di
previsione della spesa del Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica. Con propri decreti il Presidente
stabilisce, in coerenza con i criteri di classificazione della spesa
del bilancio statale, la struttura dei bilanci e la disciplina della
gestione delle spese».
La disposizione e' stata a sua volta attuata con il d.P.C.m. 22
novembre 2010 (Disciplina dell'autonomia finanziaria e contabile
della Presidenza del Consiglio dei Ministri): nel bilancio della
Presidenza del Consiglio dei ministri, in corrispondenza con il
bilancio dello Stato (capitoli MEF), e' prevista una missione
«Comunicazioni», comprensiva di una pluralita' di interventi, fra i
quali quelli a favore dell'editoria. Il riparto delle disponibilita'
finanziarie fra tali interventi e' rimesso alla stessa Presidenza,
cosicche' l'assegnazione dei fondi al settore in questione rimane
subordinato a scelte discrezionali circa la distribuzione delle
risorse, e cio', evidentemente, rientra nella logica dell'attuale
sistema di bilancio e non e' incoerente con l'assetto generale della
finanza pubblica delineato dalla normativa dettata nel tempo.
12.- In effetti, nelle norme in esame si manifesta una grave
lacuna di fondo, evidenziata, in particolare, dalla loro mancata
armonizzazione con le disposizioni normative, anch'esse primarie, che
fissano i requisiti per accedere ai contributi (nella specie quelli
diretti per le imprese editrici ammesse), procedendo anche alla loro
quantificazione.
Infatti l'art. 3, comma 3, della legge n. 250 del 1990 riconosce
«alle imprese editrici di periodici che risultino esercitate da
cooperative, fondazioni o enti morali, ovvero da societa' la
maggioranza del capitale sociale delle quali sia detenuta da
cooperative, fondazioni o enti morali che non abbiano scopo di lucro»
un contributo annuo stabilito in un quantum per ogni copia stampata,
fino ad un determinato numero di copie, indipendentemente dal numero
delle testate.
L'art. 8 del decreto legislativo 15 maggio 2017, n. 70
(Ridefinizione della disciplina dei contributi diretti alle imprese
editrici di quotidiani e periodici, in attuazione dell'art. 2, commi
1 e 2, della legge 26 ottobre 2016, n. 198), poi, anche se non regola
la fattispecie del giudizio principale, stabilisce, tra l'altro, che
il contributo comprende una quota di rimborso dei costi direttamente
connessi alla produzione della testata e una quota per le copie
vendute, e indica i criteri e le modalita' in presenza dei quali
sussiste il diritto a percepirlo da parte delle imprese editrici
ammesse a fruire dello stesso, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettere
a), b) e c), del medesimo decreto legislativo.
Le imprese editrici, da un lato, sono destinatarie di norme che
le vedono come titolari di diritti rispetto all'allocazione delle
risorse in questione; dall'altro, sono esposte al rischio di un
parziale o addirittura totale taglio delle risorse stesse. Il sistema
e' dunque affetto da una incoerenza interna, dovuta a scelte
normative che prima creano aspettative e poi autorizzano a negarle.
E' allora evidente che in un settore come quello in esame,
caratterizzato dalla presenza di un diritto fondamentale, vi e'
l'esigenza che il quadro normativo sia ricondotto a trasparenza e
chiarezza, e in particolare che l'attribuzione delle risorse risponda
a criteri certi e obiettivi.
12.1.- Rileva tuttavia questa Corte che da cio' non puo' derivare
l'accoglimento delle questioni.
Anzitutto, e' evidente che non e' percorribile la strada della
semplice cancellazione delle norme censurate: cio' si tradurrebbe in
un danno per la stessa parte del giudizio a quo, che si vedrebbe del
tutto negato il contributo, sia pure ridotto.
Inoltre, l'adozione di una disciplina che risponda ai canoni
ricordati, quanto all'esigenza di armonizzazione del sistema, non
impone una soluzione costituzionalmente obbligata, e quindi non puo'
essere oggetto di intervento di questa Corte, restando affidata alla
scelta del legislatore.
In particolare non puo' ritenersi che costituisca una soluzione
implicita nell'ordinamento l'indicazione quantitativa, prevista, per
l'anno 2010, dall'art. 2, comma 2, del d.l. n. 63 del 2012.
Si tratta, infatti, di un limite massimo e non certo minimo, come
pretende il rimettente per superare il problema del vuoto legislativo
conseguente all'eventuale accoglimento della questione.
12.2.- In definitiva, le questioni di legittimita' costituzionale
sollevate in relazione agli artt. 3 (principio di ragionevolezza), 21
e 97 Cost. devono essere dichiarate inammissibili.