ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
300, 360, 361, 362, 363, 364 e 365, della legge 30 dicembre 2018, n.
145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e
bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), nonche' dell'art.
9-bis, comma 1, lettera a), del decreto-legge 14 dicembre 2018, n.
135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione
per le imprese e per la pubblica amministrazione), convertito, con
modificazioni, nella legge 11 febbraio 2019, n. 12, promosso dalla
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste con ricorso notificato
il 1° marzo 2019, depositato in cancelleria il 7 marzo 2019, iscritto
al n. 37 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 20, prima serie speciale, dell'anno
2019.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2020 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato Francesco Saverio Marini per la Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e l'avvocato dello Stato Gianfranco
Pignatone per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 25 febbraio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso n. 37 del 2019, depositato in data 7 marzo 2019,
la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale in via principale dell'art.
1, commi 300, 360, 361, 362, 363, 364 e 365, della legge 30 dicembre
2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021),
nonche' dell'art. 9-bis, comma 1, lettera a), del decreto-legge 14
dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e
semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 febbraio 2019, n. 12,
in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 117, quarto comma, e 120 della
Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), e agli artt. 2, lettere a) e b),
3, lettera l), 4 e 38 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta).
1.1.- La Regione precisa che le disposizioni contestate
attengono, rispettivamente, alla disciplina delle procedure
concorsuali per l'accesso alle amministrazioni pubbliche (commi 300 e
360), anche del personale medico, tecnico professionale e
infermieristico presso gli enti del servizio sanitario nazionale, e a
quella delle graduatorie (commi da 361 a 365, quest'ultimo come
modificato dall'art. 9-bis, comma 1, lettera a, del d.l. n. 135 del
2018, come convertito nella legge n. 12 del 2019).
1.2.- In via preliminare, la ricorrente premette che impugna le
citate norme in via cautelativa, ove fossero ritenute applicabili
anche alla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, in linea
con la giurisprudenza costituzionale da cui emerge che possono
trovare ingresso nel giudizio in via principale questioni promosse in
via cautelativa o ipotetica, sulla base di interpretazioni
prospettate come possibili, purche' non implausibili e comunque
ragionevolmente applicabili alle disposizioni impugnate.
Tali disposizioni - prosegue la Regione - modificano previsioni
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), che, all'art. 3, comma 1, stabilisce che i principi
desumibili dall'art. 2 della legge 23 ottobre1992, n. 421 (Delega al
Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in
materia di sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale) e dall'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n.
59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione
e per la semplificazione amministrativa), costituiscono per le
Regioni a statuto speciale «norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica», escludendone, pertanto, la
diretta applicabilita'. Peraltro - ricorda ancora la Regione - l'art.
2 della citata legge n. 421 del 1992 fa espressamente «salve, per la
Valle d'Aosta, le competenze statutarie in materia, le norme di
attuazione e la disciplina sul bilinguismo». Tuttavia, le previsioni
impugnate si riferiscono indistintamente alle pubbliche
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del
2001, in cui rientrano anche le Regioni e le aziende e gli enti del
servizio sanitario nazionale. Pertanto, la Regione assume che
l'applicabilita' delle norme contestate anche alla Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, ai suoi enti locali, agli enti
strumentali, alle aziende ed enti del servizio sanitario regionale
appaia dubbia, ma non implausibile.
1.3.- Quanto alle disposizioni statali di cui ai commi 300 e 360
dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018, esse sarebbero invasive
della competenza legislativa primaria attribuita alla Regione
dall'art. 2, lettere a) e b), dello statuto speciale nelle materie
dell'«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione
e stato giuridico ed economico del personale» e dell'«ordinamento
degli enti locali e delle relative circoscrizioni» e della competenza
amministrativa assegnata alla Regione nelle medesime materie
dall'art. 4 dello statuto. Sarebbe, altresi', lesa la competenza
regionale residuale spettante anche alla Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste in forza della clausola di cui all'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001 nella materia «ordinamento e
organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici
regionali», di cui all'art. 117, quarto comma, Cost. Nel perimetro di
queste materie rientrerebbe la competenza della Regione a
disciplinare l'accesso al lavoro pubblico regionale, ivi compreso il
reclutamento del personale medico, tecnico-professionale e
infermieristico presso l'ASL Valle d'Aosta e gli enti del Servizio
sanitario regionale. Con specifico riguardo al reclutamento nel
comparto del servizio sanitario regionale sarebbe anche violata la
competenza regionale integrativa in materia di «igiene e sanita'» di
cui all'art. 3 dello statuto e le relative competenze amministrative
di cui all'art. 4 del medesimo statuto.
Sarebbe, inoltre, violato l'art. 38 dello statuto speciale, che
pone il principio di parificazione della lingua francese a quella
italiana (comma 1) e impone l'assunzione presso le amministrazioni
pubbliche di soggetti che conoscano la lingua francese (comma 3), con
procedure selettive volte all'accertamento preliminare della
conoscenza della lingua francese o italiana.
Anche ove si volesse rinvenire un titolo di competenza statale,
le disposizioni impugnate si rivelerebbero, secondo la Regione,
illegittime per violazione del principio di leale collaborazione di
cui agli artt. 5 e 120 Cost., perche', pur incidendo su materie di
competenza regionale residuale, non prevedrebbero alcuna forma di
coinvolgimento delle Regioni. In particolare, i commi 300 e 360
dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018 sarebbero costituzionalmente
illegittimi, la' dove non subordinano l'adozione del decreto
ministeriale per la definizione delle procedure semplificate di
reclutamento del personale all'intesa in Conferenza unificata.
La ricorrente lamenta, inoltre, che, per effetto delle
disposizioni impugnate, per il reclutamento del proprio personale e
del personale sanitario regionale, non potranno piu' essere
utilizzate le modalita' di reclutamento di cui alla normativa
regionale in vigore, che definisce i requisiti di accesso, le
modalita' e i criteri per il reclutamento del personale degli enti
del Comparto unico della Valle d'Aosta, peraltro nel rispetto
dell'art. 38 dello statuto. In tal modo si produrrebbe l'effetto di
una proliferazione di concorsi e di graduatorie, con conseguente
incremento della spesa pubblica, in violazione del principio del buon
andamento e dell'imparzialita' dell'amministrazione di cui agli artt.
3 e 97 Cost.
1.4.- Analoghe censure sono rivolte alle disposizioni (commi
361-365 del citato art. 1 della legge n. 145 del 2018) che
stabiliscono che le graduatorie, a "regime", possono essere usate
solo per coprire i posti messi a bando e dispongono la proroga delle
graduatorie piu' risalenti, subordinando l'assunzione degli idonei
alla frequenza di corsi di aggiornamento professionale e a un
esame-colloquio.
Tali disposizioni sarebbero lesive delle gia' citate competenze
della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e del principio
di leale collaborazione nella parte in cui prevedono che le
graduatorie relative a concorsi banditi a far data dall'entrata in
vigore della legge n. 145 del 2018 - ovvero a concorsi relativi al
personale medico, tecnico-professionale e infermieristico banditi a
far data dal 1° gennaio 2020 - sono utilizzate esclusivamente per la
copertura dei posti messi a concorso, senza alcuna previa
concertazione. Tali previsioni impedirebbero alla Regione di
procedere allo scorrimento delle graduatorie, per far fronte a
esigenze di assunzioni, e agli enti del comparto unico di avvalersi
delle graduatorie di concorsi indetti da altri enti, nei tre anni.
Sarebbe, inoltre, preclusa la possibilita' di tener fermi termini
superiori di validita' delle graduatorie gia' fissati dal legislatore
regionale, e di derogare, in caso di reclutamento di idonei inseriti
nelle graduatorie approvate fra il 2010 e il 2013, alle condizioni di
utilizzabilita' prescritte dal legislatore statale. E cio' in
violazione anche del principio del buon andamento e
dell'imparzialita' dell'amministrazione.
2.- Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile e in
subordine infondato.
2.1.- In linea preliminare, la difesa statale sostiene che le
censure sollevate nei confronti dei commi 300 e 360 dell'art. 1 della
legge n. 145 del 2018 siano manifestamente inammissibili, dal momento
che le procedure assunzionali ivi contemplate riguarderebbero solo le
amministrazioni statali e non anche quelle regionali.
Nel merito, sarebbero, anzitutto, prive di fondamento le
questioni promosse in relazione allo statuto speciale, sia con
riguardo alla materia «organizzazione delle Regioni e degli uffici
regionali, organizzazione degli enti locali», trovando applicazione
la piu' ampia competenza legislativa residuale in materia di
«organizzazione amministrativa regionale» stabilita dall'art. 117,
quarto comma, Cost., sia con riguardo alla materia «igiene e
sanita'», in cui la potesta' legislativa regionale e' «di
integrazione e di attuazione delle leggi della Repubblica».
Tuttavia, anche le censure promosse, in relazione agli altri
parametri costituzionali, nei confronti dei commi 361, 364 e 365
dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018, la' dove stabiliscono limiti
soggettivi di efficacia delle graduatorie inerenti alle procedure
selettive per l'accesso al pubblico impiego, sarebbero prive di
fondamento. Tali norme sarebbero, infatti, volte a garantire che
siano reclutati i candidati risultati in possesso dei requisiti
tecnico-culturali richiesti per le figure professionali messe a
concorso, in attuazione dei principi di efficienza e buon andamento
dell'amministrazione.
2.2.- Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza
pubblica, la difesa statale ha segnalato che i commi 361, 362 e 365
dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018 sono stati abrogati dall'art.
1, comma 148, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio
pluriennale per il triennio 2020-2022), cosicche', con riguardo alle
censure prospettate in relazione ai medesimi, il ricorso sarebbe
diventato improcedibile per cessazione della materia del contendere.
3.- All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni formulate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 300, 360, 361, 362,
363, 364 e 365, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019-2021), nonche' dell'art. 9-bis,
comma 1, lettera a), del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135
(Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le
imprese e per la pubblica amministrazione), convertito, con
modificazioni, nella legge 11 febbraio 2019, n. 12, in riferimento
agli artt. 3, 5, 97, 117, quarto comma, e 120 della Costituzione, in
combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001 n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), e agli artt. 2, lettere a) e b), 3, lettera l), 4 e 38
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale
per la Valle d'Aosta).
1.1.- Con tali disposizioni il legislatore statale ha
disciplinato le modalita' di accesso al lavoro pubblico, ivi compreso
il reclutamento del personale medico, tecnico-professionale e
infermieristico presso le aziende e gli enti del Servizio sanitario
nazionale. Ha anche individuato i criteri per l'indizione delle
procedure di reclutamento e del relativo espletamento, nonche'
dell'utilizzabilita' delle graduatorie. Per queste ultime, ha
stabilito che, a "regime", possono essere usate solo per coprire i
posti messi a bando, laddove, per le piu' risalenti, l'assunzione
degli idonei e' subordinata alla frequenza di corsi di aggiornamento
professionale e a un esame-colloquio.
1.2.- In considerazione del differente oggetto delle norme
regionali citate - alcune (commi 300 e 360 dell'art. 1) inerenti
specificamente alle modalita' di reclutamento del personale delle
amministrazioni pubbliche, altre, invece, relative alla disciplina
delle graduatorie (commi 361-365 del medesimo art. 1) - si
esamineranno separatamente le questioni proposte in riferimento alle
stesse.
2.- In via preliminare, occorre rilevare che il ricorso e'
promosso in via cautelativa, ove fossero ritenute applicabili anche
alla Valle d'Aosta le disposizioni impugnate. Cio' non e' d'ostacolo
all'ammissibilita' delle censure.
In linea con la giurisprudenza costituzionale, nel giudizio in
via principale il ricorso promosso in via cautelativa supera il
vaglio dell'ammissibilita' se, nonostante i dubbi avanzati,
l'interpretazione prospettata non appaia implausibile e, comunque,
sia ragionevolmente desumibile dalle disposizioni impugnate (ex
multis, sentenze n. 89 del 2019, n. 103 e n. 73 del 2018, n. 270 del
2017).
Questo e' il caso del ricorso promosso dalla Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, poiche' le norme impugnate, la' dove
fanno riferimento alle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), potrebbero ritenersi indirizzate anche
alle amministrazioni regionali valdostane.
Del resto, la legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo
per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia
di sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale), nel riferirsi alle norme statali sul lavoro pubblico,
fa espressamente «salve, per la Valle d'Aosta, le competenze
statutarie in materia, le norme di attuazione e la disciplina del
bilinguismo» (art. 2). Dal confronto di queste disposizioni potrebbe,
in effetti, ingenerarsi il dubbio circa l'applicabilita' delle
modifiche introdotte con la legge impugnata.
L'interpretazione sostenuta dalla ricorrente, secondo cui le
norme impugnate potrebbero essere applicabili anche alla Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, deve pertanto considerarsi non
implausibile.
3.- Sono, anzitutto, impugnati i commi 300 e 360 dell'art. 1
della legge n. 145 del 2018, che hanno come oggetto la disciplina
delle procedure concorsuali per l'accesso alle amministrazioni
pubbliche. La ricorrente ritiene che, con tali disposizioni, sia
stata invasa la sfera di competenza legislativa primaria attribuitale
dallo statuto speciale nelle materie «ordinamento degli uffici e
degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico
del personale» (art. 2, lettera a, dello statuto speciale) e
«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni» (art.
2, lettera b, dello statuto speciale), nonche' la competenza
integrativa attuativa regionale in materia di «igiene e sanita'»
(art. 3, lettera l, dello statuto speciale). Sarebbero, altresi',
violate le competenze amministrative assegnate alla Regione, nelle
medesime materie, dallo statuto speciale, oltre alla competenza
regionale residuale in materia di «ordinamento e organizzazione
amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali», di cui
all'art. 117, quarto comma, Cost., attribuita alla Regione ad
autonomia speciale in virtu' della clausola definita di maggior
favore di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Le medesime norme, inoltre, violerebbero il principio di
parificazione della lingua francese a quella italiana e il
conseguente obbligo di assunzione presso le amministrazioni pubbliche
di soggetti che conoscano la lingua francese (art. 38, primo e terzo
comma, dello statuto speciale), nonche' il principio di leale
collaborazione (artt. 5 e 120 Cost.), non subordinando l'adozione del
decreto ministeriale per la definizione delle procedure semplificate
di reclutamento all'intesa in Conferenza unificata. Sarebbero,
infine, violati anche gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto le citate
disposizioni impedirebbero alla Regione di utilizzare le modalita' di
reclutamento gia' sperimentate e concernenti la predisposizione di
concorsi unici, producendo l'effetto di una proliferazione di
procedure concorsuali e di graduatorie, con conseguente incremento
della spesa pubblica.
3.1.- Le questioni sollevate dalla Regione Valle d'Aosta non sono
fondate, in relazione a tutti i parametri evocati.
3.1.1.- E' necessario muovere da una ricognizione dell'ambito di
applicazione delle disposizioni impugnate.
Il comma 300 fa espressamente riferimento alle «procedure
concorsuali autorizzate a valere sulle risorse del fondo di cui
all'articolo 1, comma 365, lettera b), della legge 11 dicembre 2016,
n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), come
rifinanziato ai sensi del comma 298 del presente articolo». Le
risorse di quest'ultimo fondo sono destinate «ad assunzioni di
personale a tempo indeterminato, in aggiunta alle facolta'
assunzionali previste a legislazione vigente, nell'ambito delle
amministrazioni dello Stato, ivi compresi i Corpi di polizia ed il
Corpo nazionale dei vigili del fuoco, le agenzie, incluse le agenzie
fiscali di cui agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30
luglio 1999, n. 300 (Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma
dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n.59), e l'Agenzia
italiana per la cooperazione allo sviluppo, gli enti pubblici non
economici e gli enti pubblici di cui allarticolo 70, comma 4, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165».
Il comma 298 dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018 - che ha
rifinanziato il fondo - stabilisce che le assunzioni a tempo
indeterminato, cui tali risorse sono destinate, «sono autorizzate,
nell'ambito delle vacanze di organico, a favore delle amministrazioni
dello Stato, degli enti pubblici non economici nazionali e delle
agenzie individuati con decreto del Ministro per la pubblica
amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze».
E' di tutta evidenza che, nel richiamare le assunzioni
autorizzate, complessivamente considerate, si intende, con la
disposizione citata, fare riferimento solo alle amministrazioni
statali.
In questa prospettiva si colloca il comma 360. Esso dispone che,
«a decorrere dall'anno 2019», il reclutamento del personale, mediante
le procedure di cui al comma 300, dovra' - si noti bene, non piu'
potra', come indicava il comma 300 - espletarsi secondo le modalita'
semplificate individuate con il gia' menzionato «decreto del Ministro
della pubblica amministrazione» da adottarsi, ai sensi dell'art. 17,
comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina
dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri), entro due mesi dalla data di entrata in
vigore della stessa legge n. 145 del 2018. Questo e' il chiaro
enunciato che si rinviene nel comma 300.
Il comma 360 fa riferimento alle «amministrazioni pubbliche di
cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165».
3.1.2.- Occorre, ora, considerare le competenze della ricorrente.
La Regione Valle d'Aosta e' titolare di una competenza legislativa
primaria in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti
dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del
personale» e di «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni» (art. 2, primo comma, lettere a e b, dello statuto
speciale). La Regione esercita tali competenze «in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica» (ancora art. 2, primo comma,
dello statuto speciale).
In continuita' con queste norme statutarie si deve leggere la
previsione, di cui all'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001,
secondo cui «i principi desumibili dall'art. 2 della legge n. 421 del
1992 [...] costituiscono [...] per le Regioni a statuto speciale e
per le Province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali
di riforma economico-sociale della Repubblica». L'art. 2, comma 3,
della citata legge n. 421 del 1992, peraltro, dispone che «[r]estano
salve per la Valle d'Aosta le competenze statutarie in materia, le
norme di attuazione e la disciplina sul bilinguismo».
A cio' deve, poi, aggiungersi che, a seguito della riforma
costituzionale del Titolo V della parte II della Costituzione, alla
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste spetta la piu' ampia
competenza legislativa residuale in materia di «ordinamento e
organizzazione amministrativa regionale» di cui all'art. 117, quarto
comma, Cost. Quest'ultimo e', infatti, applicabile alla Regione -
come questa Corte ha gia' avuto occasione di affermare - in virtu'
della c.d. clausola di favore di cui all'art. 10 della legge cost. n.
3 del 2001, in quanto «prevede una forma di autonomia piu' ampia di
quella gia' attribuita alla stessa Regione dall'art. 2, primo comma,
lettera a), dello statuto speciale» (sentenza n. 241 del 2018).
3.1.3.- Considerati tali presupposti, e' evidente che le norme
statali impugnate, nel disciplinare dettagliatamente l'espletamento
delle procedure concorsuali delle sole amministrazioni statali, non
si applicano alla Regione ricorrente e, pertanto, non determinano
alcuna invasione della sfera di competenza regionale. Non e' in alcun
modo preclusa l'applicazione della normativa regionale vigente,
adottata nell'esercizio della competenza residuale propria della
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste.
Tanto basta per escludere anche la violazione del principio di
leale collaborazione, poiche' le modalita' semplificate adottate per
le procedure concorsuali - demandate dalle norme statali impugnate a
un decreto ministeriale - non si applicano alla Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e dunque esulano da qualunque confronto
in sede di Conferenza unificata.
Egualmente non fondata e' la censura che riguarda la violazione
del principio del bilinguismo, che e' invece garantito dalla
normativa regionale vigente, per le modalita' di espletamento delle
procedure concorsuali (art. 38, primo e terzo comma, dello statuto
speciale).
Neppure si rivelano fondate le censure relative alla violazione
degli artt. 3 e 97 Cost.
Tali censure, che pure superano il vaglio di ammissibilita' in
quanto la Regione desume dalla violazione degli indicati parametri la
lesione della propria sfera di competenza in materia di
organizzazione amministrativa, perde consistenza essendo esclusa
l'applicabilita' della normativa statale denunciata alla Regione
ricorrente e quindi la sua incidenza sulla sfera di competenza
regionale.
4.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha inoltre
impugnato i commi da 361 a 365 (quest'ultimo come modificato
dall'art. 9-bis del d.l. n. 135 del 2018).
4.1.- Si deve precisare che, dopo la proposizione del ricorso, le
disposizioni impugnate hanno subito numerose modifiche.
Il comma 361, relativo all'uso delle graduatorie "a regime", e'
stato integrato dall'art. 14-ter del decreto-legge 28 gennaio 2019,
n. 4 (Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di
pensioni), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2019,
n. 26, in cui si e' previsto il ricorso alle graduatorie anche per i
posti «che si rendono disponibili, entro i limiti di efficacia
temporale delle graduatorie medesime, fermo restando il numero dei
posti banditi e nel rispetto dell'ordine di merito, in conseguenza
della mancata costituzione o dell'avvenuta estinzione del rapporto di
lavoro con i candidati dichiarati vincitori», nonche' per le
assunzioni obbligatorie previste dalla legge.
Il decreto-legge 3 settembre 2019, n. 101 (Disposizioni urgenti
per la tutela del lavoro e per la risoluzione di crisi aziendali),
convertito, con modificazioni, nella legge 2 novembre 2019, n. 28, ha
inoltre modificato la disciplina della proroga delle graduatorie di
cui al comma 362, ulteriormente protratta anche per le piu' risalenti
(ma solo a partire da quelle approvate nel 2011 e non piu' nel 2010),
anche in base ai commi 362-bis e 362-ter, di nuova introduzione,
sempre subordinando l'uso delle piu' risalenti al rispetto di
specifiche condizioni volte a garantire la perdurante sussistenza dei
requisiti di professionalita'.
Tutte le richiamate disposizioni sono state, poi, espressamente
abrogate dall'art. 1, comma 148, della legge 27 dicembre 2019, n. 160
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e
bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022).
Nessuna delle modifiche intervenute e' tale da indurre questa
Corte a ritenere cessata la materia del contendere. Il carattere non
satisfattivo delle modifiche apportate, prima dell'intervenuta
abrogazione, alle norme impugnate, che potrebbero comunque aver
trovato applicazione, impone una valutazione nel merito delle
questioni sottoposte al vaglio di questa Corte. Inoltre, la natura
innovativa delle richiamate modifiche normative impedisce di
estendere il giudizio alle medesime.
4.2.- Ad avviso della ricorrente, nel disciplinare l'accesso al
lavoro pubblico anche di personale medico, tecnico professionale e
infermieristico presso gli enti del servizio sanitario nazionale, e
nell'incidere, in particolare, sulla proroga delle graduatorie
pubbliche in essere (comma 362 dell'art. 1 della legge n. 145 del
2018) e sull'utilizzo «esclusivamente per la copertura dei posti
messi a concorso» delle graduatorie relative ai concorsi pubblici da
bandire (commi 361, 363, 364 e 365 del medesimo art. 1 della legge n.
145 del 2018), con l'individuazione di tempi diversi in cui applicare
tali disposizioni (art. 9-bis del d.l. n. 135 del 2018), il
legislatore statale avrebbe invaso la sfera di competenza legislativa
primaria attribuita alla Regione dallo statuto speciale nelle materie
di «ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e
stato giuridico ed economico del personale» e di «ordinamento degli
enti locali e delle relative circoscrizioni» (art. 2, primo comma,
lettere a e b, dello statuto speciale), nonche' la competenza
legislativa integrativa attuativa regionale in materia di «igiene e
sanita'» (art. 3, lettera l, dello statuto speciale). Sarebbero state
lese anche le relative competenze amministrative assegnate alla
Regione nelle medesime materie dallo statuto speciale (all'art. 4), e
la competenza residuale in materia di «ordinamento e organizzazione
amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali», di cui
all'art. 117, quarto comma, Cost., attribuita alla Regione ad
autonomia speciale in virtu' della clausola definita di maggior
favore, di cui all'art. 10 legge cost. n. 3 del 2001.
Il legislatore statale, nello stabilire (commi 361, 363 e 365)
che le graduatorie riguardanti concorsi banditi a far data
dall'entrata in vigore della legge n. 145 del 2018 - e concorsi per
il personale medico, tecnico-professionale e infermieristico banditi
a far data dal 1° gennaio 2020 - si utilizzino esclusivamente per la
copertura dei posti messi a concorso e nell'introdurre a tal
proposito - senza alcun coinvolgimento delle Regioni - regole
dettagliate, violerebbe il principio di leale collaborazione e
impedirebbe alla Regione di procedere secondo propri criteri allo
scorrimento delle graduatorie per fronteggiare proprie esigenze.
Vi sarebbe anche contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., poiche'
alla Regione sarebbe precluso il ricorso a forme di reclutamento gia'
sperimentate e finalizzate a risparmi di spesa, oltre che a garantire
efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa.
Anche la previsione (comma 362) della proroga della validita'
delle graduatorie in essere nelle pubbliche amministrazioni approvate
dal 1° gennaio 2010, modulata in ragione del termine di approvazione
finale, e la subordinazione del reclutamento, per quelle piu'
risalenti, a ulteriori adempimenti procedurali, puntualmente
individuati, inciderebbe sulla competenza organizzativa regionale,
risolvendosi nell'introduzione di una disciplina dettagliata, senza
alcun coinvolgimento della Regione, con conseguente violazione del
principio di leale collaborazione.
La durata delle graduatorie in essere, imposta dalla legge
statale secondo cadenze scaglionate nel tempo, diversa da quella
fissata al 31 dicembre 2019 dalla Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste per tutte le graduatorie in scadenza al 31
dicembre 2018, e sottoposta a determinate condizioni (frequenza di
corsi di aggiornamento e formazione e superamento di
esami-colloquio), violerebbe gli artt. 3 e 97 Cost., finendo per
incidere sul legittimo affidamento degli idonei collocati nelle
graduatorie regionali approvate fra il 2010 e il 2014.
4.3.- Le questioni non sono fondate in riferimento ad alcuno dei
parametri invocati.
4.3.1.- Non vi e' dubbio che la disciplina delle graduatorie
rientri a pieno titolo nella competenza regionale residuale in
materia di «organizzazione amministrativa», di cui e' titolare la
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste in virtu' dell'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, come si e' gia' rilevato (v. punto
3.1.2).
Questa Corte ha costantemente affermato che la disciplina delle
graduatorie si colloca nella fase di accesso al lavoro pubblico e
conserva - come la stessa disciplina dei concorsi - caratteristiche
marcatamente pubblicistiche, cosi' sottraendosi al regime della
privatizzazione dei rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica
amministrazione (sentenza n. 380 del 2004). Dopo l'entrata in vigore
della riforma del Titolo V, sono state molteplici le occasioni in cui
questa Corte ha ribadito che l'accesso al lavoro pubblico regionale
e' riconducibile all'organizzazione amministrativa delle Regioni e
degli enti pubblici regionali (ex multis, sentenze n. 141 del 2012 e
n. 235 del 2010).
Lo scorrimento delle graduatorie, dapprima individuato come
strumento eccezionale, ha perso con il passare del tempo tale
caratteristica, per configurarsi, in molte occasioni, quale soluzione
alternativa all'indizione di nuovi concorsi. L'evoluzione diacronica
della legislazione, che questa Corte ha di recente esaminato
(sentenza n. 5 del 2020, punto 4.3.1. del Considerato in diritto),
consente di porre in evidenza alcuni correttivi, che s'innestano sul
prorogarsi delle graduatorie e ne precisano le finalita'.
Rientra, tuttavia, nella scelta discrezionale del legislatore
regionale, nell'esercizio della propria competenza residuale,
individuare la disciplina delle graduatorie, purche' nel rispetto dei
canoni costituzionali del buon andamento e dell'imparzialita'
dell'amministrazione.
Proprio con riferimento alla Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, in un caso che riguardava proroghe di
graduatorie cui attingere per la AUSL - peraltro in un regime di
finanziamento regionale esclusivo - questa Corte ha affermato che
resta ampio il raggio d'azione del legislatore regionale, in
particolare nel reclutamento e nell'organizzazione del personale.
Nell'attingere alle graduatorie l'amministrazione adotta il
provvedimento che «esaurisce l'ambito proprio del procedimento
amministrativo e dell'esercizio dell'attivita' autoritativa, cui
subentra la fase in cui i suoi comportamenti vanno ricondotti
all'ambito privatistico» (sentenza n. 241 del 2018, punto 4 del
Considerato in diritto).
La legge statale impugnata, pertanto, non incide sulle Regioni,
con la conseguenza che non si e' determinata alcuna violazione della
competenza regionale residuale in materia di «ordinamento e
organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici
regionali», di cui all'art. 117, quarto comma, Cost.
Sono egualmente non fondate le censure di violazione del
principio di leale collaborazione, poiche' la normativa statale
impugnata non si applica alla Regione ricorrente.
L'inapplicabilita' comporta il rigetto anche dell'asserita
violazione degli artt. 3 e 97 Cost., da cui deriverebbe, secondo
l'assunto della Regione, una lesione della propria sfera di
competenza legislativa in materia di organizzazione amministrativa.
L'ampio campo di azione riservato al legislatore valdostano
consente allo stesso di intervenire - in linea con gli artt. 3 e 97
Cost., intesi quali unici limiti all'esercizio della sua competenza -
con efficienza e ragionevolezza nella gestione delle graduatorie,
anche tenendo conto della posizione degli idonei. Un reclutamento
imparziale degli idonei inseriti nelle graduatorie non entra in
contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., proprio perche' costituisce una
delle possibili espressioni del buon andamento e dell'imparzialita'
dell'amministrazione, nell'esercizio della competenza legislativa
regionale.
Tuttavia, nella gia' ricordata pronuncia riguardante la Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, questa Corte ha inteso
puntualizzare che la discrezionalita' del legislatore regionale non
dovrebbe spingersi fino a pregiudicare l'urgenza pressante
dell'aggiornamento professionale (sentenza n. 241 del 2018). La
scelta operata dal legislatore statale, per quanto non vincolante nei
confronti delle Regioni, segnala esigenze rilevanti, volte a
garantire il buon andamento dell'amministrazione.
Un tale impulso dovrebbe riverberarsi anche sulle Regioni, quando
esercitano la propria competenza, con l'ispirarsi ai principi
dell'imparzialita' e del buon andamento. Tali principi funzionano
come limiti anche per il legislatore regionale speciale e, per quel
che attiene al caso in esame, vanno individuati in un'oculata
gestione delle graduatorie, secondo i criteri di trasparenza ed
efficienza che la legge statale sta progressivamente enucleando.