ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4 della
legge 8 luglio 1980, n. 319 (Compensi spettanti ai periti, ai
consulenti tecnici, interpreti e traduttori per le operazioni
eseguite a richiesta dell'autorita' giudiziaria), e degli artt. 50 e
54 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia - Testo
A), promosso dal Tribunale ordinario di Torino nel procedimento
vertente tra M. C. e il Ministero della giustizia, con ordinanza del
22 gennaio 2019, iscritta al n. 97 del registro ordinanze 2019 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito il Giudice relatore Nicolo' Zanon nelle camere di consiglio
del 10 marzo 2020 e dell'8 aprile 2020, quest'ultima svolta ai sensi
del decreto della Presidente della Corte del 24 marzo 2020, punto 1),
lettera a);
deliberato nella camera di consiglio dell'8 aprile 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 22 gennaio 2019 (r.o. n. 97 del 2019) il
Tribunale ordinario di Torino ha sollevato, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4 della legge 8 luglio 1980, n. 319 (Compensi spettanti ai
periti, ai consulenti tecnici, interpreti e traduttori per le
operazioni eseguite a richiesta dell'autorita' giudiziaria), e degli
artt. 50 e 54 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di
giustizia - Testo A), nella parte in cui non prevedono che, in caso
di omesso adeguamento periodico degli onorari mediante il decreto
dirigenziale di cui all'art. 54 del citato d.P.R., tale adeguamento
possa essere effettuato dal giudice in sede di liquidazione del
compenso.
Il rimettente opera quale giudice dell'opposizione proposta da un
professionista, gia' consulente tecnico del pubblico ministero
nell'ambito di un procedimento penale, avverso il decreto di
liquidazione dei compensi richiesti per l'opera da lui prestata.
Al consulente, in particolare, era stato chiesto di ricostruire
la dinamica di un sinistro stradale, evidenziando eventuali profili
di colpa e di efficienza causale nella condotta della conducente di
un veicolo che aveva investito un pedone, rimasto vittima,
nell'occasione, di lesioni personali. Espletato l'incarico, il
consulente aveva chiesto il pagamento di un onorario a tempo, secondo
il disposto dell'art. 4 della legge n. 319 del 1980, indicando quale
base per il computo del compenso una durata delle operazioni
corrispondente a trecentododici vacazioni. Il pubblico ministero,
dopo aver rilevato l'assenza di profili di complessita' nei fatti e
nel relativo accertamento, aveva con decreto liquidato un onorario
misurato in rapporto a centoventi vacazioni.
Nel giudizio di opposizione, promosso a norma dell'art. 170 del
d.P.R. n. 115 del 2002, il consulente aveva tra l'altro insistito
sulla presunta complessita' del compito affidatogli, pur senza
quantificare il tempo impiegato per l'espletamento, e si era
riferito, nel contempo, a esigenze di «decoro della professione».
2.- In via preliminare, dopo aver riferito della ritualita'
dell'opposizione e della correttezza del ricorso alla disciplina del
compenso su base oraria (con conseguente limite del riconoscimento di
quattro vacazioni per giornata), il rimettente osserva come
l'indicazione di durata del lavoro sottesa all'originaria richiesta
dell'opponente appaia «sproporzionata e inverosimile». Si
tratterebbe, infatti, di una durata non compatibile con le
caratteristiche dell'incarico ricevuto, con la consolidata esperienza
del consulente, con il modesto numero degli adempimenti da lui stesso
elencati nel descrivere l'espletamento della consulenza, con l'assai
ridotta complessita' della relazione finale. Tutti profili che -
osserva incidentalmente il giudice a quo - precluderebbero nella
specie l'aumento del compenso orario a norma dell'art. 52, comma 1,
del d.P.R. n. 115 del 2002, riservato alle prestazioni di
«eccezionale importanza, complessita' e difficolta'»; aumento,
comunque, neppure richiesto dall'interessato.
Sarebbe, in definitiva, congrua la liquidazione fondata su
centoventi vacazioni, pur sempre corrispondenti a duecentoquaranta
ore di lavoro. Non sarebbe pero' congrua la somma liquidata sulla
base della tariffa stabilita per gli onorari a tempo (euro 14,68 per
la prima vacazione ed euro 8,15 per ciascuna delle vacazioni
successive), pari complessivamente ad euro 984,53.
Il rimettente ricorda come il valore orario della retribuzione
sia stato stabilito da ultimo con il decreto del Ministro della
giustizia 30 maggio 2002 (Adeguamento dei compensi spettanti ai
periti, consulenti tecnici, interpreti e traduttori per le operazioni
eseguite su disposizione dell'autorita' giudiziaria in materia civile
e penale), ed assume che - sebbene si tratti di un valore non
direttamente correlabile alle vigenti tariffe professionali - il
compenso esigibile da periti e consulenti sia divenuto ormai del
tutto inadeguato. Non a caso, con l'art. 54 del d.P.R. n. 115 del
2002, il legislatore ha stabilito che la misura degli onorari sia
aggiornata con cadenza triennale, in base alla variazione degli
indici ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e
impiegati, mediante un decreto dirigenziale del Ministero della
giustizia di concerto col Ministero dell'economia e delle finanze. Se
l'autorita' amministrativa avesse dato corso alla prescrizione della
legge - prosegue il giudice a quo - l'importo orario della
retribuzione sarebbe piu' alto di circa il 26 per cento. Poiche'
pero' i decreti dirigenziali in questione non sono stati mai
adottati, la base di calcolo resta quella definita dal d.m. 30 maggio
2002.
Lo stato di cose descritto costringerebbe il rimettente «ad
operare in un contesto del tutto irragionevole e quindi in aperta
violazione dell'art. 3 Cost.». La stessa Corte costituzionale avrebbe
riconosciuto al decreto ministeriale di adeguamento un ruolo
essenziale nella fisionomia della disciplina dei compensi agli
ausiliari del giudice, e ripetutamente stigmatizzato l'inerzia
amministrativa al proposito (sono citate le sentenze n. 224 del 2018,
n. 178 del 2017 e n. 192 del 2015).
L'irragionevolezza della disciplina sottoposta a censura, della
quale sarebbe conferma proprio l'omissione dei decreti dirigenziali
previsti dalla legge, consisterebbe nel ricorso ad un complesso
meccanismo amministrativo per un obiettivo di adeguamento perseguito,
in realta', mediante un criterio obiettivo ed automatico.
Considerato che il rimedio talvolta prospettato per l'inerzia
dell'amministrazione (un atto di messa in mora e una successiva
impugnazione dell'eventuale rigetto) costituirebbe un rimedio gravoso
e sproporzionato rispetto alle esigenze e al beneficio ricavabile dal
singolo ausiliario, il rimettente ritiene che la disciplina censurata
recupererebbe razionalita' se, nel caso di mancanza dell'adeguamento
triennale disposto dal Ministero, fosse consentito al giudice di
applicare direttamente l'aumento implicato dagli indici del costo
della vita.
Tale soluzione, ritiene il giudice a quo, non sarebbe praticabile
in forza dell'interpretazione costituzionalmente orientata, dato il
carattere chiaro e tassativo della previsione censurata.
L'accoglimento della censura prospettata varrebbe inoltre ad
escludere l'irrazionalita' denunciata anche dal punto di vista del
buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.),
consentendo di avvalersi nei procedimenti giudiziari di
professionisti di buon livello, non disponibili ad «accettare
compensi di importo sempre piu' misero e mortificante».
La questione sollevata sarebbe dunque non manifestamente
infondata e, al tempo stesso, rilevante. Mentre in base alla
disciplina vigente l'opposizione del consulente interessato
risulterebbe priva di fondamento, l'eventuale decisione di
accoglimento implicherebbe per il rimettente «almeno» la possibilita'
di liquidare un compenso piu' alto per le centoventi vacazioni
riconosciute all'opponente.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto nel
giudizio con atto depositato il 16 luglio 2019.
Secondo la difesa dello Stato, la questione sollevata sarebbe
manifestamente infondata, considerato che l'omissione
dell'adeguamento prescritto dalla legge non implicherebbe
l'illegittimita' della normativa censurata, quanto piuttosto la
necessita' di attivare rimedi in altra sede (e' citata la sentenza n.
41 del 1996). L'inerzia degli uffici ministeriali, cioe', non
potrebbe invalidare la previsione normativa che gli stessi dovrebbero
osservare.
La materia in discussione, d'altro canto, sarebbe rimessa alla
piena discrezionalita' del legislatore, cui spetta la scelta tra le
varie possibili opzioni utili a garantire, per gli ausiliari del
giudice, l'adeguamento tra lavoro svolto ed entita' del compenso (e'
citata l'ordinanza n. 234 del 2001). La soluzione proposta dal
rimettente (affidare al giudice il compito di applicare un aumento
correlato agli indici del costo della vita) si risolverebbe, quindi,
in una addizione non imposta dalla Costituzione.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Torino ha sollevato, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4 della legge 8 luglio 1980, n. 319
(Compensi spettanti ai periti, ai consulenti tecnici, interpreti e
traduttori per le operazioni eseguite a richiesta dell'autorita'
giudiziaria), e degli artt. 50 e 54 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di spese di giustizia - Testo A), nella parte in cui non
prevedono che, in caso di omesso adeguamento periodico degli onorari
mediante il decreto dirigenziale di cui all'art. 54 del citato
d.P.R., tale adeguamento possa essere effettuato dal giudice in sede
di liquidazione del compenso.
Il rimettente censura cumulativamente le disposizioni che
concorrono a disciplinare la liquidazione degli onorari richiesti
dagli ausiliari del giudice, con riguardo ai casi in cui tali onorari
debbano essere commisurati al tempo impiegato per rendere la
prestazione.
Oggetto della questione risultano, cosi', l'art. 4 della legge n.
319 del 1980, che, per questo genere di onorari, stabilisce il
sistema delle vacazioni (unita' di tempo della durata di due ore) e i
criteri per la relativa remunerazione; l'art. 50 del d.P.R. n. 115
del 2002, in virtu' del quale la fissazione dei livelli retributivi
e' demandata a un decreto interministeriale, da predisporsi secondo
criteri generali indicati nella stessa disposizione; infine, l'art.
54 del medesimo d.P.R. n. 115 del 2002, secondo cui l'adeguamento
della misura degli onorari commisurati a tempo deve avvenire ogni tre
anni, in relazione alla variazione, accertata dall'Istituto nazionale
di statistica (ISTAT), dell'indice dei prezzi al consumo per le
famiglie di operai e impiegati, verificatasi nel triennio precedente,
attraverso un decreto dirigenziale del Ministero della giustizia,
adottato di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze.
L'art. 50 del d.P.R. n. 115 del 2002, come si e' appena visto,
non provvede direttamente a determinare il quantum degli onorari,
rimettendo piuttosto il compito a un decreto ministeriale. Il
relativo provvedimento e' stato adottato nella stessa data del citato
d.P.R. (30 maggio 2002), e da allora non e' stato piu' aggiornato,
come pure richiede l'art. 54 del medesimo testo unico. Sono dunque i
valori originari del decreto del Ministro della giustizia 30 maggio
2002 (Adeguamento dei compensi spettanti ai periti, consulenti
tecnici, interpreti e traduttori per le operazioni eseguite su
disposizione dell'autorita' giudiziaria in materia civile e penale),
indicati al comma 1 dell'art. 1, a regolare ancor oggi i decreti di
liquidazione degli onorari a tempo (euro 14,68 per la prima
vacazione, euro 8,15 per ciascuna delle vacazioni successive).
Ritiene il rimettente, in tale situazione, che i magistrati siano
costretti a compensare le prestazioni a tempo degli ausiliari secondo
criteri di computo ormai gravemente inadeguati per difetto. L'oggetto
delle sue censure, tuttavia, non e', direttamente, il quantum delle
tariffe stabilito per le vacazioni, nella dimensione risultante a
seguito dell'integrazione apportata dal ricordato decreto
ministeriale alle disposizioni di legge. Il rimettente assume,
piuttosto, che tutte le disposizioni indicate violerebbero l'art. 3
Cost., sotto il profilo della irragionevolezza, poiche'
contrasterebbe con la natura obiettiva ed automatica dei parametri di
adeguamento triennale indicati dal legislatore la previsione che tale
adeguamento possa avere luogo solo in esito ad un procedimento
amministrativo complesso, e non anche, in mancanza di questo,
mediante un provvedimento giudiziale fondato sugli indici pubblici di
aumento del costo della vita.
In altri termini, il giudice a quo non contesta direttamente la
ragionevolezza di un meccanismo obbligatorio e automatico di
adeguamento dei livelli di remunerazione delle prestazioni degli
ausiliari, ne' lamenta che l'attuazione di un meccanismo siffatto sia
affidata all'autorita' di governo, competente a gestire le spese in
materia di giustizia. Censura, invece, in quanto manifestamente
irragionevole, l'assenza di un meccanismo alternativo e sussidiario,
affidato a ciascun giudice caso per caso, che consenta l'adeguamento
degli onorari agli indici del costo della vita, laddove il
procedimento disegnato dal legislatore resti inattuato.
In definitiva, esaminando la "storia" del meccanismo normativo
censurato (e in particolare dell'art. 54 del d.P.R. n. 115 del 2002),
il rimettente assume che la mancata attuazione degli adeguamenti
periodici, protratta ormai dal 2002, sia prova dell'irragionevolezza
lamentata.
2.- La questione non e' fondata.
2.1.- L'attenzione per il problema dell'aggiornamento degli
onorari attribuiti agli ausiliari del magistrato si e' manifestata,
nella giurisprudenza di questa Corte, gia' nel periodo di vigenza
della legge 1° dicembre 1956, n. 1426 (Compensi spettanti ai periti,
consulenti tecnici, interpreti e traduttori per le operazioni
eseguite a richiesta dell'autorita' giudiziaria). Questa normativa
regolava la remunerazione a tempo con il sistema delle vacazioni
(art. 3) e la distingueva a seconda del titolo di studio richiesto
per la prestazione (art. 4), ma non contemplava un meccanismo di
adeguamento periodico dei parametri retributivi. Rigettando la
censura che lamentava tale mancanza (per inconferenza del parametro
invocato, l'art. 36 Cost.), questa Corte nondimeno suggeri'
«iniziative o modifiche sul terreno legislativo» (sentenza n. 88 del
1970). Il monito fu ripetuto nelle successive ordinanze n. 69 del
1979 e n. 102 del 1980, sottolineandosi che il decorso del tempo
aveva reso «inadeguate le tariffe fissate dalle norme impugnate, il
che richiederebbe un tempestivo intervento del legislatore,
nell'esercizio della sua discrezionalita' politica».
Il monito fu raccolto dal legislatore con la gia' ricordata legge
n. 319 del 1980, che - rideterminando i compensi all'art. 4, ancor
oggi vigente e ricompreso dal rimettente nella sua complessiva
censura - inseri' al successivo art. 10, oggi abrogato, sotto la
rubrica «Adeguamento periodico degli onorari», un meccanismo di
adeguamento, il cui utilizzo risultava peraltro rimesso alla
discrezionale decisione dell'amministrazione, per cui «[o]gni tre
anni, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del
Ministro di grazia e giustizia, di concerto con il Ministro del
tesoro, potra' essere adeguata la misura degli onorari di cui agli
articoli 2 e 4 in relazione alla variazione, accertata dall'ISTAT,
dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed
impiegati verificatisi nel triennio precedente».
Nel periodo immediatamente successivo - connotato, del resto, da
forte inflazione - un adeguamento tariffario fu effettivamente
disposto in due occasioni, dapprima con il d.P.R. 30 marzo 1984, n.
103 (Adeguamento degli onorari commisurati al tempo, spettanti ai
periti, consulenti tecnici, interpreti e traduttori, per le
operazioni eseguite su richiesta dell'autorita' giudiziaria in
materia penale e civile), poi con il d.P.R. 27 luglio 1988, n. 352
(Adeguamento dei compensi spettanti ai periti, consulenti tecnici,
interpreti e traduttori per le operazioni eseguite su disposizione
dell'autorita' giudiziaria in materia civile e penale).
In progresso di tempo - a fronte di una rinnovata censura
d'inadeguatezza degli onorari a causa dell'ulteriore periodo
trascorso senza nuovi aggiornamenti - la sentenza n. 41 del 1996, pur
rigettando la questione, sottolineo' il rilievo della disciplina
chiamata ad assicurare la congruenza dei livelli di remunerazione
rispetto al costo della vita. E, nel sottolineare come non si facesse
ricorso a quel meccanismo da quasi otto anni, questa Corte osservo'
che l'inadeguatezza degli onorari commisurati alla durata e il loro
divario rispetto agli onorari a percentuale si erano andati
«notevolmente aggravando col passare del tempo non per difetto
legislativo, ma bensi' per il deplorevole inadempimento delle
autorita' indicate».
La sentenza concluse con «l'auspicio che - in attesa di norme
migliori - le autorita' indicate dalla legge impugnata provvedano a
rispettare le scadenze triennali di adeguamento dei compensi dovuti
in base alle variazioni accertate dall'ISTAT».
Il monito, questa volta rivolto non gia' al legislatore, ma
all'amministrazione, fu raccolto. E un ulteriore (il terzo)
adeguamento fu adottato con il decreto del Ministro di grazia e
giustizia del 5 dicembre 1997 (Adeguamento della misura degli onorari
a vacazione spettanti ai periti, consulenti tecnici, interpreti e
traduttori), non essendo piu' richiesta la forma del d.P.R., in
virtu' dell'art. 2 della legge 12 gennaio 1991, n. 13 (Determinazione
degli atti amministrativi da adottarsi nella forma del decreto del
Presidente della Repubblica).
In quel torno di tempo non mancarono, altresi', di essere
sollevate questioni di legittimita' costituzionale che ponevano in
discussione la scelta legislativa di attribuire carattere
facoltativo, e non obbligatorio, al decreto di adeguamento triennale
dei compensi. Tali questioni furono decise con ordinanze di manifesta
inammissibilita' (per ragioni processuali: ordinanza n. 356 del
1999), ovvero di manifesta infondatezza (ordinanza n. 234 del 2001);
ma in ciascuna di esse fu ribadito che l'inadeguatezza degli onorari
non dipendeva «da un difetto legislativo, bensi' dall'inerzia delle
autorita' deputate a provvedere a siffatto adeguamento». Si osservo',
in definitiva, che il problema non risiedeva nel carattere non
automatico della indicizzazione, ma nei ritardi dell'amministrazione,
cui «puo' ovviarsi, nella materia in esame, non con l'intervento del
giudice delle leggi, ma con altri rimedi» (ordinanza n. 234 del
2001).
2.2.- Al maggio 2002, come e' noto, risale il piu' volte
ricordato testo unico sulle spese di giustizia. Coevo alla sua
approvazione, il d.m. 30 maggio 2002 aveva risolto (transitoriamente)
il problema dell'aggiornamento degli onorari, mediante una nuova
fissazione dei relativi parametri di remunerazione. Al tempo stesso,
il testo unico pareva aver dato soluzione anche alla questione degli
adeguamenti futuri, poiche' l'art. 54, qui pure censurato, non
condiziona piu' l'adeguamento a una valutazione dell'amministrazione,
bensi' impone alla stessa di effettuarlo periodicamente (come meglio
si dira' infra), prevedendo che i parametri remunerativi siano
aggiornati (debbano, percio', esserlo) con cadenza triennale.
Ciononostante, l'adeguamento, di fatto, non e' piu' intervenuto
dopo l'entrata in vigore del d.m. 30 maggio 2002.
Nel frattempo, i giudici comuni avevano sollevato varie questioni
di legittimita' costituzionale sulla disposizione (il nuovo art.
106-bis del t.u. spese di giustizia, inserito dall'art. 1, comma 606,
lettera b, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilita' 2014») che ha introdotto, nei
procedimenti penali in cui vi sia stata ammissione al patrocinio a
spese dell'Erario, una notevole riduzione degli onorari degli
ausiliari. In tali ordinanze di rimessione, si sottolineava, tra
l'altro, come la disposizione censurata si inserisse in un quadro di
forte svalutazione dei livelli remunerativi, dovuto proprio alla
mancata adozione periodica dei provvedimenti ministeriali di
adeguamento dei valori base.
Cio' ha consentito alla giurisprudenza di questa Corte di
sottolineare nuovamente la mancata attuazione, ad opera
dell'amministrazione, del disposto di cui all'art. 54 del t.u. spese
di giustizia, e di considerare tale omissione come significativa
premessa "di contesto" per ritenere costituzionalmente illegittima,
per manifesta irragionevolezza, la scelta di riduzione compiuta dal
legislatore.
Con le sentenze n. 192 del 2015 e n. 178 del 2017, in
particolare, e' stata dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 106-bis del d.P.R. n. 115 del 2002 nella parte in cui non
esclude che la diminuzione di un terzo degli importi, rispettivamente
spettanti all'ausiliario del magistrato e ai consulenti tecnici di
parte, sia operata in caso di applicazione di previsioni tariffarie
non adeguate a norma dell'art. 54 del medesimo d.P.R.
Anche in queste pronunce non si trascura di ribadire la
connessione tra il livello ormai insufficiente dei compensi e
l'inadempienza amministrativa, confermandosi che non gia'
l'intervento sulla legge, quanto piuttosto "rimedi diversi",
dovrebbero consentire di ovviare a tale situazione. E si sottolinea
l'irragionevolezza di un intervento di riduzione adottato senza
attenzione a che la stessa «operi su tariffe realmente congruenti con
le stesse linee di fondo del d.P.R. n. 115 del 2002: dunque su
tariffe, da un lato, proporzionate (sia pure per difetto, tenendo
conto del connotato pubblicistico) a quelle libero-professionali (che
per parte loro, nell'ambito di una riforma complessiva dei criteri di
liquidazione, sono state aggiornate) e, dall'altro, preservate nella
loro elementare consistenza in rapporto alle variazioni del costo
della vita» (cosi', in particolare, la sentenza n. 192 del 2015).
Da ultimo, nel contesto di una pronuncia di inammissibilita' per
incompleta ricognizione del quadro normativo, e' stato nuovamente
sottolineato che la questione dell'asserita inadeguatezza degli
onorari stabiliti per gli ausiliari del magistrato non puo'
trascurare proprio il mancato adeguamento periodico imposto dall'art.
54 del d.P.R. n. 115 del 2002, «piu' volte stigmatizzato da questa
Corte» (sentenza n. 224 del 2018).
3.- Due chiari assunti si ricavano dalla giurisprudenza
costituzionale fin qui richiamata.
Il primo e' che questa Corte - salvo il periodo in cui la
legislazione non prevedeva alcun meccanismo di aggiornamento - ha
sempre ritenuto che il mancato adeguamento periodico dei compensi per
gli ausiliari del magistrato e' dipeso da omissioni amministrative,
non risolvibili attraverso un intervento del giudice delle leggi, ma
con "altri rimedi", tra i quali, ora, ben puo' indicarsi lo strumento
del ricorso avverso il silenzio dell'amministrazione, regolato
dall'art. 117 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, di
«Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo».
La disponibilita' del rimedio giudiziale non perde rilievo alla
luce dell'osservazione del rimettente, che ne ridimensiona
l'importanza rimarcando una sorta di inesigibilita' dell'iniziativa
giudiziaria individuale verso l'amministrazione, a causa
dell'asserita modestia degli interessi singolarmente lesi
dall'omissione dei periodici decreti di adeguamento, comparata con
l'attuale (in effetti non trascurabile) onerosita' del ricorso al
giudice. Per quanto non sfugga a questa Corte che si presenta nella
specie il rischio di una selezione nella platea dei soggetti disposti
a ricorrere al rimedio, la stessa possibilita' di attivare questo
strumento di tutela documenta l'origine della situazione denunciata
dal rimettente. Resta cioe' evidente che l'odierna esiguita' dei
compensi per gli ausiliari - in disparte ogni considerazione sulla
inadeguatezza degli stessi valori di partenza, cioe' degli onorari
previsti per ciascuna vacazione, peraltro non direttamente censurati
dal rimettente - non dipende dal meccanismo normativo di adeguamento
previsto dalla legge, ma dalla sua mancata applicazione ad opera
dell'amministrazione, che quei valori di partenza ha lasciato
immutati dal 2002. Pertanto, anche a riconoscere che la mancata
adozione periodica dei decreti interministeriali previsti dall'art.
54 del d.P.R. n. 115 del 2002 comporti, quale conseguenza, una
regolazione manifestamente irragionevole dei compensi degli ausiliari
del magistrato, risulterebbe incongrua una pronuncia di
illegittimita' costituzionale sulla disposizione di legge, perche' e'
proprio quest'ultima a prevedere il rimedio alla situazione
lamentata.
Inoltre, e soprattutto, a prescindere dal tradizionale rilievo
per cui l'omissione dell'amministrazione potrebbe considerarsi mero
inconveniente di fatto, come tale irrilevante nei giudizi di
legittimita' costituzionale sulle leggi (ex multis: sentenze n. 249 e
n. 114 del 2017, n. 219 del 2016; ordinanze n. 122 del 2016 e n. 123
del 2007), risulterebbe carico di paradossali conseguenze dichiarare
costituzionalmente illegittima una disposizione di legge solo in
quanto disapplicata, e proprio ad opera dell'autorita' gravata da un
onere particolarmente qualificato di adempimento del comando
legislativo.
Il secondo chiaro assunto ricavabile dalla giurisprudenza sopra
richiamata consiste in cio', che questa Corte non ha mai espresso
valutazioni negative sul meccanismo legislativo di adeguamento,
idonee a sorreggere le censure di irragionevolezza avanzate dal
rimettente, nemmeno nelle decisioni che hanno accolto censure in cui,
sia pur indirettamente, tale meccanismo risultava coinvolto.
Cio' vale, in particolare, per le due sentenze, gia' sopra
ricordate (n. 178 del 2017 e n. 192 del 2015), che hanno dichiarato
la illegittimita' costituzionale dell'art. 106-bis del t.u. spese di
giustizia nella parte in cui non esclude che la diminuzione di un
terzo degli importi, rispettivamente spettanti all'ausiliario del
magistrato e ai consulenti tecnici di parte, sia operata in caso di
applicazione di previsioni tariffarie non adeguate a norma dell'art.
54 del medesimo d.P.R. n. 115 del 2002. In queste sentenze, il
meccanismo normativo di adeguamento dei compensi e' accuratamente
conservato, e fornisce sostegno allo stesso dispositivo di
accoglimento. Le due pronunce, infatti, subordinano la portata della
propria "addizione" al persistere dell'atteggiamento omissivo
dell'amministrazione, al punto che la diminuzione richiesta dall'art.
106-bis del t.u. spese di giustizia potra' essere nuovamente operata
qualora l'adeguamento richiesto dall'art. 54 del medesimo testo unico
trovasse, infine, applicazione. Al congegno previsto dalla
disposizione in esame viene cosi' assegnata valenza capace di
assicurare la ragionevolezza del sistema, pur a fronte di una
riduzione delle tariffe: l'art. 54 del t.u. spese di giustizia,
insomma, va considerato non gia' come fonte di squilibrio, ma, al
contrario, come elemento di stabilizzazione del sistema.
Rilievi analoghi valgono a fronte della sentenza n. 224 del 2018:
se, da una parte, in essa si contesta al rimettente di non aver
valorizzato la disapplicazione del meccanismo di adeguamento per
dimostrare l'asserita irragionevolezza, per difetto, delle tariffe,
dall'altra proprio questa motivazione conferma la potenzialita'
riequilibratice del meccanismo in esame. Implicitamente, anche in
tale pronuncia si riconosce, che, se applicato, esso varrebbe appunto
ad evitare le incongruenze denunciate.
4.- Il rimettente, come si e' visto, mira ad affiancare, al
meccanismo di adeguamento delineato dalla legge, l'intervento
alternativo e sussidiario del singolo giudice investito della
richiesta di liquidazione. Denuncia percio', per irragionevolezza,
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 54 del d.P.R. n. 115 del
2002, e delle ulteriori norme poste ad oggetto della questione, in
quanto un tale intervento non prevedono.
Fermo restando che in una materia connotata da ampia
discrezionalita' legislativa (ex multis, sentenze n. 3 del 2019, n.
265 del 2009 e n. 98 del 1998; ordinanza n. 122 del 2016), una simile
addizione non avrebbe certamente carattere vincolato, e' comunque
l'erroneita' di alcuni presupposti da cui muove il rimettente a
orientare piuttosto questa Corte, sul piano del merito, verso un
giudizio di non fondatezza.
Osserva il giudice a quo, anche basandosi sulla pregressa mancata
attuazione del meccanismo, che sarebbe irragionevole non consentire,
appunto per questi casi, l'intervento sussidiario del giudice,
considerando che alla fine si tratterebbe di quantificare, sulla base
di un calcolo matematico, un semplice adeguamento tariffario,
obbligatorio nell'an, nel quando e, secondo il rimettente, nello
stesso quantum. Un'operazione meccanica, insomma, che renderebbe
addirittura superfluo l'intervento dell'amministrazione.
Il rilievo non coglie nel segno, per una molteplicita' di
ragioni.
In primo luogo, spettando all'amministrazione la competenza per
la determinazione degli onorari in questione, non e' certo
irragionevole che questa possa valutare, preliminarmente, se
procedere attraverso l'art. 54 del d.P.R. n. 115 del 2002 ad un
adeguamento che consenta il mero recupero dell'inflazione, o invece a
piu' consistenti modifiche tariffarie, eventualmente incidenti anche
sulla base di calcolo sulla quale operare la rivalutazione periodica,
secondo criteri di apprezzamento di natura politica, in base a cio'
che consente l'art. 50 del medesimo testo unico.
In secondo luogo, la circostanza che l'adeguamento previsto dal
citato art. 54 scaturisca da un procedimento che coinvolge diverse
amministrazioni e risulti incorporato in un atto di natura
regolamentare ben si giustifica considerando che il decreto
dirigenziale di cui ragiona la disposizione provvede a disciplinare,
in via generale e astratta, la remunerazione di attivita'
professionali doverose, fornendo i necessari parametri di
riferimento. Cosi' come previsto, l'intervento regolamentare
presuppone, inoltre, una diretta interlocuzione con l'ISTAT, mentre
il decreto finale certifica che e' stata compiuta la dovuta
ricognizione, con riferimento ai pertinenti indici dei prezzi al
consumo. L'intervento regolamentare individua inoltre, anche qui con
effetto erga omnes, il periodo di riferimento per la quantificazione
delle variazioni del costo della vita, operazione che, tra l'altro,
mal si presterebbe ad essere svolta dai giudici caso per caso
(facendo dipendere tale quantificazione dalla durata del giudizio o
anche dello stesso procedimento di liquidazione dei compensi).
E' decisivo, infine, osservare che la stessa lettera dell'art. 54
del d.P.R. n. 115 del 2002 rende discutibile l'assunto del giudice a
quo, secondo il quale l'adeguamento tariffario sarebbe vincolato,
oltre che nell'an e nel quando, anche nel quantum. In verita', la
disposizione in esame ragiona di un adeguamento triennale «in
relazione» alla variazione dell'indice dei prezzi al consumo: cio'
che non esclude, quantomeno, che residuino per l'amministrazione
margini discrezionali riguardo alla puntuale corrispondenza tra
indici ISTAT e percentuale di adeguamento degli onorari.
Sono tutti argomenti che mostrano, in definitiva, come
l'intervento del giudice, caso per caso, non sia affatto fungibile
rispetto a quello dell'amministrazione, e comunque come non sia
congruo prevedere l'intervento del primo, in funzione sussidiaria,
quando manchi il secondo.
5.- La pronuncia di non fondatezza non esime questa Corte dal
rilevare, per l'ennesima volta, la deplorevole e reiterata
inadempienza dell'amministrazione nell'applicazione dell'art. 54 del
d.P.R. n. 115 del 2002. D'altra parte, la ben nota disponibilita'
(sopra accennata) di altri mezzi giurisdizionali, diversi dal
giudizio sulle leggi, pone gli interessati nella condizione di
ottenere rimedio alla violazione dei propri diritti e interessi, come
del resto esige e consente la Costituzione.