ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma
28, e 3, comma 9, della legge della Regione Siciliana 16 dicembre
2018, n. 24 (Variazioni al bilancio di previsione della Regione per
l'esercizio finanziario 2018 e per il triennio 2018/2020.
Disposizioni varie), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con ricorso notificato il 16-21 febbraio 2019, depositato
in cancelleria il 20 febbraio 2019, iscritto al n. 26 del registro
ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 15, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito il Giudice relatore Franco Modugno nell'udienza del 5
maggio 2020 svolta, ai sensi del decreto della Presidente della Corte
del 20 aprile 2020, punto 1) lettere a) e c), senza discussione
orale;
deliberato nella camera di consiglio del 5 maggio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 16-21 febbraio 2019, depositato il successivo 20 febbraio,
iscritto al n. 26 del reg. ric. 2019, in forza della delibera di
impugnazione assunta dal Consiglio dei ministri del 14 febbraio 2019,
ha promosso questioni di legittimita' in via principale:
a) dell'art. 2, comma 28, della legge della Regione Siciliana 16
dicembre 2018, n. 24 (Variazioni al bilancio di previsione della
Regione per l'esercizio finanziario 2018 e per il triennio 2018/2020.
Disposizioni varie), per violazione degli artt. 117, commi primo,
secondo, lettera m), e terzo - quest'ultimo in relazione all'art. 1,
comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2005)» -, e 118 della Costituzione,
anche in relazione al d.P.C.m. 12 gennaio 2017 (Definizione e
aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui
all'articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502);
b) dell'art. 3, comma 9, della legge reg. Siciliana n. 24 del
2018, per violazione degli artt. 9, secondo comma, e 117, secondo
comma, lettera s), Cost. in relazione agli artt. 134, 136 e 146 del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), in materia di tutela dei centri storici, e all'art. 14 del
regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), convertito in legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2.
2.- L'art. 2 della legge reg. Siciliana n. 24 del 2018, rubricato
«Rifinanziamento e riduzioni autorizzazioni di spesa», al comma 28,
dispone un incremento dell'autorizzazione di spesa per le finalita'
dell'art. 7, comma 1, della legge della Regione Siciliana 1° agosto
1990, n. 20 (Interventi in materia di talassemia). Con il citato art.
2 si dispone, infatti, che «[l]'autorizzazione di spesa di cui
all'articolo 31, Allegato 1, della legge regionale n. 8/2018, per le
finalita' della legge regionale 1° agosto 1990, n. 20, articolo 7,
comma 1, e' incrementata di 1.046 migliaia di euro per l'esercizio
finanziario 2018 (Missione 13, Programma 7, capitolo 413706)».
2.1.- Il ricorrente riferisce che, sin dal 2016, erano stati
«mossi rilievi» critici alla Regione, in sede di Comitato permanente
per la verifica dell'erogazione dei Livelli Essenziali di Assistenza
(Comitato LEA), circa la previsione di cui all'art. 7 della legge
reg. Siciliana n. 20 del 1990, che conferisce ai malati per gravi
forme di talassemia un'indennita' vitalizia e un'indennita'
chilometrica, sul presupposto che il diritto statale vigente (ora,
l'art. 52 del d.P.C.m. 12 gennaio 2017) prevede, per tali categorie
di soggetti, esclusivamente il diritto all'esenzione dalla
partecipazione alla spesa sanitaria: l'erogazione di un vitalizio e
di un rimborso chilometrico sembravano, dunque, integrare un livello
ulteriore d'assistenza sanitaria. Afferma che la Regione Siciliana
aveva fornito rassicurazioni allo Stato, qualificando l'indennita' in
questione come intervento di carattere sociale e non sanitario.
Oggetto di rilievo - prosegue il ricorso - era stata pure la
previsione di cui all'art. 41 della legge della Regione Siciliana 8
maggio 2018, n. 8 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2018. Legge di stabilita' regionale), che ha stabilito,
integrando il menzionato art. 7 della legge reg. Siciliana n. 20 del
1990, l'adeguamento agli indici ISTAT dell'indennita' per i pazienti
affetti da talassemia. Anche in quella occasione, la Regione
Siciliana avrebbe garantito che i costi di tale adeguamento avrebbero
gravato su fondi regionali di natura sociale.
Il ricorso si fonda sul rilievo, derivante dall'esame della legge
impugnata, che le risorse per le misure in esame «gravano ancora su
fondi di natura sanitaria (missione 13)».
2.2.- L'Avvocatura generale dello Stato sostiene che la Regione
Siciliana, eseguendo un piano di rientro dal disavanzo sanitario, non
puo' garantire livelli di assistenza ulteriori rispetto a quelli
essenziali, e che la norma impugnata, dunque, viola il principio del
contenimento della spesa pubblica sanitaria - principio generale di
coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost. - che si e' tradotto anche nel divieto, per le Regioni
sottoposte al piano di rientro sanitario, di effettuare spese non
obbligatorie di cui all'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del
2004. Richiama, a sostegno della censura, la sentenza di questa Corte
n. 104 del 2013, nonche', con riferimento piu' specifico
all'applicabilita' del principio del contenimento della spesa
pubblica anche alle Regioni ad autonomia speciale, le sentenze n. 62
del 2017, n. 40 del 2016, n. 82 e n. 46 del 2015; richiama, altresi',
la sentenza n. 175 del 2014, poiche' il risanamento dei disavanzi di
bilancio e' obiettivo prioritario non solo in forza dei principi
costituzionali, ma anche in ossequio ai vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.
2.3.- Precisa, in seguito, che i rapporti finanziari tra Stato e
autonomie speciali sono regolati dal «principio dell'accordo»,
declinato nella forma della leale collaborazione, che la norma
impugnata lederebbe per via della violazione dell'intesa raggiunta in
materia di livelli essenziali d'assistenza sanitaria (LEA) nella
seduta del 7 settembre 2016, propedeutica all'adozione del d.P.C.m.
12 gennaio 2017. Sarebbe evidente, in tesi, la violazione sia
dell'art. 117, commi primo, secondo, lettera m), e terzo, sia
dell'art. 118 Cost., come si desumerebbe dalle sentenze n. 103 del
2018, n. 88 del 2014, n. 193 e n. 118 del 2012 di questa Corte.
3.- L'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 24 del 2018, rubricato
«Modifiche di norme», al comma 9, apporta due modifiche alla legge
della Regione Siciliana 10 luglio 2015, n. 13 (Norme per favorire il
recupero del patrimonio edilizio di base dei centri storici), e
dispone: «[a]lla legge regionale 10 luglio 2015, n. 13 sono apportate
le seguenti modifiche: a) all'articolo 1, comma 2, dopo le parole
"normativa vigente" aggiungere le parole "salvo l'obbligo di adeguare
le norme di attuazione dei suddetti strumenti urbanistici ai
contenuti della presente legge, per le parti che dovessero risultare
con essi contrastanti"; b) all'articolo 3, dopo il comma 5 e'
aggiunto il seguente: "5-bis. Nel caso in cui l'amministrazione non
abbia ancora adottato lo studio di dettaglio previsto dal comma 1,
relativo all'intero centro storico, e' data facolta' al soggetto che
intende effettuare interventi in conformita' ai contenuti della
presente legge di proporre uno studio di dettaglio stralcio relativo
ad un comparto territoriale, costituito da una o piu' unita'
edilizie, con l'obbligo del comune di attivare il procedimento
previsto dal medesimo comma 1"».
L'Avvocatura generale dello Stato premette che la legge reg.
Siciliana n. 13 del 2015 contiene una nuova definizione delle
tipologie edilizie dei centri storici e prevede che il Comune
provveda a individuare l'appartenenza delle singole unita' edilizie a
ciascuna categoria mediante uno studio di dettaglio dell'intero
centro storico (artt. 2 e 3).
3.1.- L'integrazione, all'art. 1, comma 2, del periodo «salvo
l'obbligo di adeguare le norme di attuazione dei suddetti strumenti
urbanistici ai contenuti della presente legge, per le parti che
dovessero risultare con essi contrastanti», nella prospettiva del
ricorrente, dispone il superamento delle norme per le "Zone
Territoriali Omogenee A - centro storico", ai sensi del decreto del
Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti
inderogabili di densita' edilizia, di altezza, di distanza fra i
fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti
residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attivita'
collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini
della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di
quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della L. 6 agosto 1967, n.
765), che venivano invece fatte salve dalla legge regionale del 2015,
nel caso in cui contrastassero con i contenuti degli "studi di
dettaglio" di cui all'art. 3 della legge regionale medesima.
3.2.- L'introduzione del nuovo art. 5-bis dell'art. 3 della legge
reg. Siciliana n. 13 del 2015, ad opera del comma 9 dell'art. 3
impugnato, consentendo la parcellizzazione in stralci dello studio di
dettaglio, vanificherebbe l'obiettivo di compiere una elaborazione
organica sull'intero centro storico per l'individuazione delle
tipologie edilizie e per la conseguente programmazione degli
interventi che e' possibile effettuare. L'approvazione di questi
stralci resterebbe demandata alla conferenza di servizi prevista dal
comma 1 dell'art. 3, nell'ambito della quale, pero', il parere della
Soprintendenza ai beni culturali e ambientali potrebbe risultare
minoritario.
Il ricorrente sostiene che, permettendo che la proposta di
attribuzione alle tipologie edilizie provenga pure dai privati, si
renderebbe possibile la realizzazione di interventi anche molto
impattanti, nell'ipotesi ad esempio dell'edilizia che venisse
classificata "non qualificata" o "parzialmente qualificata", senza
che sia necessaria l'autorizzazione della Soprintendenza (art. 4,
comma 1, lettera f, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2015).
Orbene, il combinato disposto degli artt. 134, 136 e 146 cod. beni
culturali tutela i centri storici, in quanto beni paesaggistici e
aree di notevole interesse pubblico, imponendo che ogni intervento
sia preventivamente autorizzato dall'amministrazione, per evitare che
si rechi pregiudizio al valore tutelato. Le modifiche introdotte
dalla normativa censurata consentirebbero pero' di intervenire sui
centri storici in modo difforme da quanto in precedenza pianificato e
autorizzato dalla Soprintendenza, minando cosi' il principio
ispiratore della legislazione in materia, che e' quello
dell'«approccio unitario (metodologico e valutativo) sul "bene
culturale unitario centro storico"». A questo proposito, occorre
tenere presente che le norme del citato d.lgs. n. 42 del 2004,
qualificabili come «norme di grande riforma economico-sociale», si
impongono anche alle Regioni dotate di autonomia speciale. A
testimonianza dell'importanza riconosciuta da questa Corte alle norme
contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, il
ricorrente richiama le sentenze n. 66 del 2012, n. 164 del 2009 e n.
367 del 2007.
3.3.- Rileva, infine, il contrasto dell'art. 3, comma 9, della
legge regionale impugnata con l'art. 14 dello statuto della Regione
Siciliana il quale, pur contemplando tra le materie di potesta'
legislativa regionale quella dell'«urbanistica», alla lettera f), e
della «tutela del paesaggio», alla lettera n), precisa che tali
attribuzioni sono esercitate «nei limiti delle leggi costituzionali
dello Stato».
4.- La Regione Siciliana ha depositato, in data 25 marzo 2019,
atto di costituzione in giudizio con controdeduzioni.
Con riguardo alle censure rivolte all'art. 2, comma 28, della
legge regionale impugnata, essa riconosce che la Presidenza del
Consiglio dei ministri, in sede di Comitato LEA, aveva formulato
«rilievi» circa le misure regionali a beneficio dei talassemici,
poiche' riteneva integrassero un livello ulteriore di assistenza, e
che, per parte sua, la Regione aveva dato rassicurazioni sul fatto
che le risorse destinate a quelle spese non avrebbero gravato su
fondi sanitari, costituendo misure di carattere sociale. La parte
resistente afferma pure che la Regione ha ricevuto ulteriori
osservazioni, dello stesso tenore, sull'art. 41 della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018, ed e' tornata ad assicurare che
l'adeguamento agli indici ISTAT dell'indennita' avrebbe gravato su
fondi regionali di natura sociale: per questa ragione, lo Stato
avrebbe deciso di non impugnare detto articolo di legge regionale.
4.1.- Poiche' il Presidente del Consiglio dei ministri ha invece
proceduto all'impugnazione dell'art. 2, comma 28, della legge reg.
Siciliana n. 24 del 2018 sulla base del rilievo per cui le spese
relative all'indennita' gravano ancora su fondi di natura sanitaria,
la Regione precisa che gli uffici degli Assessorati salute ed
economia hanno attestato che il finanziamento dei benefici previsti
dall'art. 7 della legge reg. Siciliana n. 20 del 1990 e sue
successive modifiche e' «esclusivamente a carico del bilancio
regionale e non a carico delle risorse correnti del fondo sanitario».
Per questo, la Regione sostiene che le misure non costituirebbero
erogazione di livelli di assistenza sanitaria ulteriori rispetto ai
LEA, ma si sarebbe verificata «solo l'impropria inclusione dei
corrispondenti capitoli di bilancio (413706 - indennita' vitalizia e
413707 - indennita' chilometrica) nell'ambito della Missione 13
"Tutela della salute"», anzi che nell'ambito della Missione 12
"Diritti sociali, politiche sociali e famiglia", circostanza che ha
dato adito «ad erronea interpretazione da parte dello Stato». Gli
uffici competenti intenderebbero rimuovere definitivamente tale
imprecisione, impegnandosi a formulare un'apposita iniziativa
legislativa con il «primo disegno di legge utile», per includere
l'intervento nella Missione 12.
4.2.- La Regione Siciliana, in conclusione, deduce
l'impossibilita' di applicare la giurisprudenza costituzionale in
materia di piani di rientro dal disavanzo sanitario al caso di
specie, non ricorrendo il carattere sanitario della spesa e, dunque,
la violazione del principio di contenimento della spesa pubblica
sanitaria. Ricorda, infine, che ultimamente questa Corte, con
sentenza n. 172 del 2018, ha escluso l'illegittimita' della norma di
spesa relativa ai minori in adozione di cui alla legge della Regione
Siciliana 11 agosto 2017, n. 16 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2017. Legge di stabilita' regionale. Stralcio
I), in ragione della natura sociale della misura.
5.- In data 27 aprile 2020, in prossimita' della decisione, in
forza delle modalita' previste dall'art. 1, lettera c), del decreto
della Presidente della Corte costituzionale del 20 aprile 2020,
avente a oggetto «Ulteriori misure per lo svolgimento dei giudizi
davanti alla Corte costituzionale, anche con collegamento da remoto,
durante l'emergenza epidemiologica da COVID-19», la Regione Siciliana
ha depositato brevi note. In esse richiama la sentenza n. 94 del 2019
di questa Corte che, in linea con la sentenza n. 172 del 2018, ha
deciso in senso favorevole alla parte resistente una questione di
legittimita' costituzionale analoga a quella oggi promossa in
riferimento all'art. 2, comma 28, della legge reg. Siciliana n. 24
del 2018, sottolineando che la Corte valuta la natura della misura
per l'attinenza a una certa materia e non in base all'imputazione
dell'intervento al settore della "Direzione generale della salute".
L'intervento recato dalla norma impugnata - ribadisce - non avrebbe
carattere sanitario e, dunque, l'impropria inclusione nell'ambito
della Missione 13 "Tutela della salute" non varrebbe a sostenere le
censure.
Afferma, in conclusione, che il capitolo relativo alla spesa
oggetto del contenzioso sarebbe riclassificato come "Missione 12" in
sede di predisposizione del disegno di legge di bilancio per il
triennio 2020-2022, che sara' approvato da parte dell'Assemblea
regionale siciliana. Chiede, dunque, che il ricorso sia dichiarato
inammissibile e/o infondato.
6.- In data 28 aprile 2020, ai sensi dell'art. 1, lettera c), del
decreto della Presidente della Corte costituzionale del 20 aprile
2020 sopra richiamato, anche il Presidente del Consiglio dei ministri
ha depositato brevi note, insistendo sull'illegittimita' della
previsione di cui all'art. 2, comma 28, della legge reg. Siciliana n.
24 del 2018. Sarebbe evidente - si afferma - la natura sanitaria e
non sociale della misura di sostegno ai malati di talassemia di cui
si controverte e da cio' deriverebbe l'impossibilita' per la Regione
Siciliana, sottoposta a piano di rientro dal disavanzo sanitario, di
garantire tale livello ulteriore di assistenza. Sostiene l'Avvocatura
generale dello Stato che la finalita' del beneficio erogato sia
quella di tutelare, in maniera ulteriore rispetto a quanto gia'
previsto dallo Stato, il bene fondamentale della salute, visto che
l'erogazione avviene direttamente in favore del soggetto malato, per
tutta la vita e per un importo di non modico valore (411, 62 euro
mensili).
Queste caratteristiche farebbero differire il caso odierno da
quello deciso da questa Corte con sentenza n. 94 del 2019, in cui si
riconosceva natura socio-assistenziale alla misura all'epoca
scrutinata. A conferma che le misure in sostegno dei malati di
talassemia hanno natura sanitaria, l'Avvocatura sottolinea che lo
Stato prevede un'adeguata forma d'assistenza, ricompresa nei LEA,
rappresentata dal diritto all'esenzione dalla partecipazione alla
spesa sanitaria. La Regione Siciliana non potrebbe, pero', garantire
tale livello ulteriore d'assistenza utilizzando risorse destinate a
spese sanitarie, dovendo, invece, occuparsi di rientrare dal
disavanzo assicurando al contempo l'erogazione delle prestazioni
essenziali.
L'Avvocatura generale dello Stato afferma, inoltre, che la
recente sentenza di questa Corte n. 62 del 2020 avrebbe rilievo per
l'odierno giudizio, specie laddove stabilisce che la funzione
sanitaria regionale va esercitata «coerentemente con le regole di
bilancio, le quali prevedono la separazione dei costi "necessari",
inerenti alla prestazione dei LEA, dalle altre spese sanitarie,
assoggettate invece al principio della sostenibilita' economica». Con
riguardo alle difese esposte da parte resistente, con particolare
riferimento all'impegno dell'amministrazione di modificare la
Missione cui imputare le spese di cui si controverte, la difesa
statale afferma che, malgrado il tempo trascorso, nessuna iniziativa
legislativa in proposito e' stata assunta, o comunque sia portata a
termine, dalla Regione e che non e' avvenuta, percio', l'inclusione
nella "Missione 12".
6.1.- Insiste, in conclusione, pure sull'illegittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 9, della legge regionale impugnata,
per contrasto con i parametri costituzionali e interposti gia'
individuati, rilevando l'assenza di controdeduzioni della resistente
sul punto, il che confermerebbe la fondatezza delle censure
formulate.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 28, della legge della
Regione Siciliana 16 dicembre 2018, n. 24 (Variazioni al bilancio di
previsione della Regione per l'esercizio finanziario 2018 e per il
triennio 2018/2020. Disposizioni varie), per violazione degli artt.
117, commi primo, secondo, lettera m), e terzo, - quest'ultimo in
relazione all'art. 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n.
311, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)» -, e 118 della
Costituzione, anche in relazione al d.P.C.m. 12 gennaio 2017
(Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di
cui all'articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502); ha altresi' promosso questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 9, della medesima legge regionale
per contrasto con gli artt. 9, secondo comma, e 117, secondo comma,
lettera s), Cost. in relazione agli artt. 134, 136 e 146 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137), in materia di tutela dei centri storici, e all'art. 14 del
regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione Siciliana), convertito in legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2.
2.- Le materie cui afferiscono le disposizioni impugnate sono
potenzialmente riconducibili ad ambiti che lo statuto speciale di
autonomia della Sicilia attribuisce alla competenza legislativa
regionale.
In via preliminare, occorre rilevare che il ricorso e'
ammissibile, perche' fornisce una sufficiente motivazione circa
«l'impossibilita' di operare il sindacato di legittimita'
costituzionale in base allo statuto speciale» (da ultimo, sentenza n.
43 del 2020).
Questa Corte ha gia' affermato che dal ricorso, «valutato nel suo
complesso», deve desumersi il riferimento ai parametri statutari che,
nella materia oggetto della singola questione, possono fondare
interventi del legislatore regionale (sentenze n. 43 e n. 16 del
2020). Ritenendosi «sufficiente, ma necessaria, un'indicazione, sia
pure sintetica al riguardo» (cosi', gia' le sentenze n. 147 del 2019,
n. 142 del 2015 e n. 288 del 2013), si rileva che il ricorso fa
riferimento all'applicabilita' del principio di contenimento della
spesa pubblica sanitaria alle Regioni ad autonomia speciale; del
pari, con riguardo alle questioni relative all'art. 3, comma 9, della
legge reg. Siciliana n. 24 del 2018, si osserva che le questioni si
riferiscono a titoli di competenza statale esclusiva, espressamente
confrontata con la competenza statutaria della Regione resistente e
con i relativi limiti.
3.- Con il primo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha impugnato l'art. 2, comma 28, della legge reg.
Siciliana n. 24 del 2018, il quale dispone che «l'autorizzazione di
spesa di cui all'articolo 31, Allegato 1, della legge regionale n. 8
del 2018, per le finalita' della legge regionale 1 agosto 1990, n.
20, articolo 7, comma 1, e' incrementata di 1.046 migliaia di euro
per l'esercizio finanziario 2018 (Missione 13, Programma 7, capitolo
413706)», poiche', riconducendo le spese per l'erogazione
dell'indennita' vitalizia e chilometrica in favore di assistiti
affetti da gravi forme di talassemia a fondi di natura sanitaria,
violerebbe l'art. 117, primo e terzo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004, nonche'
l'art. 117, secondo comma, lettera m), anche in riferimento al
d.P.C.m. 12 gennaio 2017 sulla definizione dei livelli essenziali di
assistenza (LEA), e l'art. 118 Cost., per contrasto col principio di
leale collaborazione in materia di garanzia dei medesimi LEA, dal
momento che il finanziamento di tale indennita' costituirebbe un
livello ulteriore d'assistenza che la Regione, in piano di rientro
dal disavanzo sanitario, non puo' garantire.
3.1.- La Regione Siciliana conosceva la posizione critica dello
Stato sulla previsione dell'indennita' vitalizia in favore di
pazienti affetti da gravi talassemie. Gia' in occasione delle
riunioni del Comitato permanente per la verifica dell'erogazione dei
Livelli Essenziali di Assistenza (Comitato LEA) nel 2016, e
successivamente nel 2018, lo Stato aveva rivolto, infatti, rilievi
specifici alla Regione, in quanto quest'ultima, pur eseguendo misure
di rientro dal disavanzo sanitario, riferiva le spese per
l'indennita' a fondi regionali per la tutela della salute. Dal canto
suo, pure la Regione Siciliana ha riconosciuto, nelle sue difese, che
vi era stata una «imprecisione» nell'inclusione dei corrispondenti
capitoli di bilancio nella Missione 13 "Tutela della salute" e che
occorreva riferire le spese alla Missione 12 "Diritti sociali,
politiche sociali e famiglia". Si impegnava percio' a rimediare in
occasione del primo disegno di legge utile.
Tuttavia, con la legge della Regione Siciliana 8 maggio 2018, n.
8 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di
stabilita' regionale), la Regione ha autorizzato le spese per le
indennita' di talassemia sulla Missione 13 "Tutela della salute" -
unitamente a quelle per l'indennita' in favore di pazienti affetti
dalla sindrome di Hansen - aumentando poi le risorse all'uopo
stanziate con la legge reg. Siciliana n. 24 dello stesso anno.
La stessa Regione ha proceduto, dunque, con l'introduzione
dell'art. 2, comma 28, della legge reg. n. 24 del 2018, non gia' a
cambiare la "Missione" cui imputare le spese di cui si controverte,
bensi' a disporne un incremento (pari a 1.046 migliaia di euro) sulla
medesima "Missione 13".
3.2.- Cio' premesso, la questione e' fondata, con riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost.
La misura di sostegno in favore di pazienti affetti da
talassemia, istituita con legge della Regione Siciliana 1° agosto
1990, n. 20 (Interventi in materia di talassemia), all'art. 7,
rifinanziata negli anni successivi (da ultimo con l'art. 31, comma 2,
della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018 e con l'art. 2, comma 28,
della legge reg. Siciliana n. 24 del 2018, oggi impugnato),
costituisce una forma di assistenza sanitaria ulteriore rispetto a
quella prevista per la medesima categoria di pazienti dalla normativa
statale in materia di livelli essenziali d'assistenza.
L'attuale art. 52 del d.P.C.m. 12 gennaio 2017, sulla definizione
dei LEA, letto insieme all'Allegato 7 al decreto, infatti, prevede
per i malati di talassemia, con esclusione delle talassemie "minori",
il diritto all'esenzione dalla partecipazione alle correlate spese
sanitarie: l'indennita' vitalizia, percepita dagli assistiti in forma
di erogazione mensile, e l'eventuale indennita' chilometrica
rappresentano, dunque, prestazioni di ulteriore assistenza.
Aggiungono una corresponsione monetaria mensile al beneficio,
derivante dal risparmio delle quote di compartecipazione alla spesa
sanitaria normalmente a carico dell'utenza, che gia' la normativa
statale riconosce alle persone affette da tali patologie.
3.3.- La Regione Siciliana, pur non essendo piu' soggetta a piano
di rientro dal disavanzo sanitario, e', pero', in ragione della
mancata eliminazione di quest'ultimo, sottoposta a misure di
"monitoraggio" nell'ambito di un programma di consolidamento e
sviluppo. Per questo, deve considerarsi preclusa la possibilita' di
incrementare la spesa sanitaria per motivi non inerenti alla garanzia
delle prestazioni essenziali.
La vincolativita' del Programma operativo di consolidamento e
sviluppo - adottato ai sensi dell'art. 15, comma 20, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135, in
continuita' con il Programma operativo 2010-2012 e 2013-2015 - e' da
considerarsi espressione del principio fondamentale diretto al
contenimento della spesa pubblica sanitaria e del correlato principio
di coordinamento della finanza pubblica, poiche' esso e' adottato per
la prosecuzione del piano di rientro. Questa Corte ha piu' volte
stabilito la vincolativita' dei piani di rientro dal disavanzo
sanitario (ex plurimis, sentenze n. 172 del 2018, n. 278 del 2014, n.
91 del 2012, n. 163 e n. 123 del 2011) e cio' vale, per
consequenzialita' logica e sistematica, anche in riferimento ai
Programmi di consolidamento, funzionali al raggiungimento di
obiettivi ancora non realizzati in esecuzione delle precedenti
misure.
Questa Corte ha altresi' «costantemente affermato che di regola i
principi fondamentali fissati dalla legislazione dello Stato
nell'esercizio della competenza di coordinamento della finanza
pubblica si applicano anche ai soggetti ad autonomia speciale»,
poiche' essi sono funzionali «a preservare l'equilibrio
economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche e
anche a garantire l'unita' economica della Repubblica, come richiesto
dai principi costituzionali e dai vincoli derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea (sentenza n. 82 del 2015, nonche', ex
multis, sentenza n. 62 del 2017)» (sentenza n. 151 del 2017; con
specifico riferimento alla Regione Siciliana, sentenza n. 159 del
2018).
La previsione di spese ulteriori rispetto a quelle destinate
all'adeguato finanziamento delle prestazioni sanitarie essenziali da
parte della Regione Siciliana viola, dunque, i principi che regolano
le materie della tutela della salute e del coordinamento della
finanza pubblica.
3.4.- Nell'eseguire le misure tendenti alla riduzione del
disavanzo, la Regione deve occuparsi di destinare le risorse
disponibili all'integrale e soddisfacente erogazione dei livelli
essenziali d'assistenza sanitaria. Questa Corte ha da tempo chiarito
l'«effetto interdittivo di qualsiasi disposizione incompatibile con
gli impegni assunti ai fini del risanamento economico-finanziario del
disavanzo sanitario regionale in modo da garantire contemporaneamente
detto processo di risanamento e i LEA, attraverso un rigoroso
percorso di selezione dei servizi finanziabili» (sentenza n. 51 del
2013). Affermazioni valevoli oggi, anche alla luce di quanto
recentemente rilevato da questa Corte sull'incapacita' della Regione
Siciliana di garantire adeguatamente alcune prestazioni ricomprese
nei livelli essenziali, situazione questa il cui risanamento merita
invece impegno prioritario.
Si e', infatti, affermato che la Costituzione, insieme alle norme
attuative dei suoi principi, qualifica «il diritto alla salute come
diritto sociale di primaria importanza e ne conforma il contenuto
attraverso la determinazione dei LEA, di cui il finanziamento
adeguato costituisce condizione necessaria ma non sufficiente per
assicurare prestazioni direttamente riconducibili al fondamentale
diritto alla salute». Nel bilancio della Regione Siciliana occorre,
dunque, prevedere risorse finanziarie «complessivamente pari alla
corretta quantificazione dei LEA e le correlate spese [devono] essere
integralmente vincolate all'erogazione dei predetti livelli
essenziali» (sentenza n. 62 del 2020).
3.5.- L'accoglimento della questione per violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost. comporta l'assorbimento delle altre censure.
4.- Con il secondo motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha impugnato l'art. 3, comma 9, della legge reg.
Siciliana n. 24 del 2018, recante «Modifiche di norme», che introduce
due modifiche alla legge della Regione Siciliana 10 luglio 2015, n.
13 (Norme per favorire il recupero del patrimonio edilizio di base
dei centri storici), disponendo che: «alla legge regionale 10 luglio
2015, n. 13 sono apportate le seguenti modifiche: a) all'articolo 1,
comma 2, dopo le parole "normativa vigente" aggiungere le parole
"salvo l'obbligo di adeguare le norme di attuazione dei suddetti
strumenti urbanistici ai contenuti della presente legge, per le parti
che dovessero risultare con essi contrastanti"; b) all'articolo 3,
dopo il comma 5 e' aggiunto il seguente: "5-bis. Nel caso in cui
l'amministrazione non abbia ancora adottato lo studio di dettaglio
previsto dal comma 1, relativo all'intero centro storico, e' data
facolta' al soggetto che intende effettuare interventi in conformita'
ai contenuti della presente legge di proporre uno studio di dettaglio
stralcio relativo ad un comparto territoriale, costituito da una o
piu' unita' edilizie, con l'obbligo del comune di attivare il
procedimento previsto dal medesimo comma 1"». L'articolo impugnato
sarebbe illegittimo per contrasto con gli artt. 9, secondo comma,
117, secondo comma, lettera s), Cost. e, pure, con le norme
interposte di cui agli artt. 134, 136 e 146 cod. beni culturali, e
con l'art. 14 statuto reg. Siciliana, che attribuisce a quest'ultima
competenze legislative in materia di urbanistica e di tutela del
paesaggio da esercitarsi, pero', nel rispetto dei limiti stabiliti
dallo statuto.
5.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, l'art. 3, comma 9,
lettera a), consentendo la deroga alla disciplina statale di cui al
decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444
(Limiti inderogabili di densita' edilizia, di altezza, di distanza
fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attivita' collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della L. 6
agosto 1967, n. 765), violerebbe i parametri sopra richiamati.
5.1.- La questione deve essere dichiarata inammissibile, in
quanto non adeguatamente motivata e posta in termini meramente
assertivi.
Il ricorso si limita ad affermare che l'integrazione operata
dall'art. 3, comma 9, lettera a), della legge regionale impugnata
«dispone un completo superamento delle norme per le zone territoriali
omogenee A - centro storico, ai sensi decreto ministeriale n. 1444
del 1968, che sono state invece fatte salve dalla legge del 2015». La
valenza derogatoria della disciplina statale doveva, pero', essere
provata, tanto piu' che la lettera della disposizione si riferisce
espressamente alla sola necessita' che le norme di attuazione degli
strumenti urbanistici si adeguino ai contenuti della legge regionale.
Questa Corte ha costantemente affermato che l'atto introduttivo
del giudizio «deve contenere [...] anche una argomentazione di
merito, sia pure sintetica, a sostegno della richiesta declaratoria
di incostituzionalita', posto che l'impugnativa deve fondarsi su una
motivazione adeguata e non meramente assertiva» (sentenza n. 286 del
2019; ex plurimis, sentenza n. 198 del 2019, n. 152 e n. 109 del
2018, n. 261, n. 169 e n. 107 del 2017). L'esigenza di un'adeguata
motivazione a fondamento della censura, infatti, «si pone in termini
perfino piu' pregnanti nei giudizi proposti in via principale
rispetto a quelli instaurati in via incidentale» (sentenza n. 286 del
2019 e, ex plurimis, sentenze n. 109 del 2018, n. 32 del 2017, n. 141
del 2016 e n. 82 del 2015).
La censura non supera, dunque, il vaglio di ammissibilita', a
causa del difetto di motivazione della stessa.
6.- Infine, l'art. 3, comma 9, lettera b), della legge reg.
Siciliana n. 24 del 2018, nella prospettiva offerta dal ricorso,
introdurrebbe la possibilita' per i privati di effettuare interventi
edilizi di vario genere sugli immobili presenti nei centri storici in
base a studi di dettaglio parcellizzati e che prescindano dal
controllo della Soprintendenza ai beni culturali e ambientali. In
questo modo, la legge regionale impugnata, aggiungendo il comma 5-bis
all'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 13 del 2015, determinerebbe
una violazione dei principi in materia di tutela dei beni culturali e
del paesaggio, sia perche' rischia di pregiudicare la salvaguardia
del centro storico come "bene unitario", sia perche' esautora gli
organi comunali e tecnici dei poteri che la normativa statale
attribuisce loro.
6.1.- La questione non e' fondata, nei termini di seguito
esposti.
6.2.- Prima di chiarire la portata della disposizione impugnata,
occorre precisare che, pur in assenza di una legge statale ad hoc
sulla tutela dei centri storici, si desume dalle norme del codice dei
beni culturali il principio secondo cui i centri storici, in quanto
beni paesaggistici "unitari" e di notevole interesse pubblico,
meritano una specifica tutela. L'art. 136 del detto codice, infatti,
qualifica oggi espressamente i centri e i nuclei storici come aree di
notevole interesse pubblico. In considerazione dell'evoluzione della
concezione del centro storico, da considerarsi non solamente una
"zona urbanistica", ma appunto un bene dall'alto valore culturale e
ambientale, occorre che i soggetti responsabili della sua protezione
si dotino di strumenti idonei a coniugare l'esigenza di sviluppo del
centro urbano con quella di conservazione e valorizzazione dei beni
immobili ivi presenti. Il centro storico e' tutelato, dunque, come
"unita' complessa", a prescindere dalla circostanza che al suo
interno vi siano beni immobili vincolati ai sensi della Parte II cod.
beni culturali. E', d'altro canto, evidente che la normativa sui
centri storici si trovi al crocevia fra le competenze regionali in
materia urbanistica o di governo del territorio e la tutela dei beni
culturali.
Bisogna, dunque, muovere dalla consapevolezza che questo
«"patrimonio" intrinsecamente comune» merita le «cure della
"Repubblica"» e che, dunque, nella cornice della competenza statale
ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., le varie articolazioni
istituzionali hanno il compito di tutelare e valorizzare tale
patrimonio (sentenza n. 140 del 2015). La tutela dei beni culturali e
del paesaggio, d'altronde, «richiede una strategia istituzionale ad
ampio raggio, che si esplica in un'attivita' pianificatoria estesa
sull'intero territorio nazionale [...] affidata congiuntamente allo
Stato e alle Regioni» (sentenze n. 86 del 2019 e n. 66 del 2018).
Cosi', le Regioni hanno dedicato specifiche discipline ai centri
storici, nell'ambito delle competenze in materia di governo del
territorio o urbanistica, cercando di superare la visione
parcellizzata degli interventi edilizi per privilegiare la
considerazione unitaria dei nuclei storici. In accordo con
l'ordinamento statale, le Regioni stesse affidano a strumenti
urbanistici comunali e al lavoro di uffici tecnici territorialmente
competenti l'attuazione delle norme dettate a livello regionale e
statale.
6.3.- Fatte tali premesse, e' ora utile tratteggiare la struttura
e il contenuto della legge reg. Siciliana sulla tutela dei centri
storici, per comprendere in quale trama la novella normativa si
inserisca e debba essere inquadrata.
La legge reg. Siciliana n. 13 del 2015 si prefigge di introdurre
norme che valorizzino i centri storici siciliani attraverso il
recupero del patrimonio edilizio esistente e la rigenerazione di aree
urbane degradate (art. 1). A tali fini, si e' prevista la
possibilita' di intervenire sugli immobili dei centri storici, con il
dovere di rispettare differenti forme e limiti secondo la tipologia
di immobile. Cosi', all'art. 2, sono definite le tipologie edilizie
presenti nei centri storici, e, all'art. 3, viene stabilito che il
Comune provveda a individuare l'appartenenza degli immobili alle
diverse categorie mediante uno studio di dettaglio riguardante
l'intero centro storico.
In particolare, «[l]'appartenenza delle singole unita' edilizie
alle tipologie di cui all'articolo 2 e' individuata entro 240 giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta
dell'ufficio tecnico comunale competente, con uno studio con effetti
costitutivi, composto da una relazione esplicativa delle scelte e da
una planimetria in scala non superiore a 1:500, approvato con
deliberazione del consiglio comunale, previo parere reso in
conferenza di servizi, indetta dall'ufficio tecnico comunale
proponente che puo' avvalersi anche di consulenze esterne di
comprovata esperienza, a cui partecipano la soprintendenza per i beni
culturali ed ambientali competente per territorio, l'ufficio del
genio civile, nonche' eventuali enti competenti in materia». La
delibera del consiglio comunale deve approvarsi entro 180 giorni dal
deposito del citato studio e, in mancanza dell'approvazione della
suddetta delibera, l'Assessorato regionale del territorio e
dell'ambiente, previa diffida a provvedere entro un termine non
superiore a trenta giorni, dispone l'intervento sostitutivo. Viene,
inoltre, stabilito che, a seguito della pubblicazione del verbale
della conferenza di servizi e dello studio di dettaglio, possano
formularsi osservazioni od opposizioni; in tal caso, l'ufficio
tecnico comunale indice un'apposita conferenza di servizi che,
sentiti gli enti competenti, esprime a maggioranza un parere sulle
eventuali modifiche allo studio di dettaglio, cosicche' il consiglio
comunale, tenuto conto delle indicazioni formulate, deliberi
l'approvazione dello studio (art. 3). Vengono poi individuati gli
interventi che e' possibile effettuare secondo la tipologia cui
l'immobile appartiene (artt. 4 e 5).
6.4.- Come rilevato, la legge reg. Siciliana n. 13 del 2015 ha
promosso l'adozione di uno studio che individui le tipologie
immobiliari presenti nei centri storici in modo organico. Per vero,
la legge era stata criticata perche' lo studio di dettaglio non
sembra configurarsi come vero e proprio strumento di pianificazione,
bensi' come un "catalogo" di tipologie edilizie definite in base a
classificazioni astratte, inadeguato per l'obiettivo di recuperare e
valorizzare i centri storici. Ciononostante, dal momento che la legge
reg. Siciliana n. 13 del 2015 non ha formato oggetto di ricorso,
questa Corte ha il dovere di pronunciarsi limitatamente alle
integrazioni alla stessa che sono state sottoposte al suo giudizio.
L'introduzione, da parte della norma impugnata, del comma 5-bis
dell'art. 3 della legge reg. Siciliana n. 13 del 2015 non determina
l'attribuzione al privato della facolta' di effettuare interventi
sugli immobili del centro storico sulla base di uno studio di
dettaglio stralcio relativo a una o piu' unita' edilizie, che egli
trasmette al Comune per l'approvazione. Se cosi' fosse, si dovrebbero
rilevare la compromissione del ruolo che la normativa statale e
regionale attribuisce ai Comuni e agli uffici tecnici, nonche' il
pregiudizio del valore del centro storico come bene unitario, che
sarebbe ad ogni modo scalfito dalla possibilita' di pianificare gli
interventi immobiliari in base a studi stralcio relativi a uno o piu'
comparti, avulsi dal loro contesto. Cio' contrasterebbe con i
principi recati dal codice dei beni culturali che costituiscono norme
di grande riforma economico-sociale (di recente, sentenze n. 172 del
2018 e n. 189 del 2016), attuative dell'art. 9 Cost. (sentenza n. 66
del 2012 e n. 367 del 2007) e che, in quanto tali, vincolano anche le
autonomie speciali (nella materia di cui si tratta, sentenze n. 118
del 2019, n. 172 del 2018 e n. 189 del 2016).
6.5.- Il sistema normativo derivante dall'integrazione operata
dall'art. 3, comma 9, lettera b), della legge reg. Siciliana n. 24
del 2018 alla legge regionale n. 13 del 2015 «puo' essere
interpretat[o] in modo da prevenire l'insorgere della denunciata
antinomia normativa» (sentenza n. 189 del 2016).
Innanzitutto, la facolta' del privato di proporre uno studio di
dettaglio stralcio, relativo a una o piu' unita' edilizie, si attiva
solo nel caso in cui «l'amministrazione non abbia ancora adottato lo
studio di dettaglio previsto dal comma 1», risultando inadempiente
agli obblighi introdotti con la legge reg. Siciliana n. 13 del 2015.
Il trascorrere del tempo nell'impossibilita' di programmare
interventi, compresi quelli di ristrutturazione o recupero, puo'
determinare il decadimento del patrimonio immobiliare di rilievo
storico e artistico. L'introduzione del comma 5-bis dell'art. 3 della
legge reg. Siciliana n. 13 del 2015 finisce per stimolare le
amministrazioni comunali rimaste inerti.
L'effetto dell'esercizio di detta facolta' e' quello di
determinare «l'obbligo del comune di attivare il procedimento
previsto dal comma 1» del medesimo art. 3. La proposta proveniente
dal soggetto privato, che comprensibilmente non si estende all'intero
centro bensi' a unita' edilizie determinate, da lui conosciute e in
riferimento alle quali intende programmare interventi, e' utile,
dunque, ad azionare il procedimento di cui al comma 1 per l'adozione
dello studio di dettaglio che assegna le tipologie edilizie agli
immobili dell'intero centro storico. I poteri di valutazione e
controllo sulla pianificazione del centro storico che la legge reg.
Siciliana n. 13 del 2015 ha attribuito a tutti gli organismi, tecnici
e politici, che figurano nel procedimento scandito al comma 1
dell'art. 3, rimangono rigorosamente fermi. In questo senso, «non si
puo' comunque addebitare alla norma denunciata [...] di aver
"svuotato" le funzioni comunali in tema di pianificazione
urbanistica» (sentenza n. 46 del 2014). Del pari, alla Soprintendenza
per i beni culturali e ambientali non sono sottratte prerogative; non
risulta, percio', indebolito il suo ruolo autonomo di controllo
tecnico e di tutela dei valori paesaggistici.
Gli «interventi ammessi e modalita' d'attuazione», di cui
all'art. 4 della legge reg. Siciliana n. 13 del 2015, inoltre, non
sono modificati dalla legge regionale impugnata, ragion per cui non
puo' desumersi dal comma 5-bis dell'art. 3 la possibilita' per il
privato di effettuare interventi «anche molto impattanti», come
temuto dal ricorrente, senza il previo intervento degli organi
preposti alla pianificazione urbanistica per la tutela dei valori
architettonici e paesaggistici del centro storico.
Il comma 5-bis dell'art. 3 introduce, cosi', una sollecitazione
procedimentale in fase d'impulso all'avvio del procedimento, che non
modifica l'oggetto di quest'ultimo. Essa potra' essere accolta se si
verificasse che la tipologia immobiliare individuata per una o piu'
unita' edilizie e' quella corretta, ragionando sul contesto in cui
gli immobili s'inseriscono, e potra', dunque, formare parte di quello
studio piu' esteso, relativo al complesso degli immobili presenti nel
centro storico, che il Comune deve adottare secondo le procedure
previste, sia pure a fronte di un'iniziativa limitata a un singolo
comparto edilizio.
Lo studio di dettaglio proposto dal privato deve, allora, essere
valutato dai diversi uffici e organismi deputati alla pianificazione,
compresa la Soprintendenza per i beni culturali e ambientali, per
confluire nella piu' ampia individuazione delle tipologie edilizie
presenti nel centro storico.
Sulla scorta di queste considerazioni, non e' pregiudicato il
valore unitario del bene finche' non si svuota di contenuto il potere
di coloro che sono responsabili di salvaguardarlo. La legge regionale
impugnata, correttamente interpretata, non sottrae alle
amministrazioni e agli uffici tecnici competenti gli strumenti utili
a tutelare il centro storico nel suo complesso, anche a fronte di
proposte provenienti da soggetti privati.
6.6.- In conclusione, la questione di costituzionalita' dell'art.
3, comma 9, lettera b), della legge reg. Siciliana n. 24 del 2018 non
e' fondata, nei sensi di cui sopra, perche' e' possibile dare
un'interpretazione adeguatrice della disposizione impugnata.