ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 7, 8, 10,
22, 23 e 31 della legge della Regione Liguria 19 aprile 2019, n. 3,
recante «Modifiche alla legge regionale 22 febbraio 1995, n. 12
(Riordino delle aree protette) e alla legge regionale 10 luglio 2009,
n. 28 (Disposizioni in materia di tutela e valorizzazione della
biodiversita'), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri,
con ricorso notificato il 25 giugno-1° luglio 2019, depositato in
cancelleria il 2 luglio 2019, iscritto al n. 76 del registro ricorsi
2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35,
prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria, nonche'
l'atto d'intervento della Onlus Associazione Verdi Ambiente e
Societa' (VAS);
udito il Giudice relatore Augusto Antonio Barbera ai sensi del
decreto della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1)
lettere a) e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale,
in data 20 maggio 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 20 maggio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso del 25 giugno-1° luglio 2019 (reg. ric. n. 76 del
2019) il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 7, 8, 10, 22, 23 e 31 della
legge della Regione Liguria 19 aprile 2019, n. 3, recante «Modifiche
alla legge regionale 22 febbraio 1995, n. 12 (Riordino delle aree
protette) e alla legge regionale 10 luglio 2009, n. 28 (Disposizioni
in materia di tutela e valorizzazione della biodiversita')», in
riferimento agli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione.
La legge impugnata interviene in tema di aree naturali protette
di interesse regionale e locale, modificando, per quanto qui di
interesse, la legge della Regione Liguria 22 febbraio 1995, n. 12
(Riordino delle aree protette).
Il ricorrente ritiene che cio' sia avvenuto, quanto alle
disposizioni impugnate, in violazione della legge 6 dicembre 1991, n.
394 recante «Legge quadro sulle aree protette» (da ora in avanti:
legge quadro).
1.1. - Cio' varrebbe anzitutto per l'art. 7 impugnato, che
sostituisce l'art. 11 della legge reg. Liguria n. 12 del 1995. La
norma regionale, quanto ai primi tre commi del nuovo art. 11,
regolerebbe i criteri costitutivi della comunita' del parco, in
contrasto con l'art. 24 della menzionata legge quadro, che affida
tale funzione allo statuto della comunita'.
Il successivo comma 4 prevede che la comunita' concorre
all'elaborazione del piano pluriennale socio-economico. A parere del
ricorrente, la previsione contrasterebbe con l'art. 10, comma 3,
della legge quadro, il quale stabilisce che la comunita' deliberi in
merito al predetto piano. Sarebbe percio' violato l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. relativo alla competenza esclusiva statale
in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
Il seguente comma 5 attribuisce alla comunita' il potere di
rilasciare pareri vincolanti, nei casi previsti dallo statuto. Il
ricorrente deduce un contrasto con l'art. 10, comma 2, della citata
legge quadro, che prevede pareri obbligatori, ma non vincolanti.
La comunita', secondo il ricorrente, deve restare «un organo
consultivo» per non compromettere l'indipendenza dell'ente parco da
«strutture di derivazione politico rappresentativa», come si dovrebbe
desumere anche dal fatto che, in sede di approvazione del piano
pluriennale economico e sociale, l'art. 10, comma 3, della legge n.
394 del 1991 non prevede la natura vincolante del parere della
comunita'. Anche in tal caso sarebbe leso l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
La disposizione impugnata, a causa dei suoi «riflessi sotto il
profilo della regolarita' ed efficienza» della comunita' violerebbe
anche l'art. 97 Cost.
1.2.- L'art. 8 della legge regionale impugnata, che sostituisce
l'art. 14 della legge reg. Liguria n. 12 del 1995, il quale, nel
confermare al comma 1, le aree naturali protette di interesse
regionale, provinciale e locale ivi elencate, sopprime quarantadue
aree protette provinciali, in precedenza incluse nell'elenco di cui
al decreto ministeriale 27 aprile 2010 (Approvazione dello schema
aggiornato relativo al VI Elenco ufficiale delle aree protette, ai
sensi del combinato disposto dell'articolo 3, comma 4, lettera c,
della legge 6 dicembre 1994, n. 394 e dall'articolo 7, comma 1, del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281). Cio' sarebbe in
contrasto con l'art. 22, comma 1, lettera a), della richiamata legge
quadro, che, ai fini della istituzione delle aree, impone di agire
con procedimento amministrativo, al quale partecipano gli enti locali
interessati. Pertanto, sarebbe illegittimo non osservare «lo stesso
procedimento seguito per l'istituzione», quanto alla soppressione
dell'area.
Analogamente viziato sarebbe il successivo comma 2 del nuovo
testo dell'art. 14 della legge reg. Liguria n. 12 del 1995, che
modifica i confini dei Parchi naturali delle Alpi liguri,
dell'Antola, dell'Aveto e del Beigua, in contrasto con gli artt. 22,
comma 1, lettera a), 23 e 25, comma 2, della legge quadro.
1.3.- Sarebbe coinvolto nella dedotta incostituzionalita' anche
l'art. 31 impugnato, che regola gli effetti della revisione dei
confini.
Tali disposizioni violerebbero, quindi, l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. e l'art. 97 Cost., quest'ultimo per le
ragioni gia' esposte in precedenza.
1.4.- L'art. 10 impugnato sostituisce l'art. 17 della legge reg.
Liguria n. 12 del 1995, stabilendo, al comma 4, che il piano del
parco integra, e in caso di contrasto prevale sui piani territoriali
regionali, provinciali e comunali.
Il ricorrente ritiene leso l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione all'art. 25, comma 2, della citata legge quadro,
che invece stabilisce che il piano del parco sostituisce la
pianificazione paesistica, territoriale o urbanistica.
Il testo vigente dell'art. 17, comma 6, della legge reg. Liguria
n. 12 del 1995 sarebbe poi costituzionalmente illegittimo, laddove
prevede che il piano del parco possa apportare modifiche ai confini
dell'area protetta, senza osservare il procedimento definito
dall'art. 22, comma 1, lettera a), della legge quadro. Anche per tale
parte l'art. 10 impugnato sarebbe in contrasto con gli artt. 97 e
117, secondo comma, lettera s), Cost., per i motivi gia' esposti
sopra.
1.5.- L'art. 22 impugnato sostituisce l'art. 32 della legge reg.
Liguria n. 12 del 1995, permettendo (comma 3) all'ente di gestione
dell'area protetta di stipulare convenzioni con soggetti preposti
istituzionalmente alla vigilanza sul territorio, ovvero
all'accertamento e alla contestazione di violazioni in materia
ambientale, faunistica, venatoria e ittica.
Il ricorrente reputa che tale facolta' di convenzionarsi «anche
con soggetti privati non istituzionali» contrasti con l'art. 23 della
legge quadro, che vieta convenzioni con «enti pubblici» e «soggetti
privati (ad esempio, guardie ecologiche, venatorie, ittiche e
micologiche volontarie)» per l'esercizio della vigilanza nei parchi.
Da qui la lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), e
dell'art. 97 Cost.
1.6.- L'art. 23 della legge regionale impugnata sostituisce
l'art. 33 della legge reg. Liguria n. 12 del 1995, fissando la misura
delle sanzioni amministrative pecuniarie comminate per la violazione
di specifici divieti inerenti al parco, del suo piano, o del
regolamento.
Posto che "entita'" e "tipologia" di violazione sarebbero
divergenti da quanto previsto dall'art. 30, comma 2, della legge
quadro, sarebbero violati, secondo il ricorrente, gli artt. 97 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
2.- In data 8 agosto 2019 si e' costituita la Regione Liguria,
chiedendo il rigetto del ricorso.
2.1.- Quanto all'art. 7 impugnato, la Regione resistente afferma
che esso, attenendo a profili organizzativi di un ente regionale e
non derogando a standard ambientali minimi, andrebbe ricondotto alla
competenza legislativa residuale regionale in materia di «ordinamento
e organizzazione amministrativa» di cui all'art. 117, quarto comma,
Cost.
In ogni caso, non vi sarebbe neppure contrasto con l'art. 24
della legge quadro, poiche' tale norma non vieterebbe alle Regioni di
adottare "linee-guida" ai fini della formazione dello statuto
dell'ente. Natura di linee-guida avrebbero appunto i criteri che la
norma impugnata demanda alla Giunta regionale di determinare ai fini
della costituzione della comunita' del parco.
Inoltre, in tema di piano pluriennale economico e sociale, la
Regione Liguria contesta l'applicabilita' dell'art. 10 della legge
quadro quale norma interposta, poiche' alle aree protette regionali
si applicherebbero le sole disposizioni contenute nel Titolo III
della menzionata legge quadro.
In relazione al nuovo testo dell'art. 11, comma 5, della legge
reg. Liguria n. 12 del 1995, la Regione ribadisce l'inapplicabilita'
dell'art. 10 della legge quadro alle aree protette regionali. La
disposizione impugnata, nel consentire l'emanazione di pareri
vincolanti in tassative ipotesi da parte della comunita' del parco
non altererebbe la natura consultiva e propositiva di quest'ultima,
che sarebbe compatibile con l'adozione di tale tipologia di parere.
2.2.- Con riferimento agli artt. 8 e 31 impugnati, la Regione
resistente sostiene che la legge n. 394 del 1991 si limiti ad
assegnare alla legge regionale la perimetrazione provvisoria dei
confini delle aree protette, ma non vieti, con cio', l'impiego della
forma della legge, che, anzi, e' stata utilizzata sia dalla Regione
Liguria, sia da numerose altre Regioni nel corso degli anni. Del
resto, la partecipazione degli enti locali sarebbe assicurata
dall'art. 66 della legge statutaria della Regione Liguria 3 maggio
2005, n. 1 (Statuto della Regione Liguria) anche nel procedimento
legislativo, mediante il parere reso sul progetto di legge dal
Consiglio delle autonomie locali.
Con specifico riferimento alla soppressione di aree protette, la
Regione afferma che la questione si ponga solo con riguardo alla
Provincia di Savona. In tal caso le aree protette sono state
istituite dalla Provincia in forza di delega regionale, ora revocata
dall'art. 33, comma 1, lettera b), della legge reg. Liguria n. 3 del
2019. Per tale parte, il ricorso sarebbe inammissibile per omessa
impugnativa di tale ultima disposizione da parte dello Stato.
In ogni caso, con la norma impugnata la Regione si sarebbe
"riappropriata" della funzione, esercitandola con legge regionale.
Ne' cio' sarebbe in contrasto con l'art. 22, comma 1, lettera a),
della legge quadro, che si riferirebbe alle sole aree protette
regionali, e non locali come quelle in discussione.
2.3.- Con riguardo all'art. 10 impugnato, la resistente rileva
che la differente formulazione della norma regionale rispetto alla
normativa statale interposta produca nella sostanza il medesimo
effetto di prevalenza del piano del parco sui piani paesaggistici.
In relazione al vigente art. 17, comma 6, della legge reg.
Liguria n. 12 del 1995 introdotto dall'art. 10 impugnato, la Regione
obietta che sarebbe di competenza regionale la scelta in ordine al
procedimento di modifica dei confini del parco, e che quindi non sia
costituzionalmente illegittimo attribuire tale compito al piano del
parco, come lo stesso ricorrente avrebbe ammesso censurando gli artt.
8 e 31.
2.4.- Quanto all'art. 22 impugnato, la Regione sostiene che la
normativa statale interposta vieti «la esternalizzazione della
gestione del servizio di sorveglianza, non certo la cooperazione di
soggetti terzi», tra cui volontari. A questi ultimi sarebbero gia'
affidate funzioni di vigilanza nei parchi e nelle aree aperte alla
caccia, in forza dell'art. 2 della legge della Regione Liguria 2
maggio 1990, n. 30 (Disciplina del servizio volontario di vigilanza
ecologica) e dall'art. 27, comma 1, lettera b), della legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio). Pertanto la norma impugnata,
incrementando gli standard di tutela ambientale, si limiterebbe a
permettere la regolamentazione di un'attivita' che i volontari
potrebbero gia' esercitare "in virtu' di autonomo titolo".
2.5.- Con riferimento all'art. 23 impugnato, la Regione rileva
che l'art. 30 della legge quadro sarebbe ambiguo, poiche', al comma
2, prevede sanzioni amministrative pecuniarie per la violazione delle
disposizioni emanate dagli organismi di gestione delle aree protette.
Non sarebbe chiaro ne' a quali violazioni ci si riferisca, ne' se
esse siano contestabili nelle aree protette regionali. A fronte di
cio', la Regione Liguria, come molte altre, ha ritenuto di dotarsi di
"un proprio apparato sanzionatorio", piu' severo di quello statale, e
dunque a incremento della tutela ambientale.
3.- Il 2 agosto 2019 e' intervenuta ad adiuvandum nel presente
giudizio l'Associazione Verdi Ambiente e Societa' (VAS), motivando
sulla propria legittimazione ad intervenire, e chiedendo
l'accoglimento del ricorso, fatta eccezione per la censura relativa
all'art. 23 impugnato.
4.- Nell'imminenza della decisione, in data 11 maggio 2020,
l'Avvocatura dello Stato ha depositato memoria, insistendo per
l'accoglimento del ricorso.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso del 25 giugno-1° luglio 2019, depositato il
successivo 2 luglio 2019 (reg. ric. n. 76 del 2019), il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 7, 8, 10, 22, 23 e 31 della legge della
Regione Liguria 19 aprile 2019, n. 3, recante «Modifiche alla legge
regionale 22 febbraio 1995, n. 12 (Riordino delle aree protette) e
alla legge regionale 10 luglio 2009, n. 28 (Disposizioni in materia
di tutela e valorizzazione della biodiversita')», in riferimento agli
artt. 97 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
La legge impugnata, per quanto qui interessa, reca modifiche alla
legge della Regione Liguria 22 febbraio 1995, n. 12 (Riordino delle
aree protette) in tema di riordino delle aree protette naturali.
Quest'ultima, a sua volta, fu adottata sulla base della legge statale
di cornice 6 dicembre 1991, n. 394 recante «Legge quadro sulle aree
protette» (da ora in avanti: legge quadro), che continua a tutt'oggi
ad esprimere standard inderogabili di tutela dell'ambiente, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (sentenze n. 290 del
2019 e n. 44 del 2011).
Il ricorrente reputa che le disposizioni impugnate, che hanno ad
oggetto le aree naturali protette regionali e locali, decrementino
tali standard, nel rapporto con le norme contenute nella menzionata
legge quadro.
Questa Corte ha infatti ripetutamente ricondotto all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. la disciplina ambientale dei parchi
(da ultimo, sentenze n. 290 del 2019; n. 121 del 2018), pur
riconoscendo che il parco regionale resta «tipica espressione
dell'autonomia regionale» (sentenza n. 108 del 2005), e che esso «ben
puo' essere oggetto di regolamentazione da parte della Regione, in
materie riconducibili ai commi terzo e quarto dell'art. 117 Cost.,
purche' in linea con il nucleo minimo di salvaguardia del patrimonio
naturale, da ritenere vincolante per le Regioni» (sentenza n. 44 del
2011).
La Regione Liguria obietta, percio', che le disposizioni
impugnate non abbiano ecceduto dai limiti propri dell'autonomia
regionale.
2.- In via preliminare, va dichiarato inammissibile l'intervento
nel processo costituzionale dell'Associazione Verdi Ambiente e
Societa' (VAS), «in quanto il giudizio di legittimita' costituzionale
in via principale si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di
potesta' legislativa e non ammette l'intervento di soggetti che ne
siano privi, fermi restando per costoro, ove ne ricorrano i
presupposti, gli altri mezzi di tutela giurisdizionale eventualmente
esperibili» (ex plurimis, ordinanza n. 213 del 2019).
3.- Altresi', sono da dichiarare inammissibili tutte le questioni
di costituzionalita' poste in relazione all'art. 97 Cost. Il
ricorrente afferma, ma non prova neppure a dimostrare, che l'assetto
impresso alla gestione delle aree protette regionali dalla legge
regionale impugnata comprometta il buon andamento della pubblica
amministrazione. Ma, quand'anche tale assetto non dovesse
corrispondere al riparto delle competenze legislative tra Stato e
Regione, non per questo esso genererebbe di per se' inefficienza
dell'azione amministrativa (sentenza n. 43 del 2020).
Le questioni vanno percio' valutate con riguardo al solo titolo
di competenza invocato dallo Stato, ovvero l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
4.- L'art. 7 della legge regionale impugnata sostituisce l'art.
11 della legge della Regione Liguria n. 12 del 1995, ed e' censurato
dal ricorrente per tre distinti profili.
4.1.- Il vigente art. 11, comma 3, della menzionata legge reg.
Liguria n. 12 del 1995, modificata dalle disposizioni impugnate,
stabilisce che la composizione della comunita' del parco, «secondo i
criteri previsti dai commi 1 e 2» precedenti, e le modalita' del suo
funzionamento sono stabilite dallo statuto dell'ente.
Tuttavia, i commi 1 e 2 recano regole stringenti in ordine alla
costituzione della comunita', tali da imporsi allo statuto.
Il ricorrente ravvisa un contrasto tra tali commi e l'art. 24
della legge quadro, relativo alla organizzazione del parco naturale
regionale, ove si prevede che «[i]n relazione alla peculiarita' di
ciascuna area interessata, ciascun parco naturale regionale prevede,
con apposito statuto, una differenziata forma organizzativa».
Il ricorrente, incentrando l'attenzione in particolare sui
criteri di partecipazione alla comunita', sostiene che la norma
impugnata abbia illegittimamente regolato la fattispecie con legge,
sottraendola alla riserva statutaria.
4.1.1.- La questione e' fondata in riferimento ai commi 1, 2 e 3,
quest'ultimo limitatamente alle parole «secondo i criteri previsti
dai commi 1 e 2».
L'art. 24 della citata legge quadro conferisce competenza
organizzativa alla fonte statutaria, perche' essa permette di
adeguare l'organizzazione del parco alle "peculiarita'" del
territorio. Una disciplina uniforme, come quella contenuta nella
norma impugnata, non e' percio' idonea ad adattarsi alla specificita'
dell'area del parco, ponendo cosi' a repentaglio lo standard minimo
di tutela dell'ambiente prescritto dal legislatore statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. A quest'ultimo deve
conformarsi la potesta' legislativa residuale della Regione in tema
di organizzazione dei propri enti, che la resistente invano richiama.
Lo stesso schema tipo di statuto, che la Giunta approva ai sensi
dell'art. 13 della legge reg. Liguria n. 12 del 1995, non puo'
integralmente sovrapporsi al contenuto che di volta in volta lo
statuto assumera', posto che e' fatta salva la competenza di
quest'ultimo in tema di composizione e attribuzioni degli organi del
parco (e, tra questi, della comunita').
4.2.- L'attuale art. 11, comma 5, della legge reg. Liguria n. 12
del 1995 stabilisce che la comunita' esprima parere obbligatorio o
vincolante, secondo quanto deciso dallo statuto, in merito ad una
serie di oggetti, sui quali dovra' deliberare l'ente di gestione del
parco.
Il ricorrente deduce il contrasto di tale previsione con l'art.
10 della legge quadro che sancisce il carattere obbligatorio, ma non
vincolante dei pareri della comunita' del parco.
4.2.1.- La questione non e' fondata.
L'art. 10 e' disposizione contenuta nel Titolo II della citata
legge quadro, concernente le aree protette nazionali.
La giurisprudenza di questa Corte non esclude che disposizioni
aventi tale oggetto possano applicarsi anche ai parchi regionali
(sentenze n. 290 del 2019 e n. 44 del 2011), ma a condizione che vi
si rifletta una generale scelta di politica ambientale non
surrogabile dalla fonte regionale. Tale e' l'opzione normativa,
desumibile dai criteri di composizione degli organi del parco
nazionale e dai loro reciproci assetti, che comporta di non affidare
ad organi politici elettivi l'integrale governo del parco, al quale,
invece debbono concorrere soggetti dotati di competenze tecniche
adeguate (artt. 9 e 10 della menzionata legge quadro).
Per tale ragione, nel sistema dei parchi nazionali, la comunita',
che e' composta da Presidenti delle Giunte regionali, delle Province,
delle Comunita' montane e da sindaci, esprime pareri obbligatori, ma
non vincolanti.
Nel caso dei parchi regionali, al contrario, e' lo stesso art. 24
della legge quadro ad attribuire allo statuto il potere di definire
le forme di organizzazione del parco e i criteri di composizione dei
suoi organi, sicche' non si vede perche' tale fonte non possa
incidere sul rapporto tra comunita' ed ente di gestione, rendendo
vincolanti taluni pareri della prima.
Non in questo profilo e' ravvisabile un'eventuale illegittimita'
costituzionale, ma, semmai, nell'adozione concomitante da parte dello
statuto di criteri costitutivi della comunita' che rendano gli organi
politici elettivi determinanti, attraverso il parere vincolante, nel
governo del parco. Ma con cio' si potra' porre, semmai, un problema
attinente alla composizione della comunita', mentre la norma
impugnata si limita a prevedere che lo statuto del parco, in accordo
con l'art. 24 della legge quadro, puo' decidere sulla natura dei
pareri di tale organo. Porre a confronto tale natura con l'effettiva
composizione della comunita' e' questione affatto distinta, che il
ricorrente non promuove.
4.3.- Infine, il nuovo art. 11, comma 4, della legge reg. Liguria
n. 12 del 1995 prevede che la comunita' partecipa all'elaborazione
del piano pluriennale socio-economico di cui al seguente art. 22.
Il ricorrente contesta la contrarieta' della norma rispetto
all'art. 10, comma 3, della legge quadro, che, invece, attribuisce
alla comunita' il potere non solo di partecipare, ma di deliberare
sul piano pluriennale.
4.3.1.- La questione non e' fondata.
Come si e' visto, l'art. 10 della legge quadro non e' applicabile
nei suoi aspetti minuti ai parchi regionali. Inoltre, la norma
statale attribuisce si' alla comunita' la funzione deliberativa, ma
su proposta vincolante del consiglio direttivo, sicche', nella
sostanza, il ruolo della comunita' nei parchi liguri non e' sminuito
rispetto all'assetto statale. Ad essa spetta, infatti, il compito di
elaborare e redigere il piano pluriennale (art. 22 della legge reg.
Liguria n. 12 del 1995).
5.- L'art. 8 della legge regionale impugnata sostituisce l'art.
14 della legge reg. Liguria n. 12 del 1995, provvedendo al riordino
delle aree protette esistenti.
Il nuovo art. 14, comma 1, "conferma" le aree protette di
interesse regionale, provinciale e locale ivi indicate.
Ne deriva che sono soppresse, in quanto non riportate
nell'elenco, le aree protette della Provincia di Savona.
Esse sono state costituite, in quanto di interesse locale, dalla
Provincia stessa, alla quale tale funzione era stata assegnata
dall'art. 20 della legge della Regione Liguria 22 gennaio 1999, n. 3
(Conferimento agli enti locali di funzioni e compiti amministrativi
della Regione in materia di edilizia residenziale pubblica, opere
pubbliche, espropriazioni, viabilita', trasporti e aree naturali
protette).
Tale disposizione e' stata abrogata dall'art. 33, comma 1,
lettera b), della legge regionale impugnata, che ha cosi'
riaccentrato in sede regionale il compito di istituire, e
parallelamente di sopprimere, le aree protette di interesse locale
gia' di pertinenza della Provincia di Savona. La disposizione
impugnata ha provveduto in tal senso.
Il ricorrente contesta che tale soppressione possa avvenire con
legge provvedimento, senza che quest'ultima garantisca la
partecipazione degli enti locali interessati, come invece prevede
l'art. 22, comma 1, lettera a), della legge quadro. Secondo tale
disposizione, costituiscono principi fondamentali per la disciplina
delle aree protette regionali «la partecipazione delle province,
delle comunita' montane e dei comuni al procedimento di istituzione
dell'area protetta».
5.1.- La Regione ha eccepito l'inammissibilita' della questione,
perche' il ricorrente non ha impugnato l'art. 33, comma 1, lettera
b), della legge reg. Liguria n. 3 del 2019, con il quale si e'
abrogata la competenza provinciale sulle aree protette locali.
L'eccezione e' manifestamente infondata, perche' il ricorso
statale non pone un problema di distribuzione delle competenze tra
Regione e Province, e non contesta, in particolare, che la Regione
Liguria potesse sopprimere l'area, ma, piuttosto, l'inosservanza
delle garanzie partecipative previste a favore degli enti locali nel
procedimento.
5.2.- Nel merito, la questione e' fondata nella parte in cui
sopprime le aree naturali protette non espressamente menzionate.
Bisogna premettere che l'art. 22 della legge quadro e' senza
dubbio applicabile non solo alle aree naturali protette regionali in
senso stretto, ma anche a quelle di interesse provinciale e locale,
perche' queste ultime rientrano nel «sistema regionale delle aree
protette», ai sensi dell'art. 4, comma 5, della legge reg. Liguria n.
12 del 1995.
Tale "sistema", a sua volta, corrisponde alla competenza
regionale di istituire parchi di interesse regionale o locale,
riconosciuta dall'art. 2, comma 8, della legge quadro. Quando,
percio', essa disciplina le aree naturali protette regionali, come
accade con l'art. 22, si riferisce al loro insieme, che e' competenza
delle Regioni istituire e classificare, e dunque, anche alle aree di
interesse locale.
L'indicato art. 22, come si e' visto, vincola pero' la Regione a
coinvolgere gli enti locali interessati nel procedimento istitutivo
del parco.
Questa Corte ha gia' affermato che in tale materia e' imposta, ai
fini della soppressione dell'area protetta, l'osservanza del medesimo
procedimento previsto per la sua istituzione (sentenza n. 263 del
2011, con riferimento alla cancellazione delle aree contigue).
Nel caso di specie, la legge regionale impugnata si e' limitata
ad assumere il parere del Consiglio delle autonomie locali in seno al
procedimento legislativo, sulla base dell'art. 66 della legge
statutaria della Regione Liguria 3 maggio 2005, n. 1 (Statuto della
Regione Liguria). Esso non puo' pero' ritenersi equipollente alla
diretta partecipazione dei soli enti locali interessati, il cui punto
di vista ben potrebbe non coincidere con quello del Consiglio delle
autonomie.
Questa Corte ha infatti gia' ritenuto che la partecipazione di
tali enti locali e' necessaria e non e' surrogabile con forme
alternative di coinvolgimento (sentenza n. 282 del 2000).
Essa, nell'attuale riparto delle competenze legislative, esprime
uno standard minimo inderogabile di tutela dell'ambiente, perche'
garantisce che sia acquisita al procedimento di istituzione e di
soppressione di detti parchi la voce di chi rappresenta lo specifico
territorio, i cui interessi sono in tal modo posti in rilievo.
Il mancato coinvolgimento degli enti locali, attraverso la
formazione del documento indicato dall'art. 22 della legge quadro,
costituisce un vizio della fase procedimentale, che si trasferisce
alla legge provvedimento con cui essa e' stata conclusa e di cui
conosce questa Corte (sentenze n. 2 del 2018; n. 241 del 2008; n. 311
del 1999).
La disposizione impugnata e' percio' costituzionalmente
illegittima, nella parte in cui dispone la soppressione delle aree
protette gia' istituite e non indicate tra quelle "confermate"
nell'art. 14 della legge reg. Liguria n. 12 del 1995.
5.3.- Analogamente, e' fondata la questione di legittimita'
dell'art. 8 della legge reg. Liguria n. 3 del 2019, nella parte in
cui sostituendo l'art. 14, comma 2, della legge reg. Liguria n. 12
del 1995, ridefinisce i confini dei parchi naturali delle Alpi
Liguri, dell'Antola, dell'Aveto e del Beigua, senza coinvolgimento
degli enti locali interessati.
L'art. 22, comma 1, lettera c), della legge quadro garantisce
agli enti locali la partecipazione alla gestione dell'area protetta,
sicche' essi non possono essere estromessi dal procedimento con cui
si compie un atto di evidente rilievo gestionale, ovvero la
variazione dei confini del parco.
Del resto, tale variazione non e' stata affidata a modifiche del
piano del parco, alle quali avrebbero potuto partecipare i
rappresentanti degli enti locali, ma e' avvenuta direttamente con
legge, e deve percio' osservare il medesimo procedimento seguito dal
legislatore ai fini della perimetrazione provvisoria dei confini, ai
sensi dell'art. 22 della legge quadro, compresa la interlocuzione con
le autonomie locali.
5.4.- Ne segue la fondatezza anche della questione relativa
all'art. 31 della legge regionale impugnata, che si limita a regolare
il regime transitorio delle aree i cui confini sono stati modificati
o soppressi con il nuovo art. 14, di cui e' stata gia' accertata
l'illegittimita' costituzionale.
6.- L'art. 10 della legge reg. Liguria n. 3 del 2019 sostituisce
l'art. 17 della legge reg. Liguria n. 12 del 1995.
6.1.- Il nuovo art. 17, comma 6, stabilisce che il piano del
parco possa prevedere una diversa perimetrazione dell'area protetta,
salvo il caso dei confini stabiliti con legge.
6.1.1.- Il ricorrente denuncia la violazione dell'art. 22 della
menzionata legge quadro, perche' spetterebbe alla sola legge
regionale delimitare i confini.
La questione non e' fondata.
Dall'art. 23 della legge quadro si evince che il legislatore puo'
limitarsi alla perimetrazione provvisoria dei confini con la legge
istitutiva del parco regionale. E' percio' implicito nel sistema
legislativo statale che la perimetrazione definitiva possa essere
affidata dalla legge regionale ad una fase procedimentale successiva,
ed in particolare al piano del parco. Si tratta, del resto, di un
atto alla cui elaborazione partecipano gli organi del parco, i cui
componenti sono in parte, come si e' visto, rappresentanti degli enti
locali interessati.
La disposizione impugnata, pertanto, disciplinando la specifica
fattispecie della perimetrazione definitiva del confine, per i casi
di perimetrazione provvisoria da parte del legislatore regionale,
resiste alla censura.
6.2.- Il nuovo art. 17, comma 4, della legge reg. Liguria n. 12
del 1995 prevede che il piano del parco vincola la pianificazione
territoriale di livello regionale, provinciale e comunale,
integrandola e prevalendo su di essa in caso di contrasto.
Il ricorrente sottolinea il contrasto di tale disposizione con
l'art. 25, comma 2, della legge quadro, secondo il quale il piano del
parco «ha valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e
sostituisce i piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici
di qualsiasi livello».
Il meccanismo sostitutivo sarebbe piu' efficace nel tutelare
l'ambiente, che non quello di integrazione e prevalenza.
6.2.1.- La questione e' fondata.
Va premesso che, in base all'art. 145, comma 3, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137), oggi e' il piano paesistico a prevalere sul piano del parco. Di
cio' mostra di essere consapevole il legislatore regionale, che
infatti, con la norma impugnata, fa espressamente salvi gli effetti
dei piani paesaggistici di cui all'art. 145.
Il meccanismo sostitutivo opera ancora con riguardo ai piani
territoriali o urbanistici, assicurando una piu' diretta, immediata
ed efficace affermazione, rispetto alla componente meramente
urbanistica, dei profili connessi alla tutela dell'ambiente e
coagulati nel piano del parco.
Il solo meccanismo di integrazione o prevalenza non solo puo'
ingenerare dubbi interpretativi, ma consente al piano del parco di
ritrarsi da sfere valutative di propria pertinenza, grazie
all'appoggio offerto dal piano urbanistico.
In tal modo, la norma impugnata compromette uno standard uniforme
di tutela ambientale, esponendosi alla censura di illegittimita'
costituzionale.
7.- L'art. 22 della legge regionale impugnata sostituisce l'art.
32 della legge reg. Liguria n. 12 del 1995, in tema di vigilanza
sulle aree protette.
Il nuovo art. 32, comma 3, permette all'ente di gestione del
parco di stipulare convenzioni con soggetti istituzionalmente
preposti alla vigilanza sul territorio, ovvero competenti
all'accertamento e alla contestazione di violazioni in materia
ambientale, faunistica, venatoria, ittica ai sensi della normativa
vigente, con particolare riferimento al Corpo forestale dello Stato,
che l'art. 27 della legge n. 394 del 1991 ammette a convenzionamento
con la Regione in materia di vigilanza.
Il ricorrente osserva che l'art. 23 della citata legge quadro, in
tema di parchi regionali, permette il convenzionamento per la
gestione del parco, «esclusa la vigilanza». In effetti, in tale
settore, il successivo art. 27 ammette convenzioni della Regione con
il solo corpo forestale, sicche' parrebbe conseguente che a tale
limite si debba attenere anche l'ente parco, ai quali la legge
regionale conferisce l'esercizio del potere di vigilanza.
La norma impugnata avrebbe in tale prospettiva illegittimamente
ampliato le ipotesi di convenzionamento, permettendo che esso
sopraggiunga anche con «soggetti privati non istituzionali» quali
«guardie ecologiche, venatorie, ittiche e micologiche volontarie».
7.1.- La questione non e' fondata.
Nel nuovo assetto di competenze tra Stato e Regione sui parchi
naturali regionali non ogni disposizione della legge quadro si puo'
imporre alla sfera legislativa regionale.
A tal fine, e' invece necessario che essa attinga ad un livello
di protezione ambientale non inferiore a quello che la Regione
consegue quale effetto indiretto dell'esercizio delle sue
attribuzioni legislative, o comunque uniforme, per fondamentali
esigenze di equilibrio che spetta alla normativa statale perseguire
(sentenza n. 307 del 2003).
Le competenze legislative e organizzative della Regione sui
parchi regionali sono di particolare ampiezza (sentenze n. 44 del
2011 e n. 108 del 2005), e subirebbero una grave compressione se
fosse loro inibito di potenziare la vigilanza, ricorrendo a figure
gia' istituzionalmente adibite, sia pure per altri scopi, a tale
compito sul territorio.
Naturalmente, come si ricava dall'art. 27 della legge quadro
quanto alla vigilanza regionale, l'ente di gestione del parco non
puo' spogliarsi del proprio compito di vigilanza diretta, sicche' il
convenzionamento dovra' risolversi in un ausilio, e non in una
surroga, quanto al potere di vigilanza.
In questi limiti, l'art. 23 della legge n. 394 del 1991 non reca
in se' un livello di tutela ambientale minimo ed uniforme, tale da
imporsi all'autonomia regionale di gestione dei propri parchi, quando
essa accresce i mezzi di vigilanza a presidio del bene ambiente.
8.- L'art. 23 della legge regionale impugnata sostituisce l'art.
33 della legge reg. Liguria n. 12 del 1995.
Il nuovo art. 33 determina l'apparato sanzionatorio
amministrativo, con riferimento alla violazione dei divieti indicati
dal successivo art. 42 (art. 33, comma 1, lettere a e b); alle
violazioni del piano del parco o agli interventi non preceduti da
nulla osta (art. 33, comma 1, lettera c); alle violazioni dei
regolamenti del parco, in quanto non piu' severamente sanzionate ai
sensi delle lettere precedenti (art. 33, comma 1, lettera d).
Il ricorrente reputa tale disposizione in contrasto con l'art. 30
della richiamata legge quadro, perche' prevede «sanzioni differenti
sia per entita', sia per tipologia».
8.1.- La questione e' inammissibile.
L'art. 30, comma 1, contiene sanzioni penali, con le quali, ove
applicabili, la norma impugnata non interferisce (art. 33, comma 1,
della legge reg. Liguria n. 12 del 1995, come introdotto dal
censurato art. 23).
Inoltre, l'art. 30, comma 2, appronta sanzioni amministrative
pecuniarie da lire cinquantamila a lire due milioni per chi violi le
disposizioni emanate dagli organismi di gestione delle aree protette.
La censura statale contesta che la legge regionale disarticoli
l'unitario meccanismo sanzionatorio tracciato dall'art. 30, comma 2,
modificandone "entita' e tipologia". Tuttavia non e' indicato
l'elemento dal quale il ricorrente ha tratto la convinzione che tale
unitarieta' garantisca uno standard minimo e uniforme di tutela
ambientale.
In difetto di tale argomentazione da parte del ricorrente, la
norma impugnata si limita ad esercitare la competenza a definire il
trattamento sanzionatorio di illeciti amministrativi che le compete
descrivere, in virtu' del principio del parallelismo (sentenza n. 137
del 2019).
Il ricorrente, infatti, neppure contesta la competenza regionale
ad introdurre gli illeciti. Cio' rende di per se' inammissibile una
censura diretta contro le sole sanzioni, quando non accompagnata
dalla dimostrazione che esse indeboliscano il livello statale di
protezione dell'ambiente, complessivamente valutato.