ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 75, primo
comma, del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n.
335 (Ordinamento del personale della Polizia di Stato che espleta
funzioni di polizia), promosso dal Tribunale amministrativo regionale
per la Sicilia nel procedimento vertente tra A. T. e altri e il
Ministero dell'interno - Dipartimento pubblica sicurezza, con
ordinanza del 6 agosto 2019, iscritta al n. 202 del registro
ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 47, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 7 ottobre 2020 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
deliberato nella camera di consiglio del 7 ottobre 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 6 agosto 2019, iscritta al n. 202 del
registro ordinanze 2019, il Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 75, primo comma, del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335
(Ordinamento del personale della Polizia di Stato che espleta
funzioni di polizia), in riferimento agli artt. 3, primo e secondo
comma, e 97, primo comma, della Costituzione.
Il giudice a quo premette che i ricorrenti, a seguito di
promozione per merito straordinario, rivestono la qualifica di vice
sovrintendente della Polizia di Stato, promozione decorrente dalla
data di verificazione del fatto che ha dato luogo a tale "ricompensa"
ai sensi della disposizione censurata (e, quindi, in concreto, per
alcuni di essi dalla data del 5 aprile 2006 e, per altri, da quella
dell'11 novembre 2007).
Evidenzia il TAR Sicilia che i ricorrenti deducevano che, con
decreto del Capo della Polizia in data 22 aprile 2008, era bandito un
concorso interno, per titoli di servizio e superamento di un
successivo corso di formazione, a numero 252 posti per vice
sovrintendente della Polizia di Stato, ed era prevista per i
vincitori la promozione nella relativa qualifica con retrodatazione
della sola decorrenza giuridica alla data del 1° gennaio 2002,
secondo quanto stabilito dall'art. 24-quater, comma 7, del d.P.R. n.
335 del 1982. La medesima procedura era seguita nei successivi
concorsi interni per la nomina a vice sovrintendente.
Pertanto i ricorrenti, assumendo l'irrazionalita' del combinato
disposto degli artt. 24-quater, comma 7, e 75, primo comma, del
d.P.R. n. 335 del 1982, in quanto idonei a determinare un
significativo "scavalcamento" in ruolo degli stessi attraverso il
meccanismo della retrodatazione giuridica nella qualifica operante
per i soli partecipanti alle procedure concorsuali e selettive
interne, chiedevano in via principale al giudice amministrativo di
accertare il loro diritto alla retrodatazione dell'attribuzione della
qualifica di vice sovrintendente nel ruolo dei sovrintendenti della
Polizia di Stato a far data dal 1° gennaio 2002, sull'assunto
dell'applicabilita' analogica, anche alla promozione per merito
straordinario, del citato art. 24-quater, comma 7.
Nel costituirsi nel giudizio amministrativo, il Ministero
dell'interno eccepiva in via pregiudiziale l'inammissibilita' del
ricorso per difetto di instaurazione del contraddittorio nei
confronti dei controinteressati e in quanto i ricorrenti erano
consapevoli sin dalla pubblicazione del bando, non impugnato, di cui
al decreto ministeriale del 19 settembre 2008, che l'inquadramento
nella qualifica di vice sovrintendente per i vincitori del concorso
interno sarebbe stato retrodatato alla data del 1° gennaio 2002.
Il giudice rimettente, disattese le eccezioni di rito sollevate
dal Ministero dell'interno, ritiene rilevanti e non manifestamente
infondate per la decisione del giudizio le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 75, primo comma, del d.P.R. n. 335 del 1982,
in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.
In particolare, il TAR Sicilia sottolinea che, nel sistema
originariamente configurato dal predetto decreto, l'accesso per
concorso (o analoghe procedure selettive interne) al ruolo dei
sovrintendenti della Polizia di Stato nella qualifica iniziale di
vice sovrintendente era disciplinato nel senso che la promozione
avveniva, ad ogni effetto, con decorrenza dalla data di conclusione
del relativo corso di formazione.
In seguito, tuttavia, l'art. 2 del decreto legislativo 28
febbraio 2001, n. 53 (Disposizioni integrative e correttive del
decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 197, in materia di riordino
delle carriere del personale non direttivo della Polizia di Stato)
-intervenendo sull'art. 24-quater del d.P.R. n. 335 del 1982, a
propria volta introdotto dal decreto legislativo 12 maggio 1995, n.
197 (Attuazione dell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in
materia di riordino delle carriere del personale non direttivo della
Polizia di Stato) - ha invece individuato la decorrenza della
promozione per concorso alla data del 1° gennaio dell'anno successivo
a quello in cui si sono verificate le vacanze.
Cosi' delineato il quadro normativo di riferimento, il giudice a
quo ritiene che non sia praticabile, come invece richiesto dai
ricorrenti, un'interpretazione costituzionalmente orientata del
sistema normativo censurato fondata sull'applicazione analogica del
meccanismo di retrodatazione giuridica nella qualifica, contemplato
dal comma 7 dell'art. 24-quater del d.P.R. n. 335 del 1982, anche
all'ipotesi di promozione per merito straordinario; cio' in virtu'
della chiara formulazione dell'art. 75, primo comma, dello stesso
decreto, che riconduce sul piano temporale gli effetti della
conseguente nomina alla data nella quale si e' verificato il fatto
che ha determinato il conferimento della ricompensa.
Il TAR Sicilia dubita quindi della legittimita' costituzionale
sotto tale profilo del richiamato art. 75, primo comma, del d.P.R. n.
335 del 1982.
In punto di rilevanza, il giudice a quo sottolinea che la
decisione sulle questioni di legittimita' costituzionale e'
pregiudiziale a quella da assumere nel giudizio principale, in quanto
lo stesso, ove il sistema vigente fosse ritenuto conforme a
Costituzione, dovrebbe essere definito con una pronuncia di rigetto
delle domande dei ricorrenti.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale rimettente
dubita, innanzi tutto, della legittimita' costituzionale dell'art.
75, primo comma, del d.P.R. n. 335 del 1982, in riferimento all'art.
3, primo e secondo comma, Cost., per gli effetti distorsivi che
derivano dall'attuale meccanismo della retrodatazione giuridica nella
qualifica previsto dal comma 7 dell'art. 24-quater del medesimo
decreto, come modificato dal d.lgs. n. 53 del 2001, poiche', sebbene
le forme di progressione in carriera di carattere ordinario e
straordinario abbiano caratteristiche differenti, le stesse
condividono la finalita' di individuare i soggetti piu' idonei ad
accedere alla qualifica superiore. Appare quindi discriminatorio al
giudice a quo il predetto meccanismo della retrodatazione giuridica
che, in assenza di forme di riallineamento, finisce con il relegare,
sul piano della decorrenza giuridica dell'inquadramento, i soggetti
che progrediscono nella carriera per merito straordinario in
posizioni talora significativamente deteriori rispetto a coloro i
quali sono promossi a seguito del superamento di procedure selettive
o prove concorsuali interne.
Il TAR Sicilia dubita, inoltre, della compatibilita' dell'assetto
normativo in questione con l'art. 97, primo comma, Cost., poiche' il
predetto meccanismo di retrodatazione degli effetti giuridici nella
qualifica per i soli vice sovrintendenti della Polizia di Stato
promossi secondo i canali "ordinari" di progressione in carriera
potrebbe comportare un sostanziale svuotamento della valenza premiale
dell'istituto della promozione per merito straordinario, in
violazione dei principi di efficienza, imparzialita' e buon andamento
della pubblica amministrazione.
2.- Con atto del 10 dicembre 2019 e' intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo dichiararsi le questioni
inammissibili o, comunque, infondate nel merito.
La difesa statale, in primo luogo, assume in via pregiudiziale
l'inammissibilita' delle questioni in virtu' della manifesta
arbitrarieta' delle valutazioni del TAR rimettente sulle eccezioni
preliminari e pregiudiziali sollevate nel giudizio principale dal
Ministero dell'interno.
L'Avvocatura generale dello Stato deduce, poi, il difetto di
incidentalita' delle questioni prospettate in quanto l'oggetto del
giudizio costituzionale sarebbe coincidente con quello pendente
dinanzi al giudice a quo.
Il Presidente del Consiglio dei ministri eccepisce, inoltre,
l'inammissibilita' delle questioni per incertezza nella formulazione
della motivazione dell'ordinanza di rimessione e del petitum,
desumendosi dal contenuto dell'ordinanza la richiesta di una
pronuncia additiva, volta a estendere il meccanismo della
retrodatazione agli effetti giuridici anche ai soggetti promossi per
meriti straordinari, mentre nel dispositivo e' richiesta una
pronuncia meramente ablativa.
Secondo la difesa statale, l'inammissibilita' delle questioni
sollevate dal TAR Sicilia deriverebbe anche dalla violazione, in
assenza di una soluzione costituzionalmente imposta, del principio
delle "rime obbligate", vieppiu' in una materia riservata alla
discrezionalita' del legislatore ordinario, come quella che riguarda
la scelta delle modalita' e delle procedure per l'inquadramento del
personale e l'articolazione delle qualifiche.
Sempre in punto di inammissibilita', l'Avvocatura assume
l'erronea individuazione della disposizione censurata, derivando,
semmai, l'ipotizzato effetto distorsivo non gia' dall'art. 75, primo
comma, del d.P.R. n. 335 del 1982, bensi' dall'art. 24-quater, comma
7, del medesimo decreto.
Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia
l'infondatezza delle questioni non potendo ipotizzarsi nella
fattispecie in esame alcuna illegittima disparita' di trattamento in
virtu' della differenza tra i due sistemi di accesso alla qualifica
superiore. L'Avvocatura sottolinea, poi, la razionalita' complessiva
del sistema che fa decorrere la promozione per merito straordinario
alla data del fatto, tenuto conto che, del resto, non sempre vi e'
una pregressa vacanza in organico alla quale potrebbe ancorarsi una
retrodatazione negli effetti giuridici della promozione, poiche' la
stessa puo' avvenire anche in sovrannumero, con riassorbimento
mediante le successive vacanze di organico.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 6 agosto 2019, iscritta al n. 202 del
registro ordinanze 2019, il Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 75, primo comma, del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335
(Ordinamento del personale della Polizia di Stato che espleta
funzioni di polizia), in riferimento agli artt. 3, primo e secondo
comma, e 97, primo comma, della Costituzione.
In particolare, il giudice rimettente dubita della legittimita'
costituzionale di tale disposizione nella parte in cui, ancorando la
decorrenza giuridica della promozione per merito straordinario nel
ruolo di vice sovrintendente della Polizia di Stato alla data nella
quale si e' verificato il fatto che ha dato luogo alla promozione
stessa, determina a suo avviso un'illegittima disparita' di
trattamento, che si riverbera anche sui principi di buon andamento e
imparzialita' dell'azione amministrativa, rispetto ai vice
sovrintendenti che hanno avuto accesso alla medesima qualifica a
seguito di procedure selettive o concorsuali interne, per le quali
l'art. 24-quater dello stesso d.P.R. n. 335 del 1982 contempla, al
settimo comma, una retrodatazione giuridica nella qualifica alla data
del 1° gennaio successivo a quello in cui si sono verificate le
vacanze.
2.- Prima di esaminare il merito delle questioni di legittimita'
costituzionale, occorre valutarne l'ammissibilita', a fronte delle
relative eccezioni formulate dal Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
2.1.- La difesa statale deduce in primo luogo l'inammissibilita'
delle questioni poiche' il TAR rimettente ha ritenuto superabile
l'eccezione del Ministero dell'interno fondata sull'omessa
impugnazione, da parte dei ricorrenti, dei bandi di concorso nonche'
dei provvedimenti di inquadramento nel ruolo, con cio' compiendo una
valutazione manifestamente arbitraria, considerato che, in
conformita' alla consolidata giurisprudenza amministrativa, non e'
ammessa una domanda volta a ottenere un diverso inquadramento, se il
relativo provvedimento non e' tempestivamente impugnato. Pertanto,
l'azione proposta dai ricorrenti sarebbe inammissibile, in quanto
volta a eludere i termini di decadenza rispetto ad un rapporto ormai
esaurito, per non avere gli stessi tempestivamente impugnato ne' il
bando di concorso interno ne' il provvedimento di attribuzione della
qualifica.
L'eccezione e' infondata.
In virtu' dell'autonomia tra il giudizio incidentale di
legittimita' costituzionale e quello principale, non rientra tra i
poteri di questa Corte, che effettua solo un controllo "esterno"
sulla rilevanza, sindacare, in sede di ammissibilita', la validita'
dei presupposti di esistenza del giudizio a quo, a meno che questi
non risultino manifestamente e incontrovertibilmente carenti
(sentenze n. 241 del 2008 e n. 62 del 1992). Ai fini del relativo
controllo da parte di questa Corte, anche per il riscontro
dell'interesse ad agire e per la verifica della legittimazione delle
parti, e' dunque sufficiente che il rimettente motivi in modo non
implausibile sulla rilevanza (sentenze n. 35 del 2017, n. 303 e n. 50
del 2007, e n. 173 del 1994).
Nell'ordinanza di rimessione, con una motivazione che supera la
soglia di non implausibilita', e' stato evidenziato che la domanda
dei ricorrenti e' finalizzata all'accertamento del diritto a
beneficiare della retrodatazione giuridica nella qualifica, e non
gia' all'annullamento dei rispettivi concorsi interni indetti
dall'amministrazione ovvero del provvedimento di inquadramento.
2.2.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, inoltre, il
difetto di incidentalita' delle questioni per l'assunta coincidenza
tra l'oggetto del giudizio costituzionale e quello rimesso alla
decisione del giudice a quo che dovrebbe necessariamente rigettare le
domande dei ricorrenti qualora la Corte ritenesse non fondati i
possibili dubbi di legittimita' costituzionale.
Nella giurisprudenza costituzionale e' consolidato il principio
secondo cui il requisito dell'incidentalita' ricorre quando la
questione investe una disposizione avente forza di legge che il
rimettente deve applicare come passaggio obbligato ai fini della
risoluzione della controversia oggetto del processo principale (ex
multis, sentenze n. 151 del 2009 e n. 303 del 2007).
Questa e' la situazione che si verifica nel caso di specie atteso
che l'eventuale accoglimento delle questioni prospettate non si
identificherebbe con il petitum del giudizio di legittimita'
costituzionale il cui esito costituirebbe solo la pregiudiziale
logico-giuridica per l'accoglimento della domanda dei ricorrenti.
Pertanto, anche questa eccezione e' infondata.
E' peraltro dirimente sottolineare che, nella fattispecie in
esame, l'incidentalita' delle questioni e' evidente, avendo i
ricorrenti proposto anche una domanda risarcitoria nel giudizio
principale.
2.3.- L'Avvocatura generale deduce, inoltre, l'inammissibilita'
delle questioni per incertezza nella formulazione del petitum,
poiche' dalla motivazione dell'ordinanza di rimessione si desumerebbe
la richiesta di una pronuncia additiva, volta ad estendere il
meccanismo della retrodatazione agli effetti giuridici anche ai
soggetti promossi per merito straordinario, mentre nel dispositivo
della stessa si farebbe riferimento a una sentenza meramente
ablativa.
Anche questa eccezione e' infondata, poiche' dalla lettura
dell'ordinanza di rimessione si evince chiaramente che le questioni
di legittimita' costituzionale investono il primo comma dell'art. 75
del d.P.R. n. 335 del 1982 nella parte in cui non consente di
estendere il meccanismo della retrodatazione nell'anzianita'
giuridica ai vice sovrintendenti promossi per merito straordinario e
sono quindi volte ad ottenere una decisione di carattere additivo.
2.4.- La difesa statale eccepisce, altresi', che l'intervento
richiesto si porrebbe in termini manipolativi del sistema, in assenza
di una soluzione costituzionalmente obbligata, dovendosi considerare,
inoltre, che la scelta delle modalita' e delle procedure per
l'inquadramento del personale e l'articolazione delle qualifiche e'
materia riservata alla discrezionalita' del legislatore.
L'eccezione e' infondata in quanto, come e' stato ormai
ripetutamente affermato da questa Corte, non e' necessario che
esista, nel sistema, un'unica soluzione costituzionalmente vincolata
in grado di sostituirsi a quella dichiarata illegittima, come quella
prevista per una norma avente identica struttura e ratio, idonea a
essere assunta come tertium comparationis, essendo sufficiente che il
sistema nel suo complesso offra precisi punti di riferimento e
soluzioni gia' esistenti alla previsione dichiarata illegittima (ex
multis, sentenze n. 233 e n. 222 del 2018). In sostanza,
l'ammissibilita' delle questioni e' condizionata non tanto
dall'esistenza di un'unica soluzione costituzionalmente obbligata,
quanto dalla presenza nell'ordinamento di una o piu' soluzioni
costituzionalmente adeguate, che si inseriscano nel tessuto normativo
coerentemente con la logica perseguita dal legislatore (sentenze n.
245, n. 99 e n. 40 del 2019, n. 233 e n. 180 del 2018, quest'ultima
anche con riferimento alla pretesa indeterminatezza del petitum).
Attengono, poi, al merito e non all'ammissibilita' delle
questioni di legittimita' costituzionale quelle afferenti la
discrezionalita' riconosciuta al legislatore nell'articolazione di
qualifiche e modalita' di avanzamento in carriera (sentenza n. 35 del
2017).
Vi e' da dire che, peraltro, nel caso in esame la prospettata
eccezione non e' neppure pertinente perche' la soluzione additiva
richiesta e' puntualmente indicata mediante raffronto con il tertium
comparationis costituito dal trattamento piu' favorevole, rispetto
alla decorrenza sul piano dell'anzianita' giuridica nella qualifica
superiore, nell'ipotesi di progressione ordinaria in carriera.
2.5.- Sempre in punto di inammissibilita', la difesa statale
deduce l'erronea individuazione della disposizione censurata da parte
del giudice rimettente, poiche' il presunto e irrazionale effetto
distorsivo deriva non gia' dall'art. 75, primo comma, del d.P.R. n.
335 del 1982, bensi' dall'art. 24-quater del medesimo decreto.
Anche tale eccezione non e' fondata, atteso che l'effetto
distorsivo in questione si correla, nella prospettazione del giudice
a quo, al combinato disposto delle predette previsioni normative, a
seguito delle modifiche all'art. 24-quater operate dal decreto
legislativo 28 febbraio 2001, n. 53 (Disposizioni integrative e
correttive del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 197, in materia
di riordino delle carriere del personale non direttivo della Polizia
di Stato), e puo' tuttavia essere eliminato solo mediante un
intervento additivo sull'art. 75 del d.P.R. n. 335 del 1982, che si
occupa della decorrenza nella qualifica a seguito di promozione per
merito straordinario.
La norma oggetto delle censure di illegittimita' costituzionale
e' stata, quindi, correttamente individuata.
Giova in ogni caso ricordare che ricorre l'inammissibilita' delle
questioni per aberratio ictus solo ove sia erroneamente individuata
la norma in riferimento alla quale sono formulate le censure di
illegittimita' costituzionale, mentre l'imprecisa indicazione della
disposizione indubbiata non inficia di per se' l'ammissibilita' della
questione stessa, nell'ipotesi in cui questa Corte sia posta in grado
di individuare il contesto normativo effettivamente impugnato alla
stregua del contenuto delle censure formulate nella stessa ordinanza
di rimessione (sentenza n. 24 del 2019).
3.- In via ancora preliminare, occorre osservare che, dopo il
promovimento del presente giudizio con l'ordinanza di rimessione, il
legislatore ha introdotto - con l'art. 3, comma 1, lettera g), numero
1), del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 172 (Disposizioni
integrative e correttive, a norma dell'articolo 1, commi 2 e 3, della
legge 1° dicembre 2018, n. 132, al decreto legislativo 29 maggio
2017, n. 95, recante: «Disposizioni in materia di revisione dei ruoli
delle Forze di polizia, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera
a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione
delle amministrazioni pubbliche») - il nuovo comma 2-bis nell'art.
24-quater del d.P.R. n. 335 del 1982.
Tale norma, nell'intento di correggere l'effetto distorsivo
determinato dal comma 7 dell'art. 24-quater nel testo modificato
dall'art. 2 del d.lgs. n. 53 del 2001 - che ha introdotto il criterio
piu' favorevole della decorrenza giuridica dal 1° gennaio dell'anno
successivo a quello nel quale si sono verificate le vacanze quanto
alla nomina a vice sovrintendente per concorso o altra procedura
selettiva interna, mentre ha lasciato inalterata la formulazione
della disposizione censurata laddove ancora la decorrenza giuridica
nella qualifica del vice sovrintendente promosso per merito
straordinario alla data di verificazione del fatto che ha dato luogo
alla promozione - ha previsto che: «Resta ferma la facolta' per il
personale che ha conseguito la qualifica di vice sovrintendente per
merito straordinario, di presentare istanza di partecipazione alle
procedure di cui al comma 1 quando ne consentano l'accesso alla
qualifica di vice sovrintendente con una decorrenza piu' favorevole.
L'esito positivo delle procedure di cui al primo periodo rientra
nell'ambito delle risorse ad esse destinate. Ai soggetti interessati
e' assicurata la conseguente ricostruzione di carriera».
Lo ius superveniens - che riguarda proprio i vice sovrintendenti
promossi nella qualifica per merito straordinario - e' tuttavia
applicabile solo alle "future" procedure di cui al comma 1 dell'art.
24-quater, mentre non riguarda anche le "pregresse" procedure, gia'
espletate, come quelle che vengono in rilievo nel giudizio a quo.
Ne' tale conclusione e' revocabile in dubbio perche' - sebbene la
norma esordisca con la formula «Resta ferma la facolta' [...]», la
quale potrebbe far ritenere che anche per il passato sarebbe stata
applicabile la nuova regola - in realta' l'art. 24-quater del d.P.R.
n. 335 del 1982, rubricato «Immissione nel ruolo dei sovrintendenti»,
fa espresso riferimento all'accesso alla qualifica iniziale nel ruolo
dei sovrintendenti della Polizia di Stato, ossia quella di vice
sovrintendente, gia' posseduta dai ricorrenti, che quindi non
avrebbero potuto aspirare a vedersela attribuita.
La disposizione, dunque, prima dell'introduzione del comma 2-bis
ad opera dell'art. 3, comma 1, lettera g), numero 1), del d.lgs. n.
172 del 2019, non avrebbe potuto essere interpretata nel senso di
consentire la partecipazione ai concorsi o alle selezioni interne a
soggetti gia' nominati vice sovrintendenti, sebbene per merito
straordinario.
Lo ius superveniens e' quindi inapplicabile nel giudizio a quo e
di conseguenza non occorre restituire gli atti al giudice rimettente,
non essendo necessaria, da parte dello stesso, una nuova valutazione
sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza dei dubbi di
legittimita' costituzionale (sentenza n. 125 del 2018).
4.- E' opportuno, a questo punto, ricostruire brevemente il
quadro normativo di riferimento, nel quale si colloca l'incidente di
legittimita' costituzionale promosso dal TAR Sicilia.
4.1.- L'art. 3, comma 1, del d.P.R. n. 335 del 1982 definisce la
gerarchia fra gli appartenenti ai ruoli e alla carriera del personale
della Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia distinguendo -
in ordine decrescente - tra funzionari, ispettori, sovrintendenti,
assistenti e agenti.
Nell'ambito di ciascun ruolo e' prevista un'ulteriore
suddivisione per qualifica, anch'essa gerarchicamente ordinata. In
particolare, il ruolo dei sovrintendenti e' suddiviso dall'art.
24-bis del d.P.R. n. 335 del 1982 in tre qualifiche (vice
sovrintendente, sovrintendente, sovrintendente capo).
All'interno della qualifica, la gerarchia dipende dall'anzianita'
determinata in primis ai sensi dell'art. 3, comma 4, dello stesso
decreto, dalla data del provvedimento di nomina o di promozione.
Se al ruolo iniziale degli assistenti e agenti si accede solo
dall'esterno per concorso, l'inquadramento nel ruolo superiore dei
sovrintendenti, nella qualifica iniziale di vice sovrintendente, puo'
essere ottenuto, secondo quanto previsto dall'art. 24-quater, comma
1, del d.P.R. n. 335 del 1982, soltanto attraverso meccanismi
"interni" di progressione in carriera, ovvero: nel limite del
settanta per cento dei posti disponibili alla data del 31 dicembre di
ogni anno, mediante selezione effettuata con scrutinio per merito
comparativo e superamento di un successivo corso di formazione
professionale; nel limite del restante trenta per cento dei posti
disponibili alla data del 31 dicembre di ogni anno, mediante
concorso, espletato anche con modalita' telematiche, per titoli ed
esame, e successivo corso di formazione professionale; senza
concorso, anche in sovrannumero, in ragione di promozione per merito
straordinario.
Il sistema di progressione in carriera nella Polizia di Stato
puo' quindi essere ordinario o straordinario.
Nel primo sono inseriti tutti gli operatori che abbiano maturato
o siano comunque in possesso dei requisiti minimi che consentono di
ambire al passaggio alla qualifica o al ruolo superiore secondo
alcune norme prefissate e nel limite dei posti disponibili.
Invece, nel secondo vengono in rilievo i dipendenti che si sono
distinti nell'espletamento del proprio servizio per comportamenti
eccezionali, anche oltre i doveri d'ufficio, avuto riguardo alla
qualifica rivestita e tenuto conto del risultato conseguito in
relazione alle circostanze di tempo e di luogo che hanno connotato
l'attivita' svolta.
La ratio ispiratrice della promozione per merito straordinario -
che costituisce forma piu' elevata di "ricompensa" per l'attivita'
svolta - e' quella di consentire, a coloro i quali si siano distinti
per l'eccezionalita' delle doti mostrate in occasione di particolari
operazioni di servizio, di accedere alla qualifica superiore in
deroga ai meccanismi ordinari di progressione in carriera.
L'avanzamento in carriera per merito straordinario costituisce
un'eccezione alla regola del pubblico concorso, si' da doversi
interpretare restrittivamente. Il Consiglio di Stato, sia in sede
consultiva (Consiglio di Stato, sezione prima, parere 24 giugno 1998,
n. 416) che in sede giurisdizionale (Consiglio di Stato, sezione
terza, sentenza 18 giugno 2015, n. 3084), ha piu' volte sottolineato
che la promozione del personale della Polizia di Stato alla qualifica
superiore per merito straordinario implica necessariamente
l'eccezionale rilevanza delle operazioni di servizio compiute sotto
il profilo dei risultati conseguiti, nonche' la dimostrazione, da
parte degli interessati, del possesso di risorse personali e
professionali fuori del comune e assolutamente rimarchevoli, mentre
sono estranee al merito straordinario le ipotesi in cui il
dipendente, pur trovandosi in situazione di pericolo, compie atti che
non esulano dai doveri d'istituto.
4.2.- Con specifico riguardo alla vicenda sottesa all'ordinanza
di rimessione, occorre considerare in particolare che l'art. 71 del
d.P.R. n. 335 del 1982 disciplina la promozione per merito
straordinario degli appartenenti al ruolo degli agenti e degli
assistenti in quello dei sovrintendenti, nella qualifica iniziale di
vice sovrintendente, stabilendo che la stessa puo' essere conferita
«agli agenti, agli agenti scelti e agli assistenti, i quali
nell'esercizio delle loro funzioni abbiano conseguito eccezionali
risultati in attivita' attinenti ai loro compiti, rendendo
straordinari servizi all'Amministrazione della pubblica sicurezza,
dando prova di eccezionale capacita' e dimostrando di possedere
qualita' necessarie per ben adempiere le funzioni della qualifica
superiore, ovvero abbiano corso grave pericolo di vita per tutelare
la sicurezza e l'incolumita' pubblica».
La decorrenza di questa promozione extra ordinem e' fissata
dall'art. 75, primo comma, del d.P.R. n. 335 del 1982: le promozioni
per merito straordinario decorrono dalla data nella quale si e'
verificato il fatto che ha dato luogo al conferimento di tale
qualifica.
Nel sistema originario, una volta conseguita la nomina nella
qualifica di vice sovrintendente, non vi era alcuna significativa
differenza, in punto di decorrenza giuridica, tra quanti avessero
ottenuto la stessa mediante concorso e coloro i quali fossero stati
promossi per merito straordinario, in quanto l'art. 21 del d.P.R. n.
335 del 1982 prevedeva che i dipendenti che avevano superato il
concorso per titolo ovvero per titoli ed esame erano immessi nel
ruolo superiore solo alla data di conclusione con esito positivo del
prescritto corso di formazione.
Lo stesso art. 24-quater del predetto decreto, nella formulazione
originaria introdotta dall'art. 2 del decreto legislativo 12 maggio
1995, n. 197 (Attuazione dell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n.
216, in materia di riordino delle carriere del personale non
direttivo della Polizia di Stato), continuava a stabilire, al sesto
comma, che «[c]oloro che al termine del corso sono riconosciuti
idonei conseguono la nomina a vice sovrintendente nell'ordine
determinato dalla graduatoria finale del corso, con decorrenza dalla
data di fine dello stesso».
La questione sollevata dall'ordinanza di rimessione e' sorta solo
per effetto delle modifiche introdotte all'art. 24-quater appena
citato, dall'art. 2 del d.lgs. n. 53 del 2001. Il novellato comma 7
del predetto art. 24-quater ha stabilito che «[i] frequentatori che
al termine dei corsi di cui al comma 1, lettere a) e b), abbiano
superato l'esame finale, conseguono la nomina a vice sovrintendente
nell'ordine determinato dalla rispettiva graduatoria finale del
corso, con decorrenza giuridica dal 1° gennaio dell'anno successivo a
quello nel quale si sono verificate le vacanze e con decorrenza
economica dal giorno successivo alla data di conclusione del corso
medesimo».
Questa previsione, considerata in combinato disposto con la
decorrenza giuridica ancorata, invece, per la promozione per merito
straordinario dal primo comma dell'art. 75 del d.P.R. n. 335 del 1982
alla data del verificarsi dei fatti che hanno giustificato
l'attribuzione della qualifica, determinerebbe l'irragionevole
effetto distorsivo lamentato dall'ordinanza di rimessione.
In particolare, tale effetto deriverebbe dalla circostanza che la
retrodatazione nella qualifica a seguito della progressione in
carriera con modalita' ordinarie, in mancanza di strumenti di
riallineamento in favore dei vice sovrintendenti gia' precedentemente
nominati per merito straordinario, comporta un possibile superamento,
ai fini dell'accesso alle qualifiche superiori, da parte di
assistenti o agenti che abbiano superato il corso-concorso bandito
successivamente alla promozione di altri assistenti o agenti per
merito straordinario, in virtu' della maggiore anzianita' di servizio
nella qualifica. Cio' si verifica nell'ipotesi di anteriorita',
talora particolarmente accentuata perche' di vari anni (come nella
specie), della data della vacanza del posto (a partire dalla quale
decorre giuridicamente l'anzianita' del vice sovrintendente nominato
in seguito a concorso) rispetto a quella di compimento del fatto, di
eccezionale rilevanza, giustificativo della promozione per merito
straordinario.
5.- Cio' premesso, possono ora esaminarsi le denunciate
violazioni dei principi di eguaglianza (art. 3 Cost.) e di
imparzialita' dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.).
Le questioni sono fondate sotto entrambi i profili.
6.- E' violato innanzi tutto l'art. 3 Cost., dal momento che puo'
verificarsi una illegittima disparita' di trattamento tra i vice
sovrintendenti della Polizia di Stato, che sono stati promossi nella
qualifica per merito straordinario, e coloro che hanno avuto accesso
alla stessa qualifica per concorso o procedura selettiva.
Tale situazione e' conseguenza dell'introduzione del gia'
richiamato meccanismo della retrodatazione della decorrenza giuridica
- non di quella "economica" - della nomina, alla data del 1° gennaio
dell'anno successivo a quello nel quale si sono verificate le
vacanze, ad opera del comma 7 dell'art. 24-quater, come novellato
dall'art. 2 del d.lgs. n. 53 del 2001, per i soli vice sovrintendenti
che accedono a tale qualifica per concorso o procedura selettiva,
senza la contestuale previsione di un meccanismo di riallineamento
per i vice sovrintendenti gia' in precedenza promossi per merito
straordinario, essendo invece rimasto inalterato per questi ultimi il
disposto dell'art. 75, primo comma, del d.P.R. n. 335 del 1982 che fa
decorrere l'anzianita' in tale qualifica (sia economica che
giuridica) dal giorno in cui si e' verificato il fatto che ha dato
luogo all'assegnazione della qualifica superiore.
Va evidenziato che nella fattispecie in esame non e' risolutivo
il principio, riaffermato anche nella recente giurisprudenza di
questa Corte con riguardo alla Polizia di Stato (sentenze n. 21 del
2020, n. 442 del 2005 e n. 63 del 1998; ordinanza n. 296 del 2000),
secondo cui il legislatore gode di un'ampia discrezionalita'
nell'articolazione delle carriere e dei passaggi di qualifica dei
dipendenti pubblici (ex plurimis, sentenza n. 230 del 2014).
Il legislatore ha esercitato questa discrezionalita' proprio
disciplinando diversamente i percorsi di accesso alla qualifica di
vice sovrintendente rispettivamente per via ordinaria, mediante
scrutinio per merito comparativo o concorso interno, integrato da
successivo corso di formazione professionale, in riferimento a
vacanze del posto, e per via straordinaria senza procedura selettiva
anche in soprannumero, salvo riassorbimento con le vacanze ordinarie.
Parimenti, rientra nella discrezionalita' del legislatore
l'identificazione delle condizioni di "merito straordinario";
fattispecie connotata dall'eccezionalita' dei "fatti", in termini di
azioni o attivita' di servizio oltremodo rimarchevoli per i risultati
conseguiti o particolarmente rischiose con grave pericolo di vita per
l'autore.
La diversita' di questi percorsi di accesso alla qualifica - che,
del resto, non e' posta in discussione dal giudice rimettente - si
ricompone alla fine, ossia al completamento delle due fattispecie con
la nomina a vice sovrintendente. E' in questa stessa qualifica che
convergono tali due percorsi paralleli, tant'e' che la decorrenza
"economica" fa data, in entrambe le ipotesi, dal perfezionamento
della nomina.
Intervenuta quest'ultima, si ha che tutti i vice sovrintendenti
promossi, sia a seguito di concorso (o di altra procedura selettiva
interna), sia per merito straordinario, posseggono la medesima
qualifica senza che la diversita' di accesso alla stessa consenta una
differenziazione tale da collocare in una posizione piu' o meno
elevata gli uni rispetto agli altri. Tutti hanno ormai conseguito lo
stesso status al completamento della fattispecie di nomina sicche',
in linea di massima e in mancanza di specifiche ragioni
giustificative, risulta discriminatorio che dopo - all'interno di una
stessa qualifica, nell'ambito della quale l'ordine di ruolo e'
determinato proprio dall'anzianita' e dalla sua decorrenza giuridica
- vi siano soggetti che possono avere una posizione prevalente o
poziore rispetto ad altri in ragione della sola modalita' di accesso
alla qualifica.
Questa parificazione comporta che, allorche' il completamento
della fattispecie di nomina si perfezioni in momenti distinti, non
possa esserci una differenziazione penalizzante per chi abbia
conseguito la qualifica in un momento anteriore rispetto a chi
l'abbia ottenuta dopo. Ossia, nello specifico, la decorrenza
giuridica dell'anzianita' di chi accede (per concorso) alla qualifica
di vice sovraintendente in un momento successivo non puo'
sopravanzare quella di chi tale qualifica gia' possiede (per merito
straordinario) da un momento anteriore.
Insomma, non e' legittimo - perche' il necessario rispetto del
principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) non lo consente - lo
"scavalcamento" determinato dalla retroattivita' "giuridica" nella
qualifica riconosciuta - come trattamento in se' piu' favorevole,
introdotto dal legislatore proprio nell'esercizio di quella
discrezionalita' gia' sopra ricordata - solo ai vice sovrintendenti
che hanno superato le procedure selettive interne.
In questi termini e limiti, cio' ridonda in ingiustificata
disparita' di trattamento e violazione del principio di eguaglianza
(ex plurimis, sentenze n. 85 del 2020, n. 155 del 2014, n. 108 del
2006, n. 340 e n. 136 del 2004).
7.- Inoltre nella fattispecie in esame - nella quale la
denunciata disciplina differenziata da' luogo, come si e' detto, a un
trattamento diverso e meno favorevole per i vice sovrintendenti
promossi per merito straordinario rispetto a quelli che
successivamente hanno avuto accesso alla medesima qualifica per
concorso - la violazione del principio di eguaglianza si accompagna
anche a quella dell'art. 97 Cost. (sentenze n. 243 del 2005 e n. 250
del 1993).
La norma censurata comporta, infatti, che l'amministrazione, in
ragione del meccanismo della retrodatazione nell'anzianita' giuridica
della qualifica limitata ai vice sovrintendenti nominati per
concorso, finisce per trattare in modo arbitrariamente diverso
situazioni simili, ossia quelle di vice sovrintendenti che sono stati
nominati con decorrenze giuridiche differenti a seconda delle
modalita' di accesso alla qualifica. Cio' in violazione del principio
di imparzialita', che deve connotare l'azione dell'amministrazione
pubblica.
8.- La ritenuta ingiustificatezza della disciplina differenziata
e del conseguente "scavalcamento" da parte dei vice sovrintendenti,
che hanno avuto accesso alla qualifica per concorso o procedura
selettiva, rispetto a quelli gia' prima promossi nella medesima
qualifica per merito straordinario, trova riscontro e conferma nella
circostanza che l'"ingiustizia" e' stata avvertita dallo stesso
legislatore, il quale, come gia' evidenziato, per il futuro ha
dettato, nell'art. 3, comma 1, lettera g), numero 1), del d.lgs. n.
172 del 2019, la gia' richiamata regola del comma 2-bis dello stesso
art. 24-quater del d.P.R. n. 335 del 1982; regola che consente ai
vice sovrintendenti promossi per merito straordinario di accedere, al
fine di beneficiare di una decorrenza giuridica piu' favorevole, ai
concorsi e alle selezioni previste per la medesima qualifica gia'
posseduta.
Cio' connota anche di specialita' la fattispecie qui esaminata
rispetto a quelle interessate in passato da altri meccanismi di
allineamento dell'anzianita' di servizio che, in situazioni diverse,
il legislatore ha ritenuto di abbandonare abrogandoli (sentenza n. 24
del 2018).
9.- La reductio ad legitimitatem della disposizione censurata
puo' farsi - con riferimento alla fattispecie in esame - escludendo
lo "scavalcamento" nella decorrenza giuridica della qualifica di vice
sovrintendente da parte di coloro che l'abbiano conseguita con
procedura concorsuale o selettiva (e quindi dal 1° gennaio dell'anno
successivo a quello nel quale si sono verificate le vacanze) in un
momento successivo rispetto alla nomina di quelli che la stessa
qualifica abbiano in precedenza gia' ottenuto per merito
straordinario (e quindi con decorrenza «dalla data del verificarsi
dei fatti» posti a fondamento della nomina stessa).
Cio' puo' realizzarsi mediante il necessario riallineamento della
decorrenza giuridica della nomina di questi ultimi a quella dei primi
nell'ipotesi in cui, in concreto, tale evenienza si verifichi, senza
peraltro che cio' incida sulla decorrenza economica che - come gia'
rilevato - non soffre la differenziazione qui censurata.
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
75, primo comma, del d.P.R. n. 335 del 1982, nella parte in cui non
prevede l'allineamento della decorrenza giuridica della qualifica di
vice sovrintendente promosso per merito straordinario a quella piu'
favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito la medesima
qualifica all'esito della selezione o del concorso successivi alla
data del verificarsi dei fatti.