ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 3,
della legge della Regione Toscana 25 novembre 2019, n. 70
(Disposizioni urgenti per il rafforzamento delle funzioni della
polizia provinciale e della polizia della Citta' metropolitana di
Firenze e per il contenimento degli ungulati in aree urbane e
ulteriori disposizioni in materia di istituti faunistico venatori.
Modifiche alla L.R. 3/1994 e alla L.R. 22/2015), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 24-29
gennaio 2020, depositato in cancelleria il 30 gennaio 2020, iscritto
al n. 10 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 9, prima serie speciale, dell'anno
2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 2 dicembre 2020 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Daniela Giacobbe per il Presidente
del Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai sensi del
punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020,
e l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Toscana;
deliberato nella camera di consiglio del 2 dicembre 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 24-29 gennaio 2020 e depositato il
30 gennaio 2020 (reg. ric. n. 10 del 2020), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale del primo e del secondo periodo dell'art. 3, comma 3,
della legge della Regione Toscana 25 novembre 2019, n. 70
(Disposizioni urgenti per il rafforzamento delle funzioni della
polizia provinciale e della polizia della Citta' metropolitana di
Firenze e per il contenimento degli ungulati in aree urbane e
ulteriori disposizioni in materia di istituti faunistico venatori.
Modifiche alla L.R. 3/1994 e alla L.R. 22/2015), in riferimento,
rispettivamente, all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, in relazione all'art. 19, comma 2, della legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio), e all'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost.
La disposizione regionale impugnata al primo periodo stabilisce
che «[l]a struttura regionale competente autorizza la polizia
provinciale e la polizia della Citta' metropolitana di Firenze ad
attuare gli interventi richiesti dal sindaco, anche tramite
coordinamento delle guardie venatorie volontarie di cui all'articolo
52 della L.R. 3/1994 nel rispetto della sicurezza pubblica.»; al
secondo periodo stabilisce che «[a] tal fine la polizia provinciale e
la polizia della Citta' metropolitana di Firenze possono richiedere
all'autorita' competente l'emissione dei provvedimenti necessari a
garantire la tutela e l'incolumita' pubblica nell'attuazione degli
interventi».
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri si duole del fatto
che la legge regionale oggetto di impugnativa, che definisce le
competenze della polizia provinciale in relazione alle funzioni di
contenimento degli ungulati nei centri abitati, interviene nella
materia ambientale, di esclusiva competenza statale, attribuendo al
personale in possesso di decreto prefettizio come guardia particolare
giurata l'attuazione delle misure di controllo faunistico, in
violazione di quanto stabilito dall'art. 19 della legge n. 157 del
1992.
Quest'ultima disposizione, infatti, attribuisce alle Regioni il
controllo della fauna selvatica anche nelle zone vietate alla caccia,
ma impone che il suo esercizio avvenga in maniera selettiva, mediante
metodi ecologici e su parere dell'Istituto nazionale per la fauna
selvatica (oggi Istituto superiore per la protezione e la ricerca
ambientale-ISPRA); qualora tali metodi si rivelino inefficaci, le
Regioni possono autorizzare piani di abbattimento, la cui esecuzione
compete alle guardie provinciali, coadiuvate solo dai proprietari e
conduttori dei fondi interessati e dalle guardie forestali e comunali
muniti di licenza per l'esercizio venatorio, e tale elenco, in quanto
considerato tassativo, non potrebbe essere esteso alle guardie
venatorie volontarie, come previsto dalla legge impugnata.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, nel presupposto che
la questione rientri nella competenza esclusiva in materia di tutela
dell'ambiente, ritiene che l'attribuzione, da parte della legge
regionale, dell'attuazione delle misure di controllo faunistico a
soggetti diversi da quelli indicati dalla norma nazionale
comporterebbe un abbassamento del livello di tutela ambientale
prescritto dal legislatore statale.
Pertanto, la legge regionale impugnata, violando la prescrizione
dell'art. 19 della legge n. 157 del 1992, avrebbe determinato
un'illegittima invasione nelle competenze statali in materia
ambientale, in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
4.- Inoltre, il ricorrente censura la seconda parte dell'art. 3,
comma 3, della legge reg. Toscana n. 70 del 2019 per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., che consente alla
polizia provinciale e alla polizia della Citta' metropolitana di
Firenze di richiedere all'autorita' competente l'emissione dei
provvedimenti necessari a garantire la tutela e l'incolumita'
pubblica, nell'attuazione degli interventi di controllo faunistico.
Secondo la difesa dello Stato la norma e' suscettibile di
ambiguita' interpretative, non essendo specificato ne' quale sia
l'autorita' competente, ne' quali siano i provvedimenti adottabili,
cosi' da comportare possibili illegittime invasioni nell'ambito della
materia dell'ordine pubblico e della sicurezza, riservata alla
competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost.
5.- Si e' costituita in giudizio la Regione Toscana eccependo
l'infondatezza della questione relativa alla violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost. e l'inammissibilita' e
l'infondatezza di quella riferita alla violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost.
6.- Quanto alla supposta lesione della competenza esclusiva dello
Stato in materia ambientale, la Regione sottolinea come la figura
della guardia venatoria volontaria sia stata introdotta dall'art. 27
della legge quadro n. 157 del 1992, che ne ha definito le competenze
stabilendo che la qualifica di guardia giurata sia acquisita a norma
del testo unico di pubblica sicurezza, a seguito di apposito esame.
Le guardie venatorie, chiarisce la Regione resistente, hanno
specifiche funzioni di vigilanza venatoria nell'ambito del sistema
pubblico ed operano sotto il coordinamento della polizia provinciale.
Si sarebbe, dunque, in presenza di un modello organizzatorio che
consente di attribuire la qualifica pubblicistica anche alle guardie
venatorie private, e che quindi ne permetterebbe l'assimilazione alle
guardie venatorie dipendenti dalle amministrazioni provinciali, anche
perche' le guardie giurate rivestono la qualifica di pubblico
ufficiale, per cui l'attribuzione in loro favore di compiti di
attuazione del controllo faunistico non violerebbe l'art. 19 della
legge n. 157 del 1992.
7.- Invero, prosegue la Regione resistente, la Corte
costituzionale ha attribuito all'elenco di cui all'art. 19 della
legge n. 157 del 1992 natura tassativa al solo fine di escludere i
cacciatori dal controllo faunistico, al quale erano abilitati in base
alla pregressa disciplina stabilita dall'art. 12 della legge 27
dicembre 1977, n. 968 (Principi generali e disposizioni per la
protezione e la tutela della fauna e la disciplina della caccia).
8.- Pertanto, la difesa regionale ritiene che l'elenco contenuto
nell'art. 19 della legge n. 157 del 1992 abbia il limitato scopo di
escludere i cacciatori abilitati dalla precedente disciplina, senza
costituire un principio fondamentale della materia di tutela
ambientale, tutela che invece troverebbe sufficiente disciplina nel
procedimento delineato dall'art. 19, che subordina l'esecuzione degli
abbattimenti alla verifica dell'inefficacia dei metodi ecologici e al
parere dell'ISPRA.
Quanto al personale abilitato agli abbattimenti, l'elenco,
pertanto, potrebbe anche essere esteso ad altri soggetti, purche' le
soluzioni organizzative prescelte assicurino la preparazione
scientifica ed ecologica di questi.
9.- In subordine, qualora questa Corte non ritenesse che le
guardie giurate possano essere incluse tra i soggetti abilitati agli
abbattimenti faunistici, la Regione Toscana prospetta
l'illegittimita' costituzionale, per ritenuta violazione degli artt.
3, 97, secondo comma, e 119 Cost., dell'art. 19 della legge n. 157
del 1992 che, alla luce del mutato contesto, non sarebbe piu' in
grado di assicurare la tutela dell'ecosistema dalla fauna nociva, e
chiede che la Corte si autorimetta la questione di legittimita'
costituzionale.
10.- Quanto all'illegittimita' costituzionale del secondo periodo
dell'art. 3, comma 3, della legge reg. Toscana n. 70 del 2019, la
Regione ha eccepito l'inammissibilita' della questione per difetto di
motivazione, non avendo il ricorrente esplicitato i dubbi
interpretativi a cui potrebbe dar luogo la norma impugnata.
11.- In ogni caso, la questione non sarebbe fondata, perche' la
disposizione regionale, nel prevedere che la polizia provinciale
possa richiedere all'autorita' competente i provvedimenti necessari a
garantire la tutela e l'incolumita' pubblica nell'attuazione degli
interventi di contenimento della fauna, sarebbe volutamente generica,
in quanto finalizzata ad assicurare gli interventi di volta in volta
concretamente necessari, senza con cio' interferire nella materia
dell'ordine pubblico. La norma, quindi, costituirebbe legittima
espressione della competenza residuale regionale in materia di
polizia amministrativa.
12.- Con successiva memoria del 5 ottobre 2020 la difesa statale
ha precisato gli argomenti gia' svolti, insistendo per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale della norma impugnata.
13.- Con riferimento alla richiesta formulata dalla Regione
Toscana a questa Corte di autorimessione della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 19 della legge n. 157 del 1992
per violazione degli artt. 3, 97, secondo comma, e 119 Cost., la
difesa dello Stato ne sostiene l'inammissibilita' per incongruenza
dei parametri e, in ogni caso, la non fondatezza.
14.- Con memoria del 10 novembre 2020 la Regione Toscana ha
insistito sull'inammissibilita' del ricorso per difetto di
motivazione, rilevando che il ricorrente non avrebbe adeguatamente
motivato il contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione alla piu' recente giurisprudenza costituzionale.
15.- Infine, la difesa della Regione ripercorre le argomentazioni
spese nella memoria di costituzione, sia in riferimento alla supposta
lesione del parametro ambientale, chiedendo, in subordine, che sia
dichiarata l'incostituzionalita' dell'art. 19 della legge n. 157 del
1992 per violazione degli artt. 3, 97, secondo comma, e 119 Cost.,
sia in relazione alla supposta lesione dell'art. 117, secondo comma,
lettera h), Cost.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 3, della legge della
Regione Toscana 25 novembre 2019, n. 70 (Disposizioni urgenti per il
rafforzamento delle funzioni della polizia provinciale e della
polizia della Citta' metropolitana di Firenze e per il contenimento
degli ungulati in aree urbane e ulteriori disposizioni in materia di
istituti faunistico venatori. Modifiche alla L.R. 3/1994 e alla L.R.
22/2015).
1.1.- La disposizione impugnata si compone di due periodi,
entrambi impugnati. Nell'ambito delle disposizioni per il
rafforzamento delle funzioni di polizia provinciale e della polizia
della Citta' metropolitana di Firenze, si dispone al primo periodo
che la Regione puo' autorizzare gli interventi di contenimento degli
ungulati in area urbana richiesti dal sindaco, delegandone
l'attuazione alla polizia provinciale e alla polizia della Citta'
metropolitana di Firenze, anche mediante il coordinamento delle
guardie venatorie volontarie di cui all'art. 52 della legge della
Regione Toscana 12 gennaio 1994, n. 3 (Recepimento della legge 11
febbraio 1992, n. 157 «Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio»).
Secondo la difesa dello Stato l'impiego delle guardie
costituirebbe un'illegittima invasione della materia ambientale,
riservata allo Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione, in relazione all'art. 19 della legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio), che individua in modo
tassativo i soggetti abilitati all'attuazione delle misure di
controllo faunistico, senza includervi le guardie venatorie
volontarie.
2.- E' impugnato anche il secondo periodo del comma 3 dell'art. 3
della legge reg. Toscana n. 70 del 2019, che consente alla polizia
provinciale e alla polizia della Citta' metropolitana di Firenze,
nell'attuazione degli interventi di contenimento degli ungulati, di
chiedere all'autorita' competente l'emissione dei provvedimenti
necessari a garantire la tutela e l'incolumita' pubblica, poiche',
secondo la difesa dello Stato, potrebbe generare dubbi interpretativi
comportanti ricadute nella materia «ordine pubblico e sicurezza», in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
3.- La prima questione non e' fondata.
4.- Va innanzitutto precisato che il ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, in ordine al primo periodo del comma 3
dell'art. 3 della legge reg. Toscana n. 70 del 2019, ne invoca
l'illegittimita' costituzionale esclusivamente sotto il profilo
dell'invasione da parte della legge regionale della competenza
legislativa esclusiva statale in materia ambientale, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Tuttavia, l'individuazione della materia nella quale si colloca
la disposizione impugnata va operata avendo riguardo all'oggetto,
alla ratio e alla finalita' della disciplina e verificando il nucleo
delle prescrizioni e la finalita' dell'intervento legislativo, a
prescindere dagli effetti della stessa (sentenze n. 291 e n. 116 del
2019, n. 108 e n. 81 del 2017, e n. 21 del 2016).
5.- Ora, la disposizione impugnata e' contenuta nella legge reg.
Toscana n. 70 del 2019 che, ai fini del contenimento degli ungulati
in aree urbane, si limita a prevedere, su autorizzazione della
Regione, l'eventuale utilizzazione, da parte dei sindaci, della
polizia provinciale e della polizia della Citta' metropolitana di
Firenze, cui e' rimesso anche il coordinamento delle guardie
venatorie volontarie.
Seppure gli interventi di contenimento della fauna selvatica
possono anche arrivare all'abbattimento degli ungulati che invadono
le aree urbane, e' di tutta evidenza come tale fattispecie si
differenzi totalmente dagli interventi in materia di abbattimenti
selettivi, che prevedono il preventivo parere dell'Istituto superiore
per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) e che, in quanto
tali, rientrano nella competenza statale in materia di ambiente.
Pertanto, l'allontanamento degli ungulati dalle aree urbane,
ancorche' veda coinvolte le guardie venatorie volontarie, non rientra
nella materia dell'ambiente.
6.- La normativa regionale in esame, limitandosi a consentire ai
sindaci, titolari di poteri contingibili e urgenti, di avvalersi su
loro richiesta della polizia amministrativa e delle suddette guardie
giurate, non puo' neppure essere ricondotta alla normativa statale
interposta in materia di caccia e di protezione della fauna
selvatica, stante la peculiare natura e finalita' degli interventi di
contenimento in questione.
E' evidente che la sicurezza e il decoro delle aree urbane non
possano consentire la presenza di una fauna selvatica di grossa
taglia quali gli ungulati, e cio' distingue i richiamati interventi
di contenimento da quelli previsti in ambito ambientale dall'art. 19
della legge n. 157 del 1992 «per la migliore gestione del patrimonio
zootecnico, per la tutela del suolo, per motivi sanitari, per la
selezione biologica, per la tutela del patrimonio storico-artistico,
per la tutela delle produzioni zoo-agro-forestali ed ittiche».
7.- In riferimento alla seconda questione di costituzionalita',
il ricorrente ritiene il secondo periodo dell'art. 3, comma 3, della
legge reg. Toscana n. 70 del 2019 lesivo della competenza statale in
materia di ordine pubblico e sicurezza, e cio' per i dubbi che la
disposizione potrebbe generare ponendo in capo alla polizia locale,
nel corso dell'attuazione degli interventi di contenimento degli
ungulati, la facolta' di chiedere all'autorita' competente l'adozione
dei provvedimenti necessari a garantire la pubblica incolumita'.
8.- In via preliminare, va rigettata l'eccezione di
inammissibilita' per difetto di motivazione sollevata dalla Regione,
secondo la quale la difesa statale non avrebbe chiarito i dubbi
interpretativi che la disposizione impugnata potrebbe generare.
La motivazione posta a fondamento del ricorso, infatti, seppure
stringata, e' sufficientemente chiara e idonea ad enucleare il dubbio
di legittimita' costituzionale prospettato dal Presidente del
Consiglio dei ministri, temendo che il conferimento alla polizia
provinciale e alla polizia metropolitana del generico potere di
chiedere l'emissione dei provvedimenti necessari alla tutela della
pubblica incolumita' possa generare dubbi sul contenuto del
provvedimento e sul soggetto competente ad adottarlo.
9.- Nel merito anche la seconda questione non e' fondata.
La norma impugnata prevede che la polizia amministrativa possa
richiedere all'autorita' competente i «provvedimenti necessari» a
garantire la tutela e l'incolumita' pubblica e, quindi, conferisce un
mero potere di segnalazione volto a sollecitare l'intervento dei
soggetti di volta in volta deputati a provvedere, in base alle
disposizioni di legge vigenti e in relazione alle circostanze del
caso concreto.
Invero, e' proprio la genericita' della prescrizione dettata
dall'art. 3, comma 3, della legge reg. Toscana n. 70 del 2019 ad
escludere che si verifichino la confusione e i dubbi interpretativi
prospettati dalla difesa dello Stato e l'interferenza nella materia
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., poiche' la
mera previsione di un indeterminato obbligo di segnalazione, senza
l'attribuzione di alcuna specifica competenza e la previsione di
alcuno specifico provvedimento, non puo' che rinviare alle vigenti
disposizioni in materia di ordine e sicurezza pubblica per la
definizione del concreto intervento da effettuare.