ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 9, commi
36, 51, lettera b), e 67, della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 6 agosto 2019, n. 13 (Assestamento del bilancio
per gli anni 2019-2021 ai sensi dell'articolo 6 della legge regionale
10 novembre 2015, n. 26), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato l'8-15 ottobre 2019, depositato in
cancelleria il 15 ottobre 2019, iscritto al n. 108 del registro
ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 47, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 1° dicembre 2020 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, in collegamento da remoto, ai sensi
del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre
2020;
deliberato nella camera di consiglio del 3 dicembre 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato l'8-15 ottobre 2019 e depositato il 15
ottobre 2019 (reg. ric. n. 108 del 2019), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso distinte questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 9, commi 36, 51, lettera b), e 67 della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 6 agosto 2019, n. 13 (Assestamento del
bilancio per gli anni 2019-2021 ai sensi dell'articolo 6 della legge
regionale 10 novembre 2015, n. 26), in riferimento complessivamente
agli artt. 3, 32, 41, 117, terzo comma, e 118, quarto comma, della
Costituzione, nonche' all'art. 5, numero 16), della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia).
1.1.- Con il primo motivo e' impugnato il comma 36, il quale ha
sostituito il comma 29 dell'art. 9 della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 28 dicembre 2018, n. 29 (Legge di stabilita'
2019), prevedendo che «[l]'Amministrazione regionale, al fine di
sostenere il sistema di mobilita' e accessibilita' a favore delle
persone con disabilita', e' autorizzata a concedere alle associazioni
di volontariato e di promozione sociale con sede in regione, iscritte
nei rispettivi registri regionali e aventi quali esplicite finalita'
statutarie la tutela e promozione sociale delle persone con
disabilita', contributi straordinari per sostenere gli oneri connessi
all'acquisto di autoveicoli di categoria M1 e M2 allestiti per il
trasporto di persone con disabilita'».
Nell'introdurre la censura l'Avvocatura richiama il Registro
unico nazionale (da qui, anche: RUN) del Terzo settore, previsto
dagli artt. 45 e seguenti del decreto legislativo 3 luglio 2017, n.
117, recante «Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo 1,
comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106» (da qui,
anche: CTS) e segnala che, ai sensi dell'art. 102, comma 4, del
citato decreto, non essendo il RUN ancora operativo, restano
applicabili le disposizioni di cui agli artt. 7 e 8 della legge 7
dicembre 2000, n. 383 (Disciplina delle associazioni di promozione
sociale) e all'art. 6 della legge 11 agosto 1991, n. 266
(Legge-quadro sul volontariato).
Cio' premesso, il ricorrente prospetta innanzitutto la violazione
dell'art. 3 Cost., poiche' la norma impugnata riserverebbe i
contributi in questione alle sole associazioni di promozione sociale
iscritte nel registro regionale, mentre li negherebbe a quelle
iscritte nel registro nazionale, ma operanti anche nel territorio
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia. Vi sarebbe quindi un
contrasto con il contenuto degli artt. 7 e 8 della legge n. 383 del
2000, rispettivamente disciplinanti il registro nazionale, quelli
regionali e provinciali, e il relativo procedimento per le
iscrizioni.
Una censura analoga e' formulata con riferimento alle
associazioni di volontariato, poiche', a fronte di attivita'
parimenti svolte nel territorio friulano, la norma discriminerebbe le
organizzazioni soltanto sulla base del dato formale del registro di
iscrizione, inidoneo tuttavia a differenziarle: l'art. 6 della legge
n. 266 del 1991 prevederebbe, infatti, per tali associazioni soltanto
una registrazione a base regionale, senza che l'attivita' delle
stesse possa essere limitata alla sola Regione di iscrizione.
Con un'ulteriore censura, la violazione dell'art. 3 Cost. e'
motivata in quanto la disposizione si porrebbe «come disciplina "a
regime"»; applicandosi anche quando sara' divenuto operativo il RUN
del Terzo settore, la stessa sarebbe pertanto in contrasto con la
finalita' di riforma insita nella unificazione del registro.
La disposizione regionale e' poi contestata laddove limita
l'accesso ai contributi da questa previsti alle sole due tipologie di
enti ivi indicate, mentre, invece, il CTS avrebbe inteso equiparare
tutti gli enti del Terzo settore (da qui, anche: ETS) dal punto di
vista funzionale, mantenendo differenze tipologiche e organizzative
essenzialmente per rispettare la volonta' degli associati, ma non per
distinguerne i compiti. Poiche' questi ultimi devono consistere nelle
«attivita' di interesse generale» enumerate dall'art. 5 del CTS,
l'accesso ai contributi non potrebbe essere limitato ad alcuni ETS,
escludendone altri pur operanti nello stesso campo di attivita'.
Infine, e' addotta la violazione del principio di sussidiarieta'
di cui all'art. 118, quarto comma, Cost., perche' la norma impugnata,
favorendo con i contributi solo talune tipologie di enti,
interferirebbe in modo indebito con la libera dinamica delle
formazioni sociali, orientando «"dall'alto" la liberta' associativa
del terzo settore, spingendola a preferire questi tipi di enti».
1.2.- La seconda disposizione impugnata, recata dal comma 51
dell'art. 9 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 13 del 2019, ha
ad oggetto le risorse del fondo regionale per il contrasto alla
poverta', trasferite ai servizi sociali dei Comuni in forza dell'art.
9, comma 9, lettera a), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29
del 2018, ma non utilizzate nell'anno 2019. La norma impugnata
afferma che tali risorse «sono confermate» in capo ai servizi sociali
comunali «per la concessione di interventi di contrasto alla poverta'
a favore di nuclei familiari come definiti dall'articolo 2, comma 5,
del decreto legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in
materia di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 marzo 2019, n. 26, aventi almeno un
componente che sia in possesso, congiuntamente, dei seguenti
requisiti: a) cittadinanza italiana o di Paesi facenti parte
dell'Unione europea, ovvero suo familiare come individuato
dall'articolo 2, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 6
febbraio 2007, n. 30 (Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa
al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di
circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati
membri), che sia titolare del diritto di soggiorno o del diritto di
soggiorno permanente, ovvero cittadino di Paesi terzi in possesso del
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo; b)
residenza in regione da almeno cinque anni continuativi. In caso di
rimpatrio di corregionali, il periodo di residenza all'estero non e'
computato e non e' considerato quale causa di interruzione della
continuita' della residenza in regione».
1.2.1.- L'Avvocatura ritiene che in base alla suddetta previsione
l'accesso alla prestazione si baserebbe in modo decisivo sulla durata
della residenza in Regione, ovvero su una circostanza priva di alcuna
specifica connessione con lo stato di bisogno a cui la prestazione
stessa mira a porre rimedio.
Ne conseguirebbe il carattere irragionevole e discriminatorio
della disposizione, in violazione dell'art. 3 Cost., perche' questa
escluderebbe dalla prestazione situazioni di poverta' maggiori di
altre, solo perche' nessun componente del nucleo familiare ha
risieduto in Regione per almeno cinque anni. In senso contrario non
rileverebbe la finalita' diretta a evitare abusi: per un verso,
«anche la mera residenza [potrebbe] attestare il radicamento
territoriale e il carattere non abusivo del trasferimento»; per altro
verso, gli abusi non potrebbero essere presunti ex lege, ma accertati
mediante appositi procedimenti di controllo.
In ogni caso non potrebbero essere richiesti requisiti di
residenza minima a fronte di prestazioni assistenziali volte a
sopperire a necessita' fondamentali degli individui, come la
protezione dallo stato di indigenza dell'intero nucleo familiare.
1.2.2.- La disciplina del «rimpatrio di corregionali» e'
parimenti censurata, ritenendola irragionevole per incongruita' tra
fini e mezzi, poiche' assunto come fine quello di «limitare le
prestazioni ai soli casi che manifestino un effettivo radicamento con
la regione, e' contraddittorio equiparare a tali casi quello in cui
l'interessato non abbia risieduto in regione perche' residente,
addirittura, all'estero».
La norma sarebbe irragionevole anche per l'assoluta
indeterminatezza del presupposto; trattandosi di disposizione
eccezionale, sarebbe stata necessaria la definizione dei termini
«corregionali» e «rimpatrio», invece mancante, con conseguente
eccessivo ampliamento della platea dei possibili beneficiari.
1.3.- Con l'ultimo motivo e' impugnato il comma 67 dell'art. 9
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 13 del 2019, ai sensi del
quale «[a]i fini della programmazione regionale, per consentire la
rivalutazione del fabbisogno complessivo di strutture residenziali
per anziani non autosufficienti, e' sospesa la presentazione delle
domande per l'ottenimento dell'autorizzazione alla realizzazione di
nuove strutture sino alla conclusione del processo di accreditamento,
di cui all'articolo 49 della legge regionale 17/2014, delle strutture
gia' autorizzate all'esercizio in via definitiva o in deroga
temporanea, per le quali resta ammessa la possibilita' di presentare
domanda di ampliamento, trasformazione e trasferimento della sede».
1.3.1.- La disposizione citata contrasterebbe con le previsioni
statutarie e costituzionali che riconducono alla legislazione
concorrente la materia della «igiene e sanita', assistenza sanitaria
ed ospedaliera» - come enunciato dall'art. 5, numero 16), dello
statuto di autonomia - ovvero della «tutela della salute», di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost.
In particolare, verrebbero in rilievo gli artt. 8-ter e 8-quater
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), che disciplinano, rispettivamente,
l'autorizzazione e l'accreditamento delle strutture sanitarie private
e che sono peraltro richiamati dagli artt. 48 e 49 della legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 16 ottobre 2014, n. 17
(Riordino dell'assetto istituzionale e organizzativo del Servizio
sanitario regionale e norme in materia di programmazione sanitaria e
sociosanitaria).
Tali fonti, sia statali, sia regionali, distinguerebbero
nettamente per contenuto, presupposti e funzione l'autorizzazione e
l'accreditamento; sarebbe dunque principio generale della materia
quello secondo cui l'autorizzazione alla realizzazione di nuove
strutture sanitarie «presuppone una semplice valutazione del
fabbisogno complessivo e della distribuzione (localizzazione)
territoriale» delle strutture stesse.
L'accreditamento, invece, comporterebbe l'inserimento funzionale
della struttura sanitaria autorizzata nel Servizio sanitario
regionale (SSR) che, nei limiti stabiliti dagli accordi contrattuali
previsti dall'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, deve
remunerare le prestazioni rese dalle strutture accreditate. Pertanto,
come prescrivono l'art. 8-quater, comma 1, del d.lgs. n. 502 del 1992
e l'art. 49, commi 1 e 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
14 del 2017, l'accreditamento sarebbe rilasciato soltanto alle
strutture di cui si accerti la rispondenza ai requisiti ulteriori di
qualificazione, alla loro funzionalita' rispetto agli indirizzi di
programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attivita'
svolta e dei risultati raggiunti.
Su tale base non sarebbe consentito collegare la proponibilita'
delle domande di autorizzazione per la realizzazione di nuove
strutture sanitarie all'esito dei procedimenti di accreditamento
delle strutture esistenti, senza peraltro prevedere alcun termine.
Infatti, secondo la logica del sistema, quand'anche queste ultime non
fossero piu' accreditabili per difetto dei requisiti prescritti,
potrebbero comunque rimanere autorizzate a operare in regime
puramente privato, al di fuori del SSR.
Ad avviso dell'Avvocatura, non avrebbe rilievo l'obiezione che il
fabbisogno, alla cui verifica l'autorizzazione e' soggetta, potrebbe
essere determinato solo conoscendo numero e localizzazione delle
strutture accreditate; infatti, il fabbisogno in questione
consisterebbe nella domanda di determinate prestazioni in se'
considerate, prescindendo dalla circostanza, logicamente successiva,
«se tali prestazioni saranno richieste al servizio sanitario
regionale o, invece, in regime di diritto privato».
Pertanto, in presenza di un fabbisogno completamente soddisfatto,
non rileverebbe il numero delle strutture accreditate o meno che
partecipano a tale risultato: per questo solo fatto non potrebbero,
infatti, autorizzarsi nuove strutture. Al contrario, se il fabbisogno
non fosse integralmente soddisfatto ben potrebbero essere autorizzate
nuove strutture, lasciando a un momento successivo la valutazione
sulla necessita' di «potenziare la risposta "pubblica"» del SSR
includendovi anche quelle strutture mediante l'accreditamento.
1.3.2.- Il ricorso lamenta altresi' la violazione dell'art. 41
Cost., nella parte in cui afferma che l'iniziativa economica privata
e' libera e in quella in cui «garantisce la libera concorrenza».
In particolare, dall'Avvocatura viene richiamato, al riguardo,
l'orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui «il
sistema di norme che regolamentano l'accesso al mercato di privati
che intendono erogare prestazioni sanitarie senza rimborsi o
sovvenzioni a carico della spesa pubblica non deve tradursi in una
compressione della liberta' di iniziativa economica privata»; nello
stesso senso e' richiamata la posizione espressa dall'Autorita'
garante della concorrenza e del mercato, diretta a evidenziare come
«una politica di contenimento dell'offerta sanitaria possa tradursi
in una posizione di privilegio degli operatori del settore gia'
presenti nel mercato, che possono incrementare la loro offerta a
discapito dei nuovi entranti, assorbendo la potenzialita' della
domanda».
1.3.3.- Da ultimo, il ricorso afferma che «[s]otto i profili ora
illustrati» l'impugnato comma 67 contrasterebbe anche con l'art. 32
Cost., nella parte in cui questo garantisce la «liberta' di scelta
dei cittadini riguardo alle strutture sanitarie a cui affidarsi».
2.- Con atto depositato il 21 novembre 2019 si e' costituita la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del presidente pro
tempore.
2.1.- Quanto al primo motivo di impugnazione, sostiene la Regione
resistente che la censura sarebbe inammissibile, non avendo il
ricorrente tenuto conto delle disposizioni dello statuto di
autonomia, neanche menzionate, in contrasto con la giurisprudenza di
questa Corte (e' richiamata la sentenza n. 147 del 2019).
Nel merito, a escludere l'asserita disparita' di trattamento tra
le associazioni di promozione sociale iscritte al registro regionale
e quelle iscritte al registro nazionale, varrebbe il contenuto di una
disposizione non considerata dal ricorrente: l'art. 20, comma 2-bis,
della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9 novembre
2012, n. 23 (Disciplina organica sul volontariato e sulle
associazioni di promozione sociale). Questa, infatti, consente alle
associazioni di promozione sociale iscritte nel registro nazionale di
«presentare domanda di iscrizione al Registro regionale per le
proprie articolazioni regionali o provinciali che operano nel
territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia, per le quali si
considerano accertati i medesimi requisiti valutati ai fini
dell'iscrizione nel Registro nazionale»; ad avviso della resistente,
cio' attesterebbe la sostanziale identita' del trattamento dei vari
soggetti e impedirebbe di ravvisare la disparita' lamentata dallo
Stato.
Analoga conclusione varrebbe a maggior ragione per le
organizzazioni del volontariato, in quanto la loro disciplina prevede
la sola registrazione a base regionale. Infatti, l'art. 5 della
citata legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 23 del 2012 - anch'esso
mai menzionato dal ricorrente - prevede, al comma 4, che «[p]ossono
iscriversi al Registro le organizzazioni di volontariato aventi i
requisiti previsti dall'articolo 3 della legge 266/1991 con sede
legale o operativa in regione e dotate di autonomia amministrativa e
contabile».
In ogni caso, l'iscrizione delle associazioni di promozione
sociale nel registro nazionale o in quello regionale non
costituirebbe un mero dato formale, come sostenuto dal ricorso
statale, ma sarebbe proprio il riflesso della diversa dimensione
dell'azione delle stesse, come si desume dai requisiti fissati
dall'art. 7, commi 1 e 2, della legge n. 383 del 2000. Di
conseguenza, la normativa regionale dovrebbe ritenersi pienamente
rispettosa dell'art. 3 Cost.
La censura di violazione delle norme dettate dal d.lgs. n. 117
del 2017 sarebbe invece inammissibile per la sua genericita', anche
perche' carente della indicazione delle specifiche disposizioni del
CTS asseritamente violate.
In ogni caso, nelle more della compiuta attuazione delle norme in
materia di istituzione del RUN sarebbe ragionevole la scelta del
legislatore regionale di fare ancora riferimento alle due categorie
di ETS e ai relativi, distinti, registri. Il rispetto e il
coordinamento con il CTS sarebbe comunque gia' assicurato dalla
presenza nella legislazione friulana di clausole idonee ad adeguare
il sistema alla futura operativita' del RUN, in quanto la citata
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 23 del 2012 prevederebbe che
l'iscrizione nel registro regionale delle organizzazioni di
volontariato (art. 5, comma 5-bis) e delle associazioni di promozione
sociale (art. 20, comma 6-bis) abbia validita' fino all'eventuale
iscrizione dell'ente in questione nel RUN del Terzo settore.
La lamentata violazione dell'art. 118, quarto comma, Cost.
andrebbe, infine, respinta perche' la disposizione impugnata
dimostrerebbe un favor nei confronti proprio delle iniziative
considerate dalla previsione costituzionale.
Da ultimo, le censure sarebbero comunque inammissibili per
sopravvenuto difetto d'interesse, poiche' l'art. 9, comma 29, della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2018, novellato dalla
disposizione impugnata, e' stato abrogato dall'art. 8, comma 7, della
legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 4 novembre 2019,
n. 16 (Misure finanziarie intersettoriali), a decorrere dal 7
novembre 2019, non risultando alla difesa regionale alcun atto
applicativo della disciplina censurata.
2.2.- L'impugnativa dell'art. 9, comma 51, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 13 del 2019 sarebbe infondata. Sulla base di
una ricostruzione della normativa regionale e statale, la difesa
regionale argomenta la tesi sotto tre profili: le risorse impiegate
per l'intervento sociale, le modalita' di erogazione, e il
coordinamento con analoghe misure stabilite dallo Stato.
In primo luogo, la norma impugnata andrebbe ricollegata alla
«misura attiva di sostegno al reddito» familiare introdotta dall'art.
2 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 10 luglio
2015, n. 15 (Misure di inclusione attiva e di sostegno al reddito)
per un periodo di tre anni ed espressamente in via sperimentale.
Tale intervento regionale sarebbe stato poi novellato alla luce
dell'adozione della misura statale del «Sostegno per l'inclusione
attiva (SIA)» - in forza dell'art. 1, comma 387, lettera a), della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2016)» -, prevedendo che, fermo il carattere sperimentale,
la misura regionale si sarebbe coordinata con il SIA e che, per
coloro che erano eleggibili a entrambe le misure, la prima avrebbe
costituito una "integrazione" del secondo (art. 8, comma 53, della
legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2016, n.
14, recante «Assestamento del bilancio per l'anno 2016 e del bilancio
per gli anni 2016-2018 ai sensi della legge regionale 10 novembre
2015, n. 26»).
E' poi richiamata la normativa statale che, dapprima, ha
riformato il SIA, sostituendo questo istituto con il «Reddito di
inclusione» (decreto legislativo 15 settembre 2017, n. 147, recante
«Disposizioni per l'introduzione di una misura nazionale di contrasto
alla poverta'») e, successivamente, ha istituito il «Reddito di
cittadinanza», contestualmente disponendo che la precedente misura
non sia piu' riconosciuta o rinnovata a far data dall'aprile 2019
(decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, recante «Disposizioni urgenti
in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni», convertito, con
modificazioni, nella legge 28 marzo 2019, n. 26).
In conclusione, alla luce dei notevoli cambiamenti nelle
politiche nazionali di sostegno al reddito, con la disposizione
impugnata il legislatore regionale si sarebbe limitato a prevedere
una diversa destinazione per le sole risorse non utilizzate nel 2019
e gia' trasferite ai Comuni a titolo di acconto.
Al riguardo, secondo la difesa regionale, il fatto che
addirittura la prima tranche non sia stata integralmente impiegata
dimostrerebbe con evidenza l'eccedenza rispetto al bisogno per
l'attuazione della misura di sostegno attiva regionale. Il
legislatore regionale avrebbe percio' reimpiegato tale surplus per
ulteriori interventi a favore di nuclei familiari, diversi rispetto
alla suddetta misura di sostegno.
La norma avrebbe dunque rispettato i limiti elaborati dalla
giurisprudenza costituzionale, non avendo previsto una correlazione
tra la durata prolungata della residenza e le situazioni di bisogno o
di disagio, riferibili alla persona in quanto tale. Infatti, le
risorse utilizzate sarebbero quelle non impiegate per la misura di
sostegno attivo al reddito e, percio', ulteriori rispetto a quelle
necessarie a fronteggiare le correlate situazioni di bisogno o di
disagio della persona; inoltre, le risorse stesse sarebbero state
indirizzate non a singole persone, ma a nuclei familiari,
richiedendosi percio' ragionevolmente l'impiego del criterio della
residenza, peraltro usato in maniera limitata, dovendo essere
sussistente semplicemente per un componente.
Sarebbero, sostiene la Regione resistente, comunque ben diversi
da quello in esame i casi in cui questa Corte ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di criteri stabiliti per l'accesso a
determinate prestazioni sociali. Infatti, quanto alle sentenze n. 106
del 2018 e n. 168 del 2014, i requisiti li' esaminati erano di durata
ben piu' ampia (rispettivamente, 10 e 8 anni) e riferiti ai «c.d.
"soggiornanti di lungo periodo"»; quanto alla sentenza n. 107 del
2018, questa era relativa a un requisito di ben 15 anni di residenza,
che entrambi i genitori dovevano soddisfare ai fini dell'iscrizione
della prole a un asilo nido. Nella specie, invece, oltre alla minore
durata del requisito, questo potrebbe essere soddisfatto anche da un
solo componente del nucleo familiare.
Infine, le censure riferite alle nozioni di «corregionale» e di
«rimpatrio» sarebbero inammissibili, consistendo in semplici
difficolta' interpretative, e comunque infondate, potendo
l'interprete essere indirizzato dalla ratio della norma, volta a
facilitare lo stabile rientro «dei friulani e dei giuliani che, per i
casi della vita, hanno sin qui vissuto all'estero».
2.3.- Le questioni sulla sospensione dei procedimenti di
autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie - oggetto
del terzo motivo di impugnazione - sarebbero anzitutto inammissibili,
non avendo il ricorrente tenuto in alcun conto le disposizioni di cui
agli artt. 1 e seguenti del decreto legislativo 20 giugno 2005, n.
126 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione
Friuli-Venezia Giulia, concernenti il trasferimento di funzioni in
materia di salute umana e sanita' veterinaria), in contrasto con la
giurisprudenza costituzionale che richiede l'onere di motivare
l'estraneita' della disposizione impugnata anche rispetto alle
competenze definite dalle norme di attuazione dello statuto di
autonomia (sono richiamate le sentenze n. 288 del 2013 e n. 51 del
2006).
Nel merito, la norma impugnata intenderebbe tutelare la
ricognizione del fabbisogno complessivo cui le strutture sanitarie
devono far fronte, sospendendo temporaneamente (e non sine die, come
sostiene il ricorrente) la presentazione delle domande di
autorizzazione; soltanto una volta concluse le procedure di
accreditamento delle strutture gia' autorizzate, sarebbe possibile
avere «un quadro il piu' possibile completo della domanda complessiva
di prestazioni sanitarie».
Infatti, sia la disciplina statale (art. 8-ter, comma 3, del
d.lgs. n. 502 del 1992) sia quella regionale (art. 48 della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 17 del 2014) confermerebbero la
necessita' di provvedere alla verifica dell'effettivo fabbisogno
complessivo gia' all'atto di procedere all'autorizzazione per la
realizzazione di strutture sanitarie e sociosanitarie.
Inoltre, sarebbe erronea l'affermazione del ricorrente che
esclude ogni relazione tra i procedimenti di autorizzazione e quelli
di accreditamento, ai fini della valutazione e dell'aggiornamento del
fabbisogno. Infatti, i procedimenti della seconda tipologia
identificherebbero strutture specifiche di soddisfacimento della
necessita' di assistenza sanitaria e, dunque, inciderebbero sugli
stessi profili quantitativi e qualitativi del fabbisogno che, in
quanto complessivo, dovrebbe essere calcolato tenendo conto di tali
profili.
Da cio' deriverebbe la infondatezza della censura relativa alla
violazione dell'art. 32 Cost.
Infine, le censure riferite all'art. 41 Cost. sarebbero parimenti
infondate, perche' la necessita' di una previa verifica servirebbe
anche a evitare, a garanzia dell'utilita' sociale, «la
proliferazione» delle richieste di autorizzazione e ad accertare in
maniera rigorosa sia il possesso dei requisiti previsti per le
strutture richiedenti, sia la qualita' delle prestazioni sanitarie
che esse erogano.
3.- In prossimita' dell'udienza, entrambe le parti hanno
depositato una memoria.
3.1.- Il Presidente del Consiglio, con riferimento al primo
motivo del ricorso, relativo ai contributi alle associazioni che
operano a favore dei disabili, da un lato riconosce che lo ius
superveniens indicato opera una riformulazione della disciplina dei
contributi adeguandosi totalmente alle censure, ma dall'altro ritiene
che permanga l'interesse alla decisione sul merito, salvo che la
Regione dimostri, nel pur breve arco di vigenza della norma
impugnata, l'assenza di impegni contabili.
In ogni caso, in risposta alle difese regionali sullo stesso
motivo, l'Avvocatura afferma che l'indicazione delle competenze
legislative della Regione autonoma non sarebbe nella specie
necessaria, essendo in discussione la conformita' della normativa
regionale al principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. e non
l'assetto delle competenze stesse. Nel merito, rileva che sarebbe
comunque ingiustificato e sproporzionato imporre l'iscrizione ai
registri regionali alle associazioni gia' iscritte nel registro
nazionale o in quello di altra Regione.
Con riguardo poi al secondo motivo d'impugnazione, l'Avvocatura
replica alla difesa regionale ritenendo, in particolare, non
dirimente la destinazione degli interventi ai nuclei familiari,
anziche' alle singole persone: mancherebbe in ogni caso una
ragionevole correlazione tra l'esteso requisito territoriale preteso
dalla norma e lo stato di bisogno. Le risorse confluite nella misura
in questione non potrebbero, infine, considerarsi un surplus, in
quanto la loro finalita' non sarebbe mutata rispetto alla
impostazione originaria, sempre diretta a contrastare la poverta'.
Infine, con riguardo all'ultimo motivo, la memoria confuta
l'eccepita inammissibilita', ritenendo che le norme di attuazione
richiamate dalla resistente siano estranee all'oggetto della censura.
Nel merito, ribadisce che ai fini dell'autorizzazione alla
realizzazione di nuove strutture sanitarie il numero delle strutture
accreditate non influirebbe sulla copertura astratta di questo: «[i]l
fabbisogno, infatti, e' quello delle prestazioni rese nella Regione e
non dalla Regione».
3.2.- Nella propria memoria, la resistente ribadisce
l'inammissibilita' delle censure articolate col primo motivo di
ricorso e precisa che il ricorrente, pur prospettando una violazione
del principio di eguaglianza, non avrebbe indicato «alcun tertium»,
mentre avrebbe qualificato «apoditticamente il d.lgs. n. 117 del 2017
"norma interposta"»: tuttavia la «censura di violazione del principio
di eguaglianza e la censura di inosservanza di una fonte interposta
hanno struttura logica e schemi di articolazione del tutto diversi,
la cui indebita sovrapposizione determina l'inammissibilita' del
gravame».
Nel merito, a sostegno delle precedenti difese, richiama la
sentenza di questa Corte n. 27 del 2020, resa su una censura analoga,
la quale varrebbe a valorizzare la ratio, sottesa anche alla
disposizione regionale impugnata, di promozione di attivita' di
interesse generale nel rispetto del principio di territorialita',
«che e' corollario del principio di sussidiarieta'». In ogni caso, la
diversita' di trattamento stabilita dalla disposizione per le due
tipologie di enti sarebbe basata sulla oggettiva diversita' che li
connoterebbe rispetto ad altri ETS, il che varrebbe a escludere anche
la violazione dell'art. 118, quarto comma, Cost.
Affrontando le censure rivolte al requisito di accesso agli
interventi di contrasto alla poverta', la memoria ribadisce come la
norma impugnata non realizzi «una sorta di "distrazione" di fondi
dalla loro originaria finalita'». Dando quindi conto della sentenza
di questa Corte n. 44 del 2020 precisa che nella specie, da un lato,
sarebbe sussistente un nesso logico e ragionevole tra il requisito di
accesso alla prestazione e il beneficio reso; dall'altro sarebbe
inesistente il pericolo di radicale esclusione dall'accesso a una
prestazione pubblica.
Quanto al primo profilo, l'intervento del legislatore regionale,
complementare rispetto alle misure statali, fornirebbe assistenza a
nuclei familiari connotati da stabilita' di residenza e legame col
territorio amministrato, fronteggiando situazioni di disagio connesse
proprio alla permanenza in aree del territorio regionale colpite da
difficolta' di sviluppo socio-economico (al riguardo sono richiamati
alcuni contenuti della Nota di aggiornamento al Documento di economia
e finanza regionale per il 2020).
Quanto al secondo profilo, la disposizione impugnata non
escluderebbe alcun soggetto dai benefici minimi di sostegno al
reddito; infatti, l'intervento di base sarebbe assicurato dalla
disciplina statale sul reddito di cittadinanza, mentre quella
regionale lo integrerebbe con misure complementari a favore delle
famiglie, al fine di intervenire contro la dispersione sociale delle
giovani generazioni: sostegno alle famiglie e «legame col territorio»
andrebbero quindi «di pari passo».
Nel confutare le censure dell'ultimo motivo, la memoria afferma
che l'art. 8-bis del d.lgs. n. 502 del 1992 comprenderebbe «le
strutture accreditate e quelle autorizzate nella programmazione
relativa alla garanzia dei livelli essenziali di assistenza» e che la
norma impugnata si porrebbe in questa stessa prospettiva.
Viceversa, il ricorrente si muoverebbe nell'ottica di
un'incontrollata liberalizzazione delle attivita' sanitarie, invece
chiaramente disattesa dalla giurisprudenza amministrativa, da cui
risulta incontestata l'esigenza di programmazione. Di tale esigenza
il legislatore regionale avrebbe ragionevolmente tenuto conto,
limitando la sospensione al tempo strettamente necessario e
sufficiente a concludere le procedure di accreditamento.
4.- Da ultimo, la difesa della resistente ha depositato una nota
della competente direzione regionale, che attesta la mancata
applicazione della norma impugnata con il primo motivo e da' atto
dell'assenza di prenotazioni, impegni e liquidazioni di somme a
titolo di contributi sul pertinente capitolo di bilancio. Nel
prendere atto di questa produzione, l'avvocato dello Stato in udienza
ha concluso esprimendosi a favore di una dichiarazione di cessazione
della materia del contendere.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso distinte questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 9, commi 36, 51, lettera b), e 67 della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 6 agosto 2019, n. 13 (Assestamento del
bilancio per gli anni 2019-2021 ai sensi dell'articolo 6 della legge
regionale 10 novembre 2015, n. 26), in riferimento complessivamente
agli artt. 3, 32, 41, 117, terzo comma, e 118, quarto comma, della
Costituzione, nonche' all'art. 5, numero 16), della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia).
2.- La prima disposizione impugnata, recata dal comma 36 del
citato art. 9, ha sostituito il comma 29 dell'art. 9 della legge
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 28 dicembre 2018, n. 29
(Legge di stabilita' 2019), prevedendo che «[l]'Amministrazione
regionale, al fine di sostenere il sistema di mobilita' e
accessibilita' a favore delle persone con disabilita', e' autorizzata
a concedere alle associazioni di volontariato e di promozione sociale
con sede in regione, iscritte nei rispettivi registri regionali e
aventi quali esplicite finalita' statutarie la tutela e promozione
sociale delle persone con disabilita', contributi straordinari per
sostenere gli oneri connessi all'acquisto di autoveicoli di categoria
M1 e M2 allestiti per il trasporto di persone con disabilita'».
In violazione dell'art. 3 Cost., secondo il ricorso statale, la
norma citata discriminerebbe le associazioni che, pur in possesso
delle altre condizioni, risultino iscritte in registri diversi da
quelli della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia secondo la
disciplina tuttora applicabile fino alla piena operativita' del
Registro unico nazionale del Terzo settore, previsto dagli artt. 45 e
seguenti del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante
«Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera
b), della legge 6 giugno 2016, n. 106». La stessa censura, dato il
carattere di «disciplina "a regime"» della previsione impugnata,
rimarrebbe valida anche una volta divenuto operativo il Registro
unico nazionale.
Il contrasto con l'art. 3 Cost. e' altresi' motivato perche' la
disposizione medesima limiterebbe l'accesso ai previsti contributi
alle sole due tipologie di enti ivi indicate laddove, invece, il
codice del Terzo settore avrebbe inteso equiparare dal punto di vista
funzionale tutti gli enti che ne fanno parte. Poiche' i compiti che
tali enti possono svolgere devono consistere nelle «attivita' di
interesse generale» enumerate dall'art. 5 del codice, l'accesso ai
contributi non potrebbe essere limitato solo ad alcuni di questi
enti, escludendone altri pur operanti nello stesso campo di
attivita'.
Infine, e' addotta la violazione del principio di sussidiarieta'
di cui all'art. 118, quarto comma, Cost. perche' la norma censurata,
favorendo con i contributi solo talune tipologie di enti,
interferirebbe in modo indebito con la libera dinamica delle
formazioni sociali, orientando «"dall'alto" la liberta' associativa
del terzo settore, spingendola a preferire questi tipi di enti».
2.1.- E' necessario innanzitutto verificare l'effetto dello ius
superveniens nel giudizio in corso, poiche', come segnalato gia'
nell'atto di costituzione, la disposizione regionale sostituita da
quella impugnata e' stata abrogata dall'art. 8, comma 7, della legge
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 4 novembre 2019, n. 16
(Misure finanziarie intersettoriali), a decorrere dal 7 novembre
2019.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte la modifica
normativa, intervenuta nel corso del giudizio, della disposizione
oggetto della questione di legittimita' costituzionale promossa in
via principale, determina la cessazione della materia del contendere
quando ricorrono, al contempo, due condizioni: il carattere
satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso e il fatto che la
disposizione censurata non abbia avuto medio tempore applicazione (ex
plurimis, da ultimo, sentenze n. 200, n. 70 e n. 25 del 2020; n. 287
e n. 56 del 2019).
La prima condizione deve ritenersi realizzata, in quanto
contestualmente alla richiamata abrogazione, i commi da 1 a 6 del
citato art. 8 hanno modificato la disciplina dei contributi in
questione in termini oggettivamente satisfattivi delle pretese
avanzate con il ricorso, come del resto anche l'Avvocatura ha
riconosciuto nella propria memoria.
La resistente ha poi attestato la mancata applicazione della
norma impugnata, depositando la nota della competente direzione
regionale, datata 30 novembre 2020; a seguito della stessa
l'Avvocatura generale ha concluso in pubblica udienza per la
cessazione della materia del contendere. D'altro canto, gia' dai
lavori preparatori dell'art. 8 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia
n. 16 del 2019 - in particolare, dalla relazione tecnico-finanziaria
dell'emendamento poi approvato - risulta che la copertura della spesa
per i contributi come ridisciplinati e' avvenuta mediante lo storno
delle somme stanziate sul capitolo di bilancio relativo alla norma
abrogata, delle quali e' attestata la integrale disponibilita' e
l'assenza di programmi di spesa in precedenza adottati.
Anche la seconda condizione si e' quindi realizzata; va pertanto
dichiarata la cessazione della materia del contendere in relazione
alle questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 36,
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 13 del 2019.
3.- Con il secondo motivo e' impugnato il comma 51, lettera b),
dell'art. 9 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 13 del 2019.
Nel suo complesso, la disposizione prevede che «[l]e risorse del
fondo per il contrasto alla poverta' trasferite ai Servizi sociali
dei Comuni (SSC) a titolo di acconto ai sensi dell'articolo 9, comma
9, lettera a), della legge regionale 29/2018 e non utilizzate
nell'anno 2019, sono confermate in capo ai SSC per la concessione di
interventi di contrasto alla poverta' a favore di nuclei familiari
come definiti dall'articolo 2, comma 5, del decreto legge 28 gennaio
2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in materia di reddito di
cittadinanza e di pensioni), convertito, con modificazioni, dalla
legge 28 marzo 2019, n. 26, aventi almeno un componente che sia in
possesso, congiuntamente, dei seguenti requisiti:
a) cittadinanza italiana o di Paesi facenti parte dell'Unione
europea, ovvero suo familiare come individuato dall'articolo 2, comma
1, lettera b), del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30
(Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei
cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri), che sia
titolare del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno
permanente, ovvero cittadino di Paesi terzi in possesso del permesso
di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo;
b) residenza in regione da almeno cinque anni continuativi. In
caso di rimpatrio di corregionali, il periodo di residenza all'estero
non e' computato e non e' considerato quale causa di interruzione
della continuita' della residenza in regione».
La censura del ricorrente contesta la previsione dell'accesso
alla prestazione basata in modo decisivo sulla durata della residenza
in Regione, ovvero su una circostanza priva di specifica connessione
con lo stato di bisogno a cui la prestazione stessa mira a porre
rimedio. Da cio' conseguirebbe il carattere irragionevole e
discriminatorio della disposizione perche', in violazione dell'art. 3
Cost., escluderebbe dalla prestazione situazioni di poverta' maggiori
di altre, solo perche' nessun componente del nucleo familiare ha
risieduto in Regione per almeno cinque anni. In senso contrario non
rileverebbe la finalita' diretta a evitare abusi: per un verso,
«anche la mera residenza [potrebbe] attestare il radicamento
territoriale e il carattere non abusivo del trasferimento»; per altro
verso, gli abusi non potrebbero essere presunti ex lege ma accertati
mediante appositi procedimenti di controllo.
In ogni caso non potrebbero essere richiesti requisiti di
residenza minima a fronte di prestazioni assistenziali volte a
sopperire a necessita' fondamentali degli individui, come la
protezione dallo stato di indigenza dell'intero nucleo familiare.
La disciplina del «rimpatrio di corregionali» e' parimenti
censurata per incongruita' tra fini e mezzi, poiche' «assunto come
fine limitare le prestazioni ai soli casi che manifestino un
effettivo radicamento con la regione, e' contraddittorio equiparare a
tali casi quello in cui l'interessato non abbia risieduto in regione
perche' residente, addirittura, all'estero».
La norma, infine, sarebbe irragionevole anche per l'assoluta
indeterminatezza del presupposto; trattandosi di disposizione
eccezionale, sarebbe stata necessaria la definizione dei termini
«corregionali» e «rimpatrio», invece mancante.
3.1.- La norma impugnata dispone anzitutto un criterio di
ammissione alla prestazione, basato sulla residenza protratta in
Regione per almeno cinque anni continuativi; stabilisce poi una
previsione derogatoria per il «caso di rimpatrio di corregionali».
Va dunque prioritariamente scrutinata la questione sul requisito
della residenza protratta, che si pone come logico presupposto della
seconda parte della impugnativa.
Essa e' fondata.
La censurata previsione del comma 51 intende consentire ai Comuni
il reimpiego delle specifiche risorse loro trasferite, ma non
utilizzate nel 2019, per la prima attuazione degli interventi del
«fondo di contrasto alla poverta'» istituito per lo stesso anno
dall'art. 9, comma 8, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29
del 2018.
Quest'ultima disposizione chiarisce che il fondo e' introdotto
«[n]elle more della compiuta valutazione del periodo di
sperimentazione della Misura attiva di sostegno al reddito di cui
all'articolo 2 della legge regionale 10 luglio 2015, n. 15 (Misure di
inclusione attiva e di sostegno al reddito), e della revisione delle
misure nazionali in materia di contrasto alla poverta' e di
inclusione sociale [...] al fine di garantire la continuita' degli
interventi economici a favore dei nuclei familiari in condizioni di
disagio economico ed esclusione sociale». Il successivo comma 9
indica come destinatari del fondo gli enti gestori dei servizi
sociali dei Comuni, tra i quali le risorse sono ripartite assegnando
«una quota pari al 50 per cento delle risorse disponibili, a titolo
di acconto per consentire l'avvio delle erogazioni degli interventi
economici, sulla base delle Misure attive di sostegno al reddito in
corso di concessione alla data del 30 giugno 2018» (cosi' la lettera
a, richiamata dalla disposizione impugnata); la ripartizione delle
restanti risorse avviene in base al fabbisogno necessario alla
copertura delle domande in carico per tutto il periodo di concessione
(cosi' la lettera b dello stesso comma 9).
Le articolate previsioni contenute nei successivi commi da 10 a
19 individuano, infine, come beneficiari del fondo i nuclei familiari
aventi determinati requisiti economici e coordinano le misure di
sostegno del fondo con quelle analoghe di fonte sia statale sia
regionale.
3.2.- Proprio quest'ultimo aspetto, relativo al coordinamento e
alla integrazione delle misure aventi la medesima finalita', e'
valorizzato, da piu' punti di vista, dalla difesa della resistente e
in particolare per ritenere che il legislatore regionale avrebbe
agito nell'ottica di garantire una sostanziale continuita' degli
interventi regionali di sostegno al reddito dei nuclei familiari
legati al territorio, coordinandoli pero' con le significative
riforme degli analoghi strumenti apprestati dallo Stato. In
quest'ottica, la disposizione impugnata si sarebbe occupata delle
risorse stanziate per l'attuazione della misura di sostegno regionale
che non sono state utilizzate nel 2019, in quanto rivelatesi
eccedenti rispetto al bisogno: per le stesse avrebbe quindi stabilito
una diversa destinazione in quanto costituirebbero un surplus
rispetto a esigenze di carattere primario.
L'argomento tuttavia non e' dirimente, anche perche' la censura
del ricorrente, prescindendo dalla provenienza delle risorse, si
concentra piuttosto sullo specifico requisito della residenza
quinquennale, necessario per beneficiare delle prestazioni concesse
dai Comuni con le risorse in capo ad essi «confermate» dalla norma.
Occorre poi soprattutto considerare che la disposizione censurata
non disciplina la struttura e il contenuto degli interventi di
contrasto concessi dai servizi sociali comunali, ma si limita: a) a
"confermare" in capo ai servizi sociali dei Comuni le risorse gia'
trasferite e non utilizzate per il 2019; b) ad affermare che queste
devono essere utilizzate per la concessione di generici interventi di
contrasto alla poverta'; c) a dettare criteri di selezione dei
destinatari.
Cio' a differenza di quanto e' dato riscontrare nella disciplina
che ha istituito il fondo per l'anno 2019, che invece, come anche
quella relativa alla misura attiva di sostegno al reddito che l'ha
preceduto, prevedeva espressamente due componenti, una di carattere
economico e una di inclusione sociale; quest'ultima, in particolare,
strutturata mediante la sottoscrizione di un patto cui erano
obbligatoriamente tenuti (a pena di decadenza dal beneficio
economico) i componenti maggiorenni del nucleo familiare.
Va inoltre rimarcato che la previsione impugnata nemmeno contiene
alcuna disposizione di coordinamento con la disciplina sul Reddito di
cittadinanza, mentre entrambe le precedenti discipline regionali si
raccordavano con le vigenti misure statali di sostegno al reddito,
prevedendo un'integrazione di queste oppure, come disposto per il
piu' recente fondo del 2019, l'attivazione dell'intervento regionale
per aiutare i soggetti rimasti esclusi dalle misure statali.
In conclusione, dal tenore della norma impugnata emerge una
soluzione di continuita' rispetto al peculiare modello degli
interventi che l'hanno preceduta e appare chiara la finalita' di
destinare le risorse individuate (che hanno ormai assunto, nel
descritto sviluppo normativo, un carattere autonomo e non possono
piu' essere considerate un mero surplus dell'intervento del 2019) a
soddisfare un bisogno basilare e immediato dei beneficiari
selezionati, genericamente correlato alla loro situazione di
poverta', senza la previsione di un progetto di inclusione.
3.3.- L'analisi dianzi svolta sulla natura degli interventi
approntati dal censurato comma 51 dell'art. 9 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 13 del 2019 esclude, quindi, la possibilita'
di distinguerli dalle prestazioni legate ai bisogni primari della
persona; ne' si rivela dirimente la formale individuazione del nucleo
familiare come beneficiario, risultando invece determinante la
condizione di indigenza delle persone che lo compongono.
Nemmeno risolutiva e' la circostanza che il requisito della
residenza protratta sia richiesto solo per un componente del nucleo
familiare, dal momento che il requisito mantiene comunque un
carattere escludente: questa Corte ha invece chiarito che la
residenza prolungata potrebbe semmai rilevare come criterio premiale,
da valutare «in sede di formazione della graduatoria», ma non puo'
costituire, come nella norma impugnata, un requisito che preclude di
per se' l'accesso alle provvidenze (sentenza n. 44 del 2020; nello
stesso senso, da ultimo, sentenza n. 281 del 2020).
Infatti, mentre il requisito della residenza tout court serve a
identificare l'ente pubblico competente a erogare una certa
prestazione, quello della residenza protratta determina una
irragionevole discriminazione tra i medesimi residenti sul territorio
regionale quando esclude l'accesso a provvidenze connesse ai bisogni
primari a soggetti imputabili solo «di aver esercitato il proprio
diritto di circolazione» o di aver dovuto, per le piu' svariate
ragioni, «mutare regione di residenza» (sentenza n. 107 del 2018).
Tanto precisato, ne deriva che risulta irragionevole negare
l'erogazione della prestazione a chiunque abbia la (sola) residenza
nella Regione, dal momento «che non vi e' alcuna correlazione tra il
soddisfacimento dei bisogni primari dell'essere umano, insediatosi
nel territorio regionale, e la protrazione nel tempo di tale
insediamento (sentenza n. 40 del 2011; sentenza n. 187 del 2010)»
(sentenza n. 222 del 2013).
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
9, comma 51, lettera b), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 13
del 2019 con riferimento alle parole «da almeno cinque anni
continuativi».
3.4.- Dalla illegittimita' ora dichiarata consegue anche quella
della disposizione, sempre contenuta nella medesima lettera b) del
comma 51, relativa al caso di rimpatrio di corregionali.
Come gia' rilevato, tale previsione trova esclusiva applicazione
come deroga al criterio selettivo della residenza quinquennale
continuativa in Regione. Ma una volta ricondotto, all'esito della
presente pronuncia, il requisito di ammissione dalla residenza
protratta alla mera «residenza in regione», anche la deroga connessa
al periodo di residenza all'estero risulta priva di significato.
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
9, comma 51, lettera b), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 13
del 2019, anche con riferimento alle parole «In caso di rimpatrio di
corregionali, il periodo di residenza all'estero non e' computato e
non e' considerato quale causa di interruzione della continuita'
della residenza in regione».
Restano assorbiti gli altri motivi di censura.
4.- L'ultimo motivo di ricorso concerne la disposizione recata
dal comma 67 dell'art. 9 della legge regionale impugnata, ai sensi
del quale «[a]i fini della programmazione regionale, per consentire
la rivalutazione del fabbisogno complessivo di strutture residenziali
per anziani non autosufficienti, e' sospesa la presentazione delle
domande per l'ottenimento dell'autorizzazione alla realizzazione di
nuove strutture sino alla conclusione del processo di accreditamento,
di cui all'articolo 49 della legge regionale 17/2014, delle strutture
gia' autorizzate all'esercizio in via definitiva o in deroga
temporanea, per le quali resta ammessa la possibilita' di presentare
domanda di ampliamento, trasformazione e trasferimento della sede».
La disposizione citata contrasterebbe con le previsioni
statutarie e costituzionali che riconducono alla legislazione
concorrente la materia, ovvero, rispettivamente l'art. 5, numero 16),
dello statuto di autonomia, in relazione a «igiene e sanita',
assistenza sanitaria ed ospedaliera», e l'art. 117, terzo comma,
Cost., in riferimento alla «tutela della salute».
In particolare, verrebbero in rilievo gli artt. 8-ter e 8-quater
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), che stabiliscono una netta distinzione per
contenuto, presupposti e funzione tra autorizzazione e accreditamento
delle strutture sanitarie: la prima, infatti, «presuppone una
semplice valutazione del fabbisogno complessivo e della distribuzione
(localizzazione) territoriale» delle strutture stesse, mentre il
secondo «comporta l'inserimento funzionale della struttura sanitaria
autorizzata nel servizio sanitario regionale» che, nei limiti
stabiliti dagli accordi contrattuali previsti dall'art. 8-quinquies
del d.lgs. n. 502 del 1992, deve remunerare le prestazioni rese dalle
strutture accreditate.
Su tale base non sarebbe consentito collegare la proponibilita'
delle domande di autorizzazione per la realizzazione di nuove
strutture sanitarie all'esito dei procedimenti di accreditamento di
quelle esistenti, senza peraltro prevedere alcun termine.
Ad avviso dell'Avvocatura non avrebbe fondamento l'obiezione che
il fabbisogno potrebbe essere determinato solo conoscendo numero e
localizzazione delle strutture accreditate; cio' in quanto il
fabbisogno in questione «e' quello delle prestazioni rese nella
Regione e non dalla Regione», poiche' determinato a prescindere dalla
circostanza «se tali prestazioni saranno richieste al servizio
sanitario regionale o, invece, in regime di diritto privato».
Il ricorso lamenta altresi' la violazione dell'art. 41 Cost.,
nella parte in cui afferma che l'iniziativa economica privata e'
libera e in quella in cui «garantisce la libera concorrenza».
In particolare viene richiamato l'orientamento della
giurisprudenza amministrativa secondo cui - scrive l'Avvocatura - «il
sistema di norme che regolamentano l'accesso al mercato di privati
che intendono erogare prestazioni sanitarie senza rimborsi o
sovvenzioni a carico della spesa pubblica non deve tradursi in una
compressione della liberta' di iniziativa economica privata»; nello
stesso senso e' richiamata la posizione espressa dall'Autorita'
garante della concorrenza e del mercato diretta a evidenziare come
«una politica di contenimento dell'offerta sanitaria possa tradursi
in una posizione di privilegio degli operatori del settore gia'
presenti nel mercato, che possono incrementare la loro offerta a
discapito dei nuovi entranti, assorbendo la potenzialita' della
domanda».
Da ultimo, il ricorso afferma che «[s]otto i profili ora
illustrati» l'impugnato comma 67 contrasterebbe anche con l'art. 32
Cost., nella parte in cui questo garantisce la «liberta' di scelta
dei cittadini riguardo alle strutture sanitarie a cui affidarsi».
4.1.- Va preliminarmente disattesa la eccezione di
inammissibilita' motivata dalla mancata considerazione, da parte del
ricorrente, delle disposizioni di cui agli artt. 1 e seguenti del
decreto legislativo 20 giugno 2005, n. 126 (Norme di attuazione dello
Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia, concernenti il
trasferimento di funzioni in materia di salute umana e sanita'
veterinaria). In tal modo, secondo la difesa regionale, non sarebbe
stato assolto l'onere di motivare la estraneita' della disposizione
impugnata anche rispetto alle competenze definite dalle norme di
attuazione dello statuto di autonomia.
A escludere la fondatezza della eccezione vale la constatazione
dell'estraneita' del contenuto del d.lgs. n. 126 del 2005 rispetto
allo specifico oggetto della disposizione impugnata.
Il suddetto decreto legislativo, infatti, concerne il
trasferimento alla Regione delle «funzioni in tema di salute umana e
sanita' veterinaria di cui alla tabella «A» allegata al decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri in data 26 maggio 2000» (art.
1), tabella che elenca funzioni chiaramente estranee all'ambito della
disposizione in esame.
4.2.- Va, invece, rilevata d'ufficio l'inammissibilita' della
questione riferita alla violazione dell'art. 32 Cost. nella parte in
cui, afferma il ricorrente, questo garantisce la piu' ampia liberta'
di scelta dei cittadini con riguardo alle strutture sanitarie a cui
affidarsi.
Per un verso, la censura e' priva di un'autonoma e specifica
motivazione; per altro verso, essa non precisa sufficientemente i
termini del contrasto lamentato. Infatti, l'art. 8-bis, comma 2, del
d.lgs. n. 502 del 1992 dispone che «[i] cittadini esercitano la
libera scelta del luogo di cura e dei professionisti nell'ambito dei
soggetti accreditati con cui siano stati definiti appositi accordi
contrattuali»; pertanto, il ricorrente non chiarisce in che modo la
norma impugnata, la quale incide sulla fase dell'autorizzazione e non
su quella dell'accreditamento, possa limitare la suddetta liberta' di
scelta.
4.3.- Occorre, inoltre, precisare che ai fini dello scrutinio nel
merito rileva il parametro di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., e
non quello statutario parimenti evocato, poiche' la relativa
competenza in tema di «tutela della salute» e' piu' favorevole
rispetto a quanto previsto dallo statuto di autonomia della Regione
resistente in materia di «igiene e sanita', assistenza sanitaria ed
ospedaliera» (sentenza n. 98 del 2007).
4.4.- La questione promossa con riferimento agli artt. 41, primo
comma, e 117, terzo comma, Cost. e' fondata.
Occorre premettere che la realizzazione di strutture sanitarie,
al pari dell'esercizio di attivita' sanitarie e sociosanitarie, e'
disciplinata dall'art. 8-ter del d.lgs. n. 502 del 1992 ed e'
subordinata ad autorizzazione. Tali autorizzazioni, prosegue il comma
1 della richiamata disposizione, «si applicano alla costruzione di
nuove strutture, all'adattamento di strutture gia' esistenti e alla
loro diversa utilizzazione, all'ampliamento o alla trasformazione
nonche' al trasferimento in altra sede di strutture gia'
autorizzate». Cio' con riferimento a determinate tipologie di
strutture, tra cui quelle «sanitarie e sociosanitarie che erogano
prestazioni in regime residenziale, a ciclo continuativo o diurno»;
categoria in cui rientrano le strutture per anziani non
autosufficienti oggetto della disposizione impugnata.
Il comma 3 del citato art. 8-ter prevede poi che per la
realizzazione di strutture sanitarie e sociosanitarie il Comune
acquisisce, nell'esercizio delle proprie competenze in materia
edilizia, «la verifica di compatibilita' del progetto da parte della
regione. Tale verifica e' effettuata in rapporto al fabbisogno
complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture
presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire
l'accessibilita' ai servizi e valorizzare le aree di insediamento
prioritario di nuove strutture».
In questi termini gli unici profili rilevanti per
l'autorizzazione sono quelli inerenti il fabbisogno complessivo di
prestazioni sanitarie nel territorio e in particolare quelli
concernenti la localizzazione delle strutture gia' presenti, cio' al
fine di garantire la corretta distribuzione sul territorio «in modo
che siano adeguatamente servite tutte le zone, anche quelle a bassa
redditivita', che in mancanza di tale strumento non sarebbero
coperte» (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 7 marzo 2019,
n. 1589).
Distinto dal fabbisogno rilevante ai fini del rilascio
dell'autorizzazione e' quello rilevante ai fini dell'accreditamento,
che e' il fabbisogno di assistenza programmato per garantire
l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA). Mentre il
primo implica una valutazione complessiva, che considera anche le
prestazioni extra LEA e le strutture private non accreditate, il
secondo riguarda unicamente i LEA e prevede il coinvolgimento, in
base all'art. 8-bis, comma 1, del d.lgs. n. 502 del 1992, solo «dei
presidi direttamente gestiti dalle aziende unita' sanitarie locali,
delle aziende ospedaliere, delle aziende universitarie e degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, nonche' di
soggetti accreditati ai sensi dell'articolo 8-quater, nel rispetto
degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies», senza
quindi considerare le strutture private non accreditate.
4.4.1.- Cio' premesso, la norma impugnata, ai dichiarati fini
della programmazione regionale, per consentire la rivalutazione del
fabbisogno complessivo di strutture residenziali per anziani non
autosufficienti, sospende la presentazione delle domande per
l'ottenimento dell'autorizzazione alla realizzazione di nuove
strutture sino alla conclusione del processo di accreditamento delle
strutture gia' autorizzate all'esercizio in via definitiva o in
deroga temporanea.
In tal modo, tuttavia, essa contraddice il principio fondamentale
desumibile dall'art. 8-ter, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, per
cui, come si e' visto - e come anche ha notato la memoria statale -,
l'autorizzazione non e' subordinata alla verifica di compatibilita'
con il "fabbisogno programmato" delle prestazioni LEA rese «dalla
Regione», bensi' a quella con il "fabbisogno complessivo" e attuale
«nella Regione», che e' stabilito senza che risulti determinante la
circostanza se tali prestazioni saranno richieste al Servizio
sanitario regionale o, invece, saranno rese in regime di diritto
privato.
Non convince quindi il suggestivo argomento della difesa
regionale, secondo cui solamente con la conclusione delle procedure
di accreditamento delle strutture gia' autorizzate, sarebbe possibile
avere un quadro completo della domanda complessiva di prestazioni
sanitarie. Seguendo tale impostazione, infatti, si attribuirebbe alle
procedure medesime l'impropria funzione di soddisfare il "fabbisogno
complessivo" anziche' la quota oggetto della programmazione sanitaria
dei LEA; nell'impianto fondamentale dei ricordati articoli del d.lgs.
n. 502 del 1992, invece, le vicende del processo di accreditamento
restano tendenzialmente estranee alla determinazione del fabbisogno
che rileva per la verifica di compatibilita' delineata dall'indicato
art. 8-ter, comma 3.
Sussiste pertanto la denunciata violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
4.4.2.- Inoltre, la norma impugnata, attraverso la suddetta
sospensione delle autorizzazioni alla realizzazione di nuove
strutture, introduce una indebita barriera all'ingresso nel mercato
delle prestazioni sanitarie in questione, in contrasto, altresi', con
la liberta' formale di accesso al mercato garantita dal primo comma
dell'art. 41 Cost.
Come rilevato dalla giurisprudenza amministrativa, infatti, ai
fini dell'autorizzazione di cui all'art. 8-ter, comma 3, del d.lgs.
n. 502 del 1992 occorre una «valutazione del fabbisogno accurata ed
attualizzata, che sia preceduta e sorretta [da] una idonea
istruttoria sull'esistenza di una determinata domanda sanitaria sul
territorio e di una correlativa offerta da parte delle strutture
private, senza che cio' si traduca di fatto in un illegittimo blocco,
a tempo indeterminato, all'accesso del nuovo operatore sul mercato,
con una indebita limitazione della sua liberta' economica, che non
solo non risponde ai criteri ispiratori dell'art. 8-ter, comma 3,
d.lgs. n. 502 del 1992, ma e' contraria ai principi del diritto
eurounitario affermati dalla Corte di Giustizia in riferimento alla
pur ampia discrezionalita' del legislatore in materia sanitaria»
(Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 5 marzo 2020, n. 1637).
4.4.3.- L'indebita limitazione della liberta' di accesso al
mercato - che si traduce in una posizione di privilegio degli
operatori in questo gia' presenti - peraltro, risulta ulteriormente
confermata dalla specifica previsione che, nella norma censurata,
ammette una deroga al regime di sospensione delle autorizzazioni in
favore della «possibilita' di presentare domanda di ampliamento,
trasformazione e trasferimento della sede», accordata pero' alle sole
strutture gia' autorizzate (in via definitiva o in deroga
temporanea).
In tal modo, infatti, tale previsione riserva l'offerta ai soli
soggetti gia' presenti sul mercato, peraltro in contraddizione con le
stesse esigenze («consentire la rivalutazione del fabbisogno
complessivo di strutture residenziali per anziani non
autosufficienti») addotte dalla medesima disposizione per
giustificare la sospensione delle nuove autorizzazioni.
4.5.- Dalle considerazioni fin qui svolte discende
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 67, della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 13 del 2019.