ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
1047, lettere a) e b), della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio
di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio
pluriennale per il triennio 2018-2020), modificativo dell'art. 1,
comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilita' 2014), promossi dal Tribunale amministrativo regionale per
il Lazio, sezione seconda, con due ordinanze del 26 marzo 2019,
rispettivamente iscritte ai numeri 99 e 100 del registro ordinanze
2019 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27,
prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione di Play Game srl, di Play Line
srl, di B. E. srl e Coral srl, di M. S. e Bingo srl,
dell'Associazione concessionari bingo (ASCOB), nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2021 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Alessandro Dagnino per B. E. srl e altra, Luca
Porfiri e Alvise Vergerio di Cesana per Play Line srl e altra,
Matilde Tariciotti per M. S. e altri e l'avvocato dello Stato Amedeo
Elefante per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 23 febbraio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con due ordinanze di analogo tenore, il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3 e 41, nonche' 11 e 117, primo comma,
della Costituzione - questi ultimi due in relazione agli artt. 16, 20
e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
(CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007 - questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017,
n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020).
Nel modificare l'art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013,
n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014)», la
disposizione censurata, alla lettera a), differisce al 30 settembre
2018 il termine entro il quale l'Agenzia delle dogane e dei monopoli
(d'ora in avanti: ADM) procede alla gara per la riattribuzione delle
concessioni del gioco del bingo e, al contempo, alla lettera b),
eleva gli importi dovuti dai concessionari, operanti in regime di
proroga tecnica, a euro 7.500 per ogni mese o frazione di mese
superiore ai quindici giorni, e a euro 3.500 per ogni frazione di
mese inferiore ai quindici giorni.
1.1.- Ad avviso del TAR Lazio, questa disposizione violerebbe, in
primo luogo, l'art. 3 Cost., per il carattere irragionevole e
sproporzionato dell'aumento di quanto dovuto dai concessionari in
regime di proroga tecnica, disposto in mancanza di alcuna indagine in
ordine all'effettiva sostenibilita' di tale onere e senza una
correlazione con la cifra da porre a base d'asta per le nuove gare.
La disposizione censurata si porrebbe in contrasto, altresi', con
l'art. 41 Cost., poiche' l'ulteriore protrarsi della proroga tecnica,
in corso dal 2013, di fatto senza una precisa delimitazione
temporale, priverebbe gli operatori della possibilita' di valutare la
convenienza economica della scelta, data l'incertezza circa l'avvio
della nuova gara.
Infine, sarebbero violati gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.,
in relazione sia ai principi di uguaglianza davanti alla legge e di
non discriminazione, di cui agli artt. 20 e 21 CDFUE, sia al
riconoscimento della liberta' di impresa, di cui all'art. 16 della
stessa CDFUE.
2.- Il TAR Lazio riferisce che, nei giudizi a quibus, le parti
ricorrenti svolgono l'attivita' di gestori di sale dedicate al gioco
del bingo, in forza di concessioni scadute. Ai sensi dell'art. l,
comma 636, della legge n. 147 del 2013, le ricorrenti operano in
regime di proroga tecnica, in attesa dello svolgimento delle
procedure selettive per l'attribuzione di nuove concessioni. In
entrambi i giudizi dinanzi al TAR Lazio e' impugnata la nota dell'ADM
dell'8 gennaio 2018, con cui e' stata data applicazione alla
disposizione censurata. I ricorsi si fondano sulla ritenuta
illegittimita' costituzionale e sull'incompatibilita' con il diritto
europeo dell'art. 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017.
Il rimettente evidenzia che inizialmente le concessioni per la
gestione del gioco del bingo erano attribuite, all'esito di una
procedura selettiva, a titolo gratuito e per la durata di sei anni,
rinnovabile una sola volta. Per le concessioni in scadenza nel 2013 e
nel 2014, la legge n. 147 del 2013, all'art. 1, comma 636, ha
introdotto il regime di proroga tecnica, disponendo che l'ADM
procedesse nel 2014 all'attribuzione di nuove concessioni a titolo
oneroso. La stessa legge ha posto a carico dei titolari di
concessioni in scadenza, che intendano partecipare alla gara, il
pagamento, a titolo di canone, della somma di euro 2.800 per ogni
mese, o frazione di mese superiore a quindici giorni, di proroga del
rapporto, oppure di euro 1.400 per ogni frazione di mese inferiore ai
quindici giorni e comunque fino alla sottoscrizione della nuova
concessione.
Questa disciplina e' stata ripetutamente modificata. Dapprima,
l'art. 1, comma 934, lettera a), numeri da 1) a 4), della legge 28
dicembre 2015, n. 208 (Legge di stabilita' 2016) ha esteso il regime
di proroga alle concessioni in scadenza fino al 2016, prevedendo,
inoltre, che fosse indetta una gara nel 2016 per l'attribuzione di
210 nuove concessioni. La medesima legge ha elevato a 350.000 euro la
soglia minima del corrispettivo per l'attribuzione di ciascuna
concessione; ha stabilito in nove anni la durata delle nuove
concessioni; ha aumentato a 5.000 euro per ogni mese o frazione di
mese superiore a quindici giorni, e a 2.500 euro per ogni frazione di
mese inferiore ai quindici giorni, l'importo dovuto dal
concessionario in proroga tecnica; ha inoltre previsto il divieto di
trasferimento dei locali per tutto il periodo della proroga.
In attesa della nuova gara, la proroga tecnica avrebbe conferito
un'utilita' economica ai concessionari uscenti, i quali beneficiavano
della possibilita' di proseguire la propria attivita', sulla base
della propria scelta di convenienza. La ragionevolezza di questa
disciplina e la sua neutralita' rispetto alla liberta' di iniziativa
economica privata si fondavano, pertanto, sulla sua temporaneita' e
sulla certezza dell'orizzonte temporale entro il quale si sarebbe
svolta la gara.
Osserva il giudice a quo che, sebbene la legge n. 208 del 2015
abbia innalzato l'importo dovuto mensilmente dai concessionari in
proroga a 5.000 euro, l'aumento non appariva indicativo di
arbitrarieta' o irragionevolezza. D'altra parte, il termine finale
della proroga tecnica, pur essendo stato differito, rimaneva comunque
contenuto entro un periodo molto ristretto.
In seguito, la disposizione censurata ha esteso la proroga
tecnica alle concessioni in scadenza fino al 2018, fissando al 30
settembre 2018 il termine entro il quale andava indetta la gara per
l'attribuzione delle nuove concessioni. La stessa disposizione ha
ulteriormente elevato l'importo dovuto dal concessionario in scadenza
che intenda partecipare alla gara, portandolo a euro 7.500 per ogni
mese o frazione di mese superiore ai quindici giorni, e a euro 3.500
per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni.
2.1.- Il TAR ritiene che la disposizione censurata, avente i
caratteri della legge-provvedimento, incida irragionevolmente su un
gruppo determinato di operatori economici, in violazione, anzitutto,
dell'art. 3 Cost.
Le modifiche introdotte dalla disposizione censurata avrebbero,
infatti, alterato la ratio intrinseca della disciplina della proroga
tecnica. L'incremento dell'importo mensile dovuto dagli operatori in
proroga tecnica sarebbe stato disposto in assenza di alcuna indagine
circa l'effettiva sostenibilita' di tale onere e senza alcuna
correlazione con la cifra da porre a base d'asta per le nuove gare.
Inoltre, l'aumento si accompagna all'ulteriore estensione della
proroga, gia' in corso dal 2013, di fatto senza una precisa
delimitazione temporale. Infatti, anche il nuovo termine del 30
settembre 2018, stabilito dalla stessa disposizione censurata sarebbe
inattendibile, poiche' il ripetuto differimento delle precedenti
scadenze farebbe dubitare del suo effettivo rispetto.
Ad avviso del giudice a quo, l'indefinita protrazione della
proroga tecnica priverebbe gli operatori della possibilita' di
valutarne la convenienza economica. Questi soggetti sarebbero incisi
in modo arbitrario e irragionevole dall'aumento dell'importo dovuto
mensilmente, senza potere influire sulla durata della proroga e senza
alcuna certezza in ordine alla sua cessazione.
2.2.- E' denunciata, altresi', la violazione dell'art. 41 Cost.,
per la compromissione della liberta' di iniziativa economica privata,
a causa dell'impossibilita' per gli operatori di compiere consapevoli
scelte economiche. Essi rimarrebbero soggetti a un regime gravoso,
cui tuttavia non potrebbero sottrarsi, non essendo prevedibile, allo
stato, quando si svolgera' la nuova gara.
2.3.- Il giudice a quo ravvisa, infine, la violazione degli artt.
11 e 117, primo comma, Cost., in relazione sia ai principi di
uguaglianza davanti alla legge e di non discriminazione, di cui agli
artt. 20 e 21 CDFUE, sia al riconoscimento della liberta' di impresa,
di cui all'art. 16 della stessa CDFUE.
3.- In entrambi i giudizi e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili, o comunque non fondate.
3.1.- In particolare, nel giudizio iscritto al n. 99 del 2019, e'
preliminarmente eccepita l'inammissibilita' delle questioni per il
carattere oscuro e contraddittorio della motivazione a sostegno della
rilevanza, poiche' l'accoglimento delle censure di cui al primo
motivo di ricorso avrebbe portato all'integrale soddisfazione della
pretesa fatta valere nel giudizio, senza necessita' di fare
applicazione della disposizione censurata.
3.2.- Nel merito, le questioni di legittimita' costituzionale
sarebbero comunque manifestamente infondate.
3.2.1.- L'Avvocatura generale dello Stato osserva che, in
effetti, gia' l'art. 1, comma 934, lettera a), numeri da l) a 4),
della legge n. 208 del 2015 aveva elevato l'importo del corrispettivo
per l'attribuzione delle nuove concessioni, nonche' il canone mensile
dovuto dai concessionari in proroga. Il solo fatto che non sia piu'
assicurata la commisurazione dell'importo dovuto al tre per cento
dell'utile lordo ricavato dalla raccolta media del gioco del bingo
non dimostrerebbe l'arbitrarieta' o l'irragionevolezza delle nuove
previsioni, ne' l'eventuale incisione di tale onere in misura
maggiore sull'utile lordo dei concessionari comporterebbe, per cio'
solo, la sua insostenibilita' (e' richiamata la sentenza del TAR
Lazio, sezione seconda, 26 marzo 2019, n. 4020).
3.2.2.- Riguardo alla violazione del principio di ragionevolezza,
il Presidente del Consiglio dei ministri fa rilevare come la
sostenibilita' dell'onere economico da parte delle ricorrenti non
costituisca un presupposto di legittimita' della modifica normativa,
non essendo rinvenibile il principio secondo cui i guadagni dei
concessionari debbano rimanere invariati a seguito di interventi
legislativi sull'ammontare degli oneri concessori (e' richiamata la
sentenza di questa Corte n. 56 del 2015).
L'Avvocatura generale dello Stato evidenzia, inoltre, che la
giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea ha
riconosciuto che gli obiettivi attinenti, da un lato, alla riduzione
delle occasioni di gioco e, dall'altro, alla lotta contro la
criminalita' mediante l'assoggettamento a controllo degli operatori
attivi in tale settore giustificano restrizioni alle liberta'
fondamentali nel settore dei giochi d'azzardo (sono richiamate le
sentenze della quarta sezione, 16 febbraio 2012, nelle cause riunite
C-72/10 e C-77/10, Costa e Cifone, e della grande sezione, 6 marzo
2007, nelle cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04, Placanica e
altri).
In ogni caso, la sostenibilita' dell'onere da parte delle
societa' ricorrenti emergerebbe dall'analisi dell'andamento della
raccolta annuale nel periodo interessato dalla proroga tecnica. In
questi anni, infatti, non sarebbero riscontrabili significative
riduzioni di guadagno da parte dei concessionari.
3.2.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene,
inoltre, che gli importi dovuti dai concessionari in proroga non
siano necessariamente correlati alla base d'asta delle nuove gare.
Infatti, la somma di 350.000 euro, cui le parti ricorrenti fanno
riferimento per contestare la proporzionalita' delle somme mensili,
costituisce la base d'asta e non il prezzo di aggiudicazione, il
quale potra' essere maggiore. L'onere economico per continuare a
esercitare la concessione sarebbe, quindi, svincolato dall'importo
della gara.
3.2.4.- L'Avvocatura generale dello Stato contesta, inoltre,
l'assunto secondo il quale dalla ripetuta proroga delle precedenti
scadenze deriverebbe l'assenza di temporaneita'. Ne' il differimento
del termine di svolgimento della gara sarebbe indicativo
dell'irragionevolezza della misura. Cio' costituirebbe una mera
circostanza di fatto, tale da non riflettersi sulla legittimita'
costituzionale delle disposizioni censurate.
Inoltre, si rammenta che l'ADM aveva gia' provveduto a dare
attuazione all'art. 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013, ma la
procedura di gara per l'affidamento delle nuove concessioni e' stata
annullata in sede giurisdizionale. In seguito, e' stata avviata una
nuova istruttoria, alla luce sia della legge n. 205 del 2017, sia del
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti
pubblici). Con il parere interlocutorio n. 1068 del 2019, il
Consiglio di Stato, sezione prima, 27 marzo 2019, n. 1068, ha chiesto
all'ADM di procedere alla rielaborazione dei testi. Da cio'
emergerebbe che l'ADM ha l'interesse a svolgere le nuove gare entro
una data prossima e collocata in un orizzonte temporale
predeterminato.
3.2.5.- Quanto alla violazione dell'art. 41 Cost., il Presidente
del Consiglio dei ministri ritiene che - in attesa degli adempimenti
richiesti dal Consiglio di Stato - la liberta' di iniziativa
economica dei titolari di concessioni in proroga non sia compromessa,
poiche' la scelta di avvalersi della proroga, a fronte della
corresponsione di un contributo, e' comunque rimessa
all'imprenditore. Inoltre, trattandosi di concessioni ormai scadute,
non potrebbero essere utilmente invocati i principi comunitari
relativi all'ammortamento degli investimenti e alla remunerazione dei
capitali. Il pagamento del canone mensile sarebbe strettamente
correlato alla possibilita' di continuare a svolgere l'attivita' di
concessione in assenza di una nuova gara, il cui esito, peraltro, non
necessariamente sarebbe favorevole per tutti.
3.2.6.- Per queste stesse ragioni, ad avviso dell'Avvocatura
generale dello Stato, non sarebbe ravvisabile neanche la violazione
degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 16,
20 e 21 della CDFUE.
4.- Nel giudizio iscritto al r. o. n. 99 del 2019, si sono
costituite le societa' B.E. srl e Coral srl, quali gestori di sale
bingo e parti ricorrenti nel giudizio a quo, chiedendo in primo luogo
alla Corte di operare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia
dell'Unione europea, per verificare se una normativa come quella
oggetto di censura, in quanto istitutiva di un regime di proroga
tecnica di durata pluriennale e a titolo oneroso delle precedenti
concessioni, sia compatibile con le norme europee sulla liberta' di
concorrenza, sulla liberta' di stabilimento e di prestazione di
servizi, di cui agli artt. 26, 49, 56, e 63 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2
del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge
2 agosto 2008, n. 130, nonche' con quelle in materia di evidenza
pubblica.
In via subordinata, le parti costituite chiedono che questa
Corte, previa rimessione della questione innanzi a se' stessa,
dichiari l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 636,
lettera c), della legge n. 147 del 2013, in riferimento agli artt. 3,
41, 11 e 117, primo comma, Cost., questi ultimi due in relazione agli
artt. 16, 20 e 21 della CDFUE, nella parte in cui prevede, per tutta
la durata della proroga, l'obbligo del concessionario in scadenza di
versare una somma e il divieto di trasferire i locali.
In via ulteriormente subordinata, le societa' costituite chiedono
l'accoglimento delle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dal giudice rimettente.
4.1.- Ad avviso delle parti, l'illegittimita' costituzionale non
riguarderebbe soltanto la disposizione censurata, che ha aumentato
gli importi dovuti dai concessionari, ma anche la disposizione
dell'art. 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013, che ha previsto
l'onerosita' della proroga, in quanto si tratterebbe di una normativa
irragionevole, sproporzionata e, comunque, non coerente rispetto al
fine dichiarato.
Prima ancora che per la misura del canone, la disciplina in esame
sarebbe illegittima per l'indeterminatezza della durata del regime
transitorio. Anche laddove fosse stabilito un canone basso, cio'
sarebbe comunque irragionevole e lesivo della liberta' di iniziativa
economica, se non applicato per un tempo limitato ed entro termini
certi.
4.1.1.- Il canone di proroga tecnica sarebbe irragionevole anche
sotto il profilo della sua natura fiscale. Esso possiederebbe,
infatti, i caratteri di un vero e proprio tributo, irragionevole e
costituzionalmente illegittimo.
4.1.2.- Ad avviso delle societa' costituite, la disposizione
censurata sarebbe illegittima anche per la grave e irragionevole
distorsione della concorrenza che essa determinerebbe, assoggettando
a oneri uguali soggetti estremamente diversi, sia per dimensione
economica, sia per territorio di svolgimento dell'attivita', sia per
fatturato. Sarebbero cosi' favoriti i grandi operatori, con l'effetto
di accelerare il processo in atto che coinvolge le piccole attivita',
poste di fronte all'alternativa di farsi acquisire dai primi o uscire
dal mercato. Inoltre, per tutta la durata del periodo transitorio, le
imprese in proroga tecnica sarebbero poste in una situazione di
svantaggio rispetto a quelle la cui originaria concessione, a titolo
gratuito, non e' ancora scaduta.
4.1.3.- Le parti costituite deducono la necessita' di disporre,
in via preliminare, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia
UE, evidenziando come la prosecuzione del regime transitorio di
proroga possa ostacolare l'accesso nel mercato interno di operatori
comunitari, cosi' alterando la concorrenza tra operatori stabiliti in
Paesi membri dell'Unione europea.
4.2.- Nello stesso giudizio, iscritto al r. o. n. 99 del 2019, si
sono altresi' costituite le societa' Play Game srl e Play Line srl,
anch'esse quali parti ricorrenti nel giudizio a quo, chiedendo
l'accoglimento delle questioni sollevate dal TAR Lazio.
4.2.1.- Le societa' costituite lamentano il carattere
irragionevole e sproporzionato dell'incremento previsto dalla
disposizione censurata, poiche' - a fronte della riduzione dei volumi
di raccolta del gioco - il concessionario sarebbe tenuto ad un
esborso superiore non soltanto a quanto ritenuto congruo poco tempo
prima, ma anche all'importo da versare durante il regime ordinario di
gestione delle concessioni.
In mancanza di una correlazione con il fatturato, la disposizione
censurata finirebbe per vessare gli operatori con minore capacita'
reddituale. Viceversa, l'ammontare di questi corrispettivi avrebbe
dovuto essere commisurato al fatturato e alla redditivita' di
ciascuno dei concessionari.
La difesa delle parti private costituite evidenzia, inoltre, che
la durata della proroga dovrebbe essere strettamente limitata al
periodo necessario all'espletamento delle operazioni di gara.
Diversamente, si avrebbe una violazione dei principi di libera
concorrenza, parita' di trattamento, non discriminazione e
trasparenza. Al riguardo, sono richiamati la delibera dell'Autorita'
nazionale anticorruzione del 9 marzo 2011, n. 34, nonche' il
comunicato del Presidente della stessa Autorita' del 4 novembre 2015.
Viceversa, nel caso in esame, la proroga servirebbe a ovviare
all'inadempienza dell'ADM, che ha omesso di bandire la gara per la
riattribuzione delle concessioni. La proroga tecnica ha ormai
raggiunto un'estensione temporale equivalente a quella delle
concessioni originarie.
La difesa delle parti costituite fa, inoltre, rilevare che l'art.
14, comma 2, lettera r), della legge 11 marzo 2014, n. 23 (Delega al
Governo recante disposizioni per un sistema fiscale piu' equo,
trasparente e orientato alla crescita) ha imposto l'obbligo di
commisurare l'importo della somma pretesa per il periodo di proroga a
quello originariamente dovuto per il conseguimento della concessione.
Le disposizioni censurate determinerebbero, ancora, una
discriminazione nei confronti dei concessionari in proroga, sia
rispetto ai soggetti che risulteranno vittoriosi nella prossima gara,
sia rispetto ai soggetti operanti in forza di concessione gratuita
non ancora scaduta.
La disciplina della proroga tecnica sarebbe altresi' in contrasto
con l'art. 3 Cost. e con i corrispondenti artt. 20 e 21 della CDFUE,
anche in relazione al principio del legittimo affidamento. E'
richiamata, al riguardo, la sentenza di questa Corte n. 166 del 2012,
nonche' le sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea,
quarta sezione, 14 marzo 2013, in causa C-545/11, Agrargenossenschaft
Neuzelle eG contro Landrat des Landkreises Oder-Spreee, e sesta
sezione, 17 dicembre 1998, in causa C-186/96, Demand contro Trier.
L'irragionevolezza e la vessatorieta' delle disposizioni
censurate sarebbero ancora piu' evidenti laddove si consideri che
l'adesione al regime di proroga costituisce condizione per la
partecipazione alla gara. Infatti, ove non aderiscano alla proroga,
gli interessati dovrebbero rinunciare al proprio avviamento
commerciale e dismettere le sale precedentemente condotte in
locazione. Verrebbe cosi' compressa la liberta' di iniziativa
economica privata, garantita dall'art. 41 Cost. e dall'art. 16 CDFUE.
D'altra parte, al maggior esborso previsto dalla disposizione
censurata dovrebbe essere attribuita natura tributaria. In violazione
dei principi di cui all'art. 53 Cost., questo tributo non sarebbe
informato a criteri di progressivita', poiche' esso riguarda
indistintamente tutti i concessionari, a prescindere dalla loro
capacita' contributiva e dall'effettivo numero di cartelle vendute e
senza considerare che alcuni concessionari sono ubicati in zone piu'
colpite dalla crisi economica, che ne ha minato le possibilita' di
guadagno. Essi non potrebbero neppure ovviare a tale situazione
scegliendo una diversa ubicazione delle sale, stante il divieto di
trasferimento, previsto dall'art. l, comma 636, della legge n. 147
del 2013.
4.3.- Nel giudizio iscritto al r. o. n. 100, si sono costituiti
M. S. e Bingo srl unipersonale, quali parti ricorrenti nel giudizio a
quo, chiedendo l'accoglimento delle questioni di legittimita'
costituzionale.
4.3.1.- Ad avviso delle parti costituite, le previsioni della
legge n. 147 del 2013, che per la prima volta hanno introdotto
l'onerosita' della concessione e l'introduzione di un canone mensile,
sarebbero distoniche rispetto al contesto del mercato di riferimento,
che registrava una forte contrazione della spesa per questa tipologia
di giochi ed un ancor piu' drastico abbattimento della quota di
mercato occupata dal bingo. Inoltre, tale misura non sarebbe stata
preceduta da alcuna istruttoria idonea a giustificare l'incremento
del canone mensile imposto ai concessionari, ne' in termini di
sostenibilita' in se', ne' rispetto all'andamento del mercato del
bingo.
D'altra parte, la reiterazione della proroga tecnica l'avrebbe di
fatto trasformata in un regime stabile, posto che dal 2014 la gara
ancora non e' stata svolta. Cio' sarebbe lesivo del legittimo
affidamento dei concessionari, che avrebbero sopportato il pagamento
del contributo mensile confidando nella temporaneita' dell'onere e
nell'imminenza della gara. Questa situazione, anche alla luce del
divieto di trasferimento delle sale bingo, costituirebbe un ostacolo
alla liberta' di prestazione dei servizi, garantita dal TFUE.
4.3.2.- Le parti costituite ritengono che la ragionevole scelta
del legislatore del 2013 sia stata in seguito stravolta. Non solo le
gare, che avrebbero dovuto essere bandite con cadenza biennale, non
sono state espletate ma, a decorrere dal 2015 e ancor piu' nel 2017,
si e' persa ogni correlazione fra il valore delle nuove concessioni e
il corrispettivo mensile dovuto dai concessionari in proroga.
4.3.3.- L'indeterminatezza del sistema approntato dalla
disposizione censurata comporterebbe anche la violazione dell'art. 41
Cost. e della liberta' di iniziativa economica. Agli operatori
sarebbe impedito il compimento di consapevoli scelte economiche,
rimanendo essi soggetti a un regime eccessivamente gravoso, cui
tuttavia non possono sottrarsi, non essendo dato stabilire quando
potranno rientrare nel mercato, a seguito della partecipazione alla
nuova gara.
4.4.- Nel medesimo giudizio iscritto al r. o. n. 100 del 2019 si
e' costituita l'ASCOB - Associazione concessionari bingo, quale
associazione di categoria, intervenuta ad adiuvandum nel giudizio a
quo. Essa chiede l'accoglimento delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dal TAR Lazio.
Gli argomenti illustrati da ASCOB nel proprio atto di
costituzione riflettono, anche nel tenore letterale, quelli delle
altre parti costituite M. S. e Bingo srl.
4.5.- In prossimita' dell'udienza pubblica del 26 febbraio 2020 e
di quella del 23 febbraio 2021, sia le parti private costituite, sia
il Presidente del Consiglio dei ministri hanno depositato memorie,
con le quali hanno ulteriormente argomentato le rispettive istanze,
insistendo per l'accoglimento delle conclusioni ivi formulate.
5.- A seguito dell'udienza pubblica del 26 febbraio 2020, al fine
di pervenire a una puntuale ricostruzione degli elementi di fatto sui
quali e' intervenuta la disposizione censurata, questa Corte ha
ritenuto necessario acquisire informazioni dall'Agenzia delle dogane
e dei monopoli, dal Ministero dell'economia e dall'Ufficio
parlamentare di bilancio (di seguito: UPB) e, con ordinanza
istruttoria del 26 marzo 2020, ha richiesto a essi, ciascuno per
quanto di competenza, una relazione informativa sul concreto assetto
del mercato della raccolta del bingo, con riferimento ai profili
economico-finanziari relativi alla genesi e all'applicazione della
disposizione censurata.
La relazione predisposta dall'ADM, sviluppata anche in relazione
agli aspetti demandati al Ministero dell'economia, e' stata
depositata il 23 luglio 2020, mentre quella dell'UPB e' pervenuta il
26 ottobre 2020.
6.- Con atti rispettivamente depositati in ciascuno dei giudizi
il 20 gennaio 2021, e' intervenuta ad adiuvandum la FEDERBINGO -
Federazione italiana dei concessionari dei giochi bingo - chiedendo,
previa decisione di questa Corte sull'ammissibilita' del proprio
intervento in giudizio, di prendere visione e trarre copia degli atti
processuali, ai sensi dell'art. 4-bis delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale. Con ordinanza n. 24 del
2021, gli interventi della FEDERBINGO - Federazione italiana dei
concessionari dei giochi bingo sono stati dichiarati inammissibili.
Considerato in diritto
1.- Con due ordinanze di analogo tenore, il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3 e 41, nonche' 11 e 117, primo comma,
della Costituzione - questi ultimi due in relazione agli artt. 16, 20
e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
(CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007 - questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017,
n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020).
Nel modificare l'art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013,
n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014)», la
disposizione censurata, alla lettera a), differisce al 30 settembre
2018 il termine entro il quale l'Agenzia delle dogane e dei monopoli
(d'ora in avanti: ADM) procede alla gara per la riattribuzione delle
concessioni del gioco del bingo e, al contempo, alla lettera b),
eleva gli importi dovuti dai concessionari, operanti in regime di
proroga tecnica, a euro 7.500 per ogni mese o frazione di mese
superiore ai quindici giorni, e a euro 3.500 per ogni frazione di
mese inferiore ai quindici giorni.
1.1.- Ad avviso del TAR Lazio, questa disposizione violerebbe, in
primo luogo, l'art. 3 Cost., per il carattere irragionevole e
sproporzionato dell'aumento di quanto dovuto dai concessionari in
regime di proroga tecnica, disposto in mancanza di alcuna indagine in
ordine all'effettiva sostenibilita' di tale onere e senza una
correlazione con la cifra da porre a base d'asta per le nuove gare.
La disposizione censurata si porrebbe in contrasto, altresi', con
l'art. 41 Cost., poiche' l'ulteriore protrarsi della proroga tecnica,
in corso dal 2013, di fatto senza una precisa delimitazione
temporale, priverebbe gli operatori della possibilita' di valutare la
convenienza economica della scelta, data l'incertezza circa l'avvio
della nuova gara.
Infine, sarebbero violati gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.,
in relazione sia ai principi di uguaglianza davanti alla legge e di
non discriminazione, di cui agli artt. 20 e 21 CDFUE, sia al
riconoscimento della liberta' di impresa, di cui all'art. 16 della
stessa CDFUE.
2.- Le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche,
sicche' i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con
un'unica decisione.
3.- In via preliminare, deve essere rigettata l'eccezione
sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato nell'ambito del
giudizio iscritto al r. o. n. 99 del 2019.
La difesa statale ritiene contraddittoria la motivazione offerta
dal giudice a quo a sostegno della rilevanza, poiche' l'accoglimento
delle censure di cui al primo motivo di ricorso avrebbe portato
all'integrale soddisfazione della pretesa fatta valere dai
ricorrenti, senza necessita' di fare applicazione delle norme
censurate.
Tuttavia, a sostegno di questa eccezione, l'atto di intervento
dell'Avvocatura dello Stato riporta affermazioni che non sono affatto
contenute nell'ordinanza di rimessione iscritta al r. o. n. 99 del
2019. Quest'ultima non fa menzione di motivi di ricorso diversi
dall'illegittimita' costituzionale della disposizione di legge di cui
l'atto impugnato costituisce applicazione. L'eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla difesa statale risulta, pertanto,
non fondata.
4.- Parimenti non fondate sono le eccezioni sollevate dalla
difesa delle parti costituite B. E. srl e Coral srl in ordine alla
regolarita' dell'intervento dell'Avvocatura generale dello Stato.
4.1.- E' vero che nell'atto di intervento depositato dalla difesa
statale e' indicato erroneamente il numero dell'ordinanza di
rimessione; e che il comunicato della determinazione all'intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri - pur indicando
correttamente la disposizione oggetto di censura, la data
dell'ordinanza di rimessione e l'ufficio giudiziario che l'ha emessa
- reca l'erronea indicazione del nome delle parti.
Tuttavia, dalla considerazione complessiva degli atti depositati
dalla difesa statale e del contenuto di ciascuno di essi, si
comprende agevolmente che si tratta di meri errori materiali che non
impediscono di individuare correttamente l'ordinanza di rimessione
cui e' riferito l'atto di intervento e di riconoscere, pertanto, la
sua regolarita'.
5.- Sono inammissibili gli ulteriori motivi di censura illustrati
dalla difesa delle parti costituite.
5.1.- La difesa delle societa' B. E. srl e Coral srl assume che
le prestazioni previste dalla disposizione censurata abbiano natura
tributaria e ravvisa in essa la violazione del principio di
progressivita' del sistema tributario, di cui all'art. 53 Cost.,
nonche' il contrasto con le norme europee sulla liberta' di
concorrenza, sulla liberta' di stabilimento e di prestazione di
servizi, di cui agli artt. 26, 49, 56, e 63 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2
del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge
2 agosto 2008, n. 130.
In riferimento a queste ulteriori censure, le parti private
costituite chiedono anche che, ai sensi dell'art. 267 TFUE, sia
rimessa alla Corte di giustizia dell'Unione europea la questione
pregiudiziale interpretativa della disciplina della proroga tecnica.
5.2.- I profili di compatibilita' con il diritto europeo
evidenziati da B. E. srl e Coral srl attengono specificamente alla
disciplina introdotta dalla legge n. 147 del 2013. Tuttavia, il
giudice a quo non ha affatto censurato il principio dell'onerosita'
delle concessioni, ne' e' in discussione la legittimita' della scelta
legislativa di prorogare l'efficacia di titoli concessori ormai
scaduti. Le censure del rimettente si rivolgono, infatti, alla sola
disposizione dell'art. l, comma 1047, della legge n. 205 del 2017
che, nel modificare la disciplina del 2013, ha elevato l'importo del
canone mensile e differito il termine per lo svolgimento della gara.
5.3.- E' nota, al riguardo, la costante giurisprudenza di questa
Corte, secondo cui l'oggetto del giudizio di legittimita'
costituzionale in via incidentale e' limitato alle disposizioni e ai
parametri indicati nelle ordinanze di rimessione, con esclusione
della possibilita' di ampliare il thema decidendum proposto dal
rimettente, fino a ricomprendervi questioni formulate dalle parti,
che tuttavia egli non abbia ritenuto di fare proprie (ex plurimis,
sentenze n. 186 del 2020, n. 7 del 2019, n. 248, n. 194, n. 120, n.
27, n. 4 del 2018, n. 251, n. 250, n. 35 e n. 29 del 2017; n. 276, n.
214 e n. 96 del 2016, n. 231, n. 209 e n. 83 del 2015).
Da queste considerazioni discende l'estraneita' rispetto al
presente giudizio di legittimita' costituzionale delle ulteriori
censure sollevate dalle parti private e della questione
interpretativa che le societa' B. E. srl e Coral srl vorrebbero che
fosse sottoposta alla Corte di giustizia.
5.4.- La stessa delimitazione delle questioni di legittimita'
costituzionale all'incremento dei canoni previsto dalla disposizione
censurata vale ad escludere che ricorrano i presupposti perche'
questa Corte sollevi d'ufficio dinanzi a se' la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 636, della legge n.
147 del 2013, come richiesto dalla difesa delle stesse societa' B. E.
srl e Coral srl.
Le questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal TAR
Lazio non attengono, come gia' rilevato, alla generale previsione
dell'onerosita' delle concessioni, siano esse da attribuire, ovvero
gia' attribuite. Le censure del rimettente si appuntano, infatti, sul
carattere sproporzionato, arbitrario e irragionevole del solo
incremento disposto dall'art. 1, comma 1047, della legge n. 205 del
2017.
Tra le due questioni di legittimita' costituzionale non e' quindi
ravvisabile quel nesso di necessaria strumentalita' o di
pregiudizialita' logica, idoneo a giustificare l'esercizio, da parte
di questa Corte, dell'eccezionale potere di autorimessione dinanzi a
se' della questione di legittimita' costituzionale di una norma
rimasta estranea al fuoco delle censure del rimettente (sentenze n.
255 del 2014, n. 179 del 1976, n. 122 del 1976, n. 195 del 1972,
nonche' ordinanze n. 114 del 2014, n. 42 del 2001; n. 197 e n. 183
del 1996; n. 297 e n. 225 del 1995; n. 294 del 1993; n. 378 del 1992,
n. 230 del 1975 e n. 100 del 1970).
6.- D'altra parte, non puo' essere accolta la richiesta, avanzata
dalla difesa statale, di restituzione atti al giudice a quo, in
considerazione dell'entrata in vigore della legge 30 dicembre 2020,
n. 178 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023).
6.1.- In effetti, ancora prima di tale intervento legislativo, la
disciplina introdotta dall'art. 1, comma 636, della legge n. 147 del
2013 e' stata ripetutamente modificata.
Cio' e' avvenuto, dapprima, per effetto dell'art. 1, comma 1096,
della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021), che ha ricompreso nella proroga tecnica anche le
concessioni in scadenza nel 2019.
In seguito, la disciplina in esame e' stata nuovamente modificata
dall'art. 24 del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124 (Disposizioni
urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili), convertito,
con modificazioni, nella legge 19 dicembre 2019, n. 157, che ha
differito al 31 settembre 2020 il termine entro il quale l'ADM indice
la gara per l'attribuzione delle concessioni e ha, inoltre, esteso il
regime di proroga tecnica anche alle concessioni in scadenza nel
2020.
Successivamente, il settore dei giochi e delle sale bingo e'
stato interessato da ripetuti interventi normativi connessi
all'emergenza epidemiologica da COVID-19.
A seguito della sospensione dell'attivita' delle sale bingo
disposta dal d.P.C.M. 8 marzo 2020 (Ulteriori disposizioni attuative
del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in
materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da
COVID-19), il decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di
potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno
economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 24 aprile 2020, n. 27, all'art. 69, ha previsto che «non e'
dovuto il canone [...] a decorrere dal mese di marzo [2020] e per
tutto il periodo di sospensione dell'attivita'». Il medesimo
decreto-legge ha, inoltre, prorogato di sei mesi i termini per
l'indizione della gara per le concessioni del gioco del bingo.
In seguito, l'art. 18, comma 8-bis, del decreto-legge 8 aprile
2020, n. 23 (Misure urgenti in materia di accesso al credito e di
adempimenti fiscali per le imprese, di poteri speciali nei settori
strategici, nonche' interventi in materia di salute e lavoro, di
proroga di termini amministrativi e processuali) convertito, con
modificazioni, nella legge 5 giugno 2020, n. 40, ha prorogato al 22
settembre 2020 il versamento dei canoni di concessione in scadenza al
30 agosto 2020.
La ripresa dell'attivita' delle sale bingo e' stata poi
consentita, a partire dal 15 giugno 2020, dal d.P.C.m. 11 giugno
2020. A seguito degli ulteriori provvedimenti legati all'emergenza
epidemiologica da COVID-19, a partire dal 26 ottobre 2020 l'attivita'
delle sale bingo e' stata nuovamente sospesa su tutto il territorio
nazionale e, allo stato, non e' ancora ripresa.
Da ultimo, la legge n. 178 del 2020 ha previsto alcune
agevolazioni nelle modalita' di pagamento, stabilendo in particolare,
all'art. l, comma 1131, che il pagamento dei canoni relativi al primo
semestre 2021 puo' essere effettuato in misura ridotta (2.800 euro
per ogni mese o frazione di mese superiore a quindici giorni, e 1.400
euro per ogni frazione di mese pari o inferiore a quindici giorni).
In base ai successivi commi 1132 e 1133, i titolari di concessione
che scelgano di effettuare il pagamento in misura ridotta, sono
tenuti a versare la restante parte - «fino alla copertura dell'intero
ammontare del canone previsto dalla vigente normativa» - con rate
mensili di pari importo, oltre agli interessi legali, dal 10 luglio
2021 ed entro il 10 dicembre 2022. Inoltre, in base al comma 1130, il
termine per procedere alla gara per l'attribuzione delle nuove
concessioni e' stato nuovamente differito al 31 marzo 2023.
Gli interventi legislativi che si sono susseguiti nel 2020,
successivi alla sospensione dell'attivita' dei concessionari, sono
quindi volti ad agevolare il pagamento degli oneri concessori, senza
eliminare l'obbligazione, ne' modificarne l'importo.
6.2.- Questa Corte ha costantemente affermato che «non ogni nuova
disposizione che modifichi, integri o comunque possa incidere su
quella oggetto del giudizio incidentale di costituzionalita' richiede
una nuova valutazione della perdurante sussistenza dei presupposti di
ammissibilita' della questione e segnatamente della sua rilevanza e
della non manifesta infondatezza dei dubbi di legittimita'
costituzionale espressi dal giudice rimettente» (sentenze n. 79 del
2019 e n. 125 del 2018).
Nel caso in esame, nessuna delle sopravvenienze normative che si
sono succedute dopo l'instaurazione del giudizio costituzionale
giustifica la restituzione degli atti al giudice a quo per una nuova
valutazione sulla rilevanza, cosi' come richiesto dall'Avvocatura
generale dello Stato. Esse, infatti, non modificano la disposizione
censurata sotto i profili per i quali ne e' denunciata
l'illegittimita' costituzionale, non rendono inattuali le valutazioni
compiute dal rimettente e, anzi, presuppongono che essa sia in
vigore, limitandosi a prevedere - oltre ad ulteriori rinvii del
termine per lo svolgimento della gara - agevolazioni nell'adempimento
dell'obbligo, attraverso la rateazione dei pagamenti. Le censure
formulate dal rimettente non sono dunque scalfite dalle modifiche
normative sopravvenute, che lasciano intatto il significato della
disposizione censurata rispetto agli evidenziati profili di
illegittimita' costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 237 del 2020,
n. 79 del 2019, n. 194, 125 e 33 del 2018).
7.- Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 1047 della legge n. 205 del 2017, sollevata in
riferimento all'art. 3 Cost., non e' fondata.
7.1.- In considerazione del contenuto particolare, nonche' del
limitato ambito soggettivo, la disciplina censurata va ascritta alla
categoria delle leggi-provvedimento.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, disposizioni
legislative di tale natura non sono di per se' incompatibili con
l'assetto costituzionale. Peraltro, in considerazione del pericolo di
disparita' di trattamento insito in previsioni di questo tipo, esse
devono soggiacere a uno scrutinio stretto di costituzionalita', sotto
i profili della non arbitrarieta' e della non irragionevolezza della
scelta legislativa (ex plurimis, sentenze n. 116 del 2020, n. 181 del
2019, n. 182 del 2017, n. 275, n. 154 e n. 85 del 2013, n. 20 del
2012, n. 270 del 2010, n. 288 del 2008; n. 429 del 2002, n. 2 del
1997). La loro legittimita' costituzionale deve essere «"valutata in
relazione al loro specifico contenuto" [...] e devono risultare i
criteri che ispirano le scelte con esse realizzate, nonche' le
relative modalita' di attuazione» (sentenze n. 182 del 2017 e n. 270
del 2010; nello stesso senso, sentenze n. 275 e n. 85 del 2013),
attraverso l'individuazione degli interessi oggetto di tutela e della
ratio della norma desumibili dalla stessa, anche in via
interpretativa, in base agli ordinari strumenti ermeneutici (sentenze
n. 168 del 2020, n. 182 del 2017 e n. 270 del 2010).
7.2.- La valutazione in ordine alla congruita' e proporzionalita'
delle misure legislative censurate deve essere, quindi, effettuata in
funzione delle finalita' perseguite in questo particolare settore
dell'ordinamento. L'introduzione nel 2013 della originaria disciplina
della proroga tecnica si prefiggeva l'obiettivo «di contemperare il
principio di fonte comunitaria secondo il quale le concessioni
pubbliche vanno attribuite ovvero riattribuite, dopo la loro
scadenza, secondo procedure di selezione concorrenziale con
l'esigenza di perseguire, in materia di concessioni di gioco per la
raccolta del bingo, il tendenziale allineamento temporale di tali
concessioni» (art. 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013).
Nel caso in esame, il pagamento del canone mensile per i
concessionari in proroga tecnica risulta correlato alla possibilita'
di continuare a svolgere l'attivita' oggetto di concessione,
nonostante la scadenza del relativo termine di efficacia e l'assenza
di una nuova gara. In questo modo, e' stato attribuito un vantaggio
al «concessionario in scadenza che intenda altresi' partecipare al
bando di gara per la riattribuzione della concessione» (art. 1, comma
636, della legge n. 147 del 2013), riconoscendogli la possibilita' di
partecipare alla nuova procedura selettiva senza soluzione di
continuita' rispetto alla precedente attivita'. Il canone mensile,
quindi, oltre ad anticipare l'applicazione del principio di
onerosita' ad una fase antecedente allo svolgimento della gara per la
loro attribuzione, risulta correlato al vantaggio attribuito ai
titolari di quelle scadute, ai quali e' consentita, in via
eccezionale e transitoria, la prosecuzione dell'attivita'.
7.3.- Quanto poi all'incremento degli oneri a carico dei
concessionari in proroga tecnica, esso si inserisce in un quadro
complessivo di progressiva valorizzazione dei rapporti concessori e
dei vantaggi competitivi che ne derivano per i privati, in funzione
di una maggiore efficienza nell'utilizzo delle pubbliche risorse. La
giurisprudenza di questa Corte ha da tempo riconosciuto la
legittimita' di interventi legislativi che adeguano i canoni di
godimento dei beni pubblici, in quanto volti, in conformita' agli
artt. 3 e 97 Cost., a perseguire obiettivi di equita' e
razionalizzazione dell'uso di tali beni (ex plurimis, sentenze n. 29
del 2017, n. 302 del 2010 e n. 88 del 1997).
Anche in questo caso, il principio di onerosita' delle nuove
concessioni e - cio' che piu' rileva nel caso in esame - la tendenza
all'incremento, anche significativo, dei canoni rispondono a queste
finalita' di sistema e costituiscono - nel quadro di un mercato
intensamente regolato, come quello dei giochi e delle scommesse in
denaro - un elemento fisiologicamente riconducibile al rischio
normativo di impresa (in questo senso, sentenza n. 16 del 2017).
7.4.- D'altra parte, dalla relazione depositata dall'Ufficio
parlamentare di bilancio a seguito dell'ordinanza istruttoria di
questa Corte del 26 marzo 2020 emerge che - anche dopo l'incremento
disposto dalla norma oggetto di censura - l'incidenza degli oneri
concessori sulla redditivita' delle concessioni e' rimasta, nel
complesso, marginale. Pur tenendo presente l'eterogeneita' che
caratterizza la raccolta delle giocate per singola concessione, per
il novanta per cento delle concessioni - che presentano una raccolta
di giocate compresa tra 2 e 15 milioni di euro - l'incidenza degli
oneri concessori varia in misura compresa tra lo 0,75 e il 2,7 per
cento rispetto alla raccolta.
Dalla relazione acquisita risulta, inoltre, la generalizzata
adesione dei precedenti concessionari al regime di proroga e, al
contempo, la sostanziale stabilita' del numero degli stessi operatori
a distanza di oltre sette anni dall'introduzione della relativa
disciplina e di piu' di tre anni dall'incremento disposto dalla norma
censurata. La considerazione complessiva di tali elementi avvalora,
sia la valutazione di convenienza economica effettuata dai
concessionari che hanno aderito al regime di proroga tecnica, sia la
sostenibilita' dei relativi oneri economici.
7.5.- E' pur vero che con la disposizione censurata e' stato
abbandonato il precedente criterio di determinazione dei canoni, sino
ad allora correlato alla base d'asta per le nuove concessioni.
Infatti, nell'impostazione della legge n. 147 del 2013, il canone
dovuto dai concessionari in proroga era inizialmente commisurato
all'importo della base d'asta per le future gare per l'assegnazione
delle nuove concessioni, suddiviso per il numero di mensilita'
comprese nel termine di durata delle stesse. In questo modo, il
versamento dovuto mensilmente rappresentava una sostanziale
anticipazione alla fase di proroga del regime oneroso previsto per le
nuove concessioni.
Tuttavia, l'abbandono di questo criterio - in se' considerato -
non e' indice di arbitrarieta' o irragionevolezza dell'incremento
introdotto dalla disposizione censurata.
Intanto non c'e' alcuna ragione che obblighi a correlare gli
importi dovuti dai concessionari in proroga all'importo indicato come
base d'asta delle nuove gare. Quest'ultimo, infatti, non
necessariamente corrisponde all'onere economico che, all'esito della
gara, i nuovi concessionari dovranno sostenere. La misura di questo
onere e' viceversa comparabile al prezzo di aggiudicazione, che e'
verosimilmente superiore alla soglia per partecipare alla gara.
Inoltre, tale prezzo rappresenta un costo che gli aggiudicatari delle
nuove concessioni devono liquidare in anticipo e per intero,
assumendo cosi' il rischio economico inerente alla complessiva durata
del rapporto.
La ratio delle disposizioni censurate, volte ad allineare la
situazione dei precedenti concessionari a quella di coloro che
saranno i nuovi titolari di concessioni, porta a ritenere non
irragionevole che il legislatore provveda ad adeguamenti nel tempo
che rispondono ad una migliore valorizzazione delle risorse pubbliche
e risultano d'altra parte sostenibili per gli interessati.
Sulla base di questi argomenti, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017,
sollevata in riferimento all'art. 3 Cost, deve, quindi, ritenersi non
fondata.
8.- Non e' fondata neppure la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, coma 1047, della legge n. 205 del 2017,
sollevata in riferimento all'art. 41 Cost.
Il giudice a quo ricollega la lesione della liberta' di
iniziativa economica dei titolari di concessioni in proroga ai
ripetuti differimenti del termine per le gare e alla conseguente
mancanza di un orizzonte temporale certo, entro il quale effettuare
consapevoli scelte imprenditoriali.
8.1.- Come si e' evidenziato al punto 6.1, gli interventi
normativi che si sono susseguiti anche dopo la pubblicazione delle
ordinanze di rimessione hanno determinato una progressiva dilatazione
dei tempi per l'indizione della gara per l'attribuzione delle nuove
concessioni. In questo modo, il protrarsi dell'efficacia della
disciplina di natura transitoria introdotta dalla legge n. 147 del
2013 ha certo impedito sinora la realizzazione degli obiettivi di
efficienza, concorrenzialita' e trasparenza che avevano ispirato
l'adozione di una nuova disciplina delle concessioni per l'esercizio
delle sale bingo.
8.2.- Cio' premesso, va rilevato che, in ogni caso, la
valutazione sulla convenienza dell'adesione al regime di proroga
tecnica e sulla futura partecipazione alla gara spetta pur sempre
all'imprenditore. A questi e' rimessa, infatti, la scelta di
avvalersi della proroga, a fronte del pagamento del canone mensile,
sulla base di un proprio calcolo economico. E' pur vero che in questa
valutazione rientra anche il fattore temporale, legato alla data di
effettivo svolgimento della futura gara, originariamente prevista per
il 2014 e ora differita al 31 marzo 2023 (art. 1, comma 1130, della
legge n. 178 del 2020).
Tuttavia, nel caso in esame, occorre tenere presente che si
tratta di rapporti concessori ormai esauriti, la cui efficacia viene
eccezionalmente e temporaneamente "conservata" dall'amministrazione.
Rispetto a questi rapporti non e' invocabile una tutela
dell'affidamento, connessa alla durata dell'ammortamento degli
investimenti e alla remunerazione dei capitali, poiche' cio' e'
propriamente riferibile a rapporti concessori non ancora esauriti. In
considerazione della temporaneita' della proroga tecnica e della
limitatezza di nuovi investimenti da affrontare e di nuovi
ammortamenti da programmare, i riflessi del differimento della gara
sul calcolo di convenienza economica degli operatori non appaiono
determinanti.
Inoltre, e piu' in generale, va richiamata l'incidenza di un
rischio normativo, che e' tipico di settori di mercato, come quello
in esame, intensamente regolati per la presenza, in qualita' di
concedente, della pubblica amministrazione. Come gia' riconosciuto
dalla giurisprudenza di questa Corte, la pervasiva componente
pubblicistica che caratterizza il settore dei giochi pubblici puo'
giustificare l'imposizione di sacrifici o limitazioni, in funzione
del perseguimento degli interessi pubblici sottesi alla regolazione
di queste attivita' imprenditoriali.
Proprio nel settore dell'esercizio e della raccolta dei giochi
pubblici, questa Corte ha riconosciuto «l'originaria instabilita' del
nuovo rapporto concessorio (o della prosecuzione del rapporto
concessorio scaduto [...] derivante [...] dall'essere stati
individuati, gli stessi concessionari, con una modalita' di
affidamento (l'assegnazione diretta per legge, sulla base di una loro
semplice opzione, ancorche' a fronte del pagamento di una somma di
denaro), costituente una vistosa eccezione alla regola generale della
concorrenzialita'. Quest'ultima circostanza in particolare - anche al
di la' di ogni considerazione sulle ragioni eccezionali che possono
avere determinato la scelta del legislatore - contribuisce ad
accentuare il carattere pubblicistico del rapporto di concessione in
questione e, con esso, la sua ancora maggiore attitudine a essere
oggetto di interventi regolativi pubblici funzionali alla cura degli
interessi per i quali le attivita' di raccolta e gestione dei giochi
pubblici sono legittimamente riservate al monopolio statale»
(sentenza n. 56 del 2015; nello stesso senso, sentenza n. 16 del
2017).
In applicazione di questi principi, anche in questo caso, il
differimento del termine per lo svolgimento della gara e l'estensione
della durata dei rapporti concessori in essere non influiscono sulla
valutazione della legittimita' costituzionale della disposizione
censurata.
9.- Anche in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1047,
della legge n. 205 del 2017 non e' fondata.
9.1.- A questo riguardo, il giudice rimettente evoca quali
parametri interposti le disposizioni degli artt. 16, 20 e 21 della
CDFUE. Mentre l'art. 16 riconosce la liberta' d'impresa, gli artt. 20
e 21 sanciscono i principi di uguaglianza davanti alla legge e di non
discriminazione. Nel caso in esame, i principi e diritti fondamentali
enunciati dalla CDFUE si intrecciano con principi e diritti
fondamentali garantiti dalla Costituzione.
9.2.- In entrambe le ordinanze di rimessione, il giudice a quo ha
sollevato le questioni di legittimita' costituzionale, sia in
riferimento ai parametri interni, sia in riferimento a quelli della
CDFUE, attraverso il richiamo agli artt. 11 e 117, primo comma,
Cost., cosi' dimostrando di aderire ai principi enunciati da questa
Corte in ordine alla propria competenza a vagliare eventuali profili
di contrarieta' delle disposizioni di legge nazionali alla Carta dei
diritti dell'Unione (sentenze n. 11 del 2020, n. 63 e n. 20 del 2019
e n. 269 del 2017). In questo caso, le ragioni addotte a sostegno
della lamentata lesione delle disposizioni della CDFUE interferiscono
e si sovrappongono con i valori costituzionali dell'uguaglianza,
della ragionevolezza e della liberta' dell'iniziativa economica
privata.
Infatti, la tutela del principio di uguaglianza e della liberta'
di impresa avviene nella nostra Costituzione e nella CDFUE sulla base
di formulazioni normative e di criteri interpretativi che possono
ritenersi coincidenti.
Pertanto, nel caso in esame, accertata l'insussistenza della
lesione del canone di ragionevolezza, non sussiste neppure la
violazione degli analoghi principi, desumibili dagli artt. 20 e 21
della CDFUE, di eguaglianza davanti alla legge e di non
discriminazione. Allo stesso modo - esclusa la violazione della
liberta' di iniziativa economica privata - non ricorre neppure la
violazione dell'art. 16 della CDFUE, che contiene il riconoscimento
della liberta' d'impresa.
10.- Il giudizio qui reso non cancella i gravi profili
disfunzionali della prassi legislativa del costante e reiterato
rinvio delle gare, mediante interventi che - anziche' favorire il
passaggio verso la nuova regolazione di questo settore di mercato -
si limitano a estendere, di volta in volta, l'ambito temporale della
disciplina transitoria della proroga tecnica delle precedenti
concessioni. Cio' e' fonte di incertezza nelle attivita' e nelle
prospettive degli operatori e rende auspicabile, anche a tutela della
concorrenza, l'approdo a un quadro normativo in tutti i suoi aspetti
definito e stabile.