ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5 della
legge della Regione Lombardia 10 dicembre 2019, n. 21 (Seconda legge
di semplificazione 2019), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso spedito per la notificazione il 10 febbraio
2020, depositato in cancelleria il 17 febbraio 2020, iscritto al n.
18 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 12, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 2021 il Giudice
relatore Nicolo' Zanon;
uditi l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Andrea Manzi per la Regione
Lombardia, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del
decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 23 giugno 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso spedito per
la notificazione il 10 febbraio 2020 e depositato il successivo 17
febbraio (reg. ric. n. 18 del 2020), ha impugnato l'art. 5 della
legge della Regione Lombardia 10 dicembre 2019, n. 21 (Seconda legge
di semplificazione 2019), ritenuto in contrasto con gli artt. 3, 97,
117, secondo comma, lettera p), e terzo comma, nonche' con l'art.
118, primo comma, della Costituzione.
1.1.- Il ricorrente espone come la disposizione censurata abbia
modificato in piu' punti la legge regionale che disciplina la materia
del trasporto pubblico locale (legge della Regione Lombardia 4 aprile
2012, n. 6, recante «Disciplina del settore dei trasporti»).
Vengono segnalate anzitutto le variazioni concernenti l'art. 7
della legge regionale modificata, a cominciare dal nuovo testo
introdotto per il relativo comma 10. Tale ultima norma stabilisce,
ora, che le agenzie per il trasporto pubblico locale sono costituite
e partecipate: a) da Regione Lombardia, per le finalita' di cui
all'art. 7, comma 11, in ragione del 10 per cento delle quote; b)
dalle Province e dalla Citta' metropolitana di Milano; c) dai Comuni
capoluogo della Regione e delle Province interessate; d) da almeno un
Comune non capoluogo per ogni Provincia e per la Citta' metropolitana
di Milano. La novella - segnala il ricorrente - varrebbe ad imporre
la partecipazione della Regione alla compagine sociale, e detterebbe
norme di dettaglio per il riparto delle quote, cosi' vincolando, a
differenza che nel passato, le decisioni di spettanza della Giunta
regionale, della Citta' metropolitana, e della stessa agenzia per il
trasporto pubblico locale.
I commi successivi al 10 (da 10.1. a 10.7) dell'art. 7 della
citata legge reg. Lombardia n. 6 del 2012, introdotti ex novo dalla
disposizione censurata (in particolare dall'art. 5, comma 1, lettera
a), stabiliscono ora - nella sintesi proposta dal ricorrente - una
nuova disciplina del «quorum partecipativo e deliberativo» necessario
per deliberare sulle materie qualificanti indicate nelle prime tre
lettere del successivo comma 10-bis, incidendo sulle regole di
gestione del servizio e di funzionamento dell'agenzia, senza alcun
coinvolgimento degli enti locali aderenti, come invece sarebbe
previsto dai commi 7 e 10 dello stesso art. 7 della legge regionale
modificata.
1.2.- Per il loro contenuto precettivo, le nuove norme, come
sopra elencate e descritte, violerebbero la competenza esclusiva
dello Stato in materia di «funzioni fondamentali di Comuni, Province
e Citta' metropolitane» di cui al secondo comma (lettera p) dell'art.
117 Cost.
Sostiene, inoltre, il ricorrente che spetterebbe alle Citta'
metropolitane la gestione integrata dei servizi e delle
infrastrutture nel territorio di interesse, e che sarebbe funzione
fondamentale dei Comuni l'organizzazione di ogni servizio pubblico
locale di rilevanza economica, compreso quello dei trasporti (sono
citati gli artt. 3, comma 2, 42 e 112 del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali»).
Le norme censurate violerebbero anche il primo comma dell'art.
118 Cost., poiche' l'intervento legislativo regionale derogherebbe
alla regola del conferimento agli enti locali delle funzioni
amministrative sulla base dei principi di sussidiarieta' e
adeguatezza.
Ancora, sarebbe violato il «principio di leale collaborazione tra
i diversi livelli di autogoverno», previsto dalla stessa norma
costituzionale, a causa del mancato coinvolgimento degli enti locali
- ad esempio attraverso la richiesta di un parere - riguardo alla
modifica dei quorum necessari per le deliberazioni delle agenzie per
il trasporto pubblico.
Infine, il ricorrente lamenta che la novella regionale violerebbe
gli artt. 3 e 97 Cost., «sotto i diversi profili di incoerenza,
incongruenza, sproporzionalita' ed arbitrarieta'».
2.- La Regione Lombardia si e' costituita nel giudizio con atto
depositato l'11 marzo 2020, chiedendo che le questioni di
legittimita' costituzionale promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri siano dichiarate non fondate.
2.1.- La Regione premette che l'atto introduttivo del giudizio,
per quanto riferito all'intero testo dell'art. 5 della legge reg.
Lombardia n. 21 del 2019, concerne in realta' solo la parte della
norma che introduce variazioni al testo dell'art. 7 della legge reg.
Lombardia n. 6 del 2012.
Riguardo quindi alle censure concernenti la determinazione delle
quote di partecipazione degli enti aderenti alle agenzie per il
trasporto pubblico locale, e la fissazione dei quorum per le
deliberazioni qualificanti delle medesime agenzie, la Regione si
limita ad osservare che la normativa sarebbe stata introdotta allo
scopo di non intralciare le attivita' in corso, disegnando (in
particolare con il nuovo comma 10.4 dell'art. 7) una regolamentazione
che solo gradualmente condurra' alla ridefinizione delle quote di
partecipazione degli enti e al rinnovo delle cariche, in conformita'
alle scadenze naturali, negli organi direttivi delle agenzie in
questione.
Da cio' dovrebbe discendere, secondo la Regione resistente,
l'auspicato giudizio di non fondatezza delle questioni promosse.
3.- In data 30 marzo 2021, la Regione Lombardia ha depositato una
memoria difensiva, in cui si richiamano gli enunciati gia' proposti
mediante l'atto di costituzione, con alcune integrazioni.
3.1.- A proposito del nuovo comma 10.4 dell'art. 7, e quindi dei
termini per il rinnovo delle assemblee e dei consigli di
amministrazione delle agenzie, si assume che, «[a]nche in
considerazione del periodo di emergenza epidemiologica in corso, [la]
Regione non ha proceduto ad adottare alcun atto che potesse
concorrere ad appesantire ulteriormente l'attivita'» delle stesse
agenzie, chiamate a continue modifiche della programmazione.
Inoltre, si sottolinea che lo stesso comma 10.4 ha stabilito,
sempre allo scopo di non ostacolare le attivita' in corso, che i
consigli di amministrazione, i direttori e gli organi di revisione
delle agenzie restino in carica fino alla scadenza naturale dei
rispettivi mandati.
Anche il comma 10.5 del novellato art. 7 sarebbe stato introdotto
al fine di non interrompere le attivita' in corso (specie per
l'attuazione dei programmi di bacino ai sensi dell'art. 13 della
legge reg. Lombardia n. 6 del 2012 e per la revisione dei sistemi
tariffari), posto che le indicazioni sulla quota minima dei votanti e
sulla maggioranza qualificata per l'assunzione delle decisioni
elencate al successivo comma 10-bis riguarderebbero l'assemblea nella
composizione antecedente alla novella, sia pur limitatamente alle
procedure gia' avviate.
La Regione ha dunque insistito affinche' le questioni di
legittimita' costituzionale promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri siano dichiarate non fondate.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
5 della legge della Regione Lombardia 10 dicembre 2019, n. 21
(Seconda legge di semplificazione 2019), per contrasto con gli artt.
3, 97, 117, secondo comma, lettera p), e terzo comma, nonche' con
l'art. 118, primo comma, della Costituzione.
La disposizione impugnata modifica la disciplina del settore dei
trasporti, contenuta nella legge della Regione Lombardia 4 aprile
2012, n. 6 (Disciplina del settore dei trasporti).
Il ricorrente segnala che la novella varrebbe ad imporre la
partecipazione della Regione a ciascuna agenzia per il trasporto
pubblico locale (d'ora in poi: TPL). Inoltre, lamenta che essa, in
materia di riparto delle quote di partecipazione assegnate ai singoli
enti componenti di tali agenzie, detterebbe norme che vincolano le
decisioni di spettanza della Giunta regionale, della Citta'
metropolitana e della stessa agenzia per il TPL, in asserita lesione
dei parametri costituzionali invocati. Osserva anche un eccessivo
accrescimento, in seno alle agenzie, del «potere degli enti di
governo di dimensioni minori», provocato dalla previsione della
partecipazione obbligatoria (anziche' eventuale) di un certo numero
di Comuni non capoluogo.
Per queste ragioni, ritiene che le nuove norme violerebbero, in
particolare, la competenza esclusiva dello Stato in materia di
«funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane»,
come stabilita dal secondo comma, lettera p), dell'art. 117 Cost.
Sarebbero infatti incise le funzioni delle Citta' metropolitane in
materia di gestione integrata dei servizi e delle infrastrutture nel
territorio di interesse, nonche' le funzioni fondamentali dei Comuni
in materia di organizzazione di ogni servizio pubblico locale di
rilevanza economica, compreso quello dei trasporti (sono citati gli
artt. 3, comma 2, 42 e 112 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267, recante «Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali»).
Le disposizioni censurate violerebbero, inoltre, il primo comma
dell'art. 118 Cost., poiche' l'intervento legislativo regionale
derogherebbe alla regola del conferimento agli enti locali delle
funzioni amministrative sulla base dei principi di sussidiarieta' e
adeguatezza.
Ancora, sarebbe leso il «principio di leale collaborazione tra i
diversi livelli di autogoverno», a causa del mancato coinvolgimento
degli enti locali riguardo alla modifica dei quorum necessari per le
deliberazioni delle agenzie. Infatti, i commi successivi al 10
dell'art. 7 della legge reg. Lombardia n. 6 del 2012 (da 10.1. a
10.7), nella versione introdotta dalla disposizione censurata - in
particolare dall'art. 5, comma 1, lettera a) - stabiliscono una nuova
disciplina del «quorum partecipativo e deliberativo» necessario a
ciascuna agenzia per deliberare su alcune materie qualificanti
(indicate nelle prime tre lettere del successivo comma 10-bis), e
avrebbero percio' inciso sulle relative regole di funzionamento e di
gestione del servizio, «senza alcun coinvolgimento degli Enti locali
aderenti, come invece previsto dall'art. 7, commi 7 e 10, della l.r.
n. 6/2012».
Infine, il ricorrente lamenta che la novella regionale violerebbe
gli artt. 3 e 97 Cost., «sotto i diversi profili di incoerenza,
incongruenza, sproporzionalita' ed arbitrarieta'».
2.- Benche' il dispositivo del ricorso si riferisca genericamente
all'intero art. 5 della citata legge reg. Lombardia n. 21 del 2019,
il tenore delle censure consente di ritenere che l'impugnativa sia in
realta' circoscritta al solo comma 1, lettere a) e b), dello stesso
art. 5, che incide sul previgente art. 7 della precedente legge reg.
Lombardia n. 6 del 2012, modificando, in particolare, i commi 10 e
11, e introducendo ex novo i commi da 10.1 a 10.7.
3.- Poiche' l'impugnativa statale non opera una ricostruzione del
contesto normativo in cui l'intervento regionale si inserisce, ai
fini di una miglior comprensione sia delle censure avanzate, sia
della decisione su di esse, e' indispensabile premettere un sintetico
cenno a tale contesto, svolgendo in particolare un raffronto tra la
disciplina regionale impugnata e quella previgente.
Il decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento
alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di
trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59), attuando appunto la delega operata con
la legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento
di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma
della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), ha attribuito alle Regioni e agli enti locali
funzioni e compiti nella materia del trasporto pubblico locale,
prevedendo, in particolare (art. 6, comma 1), la delega alle Regioni
dei compiti di programmazione dei servizi di trasporto pubblico
regionale e locale «non gia' compresi nelle materie di cui
all'articolo 117 della Costituzione».
Lo stesso d.lgs. n. 422 del 1997 ha poi stabilito che le Regioni,
a loro volta, «in conformita' ai singoli ordinamenti regionali e
sentite le rappresentanze degli enti e delle autonomie locali,
conferiscono alle province, ai comuni e agli altri enti locali tutte
le funzioni e i compiti regionali in materia di trasporto pubblico
locale ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, che non
richiedono l'unitario esercizio a livello regionale» (art. 7, comma
1).
A seguito della riforma del Titolo V, Parte II, della
Costituzione, per costante giurisprudenza costituzionale la materia
del trasporto pubblico locale appartiene alla competenza legislativa
residuale regionale, sia pur con i limiti derivanti dall'eventuale
rilievo di competenze esclusive dello Stato (ex multis, sentenze n.
74 e n. 5 del 2019, n. 137 e n. 78 del 2018).
Il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti
per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito,
con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, ha
successivamente regolato (art. 3-bis) gli ambiti territoriali ed i
criteri di organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici
locali a rete di rilevanza economica, prevedendo che essi siano
gestiti mediante definizione di «ambiti o bacini territoriali
ottimali e omogenei tali da consentire economie di scala e di
differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza del servizio e
istituendo o designando gli enti di governo degli stessi».
Alla necessaria e conseguente suddivisione del proprio
territorio, ai fini della regolazione del servizio di trasporto
pubblico locale, la Regione Lombardia ha provveduto con la legge n. 6
del 2012, istituendo cinque bacini territoriali ottimali ed omogenei
(poi divenuti sei, a seguito della divisione di uno dei bacini
originari).
Per ogni bacino e' stata prevista la costituzione di una agenzia
per il TPL (art. 7, comma 3, legge reg. Lombardia n. 6 del 2012),
quale «strumento per l'esercizio associato delle funzioni degli enti
locali in materia di programmazione, organizzazione, monitoraggio,
controllo e promozione dei servizi di trasporto pubblico locale».
Le agenzie (art. 7, comma 5) «sono enti pubblici non economici,
dotati di personalita' giuridica e di autonomia organizzativa e
contabile, costituiti per l'esercizio in forma obbligatoriamente
associata delle funzioni degli enti locali in materia di trasporto
pubblico locale nei bacini di cui al comma 1».
Ogni agenzia ha uno statuto, la cui formazione (art. 7, comma 7)
e' regolata da una procedura che prevede lo svolgimento di una
conferenza di servizi con gli enti locali, il successivo confronto
con la Giunta regionale (in punto di coerenza con le linee guida da
questa deliberate per la predisposizione dello statuto stesso), e
infine l'approvazione da parte dell'assemblea.
La medesima legge regionale (art. 7, comma 6) stabilisce quali
sono gli organi dell'agenzia, e assegna allo statuto (art. 7, comma
9) la disciplina delle modalita' di nomina e di revoca dei membri del
consiglio di amministrazione e del presidente, nonche', al fine di
garantire il rispetto degli indirizzi politici e delle scelte di
programmazione degli enti locali, l'individuazione degli atti
fondamentali che ogni agenzia deve assumere a maggioranza
qualificata, in modo da consentire la piu' ampia partecipazione e
tutela degli enti che la compongono.
Tra i compiti assegnati allo statuto, la normativa originaria
ricomprendeva l'indicazione degli «enti che aderiscono all'Agenzia
all'atto della sua costituzione, specificando la Provincia, o le
Province, e il Comune, o i Comuni, capoluogo ricadenti nel bacino di
competenza, oltreche' gli altri enti locali eventualmente aderenti»,
prevedendosi inoltre che lo stesso statuto disciplinasse
«separatamente le successive adesioni»: in tal senso la
specificazione operata mediante il punto 2.1. dell'Allegato A alla
delibera della Giunta regionale lombarda 23 maggio 2012, n. 9/3506,
recante «Approvazione delle linee guida degli statuti delle agenzie
di trasporto pubblico locale ai sensi dell'art. 7 della L.R. n.
6/2012».
All'art. 6 dell'Allegato B alle linee guida appena citate si e'
stabilito inoltre che ognuno degli enti aderenti concorre alla
composizione dell'assemblea con un rappresentante (il sindaco od il
presidente della giunta, o persona da costoro delegata tra i
componenti delle giunte o dei consigli), ma esprime un voto
ponderato, cioe' equivalente alla quota di partecipazione
riconosciuta all'ente. Nella versione originaria, la legge regionale
non stabiliva in dettaglio le quote, ma dettava criteri generali per
la relativa suddivisione. Apparteneva poi allo statuto l'indicazione
finale delle medesime quote, secondo linee guida fissate dalla Giunta
regionale, sentita la Conferenza regionale del trasporto pubblico
locale (delibera 25 ottobre 2012, n. 9/4261, recante «Adozione delle
linee guida per la determinazione delle quote di partecipazione degli
enti locali nelle agenzie del trasporto pubblico locale, ai sensi
dell'art. 7, comma 10, della L.R. n. 6/2012»), tenendo conto di
alcuni criteri, fra cui l'estensione territoriale dell'ente aderente,
la proporzionalita' con le funzioni svolte e il numero dei passeggeri
trasportati.
Quanto alle funzioni, l'art. 7, comma 13, della legge reg.
Lombardia n. 6 del 2012, con disposizione non modificata dalla
novella, prevede che alle agenzie spetta in particolare definire e
regolare i servizi di competenza, attraverso la redazione e
l'approvazione del programma di bacino del trasporto pubblico locale;
elaborare proposte, da trasmettere alla Regione, relative ai servizi
ferroviari regionali, volte ad ottimizzare l'integrazione intermodale
nei bacini; approvare il sistema tariffario di bacino, nonche' la
determinazione delle relative tariffe, previa intesa, per i titoli
integrati con i servizi ferroviari, con la Regione.
Il comma 11 dell'art. 7 prevedeva, inoltre, che la Regione
Lombardia potesse partecipare alle agenzie, per favorire
l'integrazione e il coordinamento con i servizi ferroviari di propria
competenza, anche al fine di garantire l'esercizio unitario delle
funzioni di competenza delle Province.
4.- Ai fini del presente giudizio, in definitiva, merita
sottolineare due aspetti della disciplina previgente: in primo luogo,
le agenzie per il TPL erano costituite con la partecipazione
necessaria delle Province, della Citta' metropolitana e dei Comuni
capoluogo, mentre la presenza della Regione era rimessa alla
decisione di quest'ultima; in secondo luogo, il "peso" attribuito al
voto espresso da ogni ente partecipante era stabilito dallo statuto
dell'agenzia, secondo i vincoli dettati dalle linee guida della
Giunta regionale, in conformita' a quanto stabilito nella legge
regionale.
4.1.- Modificando il comma 10 dell'art. 7 della legge reg.
Lombardia n. 6 del 2012, la norma regionale impugnata stabilisce
direttamente, ora, che le agenzie per il TPL sono costituite e
partecipate dalla Regione Lombardia, in ragione del 10 per cento
delle quote; dalle Province e dalla Citta' metropolitana di Milano;
dai Comuni capoluogo della Regione e delle Province interessate; da
almeno un Comune non capoluogo per ogni provincia e per la Citta'
metropolitana di Milano, nominato dalla assemblea dei sindaci o dalla
conferenza metropolitana di cui alla legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni), ferma restando la possibilita' di
ulteriori adesioni, qualora previste dallo statuto.
Inoltre, con l'aggiunta dei commi da 10.1 a 10.3 al citato art.
7, l'impugnata legge reg. Lombardia n. 21 del 2019 delinea i criteri
per la determinazione delle quote di partecipazione, in precedenza
rimessa allo statuto. Il comma 10.1 prevede che sia poi la Giunta
regionale a dettagliare i criteri in parola, secondo le indicazioni
della legge, rispettivamente con riguardo all'agenzia comprendente la
Citta' metropolitana di Milano (comma 10.1), le agenzie comprendenti
due o piu' Province (comma 10.2), le agenzie comprendenti una sola
Provincia (comma 10.3).
4.2.- Quanto al cosiddetto quorum partecipativo e deliberativo,
viene in rilievo il nuovo comma 10.5 dell'art. 7, che stabilisce
direttamente (e non piu' con rinvio agli statuti) che le
deliberazioni concernenti le decisioni strategiche delle agenzie
devono essere assunte con la partecipazione di almeno la meta' degli
enti partecipanti, e con un voto pari o superiore ai quattro quinti
delle quote (ottanta voti su cento).
4.3.- In definitiva, la normativa impugnata disegna un ingresso
"obbligatorio" della Regione e di alcuni piccoli Comuni nelle agenzie
per il TPL; prevede direttamente i criteri di determinazione delle
quote di partecipazione, lasciando agli statuti spazi residui solo
per la sottodivisione delle quote tra enti omogenei; dispone
direttamente la previsione di maggioranze qualificate per le piu'
importanti decisioni affidate alle agenzie.
5.- Nel ricorso statale, la ricostruzione appena effettuata e'
del tutto assente. Cio' impedisce al ricorrente di connettere le
proprie censure al tessuto normativo vigente e, percio', di
argomentare adeguatamente circa la loro pretesa fondatezza.
Questa carenza affligge particolarmente, rendendole oscure e
percio' inammissibili, le censure sollevate in relazione alla
asserita violazione, da parte delle disposizioni censurate, dei
principi di proporzionalita', ragionevolezza, sussidiarieta' e leale
collaborazione, evocati in riferimento agli artt. 3, 97 e 118, primo
comma, Cost.
Parrebbe evincersi che il ricorrente lamenti, complessivamente,
che la legge regionale impugnata determinerebbe un trasferimento di
funzioni amministrative dai Comuni verso livelli di governo
superiori, e ritenga diminuita l'influenza, all'interno delle agenzie
per il TPL, dei Comuni capoluogo e delle Province.
Il ricorso, tuttavia, non spiega in che senso la disciplina
impugnata disponga una allocazione di funzioni amministrative diversa
da quella in precedenza vigente, e, soprattutto, per quali ragioni
tale nuova normativa violerebbe i parametri costituzionali
richiamati. Infatti, come s'e' visto, nulla muta, a seguito della
legge reg. Lombardia n. 21 del 2019, quanto alla allocazione delle
funzioni amministrative in materia di trasporto pubblico locale: esse
restano, come in precedenza, assegnate agli enti locali dalla
normativa statale sopra illustrata e dalla stessa legislazione
regionale, attraverso cui la Regione Lombardia, come molte altre, ha
assolto i propri compiti di coordinamento.
A seguito della disciplina impugnata mutano bensi', parzialmente,
le quote di partecipazione degli enti territoriali che compongono le
agenzie. Tuttavia, con specifico riferimento ad alcune delle
osservazioni critiche svolte dal ricorrente, non e' chiaro perche' un
capoluogo di Provincia debba veder lese le proprie funzioni in
materia di trasporto locale - nella parte in cui devono essere svolte
in forma associata e nell'ambito di un bacino territoriale omogeneo -
sol perche' e' mutato il peso del suo voto all'interno dell'agenzia.
Neppure si comprende in che senso la necessaria presenza, nelle
agenzie, della Regione (in funzione di coordinamento) e di "piccoli"
Comuni possa determinare una lesione dei principi che regolano
l'allocazione delle funzioni amministrative ai sensi dell'art. 118,
primo comma, Cost. Si tratta infatti di funzioni che spettano anche
ai Comuni non capoluogo, e che la normativa regionale censurata
semmai valorizza, a voler seguire la logica stessa del ricorrente.
Particolarmente oscura appare anche la censura di violazione del
«principio di leale collaborazione tra i diversi livelli di
autogoverno», a causa di un asserito mancato coinvolgimento degli
enti locali riguardo alla modifica, negli statuti delle agenzie, dei
quorum necessari per le deliberazioni di queste ultime.
Invero, la disciplina censurata non ha introdotto alcuna
modificazione diretta e unilaterale degli statuti delle agenzie, ma
ha solo inciso sui criteri che devono orientare l'elaborazione (o
l'adeguamento) delle linee guida regionali in materia e,
successivamente, la compilazione in dettaglio dei documenti
statutari. In seguito alla nuova disciplina legislativa, spetta alle
agenzie promuovere le modifiche statutarie in parola, e nulla
impedisce che, proprio nell'ambito di tale procedura di adeguamento,
sia adottata la forma partecipata cui si riferisce l'Avvocatura
generale, del resto non incisa dalla legge regionale impugnata.
Trascurando la distinzione tra modifica dei criteri di legge e
(successiva) modifica degli statuti, e imputando alla prima la
violazione del principio di leale collaborazione (tra Regione ed enti
locali), il ricorrente opera invece una singolare sovrapposizione tra
procedure diverse, che finisce per adombrare la necessaria
applicazione del principio in esame allo stesso procedimento di
formazione della legge regionale.
In definitiva, puo' ben dirsi che questa parte del ricorso non
raggiunge «quella "soglia minima di chiarezza e di completezza" che
rende ammissibile l'impugnativa proposta (sentenze n. 52 e n. 42 del
2021)» (sentenza n. 95 del 2021).
6.- La censura che il ricorrente riferisce oscuramente alla
violazione del terzo comma dell'art. 117 Cost. va dichiarata a sua
volta inammissibile, perche' priva di qualunque argomentazione
intellegibile.
7.- L'impugnativa incentrata sulla violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost. raggiunge la soglia che consente la
valutazione di merito, e tuttavia risulta non fondata.
Per vero, la doglianza oscilla tra due diverse prospettazioni: da
una parte, il ricorrente sembra ritenere addirittura precluso alla
legge regionale, in radice, l'intervento sulle quote e sui meccanismi
di voto previsti per il funzionamento delle agenzie per il TPL, in
quanto una simile disciplina inciderebbe sull'esercizio delle
funzioni fondamentali degli enti locali, invadendo la competenza
legislativa esclusiva statale; dall'altra, sembra invece limitarsi a
sottolineare che l'esercizio in concreto della competenza legislativa
regionale avrebbe finito per comprimere irragionevolmente l'esercizio
di quelle funzioni.
Non ha di certo pregio la prima prospettiva adombrata dal
ricorrente.
In disparte la considerazione che l'esercizio associato di
funzioni in materia di trasporto pubblico locale e' da tempo oggetto
di intervento legislativo regionale (non solo da parte della Regione
Lombardia), e' da considerare che la disciplina in parola appartiene
alla competenza legislativa residuale delle Regioni, come si e' gia'
sottolineato. E' inoltre, come pure si e' detto, la stessa
legislazione statale, cui certamente spetta individuare le funzioni
fondamentali degli enti locali, a conferire alle Regioni compiti di
coordinamento in materia, allo scopo di migliorare l'esercizio in
forma associata delle funzioni in esame da parte degli enti
territoriali (artt. 3 e seguenti del d.lgs. n. 422 del 1997).
Risulta particolarmente chiara, sul punto, proprio l'unica
sentenza di questa Corte citata dal ricorrente (sia pur in modo
incidentale e a tutt'altro fine): «allo Stato spetta l'individuazione
delle funzioni fondamentali dei Comuni tra quelle che vengono a
comporre l'intelaiatura essenziale dell'ente locale, cui [...] non
sono estranee le funzioni che attengono ai servizi pubblici locali
[...]. La disciplina di dette funzioni e', invece, nella potesta' di
chi - Stato o Regione - e' intestatario della materia cui la funzione
stessa si riferisce. In definitiva, la legge statale e' soltanto
attributiva di funzioni fondamentali, dalla stessa individuate,
mentre l'organizzazione della funzione rimane attratta alla
rispettiva competenza materiale dell'ente che ne puo' disporre in via
regolativa» (sentenza n. 22 del 2014).
Nel solco di questa chiara distinzione, la legge regionale in
esame, come si e' visto, non incide affatto sulla individuazione e
sulla titolarita' delle funzioni amministrative in discussione, ma
disciplina aspetti organizzativi e funzionali di enti, le agenzie per
il TPL, concepiti allo scopo di permettere l'esercizio in forma
coordinata delle funzioni medesime.
Inoltre, come fisiologicamente accade, avendo la previgente legge
regionale istituito le agenzie, stabilito criteri per la
partecipazione ad esse, nonche' dettato regole per il loro
funzionamento, la successiva legge regionale e' intervenuta per
modificare parzialmente quei criteri e quelle regole. Nella
prospettiva assunta dal ricorrente, invece, e' come se criteri e
regole originari risultassero espressivi di un assetto
costituzionalmente dovuto, con la conseguenza che il loro mutamento
determinerebbe un'invasione delle attribuzioni statali. In linea di
principio, e' vero, invece, il contrario: la spettanza della
competenza legislativa non dipende dalle opzioni in concreto compiute
attraverso il suo precedente esercizio, radica anzi il potere di
valutare le soluzioni piu' opportune per la successiva regolazione
del servizio, sempre che esse siano contenute entro l'ambito della
competenza regionale.
Non a caso, come si e' detto, il ricorrente oscilla tra una
contestazione mossa alla titolarita' della competenza a legiferare in
materia di funzioni afferenti al trasporto pubblico locale e un
addebito invece incentrato sull'esercizio sproporzionato ed
irrazionale di essa. In questa seconda prospettiva, si e' gia' detto
dell'inammissibilita' delle censure direttamente basate sulla pretesa
violazione degli artt. 3, 97 e 118 Cost. Ma deve ora essere
dichiarata non fondata anche la doglianza che il ricorrente sembra
connettere a un esercizio esorbitante della competenza legislativa
spettante alla Regione, cui sarebbero da imputare effetti di
eccessiva compressione delle funzioni degli enti locali.
Come ha sottolineato la giurisprudenza di questa Corte (sentenza
n. 179 del 2019, ripresa dalla sentenza n. 119 del 2020), ben possono
rinvenirsi profili problematici nel rapporto tra funzioni regionali
di coordinamento, esercitate dalla legge regionale entro la sua
competenza materiale, e disciplina dell'esercizio di funzioni
fondamentali. Cio', in particolare, laddove si accerti che la Regione
abbia fatto uso eccessivo dei suoi compiti di coordinamento, tale da
comportare una irragionevole compressione delle funzioni fondamentali
degli enti locali.
Nel presente caso, il ricorso non dimostra alcunche' di simile.
Esso si limita a evidenziare che, in base alle disposizioni
impugnate, la legge reg. Lombardia n. 21 del 2019 stabilisce la
partecipazione necessaria della Regione alle agenzie per il TPL,
fissa in dettaglio le relative quote di partecipazione per gli enti
locali territoriali, con effetti vincolanti per gli enti interessati
e per le stesse agenzie, e infine riformula il quorum partecipativo e
deliberativo necessario per approvare alcune decisioni strategiche.
Non riesce, tuttavia, a provare che, a causa di tali disposizioni, le
funzioni fondamentali degli enti locali in materia di trasporto
pubblico siano state incise in modo sproporzionato o irragionevole.
Giunge semmai ad affermare che il peso e i margini di "efficacia"
dell'esercizio delle funzioni comunali, nell'ambito delle agenzie di
trasporto lombarde, sarebbero diminuiti per i Comuni capoluogo, e
aumentati per i piccoli Comuni.
All'evidenza, pero', cio' non comprime l'autonomia degli enti
locali nella gestione dei trasporti di rispettiva competenza,
attenendo semplicemente alla scelta discrezionale - che appunto
spetta all'ente titolare della competenza legislativa - circa i
migliori criteri per assicurare ragionevolezza ed efficacia al
meccanismo di coordinamento affidato alla legge regionale.