ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
71, 190, 195, 204, 562 e 606 della legge 30 dicembre 2020, n. 178
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2021 e
bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023), promosso dalla
Regione Campania con ricorso notificato il 1° marzo 2021, depositato
in cancelleria il 4 marzo 2021, iscritto al n. 12 del registro
ricorsi 2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 12, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2022 il Giudice relatore
Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato Almerina Bove per la Regione Campania e gli
avvocati dello Stato Chiarina Aiello e Eugenio De Bonis per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 23 marzo 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 1° marzo 2021, depositato il
successivo 4 marzo e iscritto al reg. ric. n. 12 del 2021, la Regione
Campania, in persona del Presidente pro tempore, ha promosso, tra le
altre, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
71, 190, 195, 204, 562 e 606, della legge 30 dicembre 2020, n. 178
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2021 e
bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023), in riferimento,
complessivamente, agli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, 119 e
120 della Costituzione.
2.- L'art. 1, comma 71, della legge n. 178 del 2020 istituisce
per l'anno 2021, nello stato di previsione del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, un fondo con dotazione pari a 1
milione di euro, finalizzato a sostenere gli Istituti autonomi case
popolari (IACP), nonche' gli enti aventi le stesse finalita' sociali
dei predetti istituti, in relazione ai costi per le esternalizzazioni
relative ad attivita' tecnica e a prestazioni professionali previste
dalla disciplina degli appalti pubblici e dalle normative vigenti in
materia edilizia, «secondo criteri e modalita' stabiliti con decreto
del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti».
2.1.- La ricorrente assume che la disposizione in esame violi il
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. e gli
artt. 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost. e argomenta
richiamando, in primo luogo, la giurisprudenza costituzionale sul
riparto di competenze.
In base a quanto affermato nella sentenza n. 94 del 2007, la
disciplina dell'edilizia residenziale pubblica ricadrebbe, con
riguardo alla programmazione degli insediamenti, nella materia
«governo del territorio» di cui al comma terzo dell'art. 117 Cost.
(sentenza n. 451 del 2006) e, con riguardo alla gestione del
patrimonio immobiliare di proprieta' degli Istituti autonomi case
popolari o di enti ai primi sostituiti dalla legislazione regionale,
nella competenza regionale residuale.
Con riferimento ai fondi con destinazione vincolata in materia
regionale, la ricorrente evidenzia che, secondo la giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 254 del 2013), l'art. 119 Cost. ne vieta
l'istituzione, anche a favore di soggetti privati, poiche' potenziali
strumenti diretti di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle
funzioni delle Regioni e degli enti locali, nonche' di
«sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a
quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di
propria competenza» (sentenze n. 168 e n. 50 del 2008 e, nello stesso
senso, n. 201 del 2007 e n. 118 del 2006).
2.2.- Su tali premesse, la Regione Campania sostiene che il comma
71 dell'art.1 della legge n. 178 del 2020, pur introducendo una
misura relativa alla gestione del patrimonio immobiliare di edilizia
residenziale pubblica di proprieta' degli IACP, di competenza
regionale residuale, con riflessi nell'ambito del «governo del
territorio», violi il principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost., in quanto non prevede alcuna forma di
coinvolgimento del sistema delle autonomie territoriali nella
determinazione dei criteri di ripartizione dei fondi.
L'esercizio unitario delle funzioni amministrativa e legislativa,
infatti, puo' superare il vaglio di legittimita' costituzionale -
prosegue la ricorrente, richiamando il costante orientamento della
giurisprudenza costituzionale - solo in presenza di una disciplina in
cui assumano il dovuto risalto le procedure concertative e di
coordinamento orizzontale, che devono essere condotte in base al
principio di lealta'.
3.- E' impugnato inoltre l'art. 1, comma 190, della legge n. 178
del 2020, il quale dispone che, «[p]er le finalita' di cui al comma
188, entro sessanta giorni dalla deliberazione del CIPE di cui al
comma 189 il Ministro dell'universita' e della ricerca, di concerto
con il Ministro per il sud e la coesione territoriale, stabilisce,
con proprio decreto, i criteri per la ripartizione delle risorse, le
modalita' di accesso al finanziamento e l'ammontare del contributo
concedibile».
Le risorse in oggetto, secondo quanto previsto dai commi 188 e
189, sono assegnate, con delibera del CIPE, al Ministro
dell'universita' e della ricerca, nel limite massimo di 50 milioni di
euro per ciascuno degli anni 2021, 2022 e 2023, a valere sul fondo
per lo sviluppo e la coesione per il ciclo di programmazione
2021-2027, in vista della costituzione degli ecosistemi
dell'innovazione al fine di favorire il perseguimento di obiettivi di
sviluppo, coesione e competitivita' dei territori nelle Regioni
Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e
Sicilia, attraverso la riqualificazione o la creazione di
infrastrutture materiali e immateriali per lo svolgimento di
attivita' di formazione, di ricerca multidisciplinare e di creazione
di impresa.
3.1.- La ricorrente assume che le previsioni richiamate incidano
sulla materia di competenza regionale concorrente «ricerca
scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori
produttivi», nonche' sulle materie di competenza regionale residuale
dell'industria, commercio e artigianato, alle quali andrebbe
ricondotta la disciplina della formazione strettamente connessa allo
sviluppo d'impresa.
Su tale premessa, la ricorrente lamenta la violazione degli artt.
117, terzo e quarto comma, 118, 119 e 120 Cost., in quanto la
determinazione dei criteri di ripartizione delle risorse stanziate,
delle modalita' di accesso ai finanziamenti e dell'ammontare dei
contributi concedibili verrebbe effettuata senza il coinvolgimento
delle Regioni, sotto forma di previa intesa.
4.- Le medesime censure di violazione del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost., nonche' degli artt. 117,
terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., sono rivolte anche al comma
195 del citato art. 1 della legge n. 178 del 2020, che istituisce un
«fondo sperimentale per la formazione turistica esperienziale», con
una dotazione di 1 milione di euro per ciascuno degli anni 2021 e
2022, finalizzato all'organizzazione, nelle Regioni del Mezzogiorno
(Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e
Sicilia), di corsi di formazione turistica esperienziale riferiti ad
ambiti della filiera del turismo, per migliorare le capacita'
professionali degli operatori del settore e rinforzare l'attenzione
degli stessi sulle tematiche della sostenibilita' ambientale.
La disposizione affida a un decreto del Ministro per il sud e la
coesione territoriale, di concerto con il Ministro per i beni e le
attivita' culturali e per il turismo, il compito di individuare «le
modalita' di accesso al fondo, i criteri per la ripartizione delle
risorse e l'ammontare del contributo concedibile».
4.1.- Secondo la Regione Campania, la previsione inciderebbe
nella materia di competenza legislativa regionale residuale della
formazione professionale, nonche' in quella del turismo e, pertanto,
la mancata previsione del coinvolgimento delle Regioni interessate
nella determinazione dei criteri e delle modalita' di ripartizione
delle somme stanziate nel fondo comporterebbe la violazione dei
parametri evocati, per le ragioni gia' svolte con riferimento al
comma 190.
5.- E', inoltre, impugnato l'art. 1, comma 204, della legge n.
178 del 2020, il quale dispone che «[l]e iniziative di cui al comma
203 sono individuate attraverso un avviso pubblico predisposto dal
Ministero dell'istruzione, di concerto con il Ministero per il sud e
la coesione territoriale».
Il comma 203 prevede che l'INAIL (Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro), nell'ambito del
piano triennale di investimenti immobiliari 2021-2023, «destina
l'ulteriore somma complessiva di 40 milioni di euro, a valere sulle
risorse a tal fine autorizzate dal Ministero dell'economia e delle
finanze», alla costruzione di scuole di cui al comma 153 dell'art. 1
della legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di
istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni
legislative vigenti), in Comuni con popolazione inferiore a
cinquemila abitanti compresi nei territori delle Regioni Abruzzo,
Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia.
5.1.- La ricorrente ricorda che questa Corte, nella sentenza n.
284 del 2016, ha gia' esaminato il comma 153 dell'art. 1 della legge
n. 107 del 2015, relativo al finanziamento della costruzione di
scuole «innovative dal punto di vista architettonico, impiantistico,
tecnologico, dell'efficienza energetica e della sicurezza strutturale
e antisismica, caratterizzate dalla presenza di nuovi ambienti di
apprendimento e dall'apertura al territorio», espressamente
richiamato dalla disposizione qui impugnata.
La citata disposizione e' stata dichiarata costituzionalmente
illegittima nella parte in cui, pur incidendo sulle materie di
competenza regionale concorrente «governo del territorio», «energia»,
«protezione civile» e «istruzione», non prevedeva che il decreto
ministeriale di ripartizione delle risorse destinate alla costruzione
di scuole innovative fosse adottato previo parere obbligatorio della
Conferenza Stato-Regioni.
5.2.- Secondo la Regione Campania il finanziamento ora in esame
inciderebbe sulle stesse materie di competenza concorrente, con la
conseguenza che la mancata previsione di qualsiasi forma di
coinvolgimento delle Regioni nella determinazione dei criteri e delle
modalita' di ripartizione delle somme stanziate violerebbe gli artt.
117, terzo comma, 118, 119 e 120 Cost.
6.- E' impugnato altresi' il comma 562 dell'art. 1 della legge n.
178 del 2020.
Tale disposizione affida a un decreto del Ministro per le
politiche giovanili e lo sport la definizione delle modalita' di
riparto delle risorse del fondo istituito nel comma 561, finalizzato
a potenziare l'attivita' sportiva di base nei territori per tutte le
fasce della popolazione e ottimizzare gli interventi di prevenzione
primaria, secondaria, terziaria attraverso l'esercizio fisico.
6.1.- La ricorrente assume che il fondo riguarderebbe la materia
«ordinamento sportivo», di competenza regionale concorrente, e che
pertanto la mancata previsione di qualsiasi forma di coinvolgimento
delle Regioni contrasterebbe con gli artt. 117, terzo comma, 118, 119
e 120 Cost.
7.- E' impugnato, infine, il comma 606 dell'art. 1 della legge n.
178 del 2020, nella parte in cui affida a un decreto del Ministro per
le politiche giovanili e lo sport la disciplina del riparto del fondo
istituito con il comma 605, destinato alle Regioni e alle Province
autonome di Trento e Bolzano per l'erogazione di contributi
all'organizzazione di gare sportive, atletiche, ciclistiche e
automobilistiche di rilievo internazionale, da svolgersi sul
territorio di almeno due Regioni.
7.1.- La ricorrente assume che anche tale disposizione
inciderebbe nella materia «ordinamento sportivo», di competenza
regionale concorrente, e che pertanto la mancata previsione di
qualsiasi forma di coinvolgimento delle autonomie territoriali
interessate si porrebbe in contrasto con gli artt. 117, terzo comma,
118, 119 e 120 Cost.
8.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio con atto depositato il 9 aprile 2021, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato.
8.1.- In via preliminare, la difesa statale eccepisce
l'inammissibilita' delle questioni di legittimita' costituzionale
aventi a oggetto l'art. 1, commi 71, 190, 195, 204, 562 e 606 della
legge n. 178 del 2020, per genericita' dei motivi dedotti.
In particolare, la difesa statale sostiene che la ricorrente
abbia assunto apoditticamente che le disposizioni impugnate incidano
su materie di competenza regionale, senza alcuna considerazione delle
materie trasversali, di competenza esclusiva statale. La Regione
Campania, inoltre, non avrebbe neppure spiegato i motivi per cui
sarebbero violati i parametri costituzionali evocati, peraltro,
promiscuamente, senza una specifica articolazione delle censure.
Infine, la difesa statale eccepisce la natura astratta e formale
delle censure proposte, prive della illustrazione del pregiudizio
concreto che sarebbe derivato all'esercizio dell'azione
amministrativa regionale dal mancato coinvolgimento delle Regioni.
9.- Nel merito, i motivi di impugnazione sarebbero privi di
fondamento.
9.1.- Con riferimento alla questione che ha a oggetto l'art. 1,
comma 71, della legge n. 178 del 2020, impugnato per asserito
contrasto con gli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, 119 e 120
Cost., la difesa statale contesta che la misura ivi prevista incida
sulla gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale
pubblica degli IACP ed enti assimilati.
9.2.- Il fondo in esame costituirebbe una misura collegata alla
proroga delle detrazioni applicabili agli interventi di efficienza
energetica e antisismica (cosiddetto superbonus), introdotte
dall'art. 119 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti
in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di
politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, e
poi modificate dalla legge n. 178 del 2020. Pertanto, tale previsione
sarebbe riconducibile alle competenze statali in materia di
«perequazione delle risorse finanziarie» e «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali», di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) e m), Cost.
Essa, inoltre, in quanto volta a garantire che gli enti pubblici
preposti all'edilizia residenziale pubblica siano messi nelle
medesime condizioni - finanziarie e operative - dei privati di
accedere agli incentivi finalizzati alla riqualificazione energetica
e antisismica del patrimonio abitativo, obbedirebbe anche a finalita'
di tutela della concorrenza.
Infine, le peculiarita' della normativa relativa al cosiddetto
superbonus legittimerebbero un intervento a livello statale, come
quello oggetto della disposizione impugnata, di chiamata in
sussidiarieta' dell'esercizio delle funzioni regionali, ai sensi
dell'art. 118, primo comma, Cost., per declinare in modo generale,
valevole sull'intero territorio nazionale, i criteri di erogazione
delle risorse stanziate dal fondo.
10.- Con riferimento alle questioni che hanno a oggetto l'art. 1,
comma 190, della legge n. 178 del 2020, impugnato per asserito
contrasto con gli artt. 117, terzo comma, 118, 119 e 120 Cost., la
difesa statale osserva, innanzitutto, che la disposizione deve essere
letta in combinato disposto con i commi 188 e 189, non specificamente
impugnati.
L'intervento statale in esame perseguirebbe obiettivi di
sviluppo, coesione e competitivita' dei territori delle Regioni
Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e
Sicilia, promuovendo la costituzione di «Ecosistemi
dell'innovazione», attraverso la riqualificazione o la creazione di
infrastrutture materiali e immateriali per lo svolgimento di
attivita' di formazione, ricerca multidisciplinare e creazione di
impresa, con la collaborazione di universita', enti di ricerca,
imprese, pubbliche amministrazioni e organizzazioni del Terzo settore
(comma 188).
A tal fine sono assegnate al Ministero dell'universita' e della
ricerca, nell'ambito del Piano sviluppo e coesione di competenza,
risorse nel limite massimo di 50 milioni di euro per ciascuno degli
anni 2021, 2022 e 2023, a valere sul fondo per lo sviluppo e la
coesione per il ciclo di programmazione 2021-2027 (comma 189), a sua
volta finalizzato, in attuazione dell'art. 119, quinto comma, Cost.,
a dare unita' programmatica e finanziaria all'insieme degli
interventi aggiuntivi al finanziamento nazionale, in funzione di
riequilibrio economico e sociale tra le diverse aree del Paese.
Si tratterebbe, pertanto, secondo la difesa statale, di un fondo
istituito in attuazione di quanto previsto dal quinto comma dell'art.
119 Cost., nell'esercizio della competenza statale esclusiva in
materia di «perequazione delle risorse finanziarie» di cui all'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost.
Sarebbe, quindi, esclusa la lamentata violazione della competenza
regionale concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. nelle
materie afferenti alla «ricerca scientifica e tecnologica e sostegno
all'innovazione per i settori produttivi».
11.- Con riferimento alle questioni che hanno a oggetto l'art. 1,
comma 195, della legge n. 178 del 2020, impugnato per asserito
contrasto con gli artt. 117, quarto comma, 118, 119 e 120 Cost., la
difesa statale osserva che la misura finanziaria ivi prevista - un
fondo sperimentale per la formazione turistica esperienziale, con
dotazione di 1 milione di euro per ciascuno degli anni 2021 e 2022 -
risulta funzionalmente connessa con le misure previste dai commi 188
e 189, gia' esaminati, cosicche' possono estendersi a tale previsione
le considerazioni svolte con riguardo alle richiamate disposizioni e
all'impugnato comma 190.
Peraltro, la difesa statale rileva che, trattandosi di misura
sperimentale, essa esulerebbe dagli ambiti materiali tipizzati della
formazione professionale e del turismo, apparendo piuttosto
riconducibile alla competenza statale esclusiva in materia di «norme
generali sull'istruzione» e di «tutela dell'ambiente», tenuto conto
che mira a richiamare l'attenzione degli operatori del settore
turistico sulle tematiche della sostenibilita' ambientale.
12.- Con riferimento, poi, alle questioni inerenti all'art. 1,
comma 204, della legge n. 178 del 2020, impugnato per asserito
contrasto con gli artt. 117, terzo comma, 118, 119 e 120 Cost., la
difesa statale eccepisce, preliminarmente, un profilo specifico di
inammissibilita' delle censure svolte, ritenute non conferenti
rispetto al contenuto della disposizione impugnata.
La ricorrente contesta il mancato coinvolgimento delle Regioni
nella determinazione dei criteri e delle modalita' di ripartizione
delle somme stanziate. La disposizione di cui all'impugnato comma
204, invece, si limiterebbe a prevedere la pubblicazione di un avviso
pubblico predisposto dai Ministeri competenti - il Ministero
dell'istruzione e il Ministero per il sud e la coesione territoriale
- finalizzato a selezionare i Comuni nei cui territori potranno
costruirsi le scuole, senza stabilire alcuna modalita' di
ripartizione delle somme stanziate. Cio' anche in considerazione del
fatto che tali somme fanno parte del bilancio dell'INAIL e non del
bilancio statale.
12.1.- Nel merito, la censura di mancato coinvolgimento delle
Regioni non sarebbe fondata.
Il comma 203 - che rinvia all'art. 1, comma 153, della legge n.
107 del 2015, cosi' assicurando il pieno coinvolgimento delle Regioni
nel procedimento di selezione dei siti interessati - si limiterebbe a
incrementare di 40 milioni di euro il finanziamento degli interventi
di edilizia scolastica che possono essere effettuati dall'INAIL,
secondo quanto gia' disposto dai commi 153 e 158 dell'art. 1 della
citata legge n. 107 del 2015 e dai commi 677 e 678 dell'art. 1 della
legge n. 205 del 2017.
La nuova provvista si inserirebbe, dunque, nel procedimento di
selezione configurato dai citati commi 153 e 158.
13.- Anche le questioni che riguardano l'art. 1, comma 562, della
legge n. 178 del 2020, impugnato per asserito contrasto con gli artt.
117, terzo comma, 118, 119 e 120 Cost., sarebbero prive di
fondamento.
L'intervento previsto dalla disposizione impugnata consiste nella
istituzione di un fondo, che rientra fra quelli con vincolo di
destinazione che esauriscono i propri effetti in materie attribuite
alle competenze dello Stato o sono finalizzati a tutelare peculiari
esigenze e finalita' di coesione economica e sociale.
Nella specie, il fondo di 50 milioni di euro sarebbe finalizzato
a potenziare l'attivita' sportiva di base nei territori e non
inciderebbe, neppure indirettamente, nella materia «ordinamento
sportivo», di competenza legislativa concorrente.
14.- Egualmente non fondate sarebbero le questioni che hanno a
oggetto l'art. 1, comma 606, della legge n. 178 del 2020, impugnato
per asserito contrasto con gli artt. 117, terzo comma, 118, 119 e 120
Cost.
14.1.- Come gia' osservato con riferimento all'impugnato art. 1,
comma 562, della medesima legge n. 178 del 2020, anche l'intervento
statale previsto dal comma 606, finalizzato a valorizzare e
promuovere il territorio italiano, mediante l'organizzazione di gare
sportive atletiche, ciclistiche e automobilistiche di rilievo
internazionale che si svolgano nel territorio di almeno due Regioni,
non inciderebbe neppure indirettamente nella materia «ordinamento
sportivo», di competenza legislativa concorrente.
15.- In sede di pubblica udienza, la ricorrente Regione Campania
ha dichiarato di rinunciare al ricorso limitatamente all'impugnazione
dell'art. 1, commi 71, 195 e 204, della legge n. 178 del 2020, come
da delibera di Giunta regionale in data 21 marzo 2022, depositata nel
corso dell'udienza medesima, e la difesa statale ha dichiarato di
accettare la rinuncia, come da verbale d'udienza.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso n. 12 del 2021, la Regione Campania, in
persona del Presidente pro tempore, ha impugnato numerose
disposizioni dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2020, n. 178
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2021 e
bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023).
Riservate a separate pronunce le ulteriori questioni promosse con
lo stesso ricorso, rilevano ora le censure rivolte ai commi 71, 190,
195, 204, 562 e 606 del citato art. 1 della legge n. 178 del 2020,
che dettano disposizioni in tema di determinazione dei criteri di
accesso e di ripartizione delle risorse stanziate nell'ambito di
fondi a destinazione vincolata istituiti in vari settori.
Tali disposizioni sono impugnate poiche' attribuiscono a decreti
ministeriali il compito di definire i criteri di accesso ai
finanziamenti e di gestione e ripartizione delle risorse dei singoli
fondi, senza prevedere alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni,
sebbene essi attengano a materie che sarebbero di competenza
regionale concorrente o residuale, in violazione complessivamente
degli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, 119 e 120 della
Costituzione.
1.1.- Preliminarmente, occorre evidenziare che, nell'udienza
pubblica del 22 marzo 2022, la Regione Campania ha annunciato la
rinuncia al ricorso limitatamente all'impugnazione dell'art. 1, commi
71, 195 e 204 della legge n. 178 del 2020 e ha prodotto la delibera
adottata dalla Giunta regionale in data 21 marzo 2022 relativa a tale
rinuncia. L'Avvocatura generale dello Stato ha accettato la rinuncia
nel corso dell'udienza.
Pertanto, in armonia con le indicazioni della giurisprudenza
costituzionale, va dichiarata l'estinzione del processo,
relativamente alle questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
1, commi 71, 195 e 204, della legge n. 178 del 2020, ai sensi
dell'art. 25 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale (sentenze n. 114 del 2022, n. 199 e n. 63 del 2020;
ordinanza n. 23 del 2020).
2.- Ancora in linea preliminare, occorre esaminare l'eccezione di
inammissibilita' per genericita' dei motivi dedotti, sollevata dalla
difesa statale nei confronti di tutte le questioni promosse in
riferimento all'art. 1, commi 190, 562 e 606, della legge n. 178 del
2020.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato la ricorrente
affermerebbe in maniera apodittica l'incidenza delle disposizioni
impugnate su materie di competenza regionale, senza interpretarle e
senza alcuna considerazione delle materie "trasversali" di competenza
esclusiva statale. La Regione Campania, inoltre, non avrebbe spiegato
i motivi per cui sarebbero violati i singoli parametri
costituzionali, peraltro evocati promiscuamente, senza una specifica
articolazione delle censure.
Infine, la difesa statale eccepisce che le censure proposte siano
astratte, poiche' non verrebbe fornita alcuna dimostrazione del
pregiudizio concreto che sarebbe derivato all'esercizio dell'azione
amministrativa regionale dal mancato coinvolgimento delle Regioni.
2.1.- L'eccezione e' priva di fondamento.
2.1.1.- Secondo la costante giurisprudenza costituzionale
«l'esigenza di un'adeguata motivazione a fondamento della richiesta
declaratoria d'illegittimita' costituzionale si pone in termini
perfino piu' pregnanti nei giudizi proposti in via principale,
rispetto a quelli instaurati in via incidentale» (sentenza n. 171 del
2021). Il ricorrente «ha l'onere non solo di individuare le
disposizioni impugnate e i parametri costituzionali dei quali lamenta
la violazione, ma anche quello di allegare, a sostegno delle
questioni proposte, una motivazione non meramente assertiva»
(sentenza n. 23 del 2022). E' necessario, in altri termini, che la
motivazione addotta a supporto delle censure, per quanto sintetica,
raggiunga «quella soglia minima di chiarezza e completezza» (sentenza
n. 195 del 2021), che consenta a questa Corte di esaminare il merito
dell'impugnativa proposta.
2.1.2.- Nella specie, le questioni, pur formulate in maniera
estremamente sintetica, superano tale soglia minima di chiarezza e,
quindi, consentono lo scrutinio del merito.
Risulta, infatti, chiaro che la ricorrente lamenta
l'illegittimita' costituzionale di tutte le disposizioni in esame per
il solo fatto che, dopo aver istituito fondi a destinazione vincolata
- che inciderebbero su materie di competenza regionale, concorrente o
residuale, di volta in volta espressamente individuate - non hanno
previsto alcuna forma di coinvolgimento del sistema delle autonomie
territoriali nella determinazione dei criteri di ripartizione delle
risorse dei fondi stessi. Vi sarebbe, dunque, violazione del
principio di leale collaborazione e delle sfere di autonomia
costituzionalmente assegnate alla Regione.
Cio' vale per l'art. 1, comma 190, della legge n. 178 del 2020,
impugnato in quanto escluderebbe illegittimamente ogni forma di
coinvolgimento delle Regioni nella determinazione dei criteri di
ripartizione delle risorse assegnate al Ministro dell'universita' e
della ricerca, per la costituzione degli «Ecosistemi
dell'innovazione», riconducibili alla materia di competenza regionale
concorrente «ricerca scientifica e tecnologica e sostegno
all'innovazione per i settori produttivi», nonche' alle materie di
competenza regionale residuale dell'industria, commercio e
artigianato.
Analogamente, risulta evidente che la ricorrente impugna i commi
562 e 606 del citato art. 1 della legge n. 178 del 2020, assumendo
l'illegittimita' costituzionale del mancato coinvolgimento delle
Regioni nella determinazione delle modalita' di gestione e di riparto
delle risorse, rispettivamente, del fondo per il potenziamento
dell'attivita' sportiva di base nei territori per tutte le fasce
della popolazione e per l'ottimizzazione degli interventi di
prevenzione primaria, secondaria e terziaria attraverso l'esercizio
fisico (comma 562) e del fondo per l'organizzazione di gare sportive
atletiche, ciclistiche e automobilistiche di rilievo internazionale,
che si svolgano nel territorio di almeno due Regioni (comma 606), in
quanto li ritiene ricompresi nell'alveo della materia «ordinamento
sportivo», di competenza regionale concorrente.
Le censure sono, inoltre, correttamente prospettate in
riferimento ai parametri cumulativamente indicati. E', infatti, dalla
violazione del principio di leale collaborazione - da rispettare,
secondo la ricorrente, quando vi sia una chiamata in sussidiarieta',
come accade nei casi in esame - che si assume derivi la violazione
delle sfere di competenza regionale.
Privo di fondamento e' infine l'assunto della difesa statale
secondo cui, per superare il vaglio di ammissibilita', le questioni
devono essere suffragate dalla dimostrazione del pregiudizio concreto
che sarebbe derivato all'esercizio dell'azione amministrativa
regionale dal mancato coinvolgimento delle Regioni.
Questa Corte ha di recente ribadito che il giudizio promosso in
via principale e' astratto, proprio perche' volto a definire il
corretto riparto delle competenze fra Stato e Regione (sentenza n. 24
del 2022, punto 26 del Considerato in diritto). Esso, pertanto, mira
a verificare se la legge - statale o regionale - abbia contenuti tali
da ledere il riparto delle competenze costituzionalmente stabilito,
«a prescindere dagli effetti che questa abbia o non abbia prodotto»
(sentenza n. 262 del 2016, punto 4.2. del Considerato in diritto).
3.- Prima di procedere all'esame del merito delle singole
questioni, occorre, anzitutto, precisare che la Regione non contesta
la legittimita' costituzionale delle norme istitutive dei fondi, ma
si limita a impugnare le disposizioni che attribuiscono a decreti
ministeriali il compito di definire i criteri di accesso ai
finanziamenti, di gestione e di ripartizione delle risorse stanziate,
senza prevedere alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni, sebbene
essi attengano a materie che si assumono essere di competenza
regionale concorrente o residuale.
Pertanto, non e' chiesta la caducazione del fondo - che
produrrebbe un danno agli stessi enti campani destinatari delle
risorse - ma e' invocata una pronuncia additiva, che imponga il
coinvolgimento delle Regioni al fine di determinare i criteri di
ripartizione delle stesse risorse.
4.- Si deve, inoltre, premettere che previsioni di fondi statali
a destinazione vincolata sono state piu' volte oggetto delle pronunce
di questa Corte dopo la riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione.
Di recente, si e' ribadito che, nel quadro della piu' ampia
autonomia finanziaria regionale tratteggiata dal novellato art. 119
Cost., non sono ammissibili i trasferimenti statali a carattere
vincolato che intervengano in materie concorrenti o residuali
regionali, in quanto «determinano un'illegittima "sovrapposizione di
politiche e di indirizzi governati centralmente" (sentenza n. 16 del
2004) all'autonomia di spesa degli enti territoriali» (sentenza n. 40
del 2022).
La previsione con legge statale di fondi settoriali incidenti su
materie regionali puo' giustificarsi solo «nella specifica ipotesi
del quinto comma del medesimo art. 119 Cost. o al verificarsi di
esigenze di gestione unitaria che giustificano un'attrazione in
sussidiarieta' (sentenze n. 74 del 2019, n. 79 del 2011 e n. 168 del
2008» (sentenza n. 40 del 2022).
Nel primo caso, deve, tuttavia, trattarsi di risorse aggiuntive
rispetto a quelle necessarie al normale esercizio delle funzioni
degli enti territoriali, volte a «promuovere lo sviluppo economico,
la coesione e la solidarieta' sociale» (sentenza n. 40 del 2022) e
indirizzate a «determinati enti territoriali o categorie di enti
territoriali» (sentenza n. 187 del 2021).
Ove, invece, l'istituzione di fondi a destinazione vincolata sia
in applicazione del meccanismo della chiamata in sussidiarieta', e'
necessario che «la stessa legge preveda contestualmente il
coinvolgimento degli enti territoriali nell'adozione dell'atto che
regola l'utilizzo del fondo (sentenze n. 71 del 2018, n. 79 del 2011,
n. 168 del 2008, n. 222 del 2005 e n. 255 del 2004)» (sentenza n. 74
del 2018 e, nello stesso senso, da ultimo, sentenza n. 40 del 2022),
preferibilmente nella forma dell'intesa, ove siano in gioco
competenze regionali residuali e concorrenti.
Come gia' rilevato, il principio di leale cooperazione si
configura «"quale sistema di composizione dialettica tra esigenze di
interventi unitari ed esigenze di garanzia per l'autonomia e la
responsabilita' politica delle Regioni in una prospettiva di
funzionalita' istituzionale" (sentenza n. 61 del 2018)» (sentenza n.
74 del 2018).
5.- Quanto alle singole questioni di legittimita' costituzionale
che non sono state oggetto di rinuncia, occorre esaminare, anzitutto,
la questione che la Regione promuove nei confronti del comma 190
dell'art. 1 della citata legge n. 178 del 2020, la' dove assegna a un
decreto del Ministro dell'universita' e della ricerca, di concerto
con il Ministro per il sud e la coesione territoriale, il compito di
definire i criteri per la ripartizione delle risorse assegnate, con
delibera del CIPE, al medesimo Ministro dell'universita' e della
ricerca, per ciascuno degli anni 2021, 2022 e 2023, in vista della
costituzione degli «Ecosistemi dell'innovazione», al fine di favorire
il perseguimento di obiettivi di sviluppo, coesione e competitivita'
dei territori nelle Regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania,
Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia.
Tale disposizione sarebbe costituzionalmente illegittima in
quanto, pur incidendo sulla materia di competenza regionale
concorrente «ricerca scientifica e tecnologica e sostegno
all'innovazione per i settori produttivi», nonche' sulle materie di
competenza regionale residuale industria, commercio e artigianato,
non prevede il coinvolgimento delle Regioni, nella forma della previa
intesa, nella determinazione dei criteri di ripartizione delle
risorse stanziate, delle modalita' di accesso ai finanziamenti e
dell'ammontare dei contributi concedibili, in violazione del
principio di leale collaborazione.
5.1.- La questione non e' fondata.
5.1.1.- Preliminarmente occorre ricostruire il contesto normativo
in cui si colloca la norma impugnata.
L'art. 1, comma 188, della legge n. 178 del 2020 stabilisce che,
con l'obiettivo di «favorire, nell'ambito dell'economia della
conoscenza, il perseguimento di obiettivi di sviluppo, coesione e
competitivita' dei territori nelle regioni Abruzzo, Basilicata,
Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia», e' promossa
la costituzione di «Ecosistemi dell'innovazione, attraverso la
riqualificazione o la creazione di infrastrutture materiali e
immateriali per lo svolgimento di attivita' di formazione, ricerca
multidisciplinare e creazione di impresa, con la collaborazione di
universita', enti di ricerca, imprese, pubbliche amministrazioni e
organizzazioni del Terzo settore». Per consentire la costituzione
delle indicate strutture e' disposta l'assegnazione, con
deliberazione del CIPE, su proposta del Ministro per il sud e la
coesione territoriale, al Ministero dell'universita' e della ricerca
di un ammontare di risorse nel limite massimo di cinquanta milioni di
euro per ciascuno degli anni 2021, 2022 e 2023, a valere sul fondo
per lo sviluppo e la coesione per il ciclo di programmazione
2021-2027, nell'ambito del Piano sviluppo e coesione di competenza
(comma 189).
Il fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC), cosi' denominato
dall'art. 4 del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88
(Disposizioni in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali
per la rimozione di squilibri economici e sociali, a norma
dell'articolo 16 della legge 5 maggio 2009, n. 42), costituisce lo
strumento finanziario principale attraverso cui vengono attuate le
politiche per lo sviluppo della coesione economica, sociale e
territoriale, peraltro in via complementare con i fondi strutturali
europei, in base a una programmazione pluriennale parallela. Come
questa Corte ha gia' avuto modo di rilevare, tale fondo, che mira a
dare unita' programmatica e finanziaria all'insieme degli interventi
aggiuntivi al finanziamento nazionale, rivolti al riequilibrio
economico e sociale tra le diverse aree del Paese, mediante la
predisposizione di un unico «Piano sviluppo e coesione» per ogni
amministrazione (art. 44 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34,
recante «Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di
specifiche situazioni di crisi», convertito, con modificazioni, nella
legge 28 giugno 2019, n. 58), da' attuazione all'art. 119, quinto
comma. Cost. (sentenza n. 187 del 2021) e all'art. 174 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come modificato
dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato
dalla legge 2 agosto 2008, n. 130.
L'art. 1, comma 178, della citata legge di bilancio per il 2021,
con riguardo all'utilizzo delle risorse del FSC per il periodo di
programmazione 2021-2027, dispone che la dotazione finanziaria di
tale fondo sia impiegata «per obiettivi strategici relativi ad aree
tematiche per la convergenza e la coesione economica, sociale e
territoriale, sulla base delle missioni previste nel "Piano Sud
2030"», nonche' «in coerenza con gli obiettivi e le strategie
definiti per la programmazione 2021-2027 dei fondi strutturali e di
investimento europei» e con le politiche settoriali e di investimento
e di riforma «previste nel Piano nazionale per la ripresa e la
resilienza (PNRR), secondo principi di complementarita' e
addizionalita' delle risorse» (lettera a).
Gli interventi finanziati tramite le risorse del FSC, pertanto,
devono essere in linea anzitutto con quelli indicati nel "Piano Sud
2030", adottato dal Ministro per il sud e la coesione territoriale
nel febbraio 2020, allo scopo di rimediare ai profondi squilibri
territoriali determinatisi anche per effetto di politiche
dell'austerita' e rilanciare la politica di coesione, in ossequio
all'art. 119, quinto comma, Cost. A questo scopo si promuove la
«collaborazione tra imprese e sistema della ricerca per favorire il
trasferimento tecnologico, in partenariato pubblico-privato» e «il
sostegno alla diffusione di ecosistemi dell'innovazione, attraverso
la promozione dell'insediamento di startup e l'attrazione di nuove
realta' aziendali con caratteristiche qualificanti sull'ambiente
economico, sociale e naturale». Nello stesso orizzonte si collocano
le politiche programmate nel Piano nazionale per la ripresa e la
resilienza (PNRR), approvato il 13 luglio 2021 dal Consiglio Ecofin
dell'Unione europea e contenuto nel decreto-legge 6 novembre 2021, n.
152, recante «Disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano
nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle
infiltrazioni mafiose», convertito, con modificazioni, nella legge 29
dicembre 2021, n. 233. In esso si prevede, nell'ambito della Missione
4C2 «Dalla ricerca all'impresa», l'avvio di una linea di investimento
dedicata alla creazione e al rafforzamento di «Ecosistemi
dell'innovazione», qualificati «quali luoghi di contaminazione e
collaborazione tra universita', centri di ricerca, societa' e
istituzioni locali aventi la finalita' di realizzare formazione di
alto livello e innovazione e ricerca applicata sulla base delle
specifiche vocazioni territoriali». Nell'ambito della Missione 5C3,
fra gli «interventi speciali per la coesione territoriale», e'
indicato, inoltre, il «rafforzamento delle Zone economiche speciali»
individuate nelle Regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania,
Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia.
5.1.2.- Risulta, pertanto, evidente che l'intervento finanziario,
cosi' come delineato dai commi 188-190 dell'art. 1 della legge n. 178
del 2020, nel dare attuazione alle richiamate previsioni, si
configura come un intervento finanziario statale "speciale", ai sensi
dell'art. 119, quinto comma, Cost. Esso e', infatti, volto a
«contribuire all'avanzamento tecnologico e allo sviluppo
socio-economico dei territori delle otto regioni del Mezzogiorno»,
attraverso la costituzione nei medesimi territori dei citati
«Ecosistemi dell'innovazione», come espressamente affermato nell'art.
1, comma 2, del decreto del Ministero dell'universita' e della
ricerca 30 dicembre 2021, n. 1371 (Costituzione di ecosistemi
dell'innovazione nel Mezzogiorno, istituiti dalla legge n. 178/2020 e
sostenuti dal fondo sviluppo e coesione, ai sensi della deliberazione
CIPESS n. 48/2021), che ha definito i criteri per la ripartizione
delle risorse, le modalita' di accesso al finanziamento e l'ammontare
del contributo concedibile, in attuazione della norma impugnata nel
presente giudizio.
Sono, quindi, soddisfatte, nella specie, tutte le condizioni
perche' quello in esame possa ritenersi un finanziamento
riconducibile all'ambito delle «"competenze statali in materia di
perequazione finanziaria" (sentenze n. 143 del 2017 e n. 16 del
2010)» (sentenza n. 187 del 2021), di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
Come richiesto dall'art. 119, quinto comma, Cost., le risorse del
fondo in esame sono risorse aggiuntive rispetto a quelle previste per
finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite agli enti
territoriali. Esse sono espressamente destinate a contribuire
«all'avanzamento tecnologico e allo sviluppo socio-economico dei
territori delle otto regioni del Mezzogiorno», per rimediare a
situazioni di squilibrio territoriale, e riguardano, di conseguenza,
solo le medesime Regioni.
Deve, pertanto, ribadirsi che, «per costante giurisprudenza
costituzionale, in caso di previsioni legislative riconducibili
esclusivamente alla potesta' legislativa statale, il ricorso agli
strumenti di raccordo istituzionale non e' costituzionalmente imposto
(sentenze n. 208 del 2020 e n. 137 del 2018)» (sentenza n. 187 del
2021). Con riferimento a finanziamenti statali "speciali" ai sensi
dell'art. 119, quinto comma, Cost. «"spetta al legislatore statale la
scelta dello schema procedimentale ritenuto piu' adeguato a
assicurare l'ottimale realizzazione degli obiettivi di volta in volta
perseguiti nello stanziare i relativi fondi" (sentenza n. 189 del
2015)» (sentenza n. 187 del 2021).
E', quindi, priva di fondamento la censura di violazione del
principio di leale collaborazione.
5.1.3.- Peraltro, questa Corte ha gia' avuto occasione di
affermare che «nelle varie attivita' di programmazione, gestione e
attuazione delle diverse azioni finanziate con il FSC», fra cui
rientrano anche quelle previste dai commi 188-190 dell'art. 1 della
legge n. 178 del 2020 in relazione alla programmazione 2020-2027, le
amministrazioni interessate sono in ogni caso ampiamente coinvolte
(sentenza n. 187 del 2021), in varie fasi e in diverse sedi.
Si tratta di una programmazione definita e attuata secondo
modalita' previste dall'art. 1, comma 178, della medesima legge n.
178 del 2020. In essa si disciplina dettagliatamente la procedura per
l'adozione e l'attuazione dei Piani di sviluppo e coesione,
prescrivendo, fra l'altro, che, per l'utilizzo delle risorse del FSC
per il periodo di programmazione 2021-2027, il Ministro per il sud e
la coesione territoriale individua le aree tematiche e gli obiettivi
strategici per ciascuna area «in collaborazione con le
amministrazioni interessate» e «sentita la Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento
e di Bolzano» (comma 1, lettera b). Si afferma anche che il CIPE
«ripartisce tra le diverse aree tematiche la dotazione finanziaria
del Fondo per lo sviluppo e la coesione iscritta nel bilancio [...]
su proposta della Cabina di regia» (comma 1, lettera b), istituita
con d.P.C.m. 25 febbraio 2016, composta anche da rappresentanti delle
amministrazioni interessate (art. 2) e chiamata a definire i Piani di
sviluppo e coesione (art. 1, comma 178, lettera d).
Pertanto, sebbene la previsione di meccanismi collaborativi con
le Regioni e gli enti locali interessati rientri fra le opzioni che
il legislatore statale - titolare di competenza legislativa
esclusiva, ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. - «puo'
opportunamente considerare» (sentenze n. 187 e n. 104 del 2021),
senza esserne tuttavia obbligato, tale scelta e' stata operata nelle
forme ritenute dal medesimo legislatore statale piu' idonee a
raggiungere gli obiettivi indicati negli interventi speciali
finanziati con le risorse del FSC, per il periodo di programmazione
2021-2027 e, quindi, anche in relazione alla utilizzazione delle
risorse per la costituzione degli «Ecosistemi dell'innovazione» nelle
Regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia,
Sardegna e Sicilia.
6.- E', poi, impugnato l'art. 1, comma 562, della citata legge n.
178 del 2020, la' dove attribuisce a un decreto dell'autorita' di
governo competente in materia di sport la definizione delle modalita'
di riparto delle risorse del fondo di cui al comma 561, istituito al
fine di potenziare l'attivita' sportiva di base nei territori per
tutte le fasce della popolazione e ottimizzare gli interventi di
prevenzione primaria, secondaria e terziaria attraverso l'esercizio
fisico».
Secondo la ricorrente, il citato fondo atterrebbe alla materia
«ordinamento sportivo», di competenza regionale concorrente,
cosicche' la mancata previsione di forme di coinvolgimento delle
Regioni nella determinazione delle modalita' di riparto delle risorse
determinerebbe la violazione del principio di leale collaborazione,
con conseguente lesione dell'autonomia regionale.
6.1.- La questione e' fondata.
6.1.1.- L'art. 1, comma 561, della legge n. 178 del 2020 prevede
l'istituzione, nello stato di previsione del Ministero dell'economia
e delle finanze e per il successivo trasferimento delle risorse al
bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, di un
fondo con una dotazione di 50 milioni di euro per l'anno 2021, «[a]l
fine di potenziare l'attivita' sportiva di base nei territori per
tutte le fasce della popolazione e di ottimizzare gli interventi di
prevenzione primaria, secondaria e terziaria attraverso l'esercizio
fisico».
Il fondo in esame - incrementato con riferimento agli anni
2022-2027 sulla base di quanto disposto dall'art. 14 comma 4, del
decreto-legge 30 dicembre 2021, n. 228 (Disposizioni urgenti in
materia di termini legislativi), convertito, con modificazioni, nella
legge 25 febbraio 2022, n. 15 - risponde all'esigenza di introdurre
misure di promozione della salute e di prevenzione delle malattie
croniche non trasmissibili mediante il potenziamento dell'attivita'
sportiva, misure individuate pertanto in una prospettiva
intersettoriale, che coniughi le politiche sanitarie con quelle
sportive.
Tale esigenza e' rilevata in vari documenti di indirizzo del
Ministero della salute, adottati sulla base di intese raggiunte in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le Province autonome di Trento e Bolzano, fra cui le «Linee di
indirizzo sull'attivita' fisica per le differenti fasce d'eta' e con
riferimento a situazioni fisiologiche e fisiopatologiche e a
sottogruppi specifici di popolazione», adottate il 7 marzo 2019 (e
poi modificate il 3 novembre 2021) e il Piano nazionale della
prevenzione (PNP) 2020-2025, adottato il 6 agosto 2020. In tali
documenti - in armonia con le «Linee guida su attivita' fisica e
comportamenti sedentari» adottate dall'Organizzazione mondiale della
sanita' il 25 novembre 2020 - si segnala «l'importanza
dell'attivita'/esercizio fisico nella prevenzione e nella gestione
delle principali malattie croniche non trasmissibili quale strumento
terapeutico necessario per migliorare lo stato di salute fisica e
mentale, nonche' per garantire un maggiore benessere della
popolazione e una migliore qualita' della vita». In questa
prospettiva, in specie il PNP 2020-2025 promuove interventi volti a
favorire l'assunzione di corretti stili di vita nella popolazione e
identifica la riduzione dell'inattivita' fisica e della sedentarieta'
come linee strategiche di intervento che tutte le Regioni devono
realizzare nei loro Piani regionali di prevenzione (PRP).
Nella stessa prospettiva, il decreto legislativo 28 febbraio
2021, n. 36 (Attuazione dell'articolo 5 della legge 8 agosto 2019, n.
86, recante riordino e riforma delle disposizioni in materia di enti
sportivi professionistici e dilettantistici, nonche' di lavoro
sportivo), nel dettare la disciplina degli enti sportivi
professionistici e dilettantistici, individua, fra le proprie
finalita', quella di «promuovere l'attivita' motoria, l'esercizio
fisico strutturato e l'attivita' fisica adattata quali strumenti
idonei a facilitare l'acquisizione di stili di vita corretti e
funzionali all'inclusione sociale, alla promozione della salute,
nonche' al miglioramento della qualita' della vita e del benessere
psico-fisico sia nelle persone sane sia nelle persone affette da
patologie» (art. 3, comma 2, lettera b), cosi' valorizzando il ruolo
svolto dai citati enti a tale scopo.
6.1.2.- Risulta, dunque, evidente, dal contesto normativo di
riferimento richiamato, che il fondo istituito dall'art. 1, comma
561, della legge n. 178 del 2020 incide sulle materie di competenza
concorrente regionale «tutela della salute» e «ordinamento sportivo».
Quanto a quest'ultima materia, questa Corte ha riconosciuto
potersi «tranquillamente ascrivere» alla stessa l'istituzione di un
fondo destinato allo «sviluppo ed alla capillare diffusione della
pratica sportiva a tutte le eta' e tra tutti gli strati della
popolazione» (sentenza n. 254 del 2013).
Anche il fondo statale per il sostegno delle associazioni e
societa' sportive dilettantistiche e' stato ricondotto alla medesima
materia «ordinamento sportivo» e si e' giustificata l'individuazione
degli specifici beneficiari in ragione del fatto che «l'attivita'
sportiva e' presa in considerazione in base a un criterio di
capillarita' e di prossimita' al territorio» (sentenza n. 40 del
2022).
Lo stesso fondo oggetto delle disposizioni impugnate, in quanto
mira a potenziare l'attivita' sportiva di base nei territori per
tutte le fasce della popolazione, in un'ottica strumentale alla
protezione della salute, incide sulla materia di competenza regionale
concorrente «ordinamento sportivo».
In difetto della riconducibilita', sia a una materia di
competenza esclusiva statale, sia al quinto comma dell'art. 119
Cost., in ragione dell'universalita' del finanziamento, indirizzato a
tutto il territorio nazionale, senza finalita' perequative, la sua
previsione si fonda su esigenze di gestione unitaria e omogenea sul
territorio nazionale degli interventi di potenziamento della pratica
sportiva e di promozione della salute, esigenze che giustificano la
chiamata in sussidiarieta' (sentenze n. 40 del 2022 e n. 74 del
2019). Tale meccanismo, tuttavia, impone che la stessa legge che
istituisce il fondo su materie di competenza regionale preveda
contestualmente il piu' ampio coinvolgimento degli enti territoriali
nell'adozione dell'atto che regola l'utilizzo del fondo. La sede di
tale coinvolgimento regionale, per costante giurisprudenza
costituzionale, «va individuata nella Conferenza Stato-Regioni,
attraverso lo strumento dell'intesa sulle modalita' di utilizzo e di
gestione del fondo in questione (ex plurimis, sentenze n. 211 del
2016 e n. 273 del 2013)» (sentenza n. 185 del 2018).
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 562, della legge n. 178 del 2020, nella parte in
cui non prevede che il decreto dell'autorita' di governo competente
in materia di sport, che individua i criteri di gestione delle
risorse del fondo di cui al comma 561, sia adottato previa intesa con
la Conferenza Stato-Regioni.
7.- Infine, e' impugnato il comma 606 del citato art. 1 della
legge n. 178 del 2020, la' dove assegna al Ministro per le politiche
giovanili e lo sport il compito di definire, con proprio decreto, le
modalita' di riparto delle risorse del fondo istituito, in base al
comma 605, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e
delle finanze con una dotazione di 500.000 euro per ciascuno degli
anni 2021, 2022 e 2023, e da trasferire successivamente al bilancio
autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, in vista
dell'«erogazione di contributi a favore delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano per l'organizzazione di gare
sportive atletiche, ciclistiche e automobilistiche di rilievo
internazionale che si svolgano nel territorio di almeno due regioni».
Tale previsione e' ritenuta dalla Regione Campania
costituzionalmente illegittima per violazione del principio di leale
collaborazione, non essendo prevista alcuna forma di coinvolgimento
delle Regioni nella determinazione dei criteri di riparto delle
risorse del fondo, sebbene esso incida sulla materia «ordinamento
sportivo», di competenza regionale concorrente.
7.1.- La questione e' fondata.
7.1.1.- L'art. 1, comma 605, della citata legge n. 178 del 2020
dispone espressamente l'istituzione del fondo «[a]l fine di
valorizzare e promuovere il territorio italiano», attraverso
«l'organizzazione di gare sportive atletiche, ciclistiche e
automobilistiche di rilievo internazionale che si svolgano nel
territorio di almeno due regioni».
Dai lavori preparatori della legge n. 178 del 2020 si evince che
tale disposizione - congiuntamente alla norma impugnata - e' frutto
di un emendamento al testo originario del disegno di legge di
bilancio per il 2021, adottato gia' nella V Commissione Bilancio
della Camera dei deputati e intitolato «Promozione turistica tramite
manifestazioni sportive». Da questa indicazione si ricava la
finalita' di valorizzazione turistica del territorio perseguita con
l'istituzione del fondo in esame. Tali risorse sono destinate a
sostenere le Regioni e le Province autonome nei cui territori si
svolgano manifestazioni sportive, di rilievo internazionale, cui
queste ultime contribuiscono, su domanda delle associazioni sportive
dilettantistiche e degli enti di promozione, previa selezione delle
domande.
Si tratta di una previsione di portata generale, che si affianca
a disposizioni gia' presenti nell'ordinamento, relative alla
promozione e al conseguente finanziamento di singoli eventi sportivi
di rilievo internazionale che incidano su specifici territori
regionali. E' il caso delle Olimpiadi invernali 2026, in vista delle
quali gia' l'art. 1, comma 18, della legge 27 dicembre 2019, n. 160
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e
bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022) aveva disposto un
finanziamento al fine di garantirne la sostenibilita' sotto il
profilo ambientale, economico e sociale, per la realizzazione di
interventi nei territori delle Regioni Lombardia e Veneto e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano, con riferimento a tutte le
aree olimpiche. Con un decreto ministeriale, da adottare d'intesa con
i Presidenti delle Regioni e delle Province autonome coinvolte e
sentiti gli enti locali territorialmente interessati, si prevedeva
che fossero stabiliti gli interventi da realizzare e ripartite le
risorse (comma 20). Nella stessa direzione, il piu' recente
decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73 (Misure urgenti connesse
all'emergenza da COVID-19, per le imprese, il lavoro, i giovani, la
salute e i servizi territoriali), convertito, con modificazioni,
nella legge 23 luglio 2021, n. 106, all'art. 3-ter, ha disposto un
ulteriore finanziamento in favore dei territori coinvolti nelle
Olimpiadi invernali, al dichiarato fine di «incrementare
l'attrattivita' turistica del Paese», anche in tal caso affidando a
un decreto ministeriale, adottato d'intesa con i Presidenti delle
Regioni e delle Province autonome interessate, l'individuazione degli
interventi da finanziare e la ripartizione delle risorse.
7.1.2.- Dal tenore letterale delle disposizioni di cui all'art.
1, commi 605 e 606, della legge n. 178 del 2020 e dal contesto in cui
esse si collocano, si desume in modo lineare che il fondo incide su
materie, quali il turismo e l'«ordinamento sportivo», di competenza
regionale residuale e concorrente.
Considerato che risulta altrettanto evidente la sussistenza di
esigenze di gestione unitaria, connesse al rilievo internazionale
delle manifestazioni sportive oggetto del finanziamento statale e
alla circostanza che esse investono il territorio di almeno due
Regioni italiane, si rivela compatibile con il disegno costituzionale
l'attrazione in sussidiarieta' allo Stato della disciplina del fondo.
Essa, tuttavia, impone il rispetto del principio di leale
collaborazione, che implica il piu' ampio coinvolgimento del
«"livello di governo territoriale interessato (singola regione,
Conferenza Stato-regioni, Conferenza Stato-citta' o Conferenza
unificata) tramite un'intesa" (ex multis, sentenze n. 170 e n. 114
del 2017, n. 142, n. 110 e n. 7 del 2016, n. 262 del 2015, n. 278 del
2010, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003)» (sentenza n. 74 del 2018)
sulla definizione di aspetti aventi diretta incidenza sulla sua sfera
di interesse, quali il riparto delle risorse e la determinazione dei
relativi criteri (sentenza n. 78 del 2018).
Nella specie, considerato che il livello territoriale di governo
interessato dal riparto delle risorse del fondo e' costituito dalle
Regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano nei cui
territori si svolgano le manifestazioni sportive di rilievo
internazionale, per l'organizzazione delle quali e' disposto il
finanziamento, e' con queste stesse che l'intesa deve essere
raggiunta.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 606, della legge n. 178 del 2020, nella parte in
cui non prevede che il Ministro per le politiche giovanili e lo
sport, con proprio decreto, definisce le modalita' di riparto delle
risorse del fondo di cui al comma 605, previa intesa con le Regioni e
le Province autonome interessate.