ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
90, 92, 93, 115, 202, 597 e 649, della legge 30 dicembre 2020, n. 178
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2021 e
bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023), promosso dalla
Regione Campania con ricorso notificato il 1° marzo 2021, depositato
in cancelleria il 4 marzo 2021, iscritto al n. 12 del registro
ricorsi 2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 12, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udita nell'udienza pubblica del 21 giugno 2022 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi l'avvocato Almerina Bove per la Regione Campania e
l'avvocato dello Stato Eugenio De Bonis per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 21 giugno 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 1° marzo 2021 e depositato il 4
marzo 2021 (reg. ric. n. 12 del 2021), la Regione Campania ha
promosso, tra le altre, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 90, 92, 93, 115, 202, 597 e 649, della legge 30
dicembre 2020, n. 178 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023),
complessivamente in riferimento agli artt. 97, 117, commi terzo e
quarto, 118 e 119 della Costituzione, e del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
1.1.- In merito all'impugnativa dell'art. 1, comma 90, della
legge n. 178 del 2020, la ricorrente precisa che questa norma
prevede, congiuntamente al comma 89, non impugnato, l'istituzione di
un fondo che, al fine di incentivare la ripresa dei flussi di turismo
di ritorno, consente ai cittadini italiani residenti all'estero
l'ingresso gratuito nella rete dei musei, delle aree e dei parchi
archeologici di pertinenza pubblica, senza prevedere alcun tipo di
coinvolgimento regionale nella determinazione delle modalita'
attuative di tale misura.
Secondo la Regione Campania, la norma impugnata, in quanto
finalizzata a «incentivare la ripresa dei flussi di turismo di
ritorno», afferirebbe, «in via principale e diretta», alla materia
del turismo, di competenza legislativa residuale delle regioni.
Inoltre, in quanto volta a realizzare questa finalita' attraverso
l'accesso gratuito alla rete dei musei, delle aree e dei parchi
archeologici di pertinenza pubblica, interverrebbe nella materia
della «valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e
organizzazione di attivita' culturali», oggetto di competenza
concorrente, «peraltro involgendo istituzioni museali pubbliche non
statali, in assenza di alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni».
Pertanto, la disposizione in esame si porrebbe in contrasto con
gli artt. 117, commi terzo e quarto, 118 e 119 Cost. e con il
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
1.2.- Anche le disposizioni di cui ai commi 92 e 93 dell'art. 1
della legge n. 178 del 2020 interverrebbero, secondo la ricorrente,
nelle materie del turismo e della «valorizzazione dei beni culturali
e ambientali e promozione e organizzazione di attivita' culturali»,
istituendo un fondo «al precipuo scopo di tutelare e valorizzare le
aree di particolare interesse geologico e speleologico, nonche' di
sostenerne lo sviluppo e la gestione ambientalmente sostenibile e di
promuoverne la fruizione pubblica, [...] omettendo, tuttavia, di
prevedere alcuna forma di coinvolgimento regionale nella
determinazione dei criteri di ripartizione delle somme stanziate nel
fondo».
Pertanto, anche queste disposizioni violerebbero gli artt. 117,
commi terzo e quarto, 118 e 119 Cost. e il principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
1.3.- La disposizione di cui all'art. 1, comma 115, della legge
n. 178 del 2020 afferirebbe, invece, alla materia dello spettacolo;
sarebbe pertanto riconducibile alla «valorizzazione dei beni
culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attivita'
culturali», comprensiva anche delle azioni a sostegno dello
spettacolo.
Di conseguenza, «le norme statali avrebbero dovuto prevedere il
previo coinvolgimento e [la previa] condivisione delle Regioni in
ordine ai criteri e modalita' di riparto delle risorse statali
stanziate, [...] trattandosi di materia di competenza legislativa
concorrente».
Di qui la violazione degli artt. 117, terzo comma, 118 e 119
Cost., e del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost.
1.4.- In merito al comma 202 dell'art. 1 della legge n. 178 del
2020, la ricorrente lamenta il fatto che le disposizioni di cui ai
commi 201 e 202 prevedono la costituzione di un fondo finalizzato
alla concessione di contributi alle imprese non industriali,
«incidendo in settori notoriamente attratti alla competenza
regionale, quali, a titolo esemplificativo, il commercio o
l'agricoltura». In particolare, si tratterebbe di materie di
competenza legislativa residuale delle regioni (a titolo
esemplificativo, commercio e agricoltura) e concorrente (commercio
con l'estero e sostegno all'innovazione per i settori produttivi).
Quanto detto renderebbe necessario il «ricorso ad un'adeguata
attivita' di coordinamento» (e' richiamata in tal senso la sentenza
n. 63 del 2008 di questa Corte).
Pertanto, la disposizione di cui al comma 202, non prevedendo
alcuna forma di coinvolgimento delle regioni nella determinazione
delle modalita' e dei criteri di ripartizione delle somme stanziate,
si porrebbe in contrasto con gli artt. 117, quarto comma, 118 e 119
Cost., e con il principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost.
1.5.- Il comma 597 dell'art. 1 della legge n. 178 del 2020 - che
ha sostituito il comma 4 dell'art. 13-quater del decreto-legge 30
aprile 2019, n. 34 (Misure urgenti di crescita economica e per la
risoluzione di specifiche situazioni di crisi), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 giugno 2019, n. 58 - e', invece,
impugnato perche' interverrebbe in materia di turismo, rientrante
nella competenza legislativa residuale delle regioni. In particolare,
la creazione di una banca dati statale - in aggiunta a quelle
regionali - delle strutture ricettive nonche' degli immobili
destinati alle locazioni brevi, invaderebbe l'anzidetta competenza
legislativa residuale (e' citata al riguardo la sentenza n. 84 del
2019).
La ricorrente sottolinea inoltre che, in base alla norma
impugnata, le regioni trasmettono al Ministero per i beni e le
attivita' culturali e per il turismo i dati inerenti alle strutture
ricettive, mentre il quarto periodo dello stesso comma, stabilendo
che con decreto del medesimo ministro sono definite le modalita' di
acquisizione dei codici identificativi regionali, non prevede alcun
coinvolgimento delle regioni nella definizione delle stesse.
La difesa regionale aggiunge che, se anche si volesse ricondurre
la disciplina in esame alla competenza legislativa statale in materia
di coordinamento informativo statistico e informatico (ex art. 117,
secondo comma, lettera r, Cost.), siffatta competenza dovrebbe, in
ragione dell'interferenza con la materia del turismo, essere
esercitata nel rispetto del principio di leale collaborazione (e'
richiamata la sentenza n. 384 del 2005).
Pertanto, il comma 597 violerebbe gli artt. 117, quarto comma, e
118 Cost. e il principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost. Sarebbe inoltre violato l'art. 97 Cost. «in considerazione del
danno, in termini di certezza dell'attivita' amministrativa e del
buon andamento pregiudicato dalla duplicazione di adempimenti e di
dati informativi oltre che della sovrapposizione tra le finalita' del
codice identificativo previsto dalle disposizioni impugnate e quelli
che le singole Regioni - quali la Regione Campania - hanno previsto».
1.6.- Da ultimo, la Regione Campania ha impugnato il comma 649
dell'art. 1 della legge n. 178 del 2020 - che ha sostituito i commi 1
e 2 dell'art. 85 del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 (Misure
urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, nella legge 13 ottobre 2020, n. 126 -, in quanto
interverrebbe in materia di trasporto pubblico locale, rientrante
nella competenza residuale delle regioni.
La difesa regionale richiama, sul punto, la sentenza n. 211 del
2016 di questa Corte, sull'assunto che da siffatta decisione si
deduca l'illegittimita' costituzionale di disposizioni statali
istitutive di fondi nel settore dei trasporti che non prevedono un
adeguato coinvolgimento delle regioni.
Da quanto detto la ricorrente trae la conclusione
dell'illegittimita' costituzionale del comma 649, nella parte in cui
non prevede che i criteri di riparto del fondo previsto nella norma
impugnata siano definiti d'intesa con le regioni, per violazione
degli artt. 117, quarto comma, 118 e 119 Cost., e del principio di
leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
2.- Con atto depositato il 9 aprile 2021, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, si e' costituito in giudizio, chiedendo che
siano dichiarate inammissibili o non fondate tutte le questioni di
legittimita' costituzionale promosse con il ricorso.
2.1.- In premessa, l'Avvocatura generale rileva che la legge n.
178 del 2020 avrebbe introdotto una serie di misure finalizzate ad
attuare obiettivi di politica economica, anche in considerazione
dell'evoluzione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, le quali
concorrerebbero a superare la crisi economica e sociale, rafforzando,
altresi', alcuni rilevanti settori; a tal fine, la citata legge
conterrebbe una serie di disposizioni che prevedono finanziamenti,
con vincolo di destinazione, relativi a diversi ambiti di competenza.
Chiarito cio', in via preliminare, la difesa statale eccepisce
l'inammissibilita' delle questioni di legittimita' costituzionale, in
primo luogo, per la genericita' dei motivi dedotti dalla ricorrente,
la quale muoverebbe dall'erroneo presupposto che le singole
disposizioni impugnate abbiano inteso disciplinare direttamente e in
modo esclusivo le materie espressamente indicate e di asserita
competenza concorrente e residuale. Cosi' facendo, la Regione
Campania darebbe per scontata e presupposta la violazione delle
proprie prerogative costituzionali, omettendo qualsiasi
interpretazione delle disposizioni denunciate, rispetto alle quali si
sarebbe limitata alla mera trascrizione. Inoltre, la ricorrente
avrebbe omesso qualsiasi indagine circa l'eventuale collegamento
sistematico con altre disposizioni e altre materie «trasversali»,
nelle quali risulterebbero prevalenti contenuti e finalita' di
politica economica generale o la fissazione dei livelli minimi
uniformi di prestazione.
In secondo luogo, il ricorso sarebbe inammissibile anche per la
genericita' con la quale sono invocate le norme parametro, in quanto
le relative disposizioni costituzionali sarebbero meramente
richiamate nelle rubriche dei singoli motivi e mancherebbe qualsiasi
articolazione tesa alla dimostrazione delle violazioni lamentate.
Cosi' operando - continua la difesa statale - la ricorrente avrebbe
fatto ricadere su questa Corte «il duplice compito di interpretare le
norme denunciate e di operarne il raccordo (di concordanza o di
dissonanza) con i parametri costituzionali».
In terzo luogo, il ricorso apparirebbe «complessivamente
inammissibile» in quanto le doglianze sul mancato coinvolgimento
della Regione, nella fase attuativa dei singoli fondi previsti, si
risolverebbe in una denuncia «astratta e formale», poiche' non
verrebbe concretamente dimostrato il pregiudizio che il mancato
coinvolgimento provocherebbe sull'esercizio dell'azione
amministrativa di quest'ultima.
Tutti i motivi di ricorso sarebbero, comunque sia, non fondati.
2.2.- In particolare, quanto all'impugnativa del comma 90
dell'art. 1 della legge n. 178 del 2020, il Presidente del Consiglio
dei ministri ne deduce preliminarmente l'inammissibilita', poiche' la
presunta invasione delle competenze regionali discenderebbe, semmai,
dal comma 89, che ha istituito il fondo, e non dal comma 90, che reca
la disciplina sull'utilizzazione del fondo in esame. Peraltro, nei
confronti di quest'ultima disposizione non sarebbe stata svolta
alcuna censura, mentre il comma 89 non e' stato impugnato.
Nel merito, la difesa statale ritiene che il turismo non sia
«l'oggetto primario della disciplina», bensi' soltanto «lo strumento
di attuazione di una disciplina che mira a finalita' piu' ampie».
In particolare, secondo l'Avvocatura generale, la norma impugnata
costituirebbe «una misura di promozione della cittadinanza attiva»
degli italiani residenti all'estero. Pertanto, se lo status di
cittadinanza deve intendersi come «la qualificazione giuridica del
legame particolare tra un dato soggetto e un dato territorio e la
societa' ivi insediata», nella nozione di cittadinanza rientrerebbero
«tutte le misure idonee a garantire e a rafforzare il legame
effettivo del soggetto con il territorio e la societa' nazional[e]».
Da quanto detto la difesa statale trae la conclusione che la norma di
cui al comma 90 rientrerebbe nella competenza statale esclusiva ex
art. 117, secondo comma, lettera i), Cost. in materia di
«cittadinanza».
Inoltre, in ragione del fatto che la misura prevista dalla norma
impugnata attiverebbe «un proficuo flusso di interscambio a base
culturale tra l'Italia e il resto del mondo», essa costituirebbe
anche «una forma di esercizio della competenza statale esclusiva in
materia di "rapporti internazionali dello Stato" ex art. 117, secondo
comma, lettera a), Cost.».
2.3.- Inammissibile sarebbe anche l'impugnativa del comma 92, che
individua le finalita' del fondo di cui al comma 91 (non impugnato),
non essendo rinvenibili nel ricorso «censure specifiche» nei
confronti di questa disposizione.
Non fondate sarebbero poi le questioni promosse nei confronti del
comma 93, in quanto le previsioni da esso recate rientrerebbero nella
competenza esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali
e di tutela dell'ambiente, mentre sarebbe estranea la finalita' di
valorizzazione dei beni stessi. In particolare, la difesa statale
richiama la giurisprudenza di questa Corte per sottolineare come
siano riconducibili alla «tutela dei beni culturali» i provvedimenti
diretti a garantire la conservazione, l'integrita' e la sicurezza dei
beni culturali, come appunto gli «interventi di riqualificazione e di
adeguamento degli impianti di illuminazione ordinaria, di sicurezza e
di fruibilita' multimediale», finanziati con il fondo statale di cui
si discute.
Di qui la conseguenza che, trattandosi di normativa che ricade
nel perimetro delle potesta' legislative statali di tipo esclusivo,
non sarebbe configurabile in capo allo Stato alcun onere
procedimentale di leale collaborazione; peraltro, aggiunge
l'Avvocatura generale, la denunciata violazione dell'art. 120 Cost.
sarebbe «del tutto fuori quadro», poiche' l'esercizio dell'attivita'
legislativa sfuggirebbe alle procedure di leale collaborazione.
Secondo la difesa statale, la lamentata lesione della sfera di
competenza regionale non si determinerebbe neppure se la materia
disciplinata dalla normativa impugnata fosse ritenuta attinente alla
«valorizzazione», anziche' alla «tutela» dei beni culturali. In
questo caso, infatti, un'interpretazione costituzionalmente orientata
dovrebbe indurre a ritenere che spetti al Ministro per gli affari
regionali e le autonomie l'individuazione dei soggetti legittimati a
ottenere le risorse del fondo di cui al comma 91 e che sia di
competenza delle regioni il trasferimento delle stesse secondo
criteri determinati dai medesimi enti territoriali.
2.4.- Non fondate sarebbero anche le censure promosse nei
confronti del comma 115. In particolare, la Regione non avrebbe
contestato che rientri nella competenza legislativa statale
l'istituzione del fondo di cui al comma 114; sarebbe quindi
«conseguenziale che la mera attivita' amministrativa di
individuazione dei progetti e dei beneficiari ammessi alle erogazioni
del fondo, che sono finanziate con risorse integralmente gravanti sul
bilancio statale, competa ad un decreto del ministro competente alla
cui adozione le Regioni non hanno titolo a prendere parte».
Nel caso di specie, il fondo di cui si discute costituirebbe lo
strumento attraverso il quale lo Stato avrebbe operato «la necessaria
avocazione per sussidiarieta' della materia del finanziamento delle
attivita' di spettacolo»; e' richiamata sul punto la sentenza n. 255
del 2004 di questa Corte.
In definitiva, sostiene l'Avvocatura generale, le peculiari
caratteristiche dell'attivita' di spettacolo (nella specie, musicale)
renderebbero «imprescindibile» che «lo Stato sia autonomamente
presente sia a livello finanziario che a livello operativo, onde
prevenire le inevitabili lacune dell'intervento regionale, ostacolato
dalla frammentarieta' territoriale e dalla ristrettezza dei bilanci
regionali».
Da ultimo, la difesa statale sottolinea come l'intervento
finanziario statale contestato dalla ricorrente si ponga come misura
economica adottata per fronteggiare l'emergenza pandemica, il che
rafforzerebbe la competenza statale in materia.
2.5.- Anche con riguardo alla disposizione recata dal comma 202,
l'Avvocatura generale ritiene che si tratti di «un intervento
finanziario emergenziale interamente a carico del bilancio statale,
non contestato in quanto tale dalla ricorrente». Pertanto, non
sarebbe chiara la ragione per la quale la Regione rivendica una
competenza a partecipare alla determinazione dei criteri, degli
importi e delle modalita' di erogazione di un fondo, istituito con il
comma 201 e la cui legittimita' non e' contestata.
Peraltro, precisa la difesa statale, la misura di cui al comma
201 (non impugnato) costituirebbe esercizio della competenza statale
esclusiva in materia di «tutela della concorrenza», da intendersi «in
senso "propositivo", cioe' come ristabilimento delle condizioni di
una corretta concorrenza tra imprese, alcune delle quali siano state
poste in condizioni concorrenziali deteriori da eventi calamitosi
loro non imputabili». In particolare, si tratterebbe di un intervento
statale rientrante tra gli aiuti esenti dall'obbligo di notifica
preventiva alla Commissione europea, ai sensi del regolamento (CE) n.
651/2014/UE del 17 giugno 2014, che dichiara alcune categorie di
aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli
articoli 107 e 108 del trattato, in quanto volti a rimediare ai danni
provocati da terremoti, valanghe, frane, inondazioni, trombe d'aria,
uragani, eruzioni vulcaniche e incendi boschivi di origine naturale.
Al riguardo, la previsione di tali misure nell'ambito della
normativa europea sugli aiuti di Stato dimostrerebbe la loro
«ontologica connessione con la materia della concorrenza».
2.6.- Sarebbero non fondate anche le questioni promosse nei
confronti del comma 597, che ha sostituito il comma 4 dell'art.
13-quater del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, istituendo,
presso il Ministero per i beni e le attivita' culturali e per il
turismo (oggi: Ministero del turismo), una banca dati delle strutture
ricettive e degli immobili destinati alle locazioni brevi.
La disposizione impugnata rientrerebbe nella competenza
legislativa esclusiva statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., essendo volta a tutelare i consumatori e a evitare
l'evasione fiscale nel settore turistico. Peraltro, osserva
l'Avvocatura generale, la norma in esame farebbe salvo quanto
stabilito nelle leggi regionali, prevedendo l'inclusione, nella
suddetta banca dati, dei dati regionali con i relativi codici
identificativi, «ove adottati».
Sarebbe dunque incomprensibile la ragione per la quale il decreto
del Ministro del turismo (previsto nell'impugnato comma 597) dovrebbe
coinvolgere le regioni nell'attivita' di acquisizione dei codici da
queste adottati.
2.7.- Quanto all'impugnativa del comma 649, l'Avvocatura generale
ricostruisce, preliminarmente, il quadro normativo nel quale si
inserisce la norma impugnata, sottolineando che quest'ultima modifica
l'art. 85 del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, che aveva gia'
previsto l'istituzione di un fondo a favore delle imprese esercenti
servizi di trasporto di passeggeri mediante autobus, non soggetti a
obblighi di servizio pubblico.
La difesa statale ritiene manifestamente infondate le questioni
promosse, in ragione del fatto che la norma impugnata disciplinerebbe
l'erogazione di risorse a favore di soggetti che svolgono attivita'
non riconducibili al trasporto pubblico locale. I servizi di
quest'ultima tipologia si caratterizzerebbero infatti per
l'imposizione di obblighi di servizio pubblico, espressamente esclusi
dalla disposizione in esame.
Pertanto, l'attivita' di gestione e di erogazione delle risorse
prevista nel fondo di cui al comma 649 dell'art. 1 della legge n. 178
del 2020 sarebbe estranea alla competenza legislativa residuale delle
regioni.
Peraltro, la misura in esame si collocherebbe «in un contesto di
interventi di sostegno ai settori piu' direttamente interessati dalle
misure di contenimento dell'epidemia da Covid-19»; di conseguenza, la
normativa impugnata sarebbe riconducibile alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di «sistema tributario e contabile
dello Stato», di «perequazione delle risorse finanziarie», di
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali», di «profilassi internazionale» (ex art.
117, secondo comma, lettere e, m e q), nonche' «alla determinazione
dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato
nelle materie di legislazione concorrente, ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, Cost.».
3.- In prossimita' della data fissata per l'udienza la Regione
Campania ha depositato una memoria con la quale comunica di aver
deliberato la rinuncia al ricorso limitatamente alle disposizioni di
cui all'art. 1, commi 90, 92, 93 e 115, della legge n. 178 del 2020.
In particolare, la difesa regionale dichiara di non avere piu'
interesse a coltivare il giudizio in quanto, in sede attuativa, il
Governo ha coinvolto le regioni e quindi «e' stato di fatto riparato
il vulnus arrecato dalle indicate disposizioni alle prerogative
regionali».
Quanto invece ai commi 202, 597 e 649, la Regione dichiara che
persiste l'interesse alla coltivazione del giudizio.
3.1.- Preliminarmente, la difesa regionale replica alle diverse
eccezioni di inammissibilita' sollevate dal resistente.
Innanzitutto, ritiene che l'atto introduttivo non incorra nel
vizio di genericita' lamentato dalla controparte, sia in ordine alle
censure mosse sia in ordine alle norme costituzionali invocate come
parametro (a tal fine richiama le sentenze n. 123 e n. 114 del 2022,
con le quali questa Corte ha deciso le altre questioni promosse con
il medesimo ricorso).
Prive di fondamento sarebbero anche le eccezioni di
inammissibilita' relative all'asserita mancata impugnativa delle
disposizioni istitutive dei fondi oggetto dei commi impugnati. Al
riguardo, la Regione precisa di aver inteso impugnare soltanto le
norme che disciplinano le modalita' di riparto dei fondi - dei quali
non e' invece contestata ne' l'istituzione ne' le finalita' - senza
prevedere alcuna forma di coinvolgimento delle regioni (sono
richiamate, in proposito, le sentenze n. 123 e n. 40 del 2022).
3.2.- Nel merito, quanto al comma 202, la ricorrente ribadisce
che «la legittimita' costituzionale di disposizioni che prevedono
misure di sostegno alle imprese in difficolta', la cui scomparsa
costituirebbe un danno che esorbita la dimensione regionale, e'
subordinata alla previsione di un'intesa con le regioni condotta in
base al principio di leale collaborazione» (sono richiamate le
sentenze n. 63 del 2008 e n. 303 del 2003). Siffatta affermazione
varrebbe a maggior ragione nel caso di specie poiche' si tratterebbe
di un fondo che «non e' indistintamente destinato a tutte le imprese
in difficolta', ma soltanto a quelle non industriali».
Peraltro - aggiunge la difesa regionale - anche a voler ritenere
la normativa impugnata afferente alla materia della tutela della
concorrenza, il coinvolgimento delle regioni sarebbe comunque
necessario, in ragione della sua trasversalita' e dell'intreccio con
le materie del commercio, dell'agricoltura e del turismo, di
competenza residuale regionale (sono richiamate le sentenze n. 123 e
n. 114 del 2022).
3.3.- La Regione Campania contesta, poi, le argomentazioni
addotte a sostegno della non fondatezza delle questioni relative al
comma 597, non avendo precisato, il resistente, «a quali, tra le
plurime ed eterogenee materie» previste dall'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., si ritenga ascritta la disposizione. Secondo la
ricorrente, la disposizione di cui al comma 597 afferirebbe
chiaramente alla materia del turismo, di competenza residuale
regionale, poiche' la previsione di un codice identificativo di
riferimento per ogni singola unita' ricettiva invaderebbe
«apertamente» la sfera di competenza delle regioni, a cui spetta di
esercitare le funzioni di promozione, vigilanza e controllo
sull'esercizio delle attivita' turistiche.
Al riguardo, la difesa regionale da' conto dell'avvenuta
emanazione del decreto del Ministro del turismo 29 settembre 2021, n.
161 (Regolamento recante modalita' di realizzazione e di gestione
della banca di dati delle strutture ricettive e degli immobili
destinati alle locazioni brevi di cui all'articolo 13-quater del
decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito, con modificazioni,
dalla legge 28 giugno 2019, n. 58), previsto nella disposizione
impugnata, precisando che esso e' stato adottato sentita la
Conferenza unificata, che ha espresso, il 20 maggio 2021, parere
favorevole sul relativo schema. Cio' nondimeno, siffatto parere non
sarebbe idoneo a garantire un adeguato coinvolgimento delle regioni,
che, trattandosi di un intervento attinente a una materia di
competenza residuale (turismo), avrebbe dovuto assumere la forma
dell'intesa (e' richiamata la sentenza di questa Corte n. 123 del
2022).
La ricorrente sottolinea, inoltre, come il citato decreto
ministeriale abbia espressamente previsto la generazione da parte
della banca dati statale di un codice alfanumerico in sostituzione
del codice identificativo nel caso in cui una regione non ne abbia
adottato uno proprio, disponendo «impegni a carico delle regioni,
uniche titolari delle informazioni necessarie ad implementarla».
Quanto appena detto confermerebbe l'incidenza negativa
dell'intervento legislativo impugnato sulla sfera di competenza
regionale.
3.4.- Infine, la ricorrente contesta l'assunto di parte avversa
secondo cui la disposizione di cui al comma 649 non sarebbe
ascrivibile alla materia del trasporto pubblico locale, in ragione
dell'assenza di obblighi di servizio pubblico. Al riguardo, la difesa
regionale fa notare come sia pacifico che nell'ambito dei servizi di
trasporto pubblico sono ricompresi anche quelli cosiddetti
autorizzati.
Pertanto, anche a voler ritenere che la disposizione impugnata
afferisca alle materie del sistema tributario e contabile dello
Stato, della perequazione delle risorse finanziarie, della
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
diritti civili e sociali, e di profilassi internazionale, il
coinvolgimento delle regioni in sede di determinazione dei criteri di
riparto sarebbe necessario, a causa del chiaro intreccio con la
materia del trasporto pubblico locale.
4.- All'udienza del 21 giugno 2022 l'Avvocatura generale dello
Stato ha comunicato l'accettazione, da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri, della rinuncia parziale al ricorso presentata
dalla difesa regionale.
Considerato in diritto
1.- La Regione Campania ha promosso, con il ricorso indicato in
epigrafe (reg. ric. n. 12 del 2021), fra le altre, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 90, 92, 93, 115, 202,
597 e 649, della legge 30 dicembre 2020, n. 178 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2021 e bilancio
pluriennale per il triennio 2021-2023), complessivamente in
riferimento agli artt. 97, 117, commi terzo e quarto, 118 e 119 della
Costituzione, e del principio di leale collaborazione di cui all'art.
120 Cost.
2.- Con separate decisioni (sentenze n. 123 e n. 114 del 2022)
questa Corte ha gia' definito le altre questioni promosse dalla
Regione Campania con il medesimo ricorso.
3.- In via preliminare occorre rilevare che sulle questioni
aventi ad oggetto l'art. 1, commi 90, 92, 93 e 115, della legge n.
178 del 2020 e' intervenuta la rinuncia al ricorso da parte della
Regione Campania, con accettazione da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri. Con riferimento alle citate disposizioni va
dichiarata, pertanto, l'estinzione del processo ai sensi dell'art.
23, vigente ratione temporis, delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale (tra le piu' recenti, sentenze n.
123 e n. 114 del 2022; ordinanze n. 142, n. 133 e n. 130 del 2022).
4.- Quanto alle questioni di legittimita' costituzionale che non
sono state oggetto di rinuncia, questa Corte e' chiamata
preliminarmente ad esaminare le eccezioni di inammissibilita'
formulate dall'Avvocatura generale dello Stato. Si tratta, per vero,
di eccezioni prospettate in relazione a tutte le norme impugnate e,
quindi, non solo a quelle oggetto dell'odierno giudizio.
In proposito, valgono anche nel presente giudizio le
considerazioni svolte da questa Corte, in occasione dei giudizi sulle
altre norme impugnate con il medesimo ricorso (sentenze n. 123 e n.
114 del 2022), in relazione all'eccezione di inammissibilita' per
genericita' dei motivi dedotti, a quella per difetto di motivazione
delle lamentate violazioni dei singoli parametri costituzionali e,
infine, a quella concernente il presunto carattere astratto delle
censure formulate.
4.1.- Nessuna di queste eccezioni e' fondata.
4.1.1.- Nella specie, le questioni, pur formulate in maniera
estremamente sintetica, superano la soglia minima di chiarezza e,
quindi, consentono lo scrutinio del merito.
Risulta, infatti, chiaro che la ricorrente lamenta
l'illegittimita' costituzionale di tutte le disposizioni in esame per
il solo fatto che esse, dopo aver istituito fondi a destinazione
vincolata - che inciderebbero su materie di competenza regionale,
concorrente o residuale, di volta in volta espressamente individuate
- e aver istituito una banca dati - che anch'essa interferirebbe con
materia di attribuzione regionale -, non hanno previsto alcuna forma
di coinvolgimento del sistema delle autonomie territoriali, ne', per
un verso, nella determinazione dei criteri di ripartizione delle
risorse dei fondi stessi, ne', per l'altro, nella disciplina delle
modalita' di raccolta e gestione dei dati. Vi sarebbe, dunque,
violazione del principio di leale collaborazione e delle sfere di
autonomia costituzionalmente assegnate alla Regione.
Tutte le censure sono, inoltre, correttamente prospettate in
riferimento ai parametri cumulativamente indicati. E', infatti, dalla
violazione del principio di leale collaborazione - da rispettare,
secondo la ricorrente, anche quando vi sia una chiamata in
sussidiarieta' - che si assume derivi la violazione delle sfere di
competenza regionale.
Privo di fondamento e' infine l'assunto della difesa statale
secondo cui, per superare il vaglio di ammissibilita', le questioni
devono essere suffragate dalla dimostrazione del pregiudizio concreto
che sarebbe derivato all'esercizio dell'azione amministrativa
regionale dal mancato coinvolgimento delle regioni (in questi
termini, sentenze n. 123 e n. 114 del 2022).
5.- Prima di procedere all'esame delle singole censure, occorre
precisare che - quanto alle questioni aventi ad oggetto i commi 202 e
649 - la Regione non contesta la legittimita' costituzionale delle
norme istitutive dei fondi (contenute, rispettivamente, nel comma 201
e nello stesso comma 649), ma si limita a impugnare le disposizioni
che attribuiscono a decreti ministeriali, senza prevedere alcuna
forma di coinvolgimento delle regioni, il compito di definire i
criteri di riparto, gli importi e le modalita' di erogazione delle
risorse stanziate con i fondi in parola, sebbene questi ultimi
incidano su materie che si assumono essere di competenza regionale
concorrente o residuale.
Pertanto, non e' chiesta la caducazione della norma istitutiva
del fondo - che produrrebbe un danno agli stessi enti campani
destinatari delle risorse - ma e' invocata una pronuncia additiva,
che imponga il coinvolgimento delle regioni al fine di determinare i
criteri di ripartizione delle stesse risorse.
6.- Sempre in relazione alle questioni concernenti i commi 202 e
649, si deve, inoltre, ricordare come questa Corte abbia piu' volte
affermato la necessita' di applicare il principio di leale
collaborazione nei casi in cui lo Stato preveda un finanziamento, con
vincolo di destinazione, incidente su materie di competenza regionale
(residuale o concorrente): ipotesi nella quale, ai fini della
salvaguardia di tali competenze, la legge statale deve prevedere
strumenti di coinvolgimento delle regioni nella fase di attuazione
della normativa, nella forma dell'intesa o del parere, in particolare
quanto alla determinazione dei criteri e delle modalita' del riparto
delle risorse destinate agli enti territoriali (da ultimo, sentenze
n. 123 e n. 114 del 2022).
La necessita' di predisporre simili strumenti e' stata affermata
da questa Corte principalmente in due evenienze: in primo luogo,
quando vi sia un intreccio (ovvero una interferenza o concorso) di
competenze legislative, che non permetta di individuare un «ambito
materiale che possa considerarsi nettamente prevalente sugli altri»
(sentenza n. 71 del 2018; in senso analogo, sentenze n. 114 e n. 40
del 2022, n. 104 del 2021, n. 74 e n. 72 del 2019 e n. 185 del 2018);
in secondo luogo, nei casi in cui la disciplina del finanziamento
trovi giustificazione nella cosiddetta attrazione in sussidiarieta'
della stessa allo Stato, ai sensi dell'art. 118, primo comma, Cost.
(ex plurimis, sentenze n. 123, n. 114 e n. 40 del 2022, n. 74 del
2019, n. 71 e n. 61 del 2018).
7.- Passando alle singole questioni di legittimita'
costituzionale, si deve prendere le mosse dalle censure formulate
dalla Regione Campania nei confronti del comma 202 dell'art. 1 della
legge n. 178 del 2020.
La ricorrente lamenta che le disposizioni dei commi 201 e 202
prevedono la costituzione di un fondo finalizzato alla concessione di
contributi alle imprese non industriali, «incidendo in settori
notoriamente attratti alla competenza regionale, quali, a titolo
esemplificativo, il commercio o l'agricoltura». Si tratterebbe di
materie di competenza legislativa regionale di tipo residuale
(commercio e agricoltura) e - sebbene non sia indicato come parametro
asseritamente violato l'art. 117, terzo comma, Cost. - concorrente
(commercio con l'estero e sostegno all'innovazione per i settori
produttivi). La disposizione contenuta al comma 202, non prevedendo
alcuna forma di coinvolgimento delle regioni nella determinazione
delle modalita' e dei criteri di ripartizione delle somme stanziate,
si porrebbe quindi in contrasto con gli artt. 117, quarto comma, 118
e 119 Cost., e con il principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost.
L'Avvocatura generale contesta questa lettura della norma
impugnata, ritenendo che si tratti di «un intervento finanziario
emergenziale interamente a carico del bilancio statale, non
contestato in quanto tale dalla ricorrente», ascrivibile alla
competenza statale esclusiva in materia di «tutela della
concorrenza», da intendersi «in senso "propositivo", cioe' come
ristabilimento delle condizioni di una corretta concorrenza tra
imprese, alcune delle quali siano state poste in condizioni
concorrenziali deteriori da eventi calamitosi loro non imputabili».
In particolare, si tratterebbe di un intervento statale rientrante
tra gli aiuti esenti dall'obbligo di notifica preventiva alla
Commissione europea, ai sensi del regolamento (CE) n. 651/2014/UE del
17 giugno 2014, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili
con il mercato interno in applicazione degli artt. 107 e 108 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come
modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2017 e
ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, in quanto volti a
rimediare ai danni provocati da terremoti, valanghe, frane,
inondazioni, trombe d'aria, uragani, eruzioni vulcaniche e incendi
boschivi di origine naturale.
7.1.- La questione e' fondata.
La norma impugnata rimette a un decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con quello dello sviluppo
economico, la determinazione dei criteri, degli importi e delle
modalita' di erogazione del fondo istituito al comma 201.
Quest'ultimo, a sua volta, istituisce un fondo con una dotazione
di 500.000 euro per l'anno 2021 per l'erogazione di contributi a
fondo perduto a favore «delle imprese non industriali, con sede
legale o unita' produttiva nei comuni in cui si sono verificati, nel
corso dell'anno 2020, interruzioni della viabilita' causat[e] da
crolli di infrastrutture stradali rilevanti per la mobilita'
territoriale».
L'ampiezza della formula utilizzata dal legislatore («imprese non
industriali») per indicare le imprese beneficiarie del fondo e' tale
da intercettare anche ambiti materiali di sicura competenza regionale
(ad es. commercio e agricoltura). Al contempo, non vi e' dubbio che
le funzioni amministrative relative a un intervento unitario
nazionale a favore delle imprese che abbiano subito danni a causa del
crollo di infrastrutture stradali rilevanti per la mobilita'
territoriale si devono radicare a livello statale, risultando
evidente che solo a questo livello di governo e' possibile
realizzare, nel rispetto dei principi di concorrenza e di equita',
adeguate politiche di sostegno economico per ridurre i disagi e i
maggiori costi derivanti dalle circostanze di cui si tratta.
Scrutinando una norma statale istitutiva di un fondo a favore
delle imprese in difficolta' operanti in vari settori (agricoltura,
commercio, industria, pesca, turismo ecc.), questa Corte ha affermato
che «il Fondo in esame risulta diretto a perseguire finalita' di
politica economica - costituite dal sostegno alle imprese in
difficolta', la cui scomparsa dal mercato potrebbe danneggiare il
sistema economico produttivo nazionale - che, almeno in parte,
sfuggono alla sola dimensione regionale [...]; e che sono, percio',
tali da giustificare la deroga al normale riparto di competenze fra
lo Stato e le Regioni e la conseguente "attrazione in sussidiarieta'"
allo Stato della relativa disciplina, in base ai principi di
sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza (sentenza n. 242 del
2005)» (sentenza n. 63 del 2008).
Nel caso di specie, questa Corte ha poi concluso dichiarando
l'illegittimita' della norma impugnata nella parte in cui non
prevedeva che i criteri e le modalita' di attuazione dei
finanziamenti fossero determinati d'intesa con la citata Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano.
Si tratta - com'e' evidente - di conclusioni che, sia pure
relative a finanziamenti a favore anche di imprese industriali,
espressamente escluse dal novero dei beneficiari del fondo istituito
dal comma 201 e ripartito secondo quanto previsto dal comma 202 qui
in esame, possono essere estese al presente giudizio.
Anche in esso, infatti, a fronte di un intervento statale volto a
sostenere economicamente imprese operanti in piu' ambiti (tranne
quello industriale), alcuni dei quali di competenza regionale, deve
ritenersi operante il meccanismo della cosiddetta attrazione in
sussidiarieta' delle relative funzioni legislative; meccanismo che,
all'allocazione a livello statale delle competenze amministrative, fa
seguire un analogo "adeguamento" delle competenze legislative, solo,
tuttavia, alle condizioni individuate da questa Corte in numerose
decisioni, a partire dalla sentenza n. 303 del 2003. In particolare,
in quest'ultima pronuncia si e' precisato che «i principi di
sussidiarieta' e di adeguatezza convivono con il normale riparto di
competenze legislative contenuto nel Titolo V e possono giustificarne
una deroga soltanto se la valutazione dell'interesse pubblico
sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato
sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla
stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalita', e sia oggetto
di un accordo stipulato con la Regione interessata» (sentenza n. 303
del 2003, punto 2.2. del Considerato in diritto).
Nel caso oggetto del presente giudizio, risultano senz'altro
sussistere le prime due condizioni, dovendosi ritenere non
irragionevole ne' sproporzionata la valutazione dell'interesse
pubblico che ha condotto all'assunzione da parte dello Stato delle
attribuzioni esercitate, quand'anche interferenti con competenze
regionali. La considerazione della ricaduta che il crollo di
infrastrutture stradali rilevanti per la mobilita' territoriale puo'
avere sul «tessuto economico e produttivo delle imprese non
industriali» e' cosi' evidente da non richiedere ulteriori
apprezzamenti circa la sicura rilevanza dell'interesse pubblico in
materia e l'esigenza dell'esercizio unitario della relativa funzione.
Si tratta, infatti, di imprese che, per dimensioni e per tipologia
dell'attivita' svolta (si pensi a quelle agricole), si avvalgono
principalmente delle infrastrutture stradali, il cui venir meno non
puo' essere agevolmente sostituito da altre modalita' di trasporto
delle materie prime e dei prodotti, e si tratta al contempo di
realta' economiche non solo assolutamente vitali per il contesto in
cui si collocano ma altresi' di potenziale decisivo rilievo per la
stessa economia nazionale.
Carente - e non a caso oggetto del petitum della ricorrente - e'
invece la terza condizione richiesta dalla giurisprudenza di questa
Corte per consentire l'attrazione in sussidiarieta': non e' previsto,
infatti, un adeguato coinvolgimento delle regioni interessate, che,
nel caso di specie, potrebbe proficuamente realizzarsi nella sede
istituzionale della Conferenza Stato-regioni.
Muovendo dalla prospettiva indicata, dunque, la disposizione
contenuta al comma 202 deve essere dichiarata costituzionalmente
illegittima nella parte in cui non prevede che il decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con quello dello
sviluppo economico, di determinazione dei criteri, degli importi e
delle modalita' di erogazione del fondo di cui al comma 201, sia
adottato previa intesa nella Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.
8.- Oggetto dell'impugnativa regionale e' poi il comma 597
dell'art. 1 della legge n. 178 del 2020, che ha sostituito il comma 4
dell'art. 13-quater del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 (Misure
urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche
situazioni di crisi), convertito, con modificazioni, nella legge 28
giugno 2019, n. 58.
Secondo la Regione Campania, la disposizione impugnata,
prevedendo la creazione di una banca dati statale - in aggiunta a
quelle regionali - delle strutture ricettive nonche' degli immobili
destinati alle locazioni brevi, invaderebbe l'ambito di competenza
legislativa residuale regionale in materia di turismo. In
particolare, in base al terzo periodo del citato comma 4 dell'art.
13-quater del d.l. n. 34 del 2019, come convertito e poi sostituito
dalla norma impugnata, le regioni sarebbero tenute a trasmettere al
Ministero per i beni e le attivita' culturali e per il turismo i dati
inerenti alle strutture ricettive, mentre il quarto periodo dello
stesso comma affiderebbe a un decreto del medesimo Ministro la
definizione delle modalita' di acquisizione dei codici identificativi
regionali, e tutto cio' senza che sia previsto alcun coinvolgimento
delle regioni nella definizione delle stesse.
Anche a voler ricondurre la disciplina in esame alla competenza
legislativa statale in materia di coordinamento informativo
statistico e informatico (ex art. 117, secondo comma, lettera r,
Cost.) - aggiunge la difesa regionale - si dovrebbe nondimeno
ritenere che la stessa competenza debba, in ragione dell'interferenza
con la materia del turismo, essere esercitata nel rispetto del
principio di leale collaborazione.
In definitiva, il comma 597 violerebbe gli artt. 117, quarto
comma, 118 e 119 Cost. (quest'ultimo, indicato solo nel titolo del
punto 13 del ricorso, dedicato al comma 597) e il principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost. Sarebbe inoltre violato
l'art. 97 Cost. «in considerazione del danno, in termini di certezza
dell'attivita' amministrativa e del buon andamento pregiudicato dalla
duplicazione di adempimenti e di dati informativi oltre che della
sovrapposizione tra le finalita' del codice identificativo previsto
dalle disposizioni impugnate e quelli che le singole Regioni - quali
la Regione Campania - hanno previsto».
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che le questioni
promosse nei confronti del comma 597 non siano fondate, in quanto la
disposizione, diretta a tutelare i consumatori e a evitare l'evasione
fiscale nel settore turistico, costituirebbe esercizio della
competenza legislativa esclusiva statale, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. Essa farebbe comunque salvo quanto
stabilito nelle leggi regionali, prevedendo l'inclusione, nella
suddetta banca dati, dei dati regionali con i relativi codici
identificativi, «ove adottati».
8.1.- Preliminarmente, occorre rilevare d'ufficio che difetta ab
imis, nella delibera di autorizzazione ad impugnare della Giunta
regionale della Campania, approvata il 22 febbraio 2021, il
riferimento al parametro di cui all'art. 119 Cost. (peraltro,
indicato nel ricorso senza alcuna motivazione), quale ragione di
impugnativa dell'art. 1, comma 597, della legge n. 178 del 2020.
La giurisprudenza di questa Corte e' costante nel richiedere, nei
giudizi di legittimita' costituzionale in via principale, «"una piena
e necessaria corrispondenza tra la deliberazione con cui l'organo
legittimato si determina all'impugnazione ed il contenuto del
ricorso, attesa la natura politica dell'atto d'impugnazione"
(sentenze n. 154 del 2017 e n. 110 del 2016; nello stesso senso
sentenze n. 46 del 2015, n. 198 del 2012), poiche' "l'omissione di
qualsiasi accenno ad un parametro costituzionale nella delibera di
autorizzazione all'impugnazione dell'organo politico, comporta
l'esclusione della volonta' del ricorrente di promuovere la questione
al riguardo, con conseguente inammissibilita' della questione che,
sul medesimo parametro, sia stata proposta dalla difesa nel ricorso"
(sentenza n. 239 del 2016)» (sentenza n. 128 del 2018, richiamata
nella sentenza n. 166 del 2021; in termini, tra le piu' recenti,
anche sentenza n. 129 del 2021).
Di conseguenza, la censura relativa alla violazione dell'art. 119
Cost., promossa con riguardo all'art. 1, comma 597, della legge n.
178 del 2020 deve essere dichiarata inammissibile.
8.2.- La questione prospettata non e' invece fondata in relazione
agli altri parametri invocati, che, sebbene plurimi, possono essere
trattati congiuntamente, risultando unitaria la ragione di censura.
Preliminare al suo esame e' l'individuazione dell'ambito
materiale inciso dalla disposizione impugnata, nonche', ancor prima,
la ricostruzione della ratio e delle finalita' da essa perseguite, e
del quadro normativo in cui si inserisce.
8.2.1.- Il comma 597 dell'art. 1 della legge n. 178 del 2020 ha
sostituito il comma 4 dell'art. 13-quater del d.l. n. 34 del 2019,
come convertito, prevedendo, tra l'altro, che, «[a]i fini della
tutela dei consumatori, presso il Ministero per i beni e le attivita'
culturali e per il turismo e' istituita una banca di dati delle
strutture ricettive, nonche' degli immobili destinati alle locazioni
brevi ai sensi dell'articolo 4 del decreto-legge 24 aprile 2017, n.
50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96,
identificati mediante un codice da utilizzare in ogni comunicazione
inerente all'offerta e alla promozione dei servizi all'utenza, fermo
restando quanto stabilito in materia dalle leggi regionali. La banca
di dati raccoglie e ordina le informazioni inerenti alle strutture
ricettive e agli immobili di cui al presente comma. Le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano trasmettono al Ministero per
i beni e le attivita' culturali e per il turismo i dati inerenti alle
strutture ricettive e agli immobili di cui al presente comma con i
relativi codici identificativi regionali, ove adottati. Con decreto
del Ministro per i beni e le attivita' culturali e per il turismo, da
adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente disposizione, sono stabilite le modalita' di realizzazione e
di gestione della banca di dati e di acquisizione dei codici
identificativi regionali nonche' le modalita' di accesso alle
informazioni che vi sono contenute».
La Regione Campania appunta le sue censure solo sul terzo e sul
quarto periodo del comma 4 dell'art. 13-quater del d.l. n. 34 del
2019, come convertito, nel testo sostituito dall'impugnato comma 597,
sicche' il thema decidendum deve intendersi cosi' delimitato.
Il terzo periodo prevede che «[l]e regioni e le province autonome
di Trento e di Bolzano trasmettono al Ministero per i beni e le
attivita' culturali e per il turismo i dati inerenti alle strutture
ricettive e agli immobili di cui al presente comma con i relativi
codici identificativi regionali, ove adottati».
Il quarto periodo, nel testo vigente al momento dell'impugnativa,
stabiliva che «[c]on decreto del Ministro per i beni e le attivita'
culturali e per il turismo, da adottare entro sessanta giorni dalla
data di entrata in vigore della presente disposizione, sono stabilite
le modalita' di realizzazione e di gestione della banca di dati e di
acquisizione dei codici identificativi regionali nonche' le modalita'
di accesso alle informazioni che vi sono contenute».
A tale quarto periodo sono state successivamente apportate -
nelle more del presente giudizio - minime modifiche ad opera
dell'art. 1, comma 373, della legge 30 dicembre 2021, n. 234
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2022 e
bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024), che ha inoltre
introdotto un quinto periodo, secondo cui «[p]er le esigenze di
contrasto dell'evasione fiscale e contributiva, la banca dati e'
accessibile all'amministrazione finanziaria degli enti creditori per
le finalita' istituzionali».
Con il decreto del Ministro del turismo 29 settembre 2021, n. 161
(Regolamento recante modalita' di realizzazione e di gestione della
banca di dati delle strutture ricettive e degli immobili destinati
alle locazioni brevi di cui all'articolo 13-quater del decreto-legge
30 aprile 2019, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 28
giugno 2019, n. 58), e' stata data attuazione alla normativa
impugnata. Dalle premesse del decreto risulta che sul suo schema e'
stata sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, che, nella seduta del 20
maggio 2021, ha espresso parere favorevole su di esso.
Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la Regione
Campania ha dichiarato che l'acquisizione del parere favorevole della
Conferenza unificata non ha fatto venir meno il suo interesse alla
coltivazione del giudizio, giacche' il coinvolgimento delle regioni
sarebbe dovuto avvenire nella forma "forte" dell'intesa.
8.2.2.- Quanto all'ambito materiale inciso dalla norma impugnata,
la Regione ricorrente ne lamenta l'interferenza con la sua competenza
legislativa residuale in materia di turismo, richiamando a sostegno
delle sue censure la sentenza n. 84 del 2019, con la quale questa
Corte ha sostanzialmente riconosciuto che nella competenza regionale
residuale in materia di turismo rientra la possibilita' di «prevedere
che anche i locatori turistici e i relativi intermediari debbano
munirsi di un apposito codice identificativo di riferimento per ogni
singola unita' ricettiva, da utilizzare nella pubblicita', nella
promozione e nella commercializzazione dell'offerta turistica».
Con la sentenza n. 80 del 2012 (con la quale sono stati decisi
alcuni ricorsi regionali avverso il cosiddetto codice del turismo)
questa Corte ha peraltro precisato che «la competenza legislativa
residuale delle Regioni in materia di turismo non esclude la
legittimita' di un intervento legislativo dello Stato volto a
disciplinare l'esercizio unitario di determinate funzioni
amministrative nella stessa materia (ex plurimis, sentenze n. 76 e n.
13 del 2009, n. 94 del 2008, n. 339 e n. 88 del 2007, n. 214 del
2006)».
8.2.3.- Alla luce della ricostruzione del quadro normativo, della
delimitazione del thema decidendum e dell'oggetto delle censure, e
infine della giurisprudenza costituzionale sul riparto delle
competenze legislative tra Stato e regioni in materia di turismo, si
puo' procedere alla definizione dell'ambito materiale al quale la
disposizione impugnata va ricondotta.
Al riguardo, e' evidente che la normativa in esame, per quanto in
effetti intercetti la materia del turismo, e' di per se' rivolta ad
assicurare un'adeguata tutela dei consumatori e a contrastare
l'evasione fiscale attraverso il coordinamento dei dati a tal fine
rilevanti. Quest'ultima finalita' e' divenuta ancora piu' manifesta a
seguito delle modifiche operate dal richiamato art. 1, comma 373,
della legge n. 234 del 2021, che hanno reso accessibile la banca dati
«all'amministrazione finanziaria degli enti creditori per le
finalita' istituzionali».
Se, dunque, la finalita' primaria della banca dati statale e'
quella di coordinare i dati regionali e di operare una sorta di
reductio ad unitatem degli stessi e dei relativi codici
identificativi, si deve ritenere che la disposizione censurata non
interferisca con le competenze regionali in materia di turismo se non
nei limiti strettamente necessari ai fini di un mero coordinamento,
secondo quella logica che questa Corte ha ritenuto sottesa alla
competenza legislativa esclusiva statale in materia di «coordinamento
informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione
statale, regionale e locale» (art. 117, secondo comma, lettera r,
Cost.): vale a dire, l'assicurazione di «una comunanza di linguaggi,
di procedure e di standard omogenei, in modo da permettere la
comunicabilita' tra i sistemi informatici della pubblica
amministrazione» (in questo senso, tra le tante, sentenze n. 161 del
2019, n. 139 del 2018, n. 284 e n. 251 del 2016, e n. 17 del 2004;
nello stesso senso, sentenze n. 261 del 2017, n. 23 del 2014 e n. 46
del 2013).
Alla luce di questa ricostruzione, la questione promossa non e'
fondata.
9.- Infine, la Regione Campania ha impugnato il comma 649
dell'art. 1 della legge n. 178 del 2020 - che ha sostituito i commi 1
e 2 dell'art. 85 del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 (Misure
urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, nella legge 13 ottobre 2020, n. 126 -, in quanto
interverrebbe in materia di trasporto pubblico locale, rientrante
nella competenza residuale delle regioni.
Piu' precisamente, il comma 649 sarebbe costituzionalmente
illegittimo nella parte in cui non prevede che i criteri di riparto
del fondo ivi istituito siano definiti d'intesa con le regioni, per
violazione degli artt. 117, quarto comma, 118 e 119 Cost., e del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
La difesa statale ritiene manifestamente infondate le questioni
promosse, in ragione del fatto che la norma impugnata disciplinerebbe
l'erogazione di risorse a favore di soggetti che svolgono attivita'
non riconducibili al trasporto pubblico locale. I servizi di
quest'ultima tipologia si caratterizzerebbero infatti per
l'imposizione di obblighi di servizio pubblico, espressamente esclusi
dalla disposizione in esame. Pertanto, l'attivita' di gestione e di
erogazione delle risorse del fondo sarebbe estranea alla competenza
legislativa residuale delle regioni.
Peraltro, la misura in esame si collocherebbe «in un contesto di
interventi di sostegno ai settori piu' direttamente interessati dalle
misure di contenimento dell'epidemia da Covid-19»; di conseguenza, la
normativa impugnata sarebbe riconducibile alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di «sistema tributario e contabile
dello Stato», di «perequazione delle risorse finanziarie», di
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali», di «profilassi internazionale» (ex art.
117, secondo comma, lettere e, m e q, Cost.), nonche' «alla
determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione
dello Stato nelle materie di legislazione concorrente, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost.».
9.1.- La questione e' fondata.
Anche in questo caso la pluralita' di parametri evocati e'
funzionale, nella prospettiva della ricorrente, a sostenere un'unica
ragione di censura della norma impugnata. Infatti, la Regione
Campania, sull'assunto che la disposizione in esame afferisca alla
materia di competenza legislativa regionale residuale del trasporto
pubblico locale, ritiene che il comma 649 sia costituzionalmente
illegittimo nella parte in cui, nel sostituire il comma 2 dell'art.
85 del d.l. n. 104 del 2020, come convertito, non prevede che i
criteri di cui al comma 1 dello stesso articolo siano definiti
d'intesa con le regioni. Le censure della ricorrente si appuntano
dunque sul solo comma 2 del citato art. 85, come modificato dalla
norma impugnata.
I primi due commi dell'art. 85 del citato d.l. n. 104 del 2020,
come convertito, recitano: «1. Al fine di sostenere il settore dei
servizi di trasporto di linea di persone effettuati su strada
mediante autobus e non soggetti a obblighi di servizio pubblico,
nonche' di mitigare gli effetti negativi derivanti dall'emergenza
epidemiologica da COVID-19, e' istituito presso il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti un fondo, con una dotazione di 20
milioni di euro per ciascuno degli anni 2020 e 2021, destinato:
a) nella misura di 20 milioni di euro per l'anno 2020, a
compensare i danni subiti dalle imprese esercenti i servizi di cui
all'alinea del presente comma ai sensi e per gli effetti del decreto
legislativo 21 novembre 2005, n. 285, ovvero sulla base di
autorizzazioni rilasciate dal Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti ai sensi del regolamento (CE) n. 1073/2009 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 21 ottobre 2009, ovvero sulla base di
autorizzazioni rilasciate dalle regioni e dagli enti locali ai sensi
delle norme regionali di attuazione del decreto legislativo 19
novembre 1997, n. 422, in ragione dei minori ricavi registrati, in
conseguenza delle misure di contenimento e di contrasto all'emergenza
da COVID-19, nel periodo dal 23 febbraio 2020 al 31 dicembre 2020
rispetto alla media dei ricavi registrati nel medesimo periodo del
precedente biennio;
b) nella misura di 20 milioni di euro per l'anno 2021, al ristoro
delle rate di finanziamento o dei canoni di leasing, con scadenza
compresa anche per effetto di dilazione tra il 23 febbraio 2020 e il
31 dicembre 2020 e concernenti gli acquisti effettuati, a partire dal
1° gennaio 2018, anche mediante contratti di locazione finanziaria,
di veicoli nuovi di fabbrica di categoria M2 e M3, da parte di
imprese esercenti i servizi di cui all'alinea ai sensi e per gli
effetti del decreto legislativo 21 novembre 2005, n. 285, ovvero
sulla base di autorizzazioni rilasciate dal Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti ai sensi del regolamento (CE) n.
1073/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 ottobre
2009, ovvero sulla base di autorizzazioni rilasciate dalle regioni e
dagli enti locali ai sensi delle norme regionali di attuazione del
decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422.
2. Con uno o piu' decreti del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
da adottare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente disposizione, sono stabiliti i criteri e le modalita' per
l'erogazione delle risorse di cui al comma 1. Relativamente agli
interventi di cui alla lettera a) del comma 1, tali criteri, al fine
di evitare sovracompensazioni, sono definiti anche tenendo conto dei
costi cessanti, dei minori costi di esercizio derivanti dagli
ammortizzatori sociali applicati in conseguenza dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19 e dei costi aggiuntivi sostenuti in
conseguenza della medesima emergenza. Sono in ogni caso esclusi gli
importi recuperabili da assicurazione, contenzioso, arbitrato o altra
fonte per il ristoro del medesimo danno».
Nelle more del presente giudizio, alla previsione del comma 649
e' stata data attuazione con il decreto del Ministro delle
infrastrutture e della mobilita' sostenibili, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, 25 giugno 2021 (Misure
compensative per le imprese esercenti servizi di trasporto passeggeri
con autobus non soggetti ad obblighi di servizio pubblico) e con il
decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilita'
sostenibili, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, 28 ottobre 2021 (Misura per l'erogazione di ristori per il
rinnovo del parco rotabile a favore delle imprese di trasporto di
persone su strada), entrambi adottati senza un coinvolgimento delle
regioni in sede di Conferenza Stato-regioni.
9.2.- Delimitati il thema decidendum e il contesto normativo in
cui si colloca la norma impugnata, si deve rilevare che, ai fini
della definizione dell'odierno giudizio, risulta dirimente la
risposta all'obiezione del Presidente del Consiglio dei ministri, il
quale, come visto, fonda le proprie conclusioni di manifesta
infondatezza delle questioni promosse sull'estraneita' all'ambito del
trasporto pubblico locale delle attivita' finanziate dal fondo in
esame. Il trasporto pubblico locale implicherebbe infatti sempre
l'imposizione di obblighi di servizio pubblico, espressamente esclusi
dalla disposizione in contestazione.
Al riguardo, questa Corte non puo' non rilevare come, nell'ampia
platea di imprese beneficiarie del fondo previsto nella norma
impugnata, siano comprese (per espressa indicazione, sia nella
lettera a, sia nella lettera b, del citato comma 1) anche quelle
«esercenti i servizi di cui all'alinea del presente comma [...] sulla
base di autorizzazioni rilasciate dalle regioni e dagli enti locali
ai sensi delle norme regionali di attuazione del decreto legislativo
19 novembre 1997, n. 422», e dunque imprese esercenti attivita'
riconducibili a quelle oggetto di disciplina regionale.
Come questa Corte ha rilevato anche di recente, «[i]l decreto
legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle regioni ed
agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto
pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15
marzo 1997, n. 59), attuando appunto la delega operata con la legge
15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa), ha
attribuito alle Regioni e agli enti locali funzioni e compiti nella
materia del trasporto pubblico locale, prevedendo, in particolare
(art. 6, comma 1), la delega alle Regioni dei compiti di
programmazione dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale
"non gia' compresi nelle materie di cui all'articolo 117 della
Costituzione"» (sentenza n. 163 del 2021).
La norma impugnata opera, dunque, non un generico rinvio al
decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle
regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di
trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59), ma un preciso richiamo alle «norme
regionali di attuazione» dello stesso decreto legislativo, con cio'
riferendosi chiaramente a un ambito nel quale sussiste la competenza
legislativa regionale.
9.3.- Ricondotta, sia pure solo in parte, la disciplina oggetto
dell'impugnativa regionale alla materia del trasporto pubblico
locale, questa Corte deve richiamare la costante giurisprudenza
costituzionale secondo cui «la materia del trasporto pubblico locale
appartiene alla competenza legislativa residuale regionale, sia pur
con i limiti derivanti dall'eventuale rilievo di competenze esclusive
dello Stato» (sentenza n. 163 del 2021; nello stesso senso, sentenze
n. 129, n. 38 e n. 16 del 2021, n. 163 e n. 56 del 2020, n. 74 del
2019, n. 137 e n. 78 del 2018, n. 211 del 2016, n. 273 del 2013 e n.
222 del 2005).
Al riguardo, questa Corte ha, in plurime occasioni, «dichiarato
costituzionalmente illegittime norme che disciplinavano i criteri e
le modalita' ai fini del riparto o riduzione di fondi o trasferimenti
destinati ad enti territoriali nella misura in cui non prevedevano "a
monte" lo strumento dell'intesa con la Conferenza, non solo nel caso
di intreccio di materie (sentenza n. 168 del 2008), ma anche in caso
di potesta' legislativa regionale residuale (ex plurimis, la sentenza
n. 27 del 2010 e di nuovo la n. 222 del 2005), affermando
costantemente la necessita' dell'intesa (tra le tante, sentenze n.
182 e n. 117 del 2013)» (cosi' la sentenza n. 211 del 2016, che
richiama, a sua volta, la sentenza n. 273 del 2013).
Si deve pertanto concludere nel senso della fondatezza della
questione promossa e, di conseguenza, dichiarare l'illegittimita'
costituzionale del comma 649 dell'art. 1 della legge n. 178 del 2020,
nella parte in cui non prevede che - limitatamente alle risorse
destinate alle imprese esercenti servizi di trasporto pubblico locale
- il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (oggi,
Ministro delle infrastrutture e della mobilita' sostenibili), di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, di
determinazione dei criteri e delle modalita' per l'erogazione delle
risorse di cui al comma 1 dell'art. 85 del d.l. n. 104 del 2020, come
convertito, sia adottato previa intesa nella Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano.