ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 26, comma
1, lettera b), della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), e dell'art. 1, comma 1,
della deliberazione del Consiglio di presidenza del Senato della
Repubblica 16 ottobre 2018, n. 6 (Rideterminazione della misura degli
assegni vitalizi e delle quote di assegno vitalizio dei trattamenti
previdenziali pro rata nonche' dei trattamenti di reversibilita',
relativi agli anni di mandato svolti fino al 31 dicembre 2011),
promosso dal Consiglio di garanzia del Senato della Repubblica nei
procedimenti vertenti tra l'Amministrazione del Senato della
Repubblica e G. P. e altri e tra F. S. e altri e l'Amministrazione
del Senato della Repubblica, con decisione del 12 gennaio 2022, n.
253, iscritta al n. 23 del registro ordinanze 2022 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale,
dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione di L. S. e altri,
dell'Associazione ex parlamentari della Repubblica, di G. C., di L.
F. e altri, di G. C. e M.R. B., di G. Z. e altri, di A. A., di I.M.
D. e di F.C. B. e altri;
udito nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2022 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio;
uditi gli avvocati Federico Sorrentino per L. S. e altri e
l'Amministrazione del Senato della Repubblica, Cataldo Giuseppe
Salerno per G. C., Fabio Gava per L. F. e altri, Roberto Righi per G.
C. e M.R. B., Maurizio Paniz per G. Z. e altri e Felice Carlo
Besostri per F.C. B. e altri;
deliberato nella camera di consiglio del 5 ottobre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con decisione n. 253 del 12 gennaio 2022, iscritta al n. 23
del registro ordinanze del 2022, il Consiglio di garanzia del Senato
della Repubblica ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 26, comma 1, lettera b), della legge 23
dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), e dell'art. 1, comma 1, della deliberazione del Consiglio
di presidenza del Senato della Repubblica del 16 ottobre 2018, n. 6
(Rideterminazione della misura degli assegni vitalizi e delle quote
di assegno vitalizio dei trattamenti previdenziali pro rata nonche'
dei trattamenti di reversibilita', relativi agli anni di mandato
svolti fino al 31 dicembre 2011), denunziandone il contrasto con gli
artt. 2, 3, 23, 36, 38, 53, 67, 69 e 117, primo comma, della
Costituzione.
Il rimettente riferisce di essere investito della decisione sul
ricorso n. 288, presentato dall'Amministrazione del Senato in data 8
ottobre 2020, con il quale e' stato chiesto l'annullamento e la
riforma, previa sospensione cautelare, della decisione adottata dalla
Commissione contenziosa il 30 settembre 2020, n. 660. Quest'ultima
aveva parzialmente accolto i numerosi ricorsi proposti avverso la
citata deliberazione n. 6 del 2018, nella parte in cui, all'art. 1,
prevede che, a decorrere dal 1° gennaio 2019, i trattamenti economici
dei senatori cessati dal mandato, sia diretti, sia di reversibilita',
siano rideterminati applicando il metodo contributivo e che tale
sistema - da attuarsi mediante la moltiplicazione del montante
contributivo individuale per un coefficiente di trasformazione
correlato all'eta' anagrafica del senatore alla data della decorrenza
dell'assegno vitalizio o del trattamento previdenziale pro rata -
valga sia per gli assegni in corso di erogazione, sia per quelli di
futura erogazione maturati sulla base della normativa vigente al 31
dicembre 2011 e relativi agli anni di mandato svolti fino a tale
data.
L'organo di autodichia, premesso di aver accolto, con decisione
n. 237 del 2020, l'istanza cautelare di sospensione avanzata
dall'Amministrazione del Senato, riferisce di dover decidere anche
sul ricorso n. 289, relativo a due distinti giudizi, il primo dei
quali promosso in adesione ad altro ricorso collettivo e il secondo
in via autonoma, nei quali un ex senatore ha impugnato l'art. 2,
comma 7, della stessa deliberazione - nella parte in cui prescrive
che, nel caso in cui, dopo la maturazione dell'assegno vitalizio, il
senatore abbia versato ulteriori contributi in relazione allo
svolgimento di un successivo mandato parlamentare, i contributi
medesimi concorrono a formare un nuovo e diverso montante -
lamentando che il criterio cosi' enunciato produrrebbe una
distorsione nei meccanismi di calcolo del trattamento spettante al
senatore cessato dal mandato.
1.1.- Per quanto concerne il primo ricorso, il Consiglio di
garanzia riferisce, anzitutto, che la decisione di primo grado ha
annullato la deliberazione impugnata nella parte in cui: a) dispone
la totale rimozione dei provvedimenti di liquidazione a suo tempo
adottati e impone nuovi criteri di liquidazione totalmente diversi,
cosi' intervenendo sull'atto genetico del diritto e non sul rapporto,
in contrasto, tra l'altro, con l'art. 4, comma 1, e con la terza
disposizione transitoria del «Regolamento delle pensioni dei
senatori», approvato con deliberazione del Consiglio di presidenza
del Senato del 31 gennaio 2012, n. 113; b) prevede il ricalcolo del
vitalizio mediante la moltiplicazione del montante contributivo
individuale per il coefficiente di trasformazione relativo all'eta'
anagrafica del senatore alla data di decorrenza dell'assegno
vitalizio o del trattamento previdenziale pro rata, anziche' alla
data di entrata in vigore della stessa deliberazione n. 6 del 2018;
c) comporta una sensibile riduzione degli importi di minore entita',
mentre non produce alcun effetto su quelli di ammontare massimo; d)
stabilisce criteri di temperamento e di correzione dei risultati
della rideterminazione dei vitalizi inidonei a eliminare le
conseguenze piu' gravi prodotte dal nuovo metodo di calcolo; e)
dispone l'applicazione dei medesimi criteri ai trattamenti di
reversibilita' senza considerare che i relativi importi sono stati
gia' ridotti del quaranta per cento e che l'ulteriore decurtazione
incide sulla qualita' della vita dei percettori.
Il Collegio rimettente riferisce di avere accolto quattro istanze
cautelari con le quali altrettanti appellati avevano chiesto la
sospensione dell'efficacia della delibera in contestazione e il
ripristino della corresponsione dell'originaria misura dell'assegno
vitalizio.
1.2.- Con riguardo al ricorso n. 289, il Consiglio di garanzia
espone che, nel contraddittorio con l'Amministrazione del Senato, la
Commissione contenziosa ha dato atto che una parte delle richieste
formulate in giudizio era stata esaminata con la decisione del 25
giugno 2020, con la quale erano state annullate le disposizioni della
deliberazione n. 6 del 2018 disciplinanti il ricalcolo dell'ammontare
degli importi mediante la moltiplicazione del montante contributivo
individuale per il coefficiente di trasformazione relativo all'eta'
anagrafica del senatore alla data di decorrenza dell'assegno
vitalizio o del trattamento previdenziale pro rata, anziche' alla
data di entrata in vigore della deliberazione medesima. La stessa
Commissione di primo grado ha ribadito che spetta all'Amministrazione
l'eventuale individuazione di criteri matematici diversi e piu' equi
da impiegare nel calcolo dei contributi versati in periodi differenti
tra una prima cessazione del mandato parlamentare e una successiva e
non immediata elezione in una delle due Camere.
Espone, infine, il Consiglio di garanzia che il ricorrente ha
proposto appello avverso tale decisione denunziandone la
contraddittorieta' sotto diversi profili e che di tale procedimento,
nel quale si e' costituita l'Amministrazione del Senato, e' stata
disposta la trattazione congiunta con quello introdotto con il
ricorso n. 288.
1.3.- Cio' posto, il rimettente osserva che il vitalizio
spettante ai parlamentari cessati dal mandato ha avuto origine da una
forma di mutualita' - quella delle Casse di previdenza per i deputati
e i senatori istituite nel 1956 - che nel tempo si e' trasformata in
un istituto di previdenza obbligatoria di carattere pubblicistico.
Nell'evoluzione successiva - prosegue il provvedimento di rimessione
- l'istituto avrebbe assunto una configurazione ancipite,
riconducibile, in parte, al modello pensionistico e, in parte, e in
modo piu' spiccato, al paradigma delle assicurazioni private.
Il vitalizio, opina l'organo di autodichia, costituisce, invero,
almeno nella sua fase iniziale, un «ristoro generico ed astratto per
il pregiudizio esistenziale connesso allo svolgimento del mandato» e,
quindi, risponde all'esigenza di indennizzare la perdita di
opportunita', talora irripetibili, conseguente allo svolgimento
dell'incarico.
Nondimeno, puntualizza ancora il rimettente, a tale natura si
aggiunge quella previdenziale, cosi' che l'assegno vitalizio risulta
connotato da una duplice funzione, idonea «a permeare l'intero
istituto, ancorche' rispetto ai due possibili estremi si manifestino
maggiormente o la prima o la seconda descritta».
Il carattere composito del vitalizio, cosi' come configurato
dalla disciplina anteriore alla riforma del 2012 - operata con il
nuovo regolamento delle pensioni dei senatori del 2012 - , in cui la
funzione indennitaria appariva piu' evidente, impedirebbe di
applicare alle prestazioni erogate sotto il previgente regime
giuridico i principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale
con specifico riferimento alla materia pensionistica e, in
particolare, le considerazioni svolte da questa Corte in merito alla
necessita' che la previsione di contributi a carico dei titolari
delle pensioni piu' elevate sia improntata alla ragionevolezza, alla
proporzionalita' e alla temporaneita' (viene citata la sentenza n.
234 del 2020).
A giudizio del Collegio rimettente, attesa l'esigenza di maggior
rigore nella gestione delle risorse dello Stato, puo', in astratto,
valutarsi ragionevole un intervento volto a ridurre anche i vitalizi
anteriori al 2012, «purche' cio' avvenga nel rispetto dei principi di
rango costituzionale».
Se, dunque, per un verso, precisa il Consiglio di garanzia,
appare, nella specie, ragionevole applicare perpetuamente, anche a
ritroso, gli stessi criteri utilizzati per i parlamentari eletti dal
2012, altrettanto non puo' dirsi per il nuovo coefficiente di calcolo
introdotto dalla normativa censurata, essendo lo stesso commisurato
all'aspettativa di vita del percettore alla data della maturazione
del diritto all'erogazione dell'emolumento.
Assume, al riguardo, il rimettente che «pretendere di valutare
l'aspettativa di vita gia' a far data dalla pregressa maturazione del
diritto vuol dire da un lato trattare in modo radicalmente differente
i parlamentari in ragione di un dato del tutto occasionale qual e'
l'eta' del soggetto al momento della conclusione del mandato, e
dall'altro tradire il metodo della distribuzione del rischio in
ragione dello scarto tra aspettativa di vita e durata effettiva della
vita del singolo vitaliziato».
Il Consiglio di garanzia, richiamata la legge della Regione
Siciliana 28 novembre 2019, n. 19 (Disposizioni per la
rideterminazione degli assegni vitalizi), che ha stabilito un
criterio di ricalcolo riferito a parametri di eta' non retroattivi, e
individuata in tale normativa una soluzione plausibile, ritiene,
dunque, di dover confermare la decisione di primo grado laddove ha
annullato la deliberazione impugnata nella parte in cui essa prevede
il ricalcolo del vitalizio mediante la moltiplicazione del montante
contributivo individuale per il coefficiente di trasformazione
relativo all'eta' anagrafica del senatore alla data di decorrenza
dell'assegno vitalizio o del trattamento previdenziale pro rata,
anziche' alla data di entrata in vigore della stessa deliberazione n.
6 del 2018, o a data successiva per i parlamentari ancora in carica.
In tal modo, si escludono applicazioni retroattive, nel rispetto,
argomenta il rimettente, dei principi di ragionevolezza e
proporzionalita'.
Per quel che concerne i trattamenti di reversibilita', il
Collegio rimettente rammenta come spetti alla discrezionalita' del
Consiglio di presidenza del Senato stabilire ragionevoli criteri di
ricalcolo o di tagli o di temperamenti, in cio' condividendo la
decisione assunta sul punto dalla Commissione contenziosa.
Quanto, invece, alle restituzioni conseguenti alla disposta
sostituzione di un coefficiente anagrafico diverso da quello previsto
dalla deliberazione n. 6 del 2018, il Collegio assume che la
questione dei cosiddetti arretrati potrebbe essere risolta facendo
riferimento ai contenuti della sentenza di questa Corte n. 10 del
2015, la quale, pur dichiarando la illegittimita' costituzionale
della norma tributaria censurata, ha escluso la retroattivita' della
sua decisione.
Nondimeno, poiche', a suo avviso, i criteri di calcolo della
previsione impugnata potrebbero sottrarsi a qualsivoglia censura, se
la riduzione fosse contenuta entro «apprezzabili limiti di tempo», il
Consiglio di garanzia rinvia la decisione sulle restituzioni
all'esito dell'incidente di legittimita' costituzionale, che ritiene
di promuovere in ordine alla «piu' ampia questione» relativa alla
«compatibilita' costituzionale o meno di un ricalcolo di prestazioni
patrimoniali in godimento in via permanente, una volta cessata
l'attivita' cui quelle prestazioni ineriscono».
A tal fine, in punto di rilevanza, il giudice a quo, pur
prendendo atto dell'orientamento di questa Corte, secondo il quale le
norme contenute nei regolamenti parlamentari maggiori sarebbero
sottratte al sindacato di legittimita' costituzionale (viene citata
la sentenza n. 120 del 2014), sottolinea come la deliberazione in
scrutinio sia stata adottata nell'ambito della potesta' normativa
"minore", devoluta al Consiglio di presidenza dall'art. 12 del
regolamento del Senato della Repubblica 17 febbraio 1971 e s.m.i., la
quale, tuttavia, non puo' ritenersi assoluta e totalmente libera nei
fini, dovendo piuttosto svolgersi nel rispetto della Costituzione,
delle regole dell'ordinamento giuridico generale, nonche' del diritto
sovranazionale. Per tale ragione, opina il rimettente, la legge n.
724 del 1994, all'art. 26, comma 1, lettera b), ha previsto la
soppressione di qualsiasi regime fiscale particolare per gli assegni
vitalizi dei parlamentari. Tale normativa si rivelerebbe, tuttavia,
incompleta, non avendo previsto per i vitalizi l'applicazione dei
principi generali dell'ordinamento previdenziale, come enunciati
dalla giurisprudenza costituzionale, e segnatamente la preclusione di
discipline particolari con essi contrastanti.
La carenza legislativa, spiega il rimettente, assume rilevanza ai
fini dell'esame di un punto controverso e fondamentale del giudizio,
«vale a dire la legittimita' costituzionale o no di una disciplina
(quella sugli assegni vitalizi e le pensioni degli ex senatori), che
abbia imposto i criteri di cui all'originaria delibera del Consiglio
di presidenza, in modo perpetuo e non gia' transitorio», in spregio
alle indicazioni offerte dalla giurisprudenza costituzionale (viene
citata la sentenza di questa Corte n. 234 del 2020).
Quanto alla non manifesta infondatezza, il Consiglio di garanzia
del Senato osserva che la materia dei vitalizi involge diritti
soggettivi perfetti, la cui disciplina puo' essere affidata
all'autonomia interna delle Camere, ma non in totale assenza di
«vincoli di livello generale stabiliti dalla legge dello Stato», come
quelli operanti sul piano fiscale, in assenza dei quali si
determinerebbe un vulnus al principio di ragionevolezza e di parita'
di trattamento.
Sulla scorta di tali premesse, il Consiglio di garanzia solleva
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 26, comma 1,
lettera b), della legge n. 724 del 1994, in riferimento agli artt. 2,
3, 23, 36, 38, 53, 67, 69 e 117, primo comma, Cost., nella parte in
cui, nel sopprimere qualsiasi regime fiscale particolare per gli
assegni vitalizi - oggi pensioni - degli ex parlamentari, non prevede
altresi' che queste prestazioni vadano disciplinate nel rispetto dei
principi generali in materia previdenziale, precisando che lo
scrutinio incidentale di legittimita' costituzionale si rende
necessario per stabilire se il criterio di calcolo indicato con la
decisione di autodichia vada applicato anche per la restituzione
delle somme non corrisposte dal 1° gennaio 2019 sino alla pronuncia
dello stesso Consiglio.
Il giudice a quo ritiene, altresi', di sottoporre a questa Corte
la questione, di ordine generale e necessitante di «una soluzione
definitiva e non equivoca», concernente la possibilita' che i
regolamenti cosiddetti minori, adottati dagli Uffici di presidenza e
rientranti nel diritto parlamentare di tipo amministrativo, siano
suscettibili di sindacato di legittimita' costituzionale.
Cio' in quanto, osserva il rimettente, la giurisprudenza
costituzionale che sottrae a tale scrutinio i regolamenti cosiddetti
maggiori non puo' essere automaticamente estesa a quelli "minori",
che «ben potrebbero meritare la qualifica di atti aventi forza di
legge ed essere privi di ogni valore organizzativo, cosi' da essere
estranei al principio di separazione dei poteri che giustifica ogni
insindacabilita'».
A sostegno di tale assunto, il Collegio evoca la disciplina del
rapporto di lavoro alle dipendenze del Senato della Repubblica per
sottolineare come la stessa, nonostante involga diritti soggettivi
oggetto di riserva di legge (come quello riconosciuto dall'art. 36,
secondo comma, Cost.), scaturisca da delibere del Consiglio di
presidenza, con la conseguenza che, a meno di ritenere che si pongano
in contrasto con la Costituzione, tali fonti devono essere inscritte
tra gli atti aventi forza di legge, in linea con le enunciazioni
della giurisprudenza convenzionale (viene citata la sentenza della
Corte europea dei diritti dell'uomo 28 aprile 2009, n. 14, Savino e
altri contro Italia).
Poiche' anche gli atti normativi parlamentari devono essere
conformi alla Costituzione - opina il rimettente -, o si assume che
il sindacato di legittimita' costituzionale spetti agli organi di
autodichia, oppure si ammette che le fonti in questione siano
scrutinabili da questa Corte all'esito di una interpretazione
dell'art. 134 Cost. coerente con i principi supremi dell'ordinamento
costituzionale e sovranazionale, specie con riferimento all'art. 47
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (viene
citata la sentenza n. 1146 del 1988 di questa Corte).
Il Collegio rimettente ritiene preferibile la soluzione
interpretativa che ascrive a questa Corte il sindacato di
legittimita' costituzionale sui regolamenti parlamentari "minori", i
quali, ove si rivelino capaci di incidere su diritti dei privati,
dovrebbero essere considerati atti aventi forza di legge estranei
all'area di assoluta sovranita' e indipendenza spettante alle Camere.
D'altro canto, osserva il Consiglio di garanzia, questa Corte
avrebbe gia' riconosciuto la natura sostanziale di atti normativi a
fonti formalmente non riconducibili agli atti aventi forza di legge,
ammettendone la scrutinabilita' ai sensi dell'art. 134 Cost. (viene
citata la sentenza n. 311 del 1993).
Il rimettente solleva, quindi, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, della deliberazione del
Consiglio di presidenza del Senato della Repubblica n. 6 del 2018,
«con riguardo alla corresponsione delle restituzioni (c.d.
"arretrati") gia' a far data dalla delibera del Consiglio di
Presidenza».
2.- Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti, con
diversi atti, alcuni ex senatori, per lo piu' appellati nel giudizio
a quo, oltre a un'associazione di categoria, come di seguito si passa
brevemente ad illustrare.
2.1.- Si sono costituiti gli ex senatori (o familiari di ex
senatori) L. S. e altri, concludendo, da un lato, per la rilevanza e
la fondatezza della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 26, comma 1, lettera b), della legge n. 724 del 1994,
previa affermazione della sussistenza, in materia di vitalizi, della
riserva di legge ex art. 69 Cost., e, dall'altro lato, per la
inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale
avente a oggetto l'art. 1, comma 1, della deliberazione del Consiglio
di presidenza del Senato della Repubblica n. 6 del 2018, previa
affermazione dell'inidoneita' dei regolamenti parlamentari (ivi
compresi i cosiddetti regolamenti minori) a disciplinare materie
coperte da riserva di legge, con conseguente loro non sindacabilita'
da parte di questa Corte. In alternativa, qualora questa Corte reputi
sussistente il proprio potere di sindacare detti regolamenti, si e'
concluso per la fondatezza della questione concernente l'art. 1,
comma 1, della deliberazione n. 6 del 2018, per violazione degli
artt. 2, 3, 23, 36, 38, 53, 67, 69 e 117, primo comma, Cost.
(quest'ultimo, in relazione all'art. 6 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo e all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU).
E' stata altresi' avanzata la richiesta, «in ogni caso», di chiarire
che gli organi di autodichia non sono dotati degli stessi poteri
interpretativi, modificativi e manipolativi propri di questa Corte.
In punto di rilevanza e di ammissibilita' delle questioni, i
deducenti, pur dicendosi «consapevoli della problematicita' delle
stesse, per come prospettate dal giudice a quo», auspicano che questa
Corte «prenda esplicita posizione su alcune importanti questioni
poste dall'atto di rimessione».
Premesso che i vitalizi «non sono assimilabili tout court a
pensioni da lavoro dipendente», essi richiamano il disposto dell'art.
69 Cost. (a norma del quale «[i] membri del Parlamento ricevono una
indennita' stabilita dalla legge»), che segnerebbe, anche per i
vitalizi, la natura di «indennizzo» per la «temporanea perdita della
capacita' di produrre reddito da lavoro», garantendo al parlamentare
una «situazione reddituale che, sollevandolo da preoccupazioni
economiche, gli consenta il libero svolgimento del mandato elettivo».
Il vitalizio, del resto, rappresenterebbe «la proiezione economica
dell'indennita' parlamentare», come da ultimo affermato dalle sezioni
unite della Corte di cassazione (ordinanze 8 luglio 2019, n. 18265 e
n. 18266, che hanno affermato la competenza degli organi
dell'autodichia a conoscere delle cause relative ai vitalizi degli ex
parlamentari).
Proprio per questo, anche i vitalizi, come le indennita', oggetto
dell'art. 69 Cost., dovrebbero sottostare alla riserva di legge di
cui alla menzionata disposizione costituzionale, la quale
introdurrebbe «un obbligo positivo del legislatore di prevedere e
disciplinare tutti gli istituti di natura economica», ivi compresi i
vitalizi, «indispensabili per l'effettiva garanzia del libero accesso
al mandato parlamentare e dell'autonomia e indipendenza degli
eletti». Si tratterebbe, peraltro, di una riserva relativa di legge,
sicche' la disciplina tanto delle indennita' quanto dei vitalizi
«dovrebbe dividersi tra legge e regolamenti parlamentari, spettando
all'una la disciplina di fondo e agli altri la specificazione
applicativa dei principi posti dal legislatore». Tuttavia, si fa
notare che, ad oggi, la disciplina dei vitalizi - tanto alla Camera,
quanto al Senato - e' stata «contenuta in regolamenti parlamentari
senza alcun criterio legislativo». Le leggi che hanno disciplinato le
indennita' (sia la previgente legge 9 agosto 1948, n. 1102, recante
«Determinazioni dell'indennita' spettante ai membri del Parlamento»,
sia la successiva legge 31 ottobre 1965, n. 1261, recante
«Determinazione della indennita' spettante ai membri del
Parlamento»), infatti, non hanno dettato regole pure per i vitalizi -
al massimo, limitandosi a dare per presupposto e a riconoscere il
sistema mutualistico gia' introdotto e operante -, lasciando che
questa lacuna fosse riempita dai regolamenti parlamentari, peraltro
da quelli cosiddetti "minori". Tale «illegittimo assetto», si fa
notare, non sarebbe stato affatto avallato dalla giurisprudenza
costituzionale, la quale si sarebbe limitata solo a prenderne atto
(e' richiamata la sentenza n. 289 del 1994).
Ne deriverebbe - ad avviso dei deducenti - l'«incostituzionalita'
della mancanza di disciplina nella legge impugnata, ovvero nella
legge n. 1261/1965», laddove omette di regolare l'istituto del
vitalizio.
Gli esponenti, tuttavia, non condividono l'ordinanza di
rimessione ne' nella parte in cui essa qualifica come atti aventi
forza di legge i cosiddetti regolamenti parlamentari "minori" (anche
denominati come «regolamenti di diritto parlamentare
amministrativo»), ne' nella parte in cui essa asserisce che
l'insindacabilita' dei regolamenti parlamentari, costantemente
affermata da questa Corte (a esempio, da ultimo, con la sentenza n.
120 del 2014), riguarderebbe solo i regolamenti cosiddetti
"maggiori", e non anche quelli "minori". Ad avviso dei deducenti,
inoltre, la riserva di regolamento, come attribuita alle Camere dalla
Costituzione, incontrerebbe «un limite invalicabile nei casi in cui
la Costituzione medesima contempli una riserva di legge», e quindi
anche nel caso di cui all'art. 69 Cost., il cui testo «e' chiaro nel
rimetterne la disciplina - quanto meno nei suoi tratti essenziali -
alla legge formale, escludendo in tal modo che essi possano essere
interamente disciplinati dai regolamenti parlamentari, maggiori o
minori che siano». Di conseguenza, la materia delle indennita'
parlamentari e dei vitalizi non potrebbe essere disciplinata dai
regolamenti parlamentari, siano essi "maggiori" o "minori",
trattandosi di materia coperta da riserva di legge; per l'effetto - a
giudizio degli esponenti - il Consiglio di garanzia rimettente non
potrebbe far altro che annullare ex tunc la deliberazione n. 6 del
2018, «senza necessita' di alcuna declaratoria di
incostituzionalita'».
In particolare, secondo i deducenti, ove un regolamento
parlamentare contrasti con norme e principi costituzionali, «gli
organi dell'autodichia devono e possono disapplicarlo, oppure - ove
impugnato - annullarlo»; non potrebbero, invece, dichiararlo
costituzionalmente illegittimo, ai sensi e agli effetti dell'art. 136
Cost. Ne' tali organi potrebbero modulare gli effetti temporali di un
eventuale annullamento, similmente a quanto fatto da questa Corte con
la sentenza n. 10 del 2015.
Peraltro, nella non condivisa ipotesi in cui i regolamenti
cosiddetti minori fossero considerati fonte legittima per la
disciplina di una materia (come quella dei vitalizi) coperta da
riserva di legge, gli esponenti sostengono che il relativo controllo
di legittimita' costituzionale «non potrebbe che competere alla Corte
costituzionale».
Venendo, infine, a trattare di alcuni profili afferenti al
merito, i deducenti evidenziano i «gravi profili di illegittimita'»
che, a loro giudizio, sarebbero riscontrabili nella delibera
censurata dal Consiglio di garanzia. Rilevanza assumerebbero, innanzi
tutto, i principi in materia di tutela dell'affidamento, relativi ai
rapporti contrattuali (con richiamo, qui, alla sentenza n. 92 del
2013 di questa Corte), specialmente alla luce della giurisprudenza
costituzionale in materia di riduzione di trattamenti previdenziali
gia' accordati o in fase di maturazione. In tale prospettiva, la non
modificabilita' retroattiva del trattamento previdenziale
costituirebbe il principio generale che la censurata deliberazione n.
6 del 2018 non rispetta.
2.2.- Si sono costituiti nel presente giudizio l'Associazione ex
parlamentari della Repubblica, A. A. e I.M. D., formulando
affermazioni e conclusioni del tutto analoghe a quelle poc'anzi
riportate.
2.3.- Nel giudizio innanzi alla Corte si e' inoltre costituito G.
C., concludendo per l'inammissibilita', o comunque per la non
fondatezza, delle due questioni sollevate dal Consiglio di garanzia
del Senato.
A giudizio del deducente la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 26, comma 1, lettera b), della legge n. 724
del 1994 sarebbe manifestamente irrilevante. Ne' la deliberazione del
Consiglio di presidenza del Senato n. 6 del 2018 potrebbe essere
intesa come strumento idoneo a disciplinare la materia degli assegni
vitalizi, nonostante quanto in contrario rilevato dal Consiglio di
Stato nel parere del 26 luglio 2018, n. 2016, reso dall'adunanza
della commissione speciale. Quella dei vitalizi e' infatti una
materia che «esula completamente e palesemente dalla previsione
testuale degli articoli 64, comma I, e 72, commi I e II, della
Costituzione», rimanendo estranea all'organizzazione e al
funzionamento delle Camere. Essa non riguarderebbe la garanzia di
indipendenza delle Camere rispetto agli altri poteri (ossia, lo
«statuto di garanzia delle Assemblee parlamentari» che, secondo la
sentenza n. 120 del 2014 di questa Corte, segna l'ambito di
competenza riservato ai regolamenti parlamentari). Di conseguenza,
non potrebbe giustificarsi la sottrazione della materia degli assegni
vitalizi «a qualsiasi giurisdizione» ed essa dovrebbe costituire
oggetto di apposita normazione per legge ordinaria (come e' avvenuto
per il trattamento economico dei parlamentari, oggetto della legge n.
1261 del 1965). Del resto, se le indennita' dei parlamentari devono
essere disciplinate con legge (art. 69 Cost.), cio' «a maggior
ragione» dovrebbe valere anche per i vitalizi.
Al piu', secondo il deducente, la materia dei vitalizi
risulterebbe assoggettata a un regime di «concorrenza» tra la legge
ordinaria e il regolamento parlamentare, il quale sarebbe chiamato ad
«attuare le previsioni di legge, nel rispetto dei principi e delle
regole costituzionali».
Anche della seconda questione di legittimita' costituzionale -
concernente l'art. 1, comma 1, della deliberazione n. 6 del 2018 -
viene sostenuta l'inammissibilita'. Premesse alcune notazioni sui
cosiddetti regolamenti minori (o di «diritto parlamentare
amministrativo»), il deducente osserva che la giurisprudenza di
questa Corte, laddove ha escluso la sottoponibilita' dei regolamenti
parlamentari al proprio sindacato, non avrebbe mai distinto le due
categorie dei «regolamenti maggiori» e dei «regolamenti minori».
Nella previsione dell'art. 134 Cost., che circoscrive il sindacato di
questa Corte solo alle leggi e agli atti aventi forza di legge, non
rientrerebbero ne' i regolamenti "maggiori" ne' quelli "minori": ne
sarebbe conferma quanto statuito da questa Corte, a esempio nella
sentenza n. 154 del 1985, o ancora nella sentenza n. 120 del 2014 in
cui si e' espressamente escluso che i regolamenti parlamentari - pur
recando norme che entrano a far parte dell'ordinamento generale -
possano considerarsi quali atti aventi forza di legge.
2.4.- Nel giudizio di legittimita' costituzionale si sono
costituiti anche gli appellati C.F. B. e altri, chiedendo che questa
Corte, «dichiarata la propria competenza, si pronunci sulle questioni
di legittimita' costituzionale sollevate dal Consiglio di garanzia».
Gli esponenti, dopo aver sintetizzato il dibattito sulla
questione del controllo della legittimita' costituzionale dei
regolamenti parlamentari - rammentando come la stessa sia stata
variamente risolta dagli organi di autodichia delle Camere -,
corroborano con ampia argomentazione l'assunto, sostenuto dal
rimettente, secondo il quale il tipo di deliberazione in scrutinio
integrerebbe un atto con forza di legge, come tale scrutinabile
mediante incidente di costituzionalita'.
2.5.- Si sono costituiti in giudizio anche gli ex senatori L. F.
e altri, chiedendo rigettarsi «ogni prospettiva di non corresponsione
"delle somme trattenute corrispondenti al periodo ricompreso tra il
1° gennaio 2019 e la data di efficacia di questa sentenza"» e
dichiararsi fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 26, comma 1, lettera b), della legge n. 724 del 1994 e
dell'art. 1, comma 1, della deliberazione del Consiglio di presidenza
n. 6 del 2018.
Gli appellati rilevano, innanzitutto, che il provvedimento in
scrutinio, comportando una severa riduzione del reddito di numerosi
senatori cessati dalla carica, violerebbe il «diritto umano» a una
vita dignitosa e, in alcuni casi, alla stessa sopravvivenza.
Nell'atto di costituzione, mediante ampi richiami
giurisprudenziali e rimandi a dati normativi ritenuti significativi,
nonche' alle decisioni rese in sede di autodichia, si argomenta
diffusamente la tesi della natura previdenziale dei vitalizi dei
parlamentari, dalla quale si fa discendere l'applicazione alla
materia in oggetto dei principi della materia pensionistica, con
particolare riferimento ai limiti di aggredibilita' delle somme
ricevute a titolo di trattamento di quiescenza, all'esigenza di
tutelare ogni forma di risparmio a scopo pensionistico e al divieto
di riforma in peius con effetti retroattivi sui redditi erogati a
titolo di pensione.
Si assume, altresi', che il rimettente avrebbe correttamente
rilevato come la deliberazione in scrutinio non si sia limitata a
incidere sul quantum del vitalizio, avendo, per contro, radicalmente
cambiato le regole per la determinazione del reddito previdenziale,
cosi' incidendo retroattivamente su ciascuna posizione soggettiva,
ancorche' ampiamente consolidata.
Si evidenzia, ancora, come la disposizione censurata si ponga in
contrasto con la giurisprudenza costituzionale secondo la quale le
misure che incidono in modo penalizzante sulle pensioni di maggiore
entita' - i contributi di solidarieta' - devono essere
necessariamente temporanee e devono avere riguardo al tempo trascorso
tra la definizione dell'assetto originario e la modifica, al grado di
consolidamento della posizione soggettiva e alla proporzionalita'
dell'intervento che comprime la situazione preesistente.
La deliberazione in scrutinio recherebbe, inoltre, vulnus ad
altri principi costituzionali, afferenti alla finalita' di garanzia
dell'indipendenza parlamentare cui e' rivolto il trattamento
previdenziale in questione, nonche' all'art. 69 Cost., nella misura
in cui pretende di dettare una disciplina economica riguardante i
parlamentari cessati dal mandato, pur in assenza di una previsione di
legge.
A tale riguardo, si deduce che la legge n. 1261 del 1965 sulle
indennita' parlamentari demanda ai regolamenti "minori" la disciplina
di dettaglio e che tale previsione, in quanto espressamente dettata
per i membri del Parlamento, non puo' essere riferita alla materia
dei vitalizi, la quale concerne, invece, i parlamentari cessati dal
mandato.
In aggiunta, la deliberazione n. 6 del 2018, imponendo una
modifica peggiorativa in via retroattiva del trattamento spettante ai
senatori cessati, recherebbe vulnus ai principi di ragionevolezza e
di certezza del diritto.
Sarebbero, infine, violati gli artt. 48, 51 e 68 Cost., ponendosi
la deliberazione censurata in contrasto con il favor per l'accesso
dei cittadini alle cariche elettive. Tale previsione, infatti,
sortirebbe un effetto di deterrenza sotto il profilo della
partecipazione attiva alla rappresentanza parlamentare.
In merito alla questione degli arretrati che sarebbero dovuti in
conseguenza dell'annullamento parziale della deliberazione n. 6 del
2018, disposto dal Consiglio di garanzia, si esclude che nel caso di
specie possa trovare applicazione la tecnica di modulazione temporale
degli effetti, derogatoria dell'efficacia retroattiva della
dichiarazione di illegittimita' costituzionale, adottata in alcune
occasioni da questa Corte (viene citata la sentenza n. 10 del 2015),
al fine di evitare effetti «ancor piu' incompatibili con la
Costituzione».
Nella fattispecie in scrutinio - si evidenzia - non sarebbe
ravvisabile alcuno dei fattori che possano limitare l'ordinaria
retroattivita' delle pronunce di annullamento. Al contrario, se non
venissero versate le somme indebitamente non erogate dal 1° gennaio
2019 sino al deposito della decisione n. 253 del 2022, si
determinerebbe un vulnus a diritti aventi natura previdenziale e
attinenti alle funzioni parlamentari, con pregiudizio per i valori
costituzionali ad essi sottesi.
2.6.- Si sono altresi' costituiti nel giudizio di legittimita'
costituzionale gli ex senatori G. C. e M.R. B., chiedendo
l'accoglimento delle questioni sollevate.
In merito alla scrutinabilita', davanti a questa Corte, di un
regolamento parlamentare "minore", quale sarebbe la deliberazione n.
6 del 2018 in esame, si evidenzia, in adesione alle argomentazioni
svolte dal rimettente, che, alla luce della giurisprudenza
costituzionale secondo la quale i regolamenti delle Camere non sono
suscettibili di sindacato di costituzionalita', ove, come nel caso di
specie, il regolamento parlamentare costituisca l'unica fonte di una
disciplina che incide sui diritti dei destinatari, si determinerebbe
una disparita' di trattamento rispetto all'ipotesi in cui la
regolamentazione sia disposta con legge.
L'ammissibilita' del sindacato di legittimita' costituzionale sul
regolamento in scrutinio troverebbe conferma nella circostanza che la
deliberazione n. 6 del 2018 risulterebbe "embricata" con l'art. 26
della legge n. 724 del 1994, cosi' che, ove si ritenga che tale
disposizione legislativa contenga la «norma in bianco implicita»,
secondo la quale il Consiglio di presidenza potrebbe ridurre la
misura del vitalizio in godimento ad libitum, allora la stessa norma
di legge dovrebbe formare oggetto di incidente di costituzionalita',
derivando la prova della sua illegittimita' costituzionale proprio
dagli esiti dell'esercizio del potere regolamentare nel caso
concreto.
Di conseguenza, soggiungono gli esponenti, per il tramite
dell'art. 26 della legge n. 724 del 1994, lo scrutinio di
legittimita' costituzionale si rivolgerebbe proprio al contenuto
materiale della deliberazione del Consiglio di presidenza impugnata.
Il sindacato di legittimita' costituzionale sul complesso
normativo costituito dalla legge e dal regolamento - proseguono gli
esponenti - e' stato ritenuto praticabile dalla stessa giurisprudenza
costituzionale, la quale avrebbe piu' volte chiarito che, ove la
regolamentazione censurata di illegittimita' costituzionale sia
rappresentata, nella sostanza, dal combinato disposto di una norma
primaria e di una norma sub-primaria e la prima risulti in concreto
applicabile attraverso le specificazioni formulate nella fonte
secondaria, e' possibile il sindacato di costituzionalita' sulla
norma primaria tenendo conto che l'altra costituisce un completamento
del relativo contenuto prescrittivo (viene citata la sentenza n. 200
del 2018).
In punto di rilevanza, si assume che l'incidente di legittimita'
costituzionale dell'art. 26 della legge n. 724 del 1994 consentira'
al rimettente di operare «quel "bilanciamento" secundum
constitutionem dallo stesso ritenuto necessario per riconoscere o
meno la sussistenza del diritto sugli arretrati del vitalizio con
decorrenza dal 1° gennaio 2019».
In merito alla questione sollevata in relazione all'art. 1, comma
1, della deliberazione n. 6 del 2018, si assume, invece, che la
caducazione che deriverebbe dalla declaratoria di illegittimita'
costituzionale determinerebbe la riespansione del trattamento di
vitalizio previdenziale dei comparenti, nei termini indicati nella
sentenza parziale resa dal Consiglio di garanzia, con decorrenza dal
1° gennaio 2019, con conseguente liquidazione di tutti gli arretrati
medio tempore maturati.
Nel merito, a sostegno delle argomentazioni del Collegio
rimettente, gli appellati assumono che le questioni sollevate siano
fondate sia per ragioni connesse alla scelta della fonte attraverso
la quale e' stata disposta la rideterminazione dei trattamenti
economici dei senatori cessati, sia per ragioni di ordine sostanziale
legate al contenuto della riforma in scrutinio.
Di seguito, gli appellati sottolineano che, in conseguenza della
rideterminazione operata dal regolamento censurato, in molti casi il
trattamento avrebbe subito una riduzione «quasi dimidium» e di
carattere definitivo, la cui misura dimostrerebbe l'irragionevolezza
della nuova disciplina e del suo carattere essenzialmente
espropriativo nei confronti di un bene gia' acquisito al patrimonio
degli interessati.
Ancora, ad avviso degli appellati, il complesso normativo in
scrutinio si porrebbe in contrasto con i principi di proporzionalita'
e di ragionevolezza elaborati dalla giurisprudenza costituzionale in
materia previdenziale, con particolare riferimento allo ius
superveniens riduttivo delle cosiddette "pensioni d'oro" estranee al
sistema contributivo, introdotto dall'art. 1, commi 261 e seguenti,
della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021), con richiamo alla sentenza n. 234 del 2020.
Si sottolinea che i limiti all'ingerenza pubblica sui crediti
previdenziali, stabiliti da questa Corte per le pensioni di ammontare
superiore a 100.000,00 euro annui, e riguardanti riduzioni del dieci
per cento di durata temporanea, varrebbero a maggior ragione nel caso
di specie, in cui si e' al cospetto di una decurtazione maggiore e
definitiva operata su un trattamento di ammontare inferiore.
Si aggiunge che occorrerebbe, comunque, considerare la «causa
particolare» del vitalizio, che rappresenta una proiezione economica
dell'indennita' parlamentare per la parentesi di vita successiva allo
svolgimento del mandato. Tale assimilazione attesterebbe la
contrarieta' della disciplina censurata all'art. 69 Cost., il quale
offre una garanzia costituzionale che copre sia l'an che il quantum
del vitalizio.
2.7.- Nel giudizio di legittimita' costituzionale si sono,
infine, costituiti G. Z. e altri, tutti ex senatori, per sostenere la
fondatezza delle censure svolte dal rimettente.
Ad avviso degli appellati, la deliberazione del Consiglio di
presidenza del Senato n. 6 del 2018 avrebbe modificato
retroattivamente la disciplina sostanziale dell'assegno vitalizio,
intervenendo sul momento genetico del diritto e stravolgendone in
modo definitivo il contenuto, la finalita' e l'entita', senza,
quindi, rispettare i parametri della eccezionalita' e della
temporaneita' della misura ablativa.
Attraverso una minuziosa ricostruzione della evoluzione storica
della disciplina dei vitalizi, gli appellati pongono in luce come
tale emolumento abbia mutato nel tempo la propria natura, acquisendo
gia' con la sentenza di questa Corte n. 289 del 1994 la connotazione
previdenziale definitivamente confermata dalla riforma del 2012 e, da
ultimo, dalla stessa deliberazione in scrutinio.
Si rileva, quindi, che la legge n. 724 del 1994, pur sopprimendo
il regime fiscale speciale precedentemente previsto per i
parlamentari, assoggettandoli alla disciplina del testo unico delle
imposte sui redditi, non ha, tuttavia, previsto che la materia dei
vitalizi dovesse essere regolamentata in ossequio ai principi
generali in materia previdenziale e, in particolare, ai principi di
irretroattivita', salvezza dei diritti acquisiti, uguaglianza,
ragionevolezza e proporzionalita'.
In aggiunta, si corroborano le motivazioni spese dal rimettente a
supporto del secondo dei profili di illegittimita' costituzionale
prospettati, evidenziandosi che i vitalizi, costituendo - come
chiarito dalla giurisprudenza di legittimita' - una proiezione
economica dell'indennita' spettante ai parlamentari, rientrerebbero
nella riserva di legge di cui all'art. 69 Cost. Di conseguenza, in
materia di vitalizi, non sarebbe giustificato un «intervento autonomo
e autoreferenziale dei regolamenti parlamentari», essendo necessaria
una disciplina legislativa «a garanzia e tutela dei parlamentari in
qualita' di individui dell'ordinamento generale», ossia di soggetti
terzi da preservare dal potere amministrativo del Parlamento.
La riserva di legge, o comunque la preferenza per la disciplina
legislativa comporterebbe ricadute sul piano della tutela
giurisdizionale, posto che solo nelle materie regolate dalla legge
l'organo di autodichia e' legittimato alla rimessione, in via
incidentale, delle questioni di legittimita' costituzionale al
sindacato di questa Corte.
Ancora, gli appellati deducono che, ove si ritenesse che il
Consiglio di presidenza del Senato potesse validamente adottare la
deliberazione in scrutinio, dovrebbe allora sostenersi che tale
regolamento sia suscettibile di sindacato di legittimita'
costituzionale, militando a favore di tale ricostruzione l'esigenza
di uniformita' dell'interpretazione della Costituzione e di
effettivita' della tutela giurisdizionale (vengono citate le sentenze
n. 213 del 2017 e n. 120 del 2014). Cio', sul presupposto che
l'indipendenza delle Camere non possa compromettere diritti
fondamentali, ne' pregiudicare l'attuazione di principi inderogabili
(viene citata l'ordinanza n. 91 del 2016).
Ove, accogliendo tale impostazione, si ritenesse che il
regolamento "minore" sia suscettibile di scrutinio di legittimita'
costituzionale, dovrebbe assumersene la manifesta illegittimita'
costituzionale, per avere violato i principi generali di
irretroattivita', di temporaneita', di ragionevolezza e di
proporzionalita', essendo intervenuto «in maniera unilaterale,
arbitraria e permanente» su diritti soggettivi perfetti aventi natura
prevalentemente previdenziale, con la conseguenza che all'esito del
suo annullamento sorgerebbe il diritto alla percezione di tutti gli
arretrati.
3.- Con memorie successivamente depositate, hanno svolto difese
gli ex senatori G. C. e M.R. B., nonche' F.C. B. e altri, ribadendo,
nella sostanza, le precedenti proprie deduzioni.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di garanzia del Senato della Repubblica,
chiamato a decidere, in grado di appello, alcune controversie
relative all'applicazione della nuova disciplina dei vitalizi
riconosciuti agli ex parlamentari, come introdotta dalla
deliberazione del Consiglio di presidenza del Senato della Repubblica
n. 6 del 2018, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 26, comma 1, lettera b), della legge n. 724 del 1994 e
dell'art. 1, comma 1, della medesima deliberazione del Consiglio di
presidenza, per contrasto di entrambe le disposizioni con gli artt.
2, 3, 23, 36, 38, 53, 67, 69 e 117, primo comma, Cost.
L'art. 26, comma 1, lettera b), della legge n. 724 del 1994 e'
censurato «nella parte in cui - nel sopprimere qualsiasi regime
fiscale particolare per gli assegni vitalizi (ora pensioni) degli ex
parlamentari - non prevede altresi' che queste prestazioni vanno
disciplinate nel rispetto dei principi generali in materia
previdenziale, in rapporto agli articoli 2, 3, 23, 36, 38, 53, 67, 69
e 117, primo comma, della Costituzione, tra cui - per quanto di
interesse - i limiti posti al legislatore nell'individuazione dei
parametri per determinare i vitalizi e con essi i limiti per un
eventuale adeguamento retroattivo».
La seconda questione investe l'art. 1, comma 1, della
deliberazione del Consiglio di presidenza del Senato n. 6 del 2018,
«laddove qualificata come "regolamento minore" avente forza di legge,
nella parte in cui viola i principi di proporzionalita' e
ragionevolezza nella determinazione retroattiva dei vitalizi, in
rapporto agli articoli 2, 3, 23, 36, 38, 53, 67, 69 e 117, primo
comma, della Costituzione, sempre ai fini di un eventuale adeguamento
retroattivo per il periodo di tempo sopra indicato».
2.- In via preliminare, e' appena il caso di ricordare che, come
gia' chiarito da questa Corte, l'autorita' rimettente ha
legittimazione a sollevare l'incidente di legittimita'
costituzionale, come giudice a quo, ai sensi dell'art. 1 della legge
costituzionale 13 febbraio 1948, n. 1 (Norme sui giudizi di
legittimita' costituzionale e sulle garanzie d'indipendenza della
Corte costituzionale) e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale). Il Consiglio di garanzia del Senato costituisce,
infatti, un «organo di autodichia, chiamato a svolgere, in posizione
super partes, funzioni giurisdizionali» volte alla decisione di
controversie - nella specie, quelle che sono insorte tra
l'amministrazione del Senato della Repubblica e gli ex senatori, in
tema di ricalcolo dei vitalizi - per l'obiettiva applicazione della
legge (sentenze n. 213 del 2017; nello stesso senso, seppure con
riferimento a soggetti diversi, sentenze n. 376 del 2001 e n. 226 del
1976).
3.- La riforma adottata con la deliberazione n. 6 del 2018 -
cosi' come l'omologa normativa introdotta dall'Ufficio di presidenza
della Camera dei deputati con deliberazione del 12 luglio 2018, n. 14
- ha significativamente innovato la disciplina dell'assegno
vitalizio, delle quote di assegno vitalizio dei trattamenti
previdenziali pro rata, nonche' dei trattamenti di reversibilita',
relativi agli anni di mandato svolti fino al 31 dicembre 2011,
uniformandola al regime previdenziale, basato sul metodo
contributivo, vigente nell'ordinamento generale.
3.1.- La novella costituisce l'ultimo approdo di una evoluzione
normativa che, fatta eccezione per la disciplina fiscale, di rango
legislativo, ha sempre trovato il suo assetto in regolamenti degli
organi di vertice amministrativo delle Camere. Essa rinviene la sua
genesi nella istituzione, con delibere degli Uffici di presidenza di
Camera e Senato del 9 aprile del 1954, di due distinte casse di
previdenza per i deputati e i senatori, aventi lo scopo di provvedere
alla corresponsione di una «pensione vitalizia» a favore dei
parlamentari cessati dal mandato, delle loro vedove e dei loro
orfani. Le casse furono poi disciolte nel 1959 e successivamente, con
decorrenza 1° gennaio 1960, unificate nella Cassa di previdenza per i
parlamentari della Repubblica. La configurazione dell'istituto
esibiva, in quell'epoca, tratti tipicamente mutualistici (sentenza n.
289 del 1994), come reso evidente dalla previsione dell'iscrizione
d'ufficio del parlamentare alla cassa e dalla parziale alimentazione
di questa mediante contribuzione obbligatoria (artt. 2, primo comma,
e 3 dello «Statuto della cassa di previdenza per i senatori della
repubblica»).
Negli anni successivi, essendo stata rilevata l'insufficienza, ai
fini dell'attuazione della finalita' mutualistica, dei contributi
cosi' raccolti, nel bilancio delle amministrazioni della Camera e del
Senato fu introdotto un apposito capitolo dal quale trarre le risorse
finanziarie necessarie all'erogazione della prestazione. Con le
deliberazioni rispettivamente del 30 ottobre 1968 e del 18-23 ottobre
1968, l'Ufficio di presidenza della Camera e il Consiglio di
presidenza del Senato adottarono i rispettivi regolamenti per la
previdenza dei deputati e dei senatori, con i quali fu istituita una
voce in entrata destinata a recepire le ritenute obbligatorie
prelevate dall'indennita' spettante agli stessi, secondo un
meccanismo non dissimile da quello previsto per i lavoratori
nell'ordinamento generale.
Con particolare riferimento al Senato, l'art. 1, primo comma, del
«Regolamento per la previdenza e assistenza agli onorevoli senatori e
loro familiari» stabiliva che tutti i senatori fossero assoggettati
al versamento di contributi mensili, nella misura stabilita dal
Consiglio di presidenza, mediante trattenuta d'ufficio
sull'indennita'. Inoltre, l'art. IV delle disposizioni transitorie e
finali del medesimo regolamento prevedeva che «[g]li assegni vitalizi
diretti e di riversibilita' agli onorevoli senatori cessati dal
mandato, nonche' ai loro familiari e aventi causa, saranno
corrisposti a carico del bilancio interno del Senato della
Repubblica, nel cui preventivo figurera' ogni anno un apposito
capitolo di spesa denominato "Previdenza e assistenza per gli
onorevoli senatori", previo inserimento in entrata di una partita
contenente l'ammontare delle contribuzioni degli onorevoli senatori».
L'ampiezza temporale dell'erogazione, a fronte di periodi di
contribuzione spesso di breve durata, rese, tuttavia, precario
l'equilibrio tra le entrate e le uscite, cosi' che fu necessario un
progressivo ampliamento del capitolo di bilancio deputato a
finanziare l'erogazione dell'assegno.
Alla stregua del nuovo sistema, il vitalizio spettava ai senatori
cessati dall'incarico elettivo - ma analoghe regole furono stabilite
anche dalla Camera, per gli ex deputati - che avessero compiuto
sessanta anni di eta' e che avessero versato contributi per un
periodo di almeno cinque anni di mandato parlamentare (art. 2, primo
comma). Nondimeno, per ogni anno di mandato o di contribuzione oltre
il quinto l'eta' richiesta per il conseguimento del diritto al
vitalizio era diminuita di un anno, fino al limite massimo di
cinquanta anni (art. 2, secondo comma).
In caso di esercizio del mandato per un periodo inferiore al
quinquennio, l'art. 6 del regolamento in esame prevedeva la
possibilita' di versare contributi in via volontaria, onde
raggiungere tale ultimo limite temporale e ottenere l'assegno
vitalizio minimo.
Il sistema cosi' delineato presentava una connotazione lato sensu
assicurativa (sentenza n. 289 del 1994), come confermato dalla
deliberazione del Consiglio di presidenza del 30 giugno 1993, n. 44
(Aumento del contributo a carico dei Senatori ai fini dell'assegno
vitalizio), con la quale l'organo di vertice amministrativo del
Senato incluse i contributi per gli assegni vitalizi a carico dei
senatori, «stante la loro natura non assimilabile a quella dei
trattamenti pensionistici», nella base imponibile dell'indennita'
parlamentare «in analogia ai premi assicurativi destinati a
costituire le rendite vitalizie».
Il descritto assetto normativo e' rimasto in vigore, per il
Senato, fino al 1997, allorquando, con la deliberazione del Consiglio
di presidenza del 30 luglio, recante il nuovo «Regolamento per gli
assegni vitalizi degli onorevoli senatori e loro familiari», le
disposizioni regolamentari fino ad allora vigenti sono state oggetto
di rilevanti modifiche, che hanno investito, anzitutto, le modalita'
di determinazione dell'assegno.
L'art. 19, primo comma, di tale regolamento disponeva, infatti,
che la misura dell'assegno vitalizio diretto fosse deliberata dal
Consiglio di presidenza e calcolata in percentuale dell'indennita'
parlamentare lorda, da un minimo del venticinque per cento (per
cinque anni di contributi) ad un massimo dell'ottanta per cento (per
trenta anni di contributi), secondo la «Tabella A» allegata al
regolamento stesso.
3.2.- Una radicale modifica del sistema sin qui descritto si e'
avuta, per entrambe le Camere, con l'adozione, nel 2012, dei nuovi
regolamenti delle pensioni dei deputati e dei senatori, adottati con
deliberazioni degli organi di presidenza assunte d'intesa,
rispettivamente, il 30 gennaio 2012 per la Camera dei deputati e il
31 gennaio 2012 per il Senato.
Tale riforma ha comportato una profonda trasformazione della
disciplina del trattamento di quiescenza dei parlamentari.
Per quanto concerne piu' specificamente il Senato, l'art. 1,
comma 1, del nuovo «Regolamento delle pensioni dei senatori» ha
stabilito che la disciplina interessa i senatori in carica alla data
del 1° gennaio 2012 ovvero eletti successivamente, nonche' quelli che
abbiano esercitato il mandato parlamentare precedentemente a tale
data e successivamente rieletti. Il comma 2 dello stesso articolo ha
precisato, inoltre, che «[i] senatori sono assoggettati d'ufficio
alla contribuzione previdenziale, che si effettua mediante trattenute
sull'indennita' parlamentare, ovvero sulle competenze accessorie
qualora abbiano optato, in luogo dell'indennita', per il trattamento
economico in godimento presso la pubblica amministrazione di
appartenenza, ai sensi dell'articolo 68 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165».
L'art. 2 del citato regolamento ha definito i requisiti
soggettivi per il conseguimento del trattamento di quiescenza,
prescrivendo che i senatori conseguono il diritto alla pensione al
compimento del sessantacinquesimo anno di eta' e a condizione di
avere svolto un periodo effettivo di mandato per almeno cinque anni
nel Parlamento, precisando che per ogni anno di mandato parlamentare
oltre il quinto l'eta' richiesta per il conseguimento del diritto
alla pensione e' diminuita di un anno, con il limite all'eta' di
sessanta anni.
La novita' piu' significativa della novella del 2012 si rinviene
nell'art. 3 del regolamento, ove viene esplicitamente dichiarato il
passaggio del trattamento previdenziale per i senatori al sistema di
liquidazione basato sul metodo contributivo. La medesima disposizione
prescrive che l'emolumento sia calcolato moltiplicando il montante
individuale dei contributi per il coefficiente di trasformazione
riportato nell'«Allegato A», relativo all'eta' del senatore al
momento del conseguimento del diritto alla pensione. L'accesso al
trattamento e', quindi, condizionato alla sussistenza di un duplice
requisito, anagrafico e contributivo. Quanto al primo, la provvidenza
spetta al senatore che abbia compiuto il sessantacinquesimo anno di
eta' e che abbia svolto mandati per almeno cinque anni. Quanto al
requisito contributivo, in analogia a quanto previsto per il pubblico
dipendente, la contribuzione prevista e' pari al trentatre' per
cento, ripartita tra il senatore e la Camera di appartenenza, mentre
la base imponibile contributiva e' calcolata sulla indennita'
parlamentare lorda, con esclusione di qualsiasi indennita' di
funzione e accessoria.
La riforma del 2012 allinea il metodo di quantificazione del
trattamento di quiescenza per i parlamentari a quello, conformato sul
modello contributivo, affermatosi nell'ordinamento generale all'esito
di una riforma organica avviata con la legge 8 agosto 1995, n. 335
(Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare) e
completata con il decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre
2011, n. 214.
Inoltre, analogamente a quanto stabilito per la generalita' dei
lavoratori, anche ai senatori in carica alla data del 1° gennaio 2012
e' applicato un sistema pro rata, il cui calcolo e' definito
dall'art. 4 del regolamento, a mente del quale per i suddetti
parlamentari che abbiano esercitato il mandato precedentemente a tale
data e che siano successivamente rieletti, il trattamento
previdenziale e' determinato dalla somma dell'assegno vitalizio
definitivamente maturato alla data del 31 dicembre 2011, secondo il
regolamento in vigore al momento di inizio del mandato, e dalla
pensione calcolata con il sistema contributivo con riferimento agli
ulteriori anni di mandato parlamentare esercitato. La pensione pro
rata non puo' essere comunque superiore all'importo massimo del
vitalizio previsto dal regolamento previgente (art. 4, comma 3, del
Regolamento delle pensioni dei senatori).
Come gia' precisato, l'art. 1 della deliberazione n. 6 del 2018
ha poi disposto che le quote di assegno vitalizio dei trattamenti
previdenziali pro rata, diretti e di reversibilita', maturati sulla
base della normativa vigente alla data del 31 dicembre 2011, sono
rideterminate moltiplicando il montante contributivo individuale per
un coefficiente di trasformazione relativo all'eta' anagrafica del
senatore alla data della decorrenza del trattamento pro rata.
3.3.- In tale cornice normativa, dominata dalle fonti di diritto
parlamentare, il legislatore si e' astenuto dal dettare una
disciplina generale dei vitalizi, limitandosi a regolarne il solo
trattamento fiscale.
In particolare, l'art. 2, comma 6-bis, del decreto-legge 2 marzo
1989, n. 69 (Disposizioni urgenti in materia di imposta sul reddito
delle persone fisiche e versamento di acconto delle imposte sui
redditi, determinazione forfettaria del reddito e dell'IVA, nuovi
termini per la presentazione delle dichiarazioni da parte di
determinate categorie di contribuenti, sanatoria di irregolarita'
formali e di minori infrazioni, ampliamento degli imponibili e
contenimento delle elusioni, nonche' in materia di aliquote IVA e di
tasse sulle concessioni governative), convertito, con modificazioni,
nella legge 27 aprile 1989, n. 154, aveva istituito un regime
tributario di favore per i vitalizi degli ex parlamentari,
estendendovi il trattamento fiscale privilegiato gia' previsto per le
rendite vitalizie di cui all'(allora vigente) art. 47, primo comma,
lettera h), del decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre
1986, n. 917 (Approvazione del testo unico delle imposte sui
redditi). Detto regime di favore, prima ancora della sua declaratoria
di illegittimita' costituzionale con la sentenza n. 289 del 1994 di
questa Corte, fu abrogato dall'art. 14 della legge 24 dicembre 1993,
n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica).
Di seguito, l'art. 26, comma 1, lettera b), della legge n. 724
del 1994, qui in scrutinio, ha disposto la soppressione di tutti gli
esistenti regimi fiscali particolari concernenti «gli assegni
vitalizi spettanti ai membri del Parlamento nazionale, del Parlamento
europeo, della Corte costituzionale e dei consigli regionali per la
quota parte che non derivi da fonti riferibili a trattenute
effettuate al percettore gia' assoggettate a ritenute fiscali».
Successivamente, con l'art. 5-bis del decreto-legge 28 giugno
1995, n. 250 (Differimento di taluni termini ed altre disposizioni in
materia tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge 8
agosto 1995, n. 349, sono state precisate le «modalita' applicative»
della disposizione del 1994, disponendosi che «la quota parte di cui
alla lettera b) e' determinata, per i membri del Parlamento
nazionale, in misura corrispondente al rapporto tra l'ammontare
complessivo delle trattenute effettuate, assoggettate a ritenute
fiscali, e la spesa complessiva per assegni vitalizi; tale rapporto
si considera in ogni caso non superiore ai due quinti».
3.4.- Nella trama normativa sin qui ricomposta si inserisce la
deliberazione n. 6 del 2018, del pari oggetto delle odierne questioni
di legittimita' costituzionale, con la quale, come evidenziato, il
Consiglio di presidenza del Senato ha approvato la rideterminazione
su base contributiva degli assegni vitalizi e delle quote di assegno
vitalizio dei trattamenti previdenziali pro rata, nonche' dei
trattamenti di reversibilita', relativi agli anni di mandato svolti
fino al 31 dicembre 2011.
Tale deliberazione fa seguito alla discussione di un disegno di
legge di iniziativa parlamentare del 2015, presentato nella XVII
Legislatura (Camera dei deputati - proposta di legge n. 3225, recante
«Disposizioni in materia di abolizione dei vitalizi e nuova
disciplina dei trattamenti pensionistici dei membri del Parlamento e
dei consiglieri regionali»), approvato in prima lettura alla Camera e
poi arrestatosi al Senato in concomitanza con la fine di quella
legislatura.
I regolamenti del 2018, cosi' come la proposta di legge del 2015
che li ha preceduti, mirano ad abolire gli assegni vitalizi maturati
anteriormente alla riforma del 2012, riconfigurandone il regime
giuridico alla stregua del modello previdenziale contributivo
adottato nell'ordinamento generale.
A tal fine l'art. 1, commi 1 e 2, della deliberazione del
Consiglio di Presidenza n. 6 del 2018 dispone che, a decorrere dal 1°
gennaio 2019, gli importi degli assegni vitalizi, diretti e di
reversibilita', e delle quote di assegno vitalizio dei trattamenti
previdenziali pro rata, diretti e di reversibilita', maturati sulla
base della normativa vigente alla data del 31 dicembre 2011, sono
rideterminati moltiplicando il montante contributivo individuale per
il coefficiente di trasformazione relativo all'eta' anagrafica del
senatore alla data della decorrenza dell'assegno vitalizio o del
trattamento previdenziale pro rata.
4.- Cosi' ricostruita la cornice normativa in cui si collocano le
disposizioni censurate, e' possibile procedere allo scrutinio delle
odierne questioni.
5.- Esse sono inammissibili.
5.1.- Per quanto concerne la prima, avente ad oggetto l'art. 26,
comma 1, lettera b), della legge n. 724 del 1994, va, anzitutto,
rilevato che non risultano adeguatamente esplicitate le ragioni della
rilevanza della censurata disposizione ai fini della decisione della
controversia all'esame del rimettente.
5.1.1.- Secondo il costante orientamento di questa Corte, la
motivazione sulla rilevanza e' da intendersi correttamente formulata
quando illustra in modo non implausibile le ragioni che giustificano
l'applicazione della norma censurata e determinano la
pregiudizialita' della questione rispetto alla definizione del
processo principale (ex plurimis, sentenze n. 109 e n. 52 del 2022).
Nella specie, il giudice a quo si limita alla tautologica
affermazione secondo la quale l'omessa previsione, nella disposizione
in scrutinio, della soggezione della disciplina dei vitalizi ai
principi generali dell'ordinamento previdenziale assumerebbe
rilevanza ai fini dell'esame di un punto controverso e fondamentale
del giudizio, «vale a dire la legittimita' costituzionale o no di una
disciplina (quella sugli assegni vitalizi e le pensioni degli ex
senatori), che abbia imposto i criteri di cui all'originaria delibera
del Consiglio di Presidenza, in modo perpetuo e non gia'
transitorio».
Non vengono, tuttavia, chiarite le ragioni per le quali la
omissione riscontrata nella legge n. 724 del 1994 costituirebbe un
ostacolo alla decisione della controversia all'esame del rimettente,
le cui doglianze investono una disposizione, appunto, l'art. 26,
comma 1, lettera b), della predetta legge, che concerne il solo
trattamento fiscale dell'istituto in scrutinio.
La individuazione di tale disciplina quale sedes materiae nella
quale innestare l'auspicata pronuncia additiva avrebbe richiesto un
supporto argomentativo idoneo ad esplicitare le ragioni per le quali
l'addizione invocata sarebbe da collocarsi proprio in siffatto
settoriale contesto normativo.
5.1.2.- Un ulteriore profilo di inammissibilita' della questione
per contraddittorieta' logico-argomentativa emerge dalla circostanza
che il Consiglio di garanzia, nel capo a) del dispositivo del suo
provvedimento, annulla l'art. 1, comma 2, nella parte in cui prevede
che il ricalcolo dei vitalizi avvenga in applicazione di un
coefficiente di trasformazione basato su un dato retrospettivo, cioe'
sull'eta' del senatore alla data di decorrenza del trattamento
previdenziale, anziche' al momento dell'entrata in vigore dell'atto
regolamentare in questione. Per giungere a tale conclusione, il
rimettente fa leva sul parametro desunto dai principi fondamentali in
materia previdenziale, come elaborati dalla giurisprudenza di questa
Corte, e in particolare sul principio di non retroattivita' delle
disposizioni che incidono in peius sui rapporti di durata. Tuttavia,
lo stesso rimettente, al capo d) del dispositivo, evoca l'art. 26,
comma 1, lettera b), della legge n. 724 del 1994 per denunziarne il
carattere omissivo, sul rilievo che il legislatore fiscale avrebbe
dovuto prevedere espressamente l'assoggettamento dei vitalizi ai
principi generali in materia di previdenza, e chiede alla Corte di
colmare l'indicata lacuna attraverso un intervento additivo. E
proprio in cio' si rivela la contraddittorieta' in cui incorre il
giudice a quo, posto che, dopo aver ritenuto detti principi immanenti
nel sistema e vincolanti, al punto di utilizzarli quali parametro per
l'annullamento di una parte della delibera, ne rileva il mancato
richiamo in una disposizione legislativa che, come gia' sottolineato,
ha ad oggetto non gia' la disciplina generale dell'istituto di cui si
tratta, ma solo la regolazione di un aspetto del tutto particolare.
5.2.- Parimenti inammissibile e' la seconda questione sollevata
dal Consiglio di garanzia in riferimento all'art. 1, comma 1, della
deliberazione del Consiglio di presidenza del Senato n. 6 del 2018.
5.2.1.- La determinazione in scrutinio, quale atto normativo
adottato dall'organo di vertice dell'amministrazione del Senato, si
inscrive nel novero dei regolamenti parlamentari cosiddetti "minori"
o "derivati", che rinvengono il proprio fondamento e la propria fonte
di legittimazione in quelli cosiddetti "maggiori" o "generali",
approvati da ciascuna Camera a maggioranza assoluta dei suoi
componenti ai sensi dell'art. 64, primo comma, Cost.
Come questi ultimi, anche i regolamenti parlamentari minori
costituiscono una manifestazione della potesta' normativa che la
Costituzione riconosce alle Camere a presidio della loro indipendenza
«e, percio', per il libero ed efficiente svolgimento delle proprie
funzioni» (sentenza n. 262 del 2017). Essi contribuiscono, come tali,
a delineare lo «statuto di garanzia delle Assemblee parlamentari»
(sentenza n. 379 del 1996), quale definito e delimitato dagli artt.
64 e 72 Cost., ossia dalle norme che segnano l'ambito di competenza
riservato avente ad oggetto l'organizzazione interna e,
rispettivamente, la disciplina del procedimento legislativo per la
parte non direttamente regolata dalla Costituzione (sentenza n. 120
del 2014).
5.2.2.- Questa Corte ha inscritto i regolamenti maggiori tra le
fonti dell'ordinamento generale della Repubblica, produttive di norme
sottoposte agli ordinari canoni interpretativi, alla luce dei
principi e delle disposizioni costituzionali, che ne delimitano la
sfera di competenza (sentenza n. 120 del 2014), precisando comunque
che detti regolamenti non sono annoverabili tra gli atti aventi forza
di legge ai sensi dell'art. 134, primo alinea, Cost.
Tale precisazione va, a maggior ragione, ribadita con riguardo ai
regolamenti minori, che, come dianzi sottolineato, trovano in quelli
maggiori la propria fonte di legittimazione.
5.2.3.- Nella medesima decisione questa Corte ha anche rilevato
che nel sistema delle fonti delineato dalla Costituzione il
regolamento parlamentare e' espressamente previsto dall'art. 64 come
atto normativo dotato di una sfera di competenza riservata e distinta
rispetto a quella della legge ordinaria, «nella quale, pertanto,
neppure questa e' abilitata ad intervenire».
La riserva di regolamento assume, nondimeno, carattere
indefettibile soltanto in materia di procedimento legislativo. Con
riferimento ad altri settori del diritto parlamentare resta demandata
alla discrezionalita' del Parlamento la scelta della fonte piu'
congeniale alla materia da trattare.
La disciplina del vitalizio e' stata posta, fin dalla sua
istituzione, mediante regolamenti minori. E questa Corte ha rilevato
la particolare natura di tale istituto, che ha trovato la sua origine
nella mutualita' e si e' gradualmente trasformato in una forma di
previdenza intesa in senso lato, «conservando peraltro un regime
speciale che trova il suo assetto non nella legge, ma in regolamenti
interni delle Camere» (sentenza n. 289 del 1994).
5.2.4.- Tuttavia, l'adozione di norme volte a disciplinare gli
emolumenti dovuti al termine dell'incarico elettivo, investendo una
componente essenziale del trattamento economico del parlamentare,
contribuisce ad assicurare a tutti i cittadini uguale diritto di
accesso alla relativa funzione, scongiurando il rischio che lo
svolgimento del munus parlamentare, che talora si dispiega in un
significativo arco temporale della vita lavorativa dell'eletto, possa
rimanere sprovvisto di adeguata protezione previdenziale. Pertanto,
la opzione per la fonte legislativa - del resto espressamente
operata, con riguardo alla indennita', dall'art. 69 Cost. -
garantirebbe in piu' la scrutinabilita' dell'atto normativo davanti a
questa Corte e assicurerebbe un'auspicabile omogeneita' della
disciplina concernente lo status di parlamentare.
5.2.5.- Alla luce di quanto sin qui esposto, poiche', come
precisato da questa Corte, il problema dell'assoggettabilita' al
giudizio di legittimita' costituzionale dei regolamenti parlamentari
attiene all'ammissibilita' della questione sollevata (sentenza n. 154
del 1985), le censure rivolte dal rimettente alla deliberazione del
Consiglio di presidenza del Senato n. 6 del 2018 devono essere
dichiarate inammissibili, in quanto investono un atto normativo che
non e' compreso tra le fonti soggette al giudizio operato da questa
Corte ai sensi dell'art. 134 Cost., e che, come gia' chiarito,
costituisce, al pari dei regolamenti parlamentari maggiori,
espressione dell'autonomia normativa accordata dalla Costituzione
alle Camere.
Spetta, pertanto, agli organi dell'autodichia il giudizio - che
si svolge «secondo moduli procedimentali di natura sostanzialmente
giurisdizionale, idonei a garantire il diritto di difesa e un
effettivo contraddittorio» (sentenza n. 262 del 2017) - sulla
legittimita' della deliberazione censurata.