ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 4, commi
1-septies, lettere a), b), c) ed e), 1-octies e 1-novies, del
decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121 (Disposizioni urgenti in
materia di investimenti e sicurezza delle infrastrutture, dei
trasporti e della circolazione stradale, per la funzionalita' del
Ministero delle infrastrutture e della mobilita' sostenibili, del
Consiglio superiore dei lavori pubblici e dell'Agenzia nazionale per
la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e
autostradali), convertito, con modificazioni, nella legge 9 novembre
2021, n. 156, promossi dalla Regione Toscana e dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia con ricorsi notificati il 5 e il 10 gennaio
2022, depositati in cancelleria il 12 e il 17 gennaio 2022, iscritti,
rispettivamente, ai numeri 3 e 4 del registro ricorsi 2022 e
pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, numeri 6 e 7,
prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 18 ottobre 2022 il Giudice
relatore Filippo Patroni Griffi;
uditi gli avvocati Marcello Cecchetti per la Regione Toscana,
Giandomenico Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e
l'avvocato dello Stato Marco Stigliano Messuti per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 10 novembre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione Toscana, con ricorso iscritto al n. 3 reg. ric.
2022, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
4, commi 1-septies, lettere a), b) ed e), e 1-novies, del
decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121 (Disposizioni urgenti in
materia di investimenti e sicurezza delle infrastrutture, dei
trasporti e della circolazione stradale, per la funzionalita' del
Ministero delle infrastrutture e della mobilita' sostenibili, del
Consiglio superiore dei lavori pubblici e dell'Agenzia nazionale per
la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e
autostradali), introdotti, in sede di conversione, dalla legge 9
novembre 2021, n. 156, in riferimento agli artt. 9, 77, secondo
comma, 117, terzo e quarto comma, e 118, primo e secondo comma, della
Costituzione, nonche' per violazione del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
Tali norme determinano una sostanziale modifica dell'art. 5 della
legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della legislazione in materia
portuale) concernente la programmazione dei sistemi portuali e la
pianificazione dei porti, sostituendone i commi da 1 a 1-sexies,
aggiungendovi il comma 1-septies, ed ancora sostituendone i commi da
2 a 2-sexies, 3, 4-ter e 5, nonche' la sua rubrica.
La ricorrente premette che la normativa nazionale riconosce un
significativo ruolo alle regioni in materia di porti nazionali con
coinvolgimento nel procedimento di nomina del Presidente
dell'Autorita' di sistema portuale (AdSP) (art. 8 della legge n. 84
del 1994), con trasferimento di funzioni amministrative in materia di
concessione del demanio marittimo anche in ambito portuale nazionale
(art. 105 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, recante
«Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59») e, sino alla entrata in vigore delle disposizioni
censurate, con attribuzione del potere di approvazione del documento
di «programmazione» strategica (recte: allora di pianificazione) di
sistema (DPSS) e del piano regolatore portuale (PRP).
1.1.- Con il primo motivo di ricorso la Regione lamenta che le
lettere a) e b) dell'art. 4, comma 1-septies, del d.l. n. 121 del
2021, come convertito, violerebbero gli artt. 117, terzo e quarto
comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., nonche' il principio di
leale collaborazione.
La normativa impugnata conterrebbe, infatti, una disciplina non
di principio, ma di dettaglio in materie di potesta' legislativa
regionale concorrente e residuale delle regioni («governo del
territorio», «commercio, attivita' produttive e turismo», «tutela e
sicurezza del lavoro» e «politiche attive del lavoro») e
determinerebbe una indebita riduzione delle competenze regionali in
ordine ai porti di interesse nazionale, con vanificazione tanto della
legislazione regionale in materia urbanistica con riferimento
all'ambito portuale dei medesimi porti, quanto della programmazione
regionale degli interventi infrastrutturali.
Nello specifico i parametri sarebbero lesi per quattro profili.
In primo luogo - si duole la ricorrente - la lettera a) ha
ridefinito il ruolo della Regione nella procedura di emanazione del
DPSS, che definisce gli obiettivi di sviluppo del porto e individua
gli ambiti portuali, attribuendogli un ruolo consultivo non
vincolante e prescindibile (con un parere da rendere entro
quarantacinque giorni trascorsi i quali «si intende espresso parere
non ostativo») in luogo della precedente competenza regionale di
approvazione. La norma ha anche eliso la previsione di approvazione
del documento d'intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti con devoluzione, in mancanza di suo raggiungimento, della
decisione al Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 14-quinquies
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi).
In secondo luogo, similmente, la lettera b) del comma 1-septies
del medesimo articolo ha sottratto alla Regione l'approvazione del
PRP dei porti amministrati dalle Autorita' di sistema portuale (di
interesse internazionale e nazionale), prevedendo ancora un mero
ruolo consultivo non vincolante e prescindibile (con un parere da
rendere entro quarantacinque giorni, trascorsi i quali «si intende
espresso» in termini «non ostativ[i]»), «limitatamente alla coerenza
di quanto previsto con riguardo alle aree portuali e retro-portuali
perimetrali con i contenuti degli strumenti di pianificazione
urbanistica vigenti relativi alle aree contigue a quelle portuali e
retro-portuali sulle quali le previsioni del PRP potrebbero avere
impatto».
In terzo luogo, la medesima lettera b) avrebbe mutato la valenza
del PRP dei porti nazionali, divenuto «"piano territoriale
sovraordinato"» in quanto definito piano territoriale di rilevanza
statale e «unico strumento di pianificazione e di governo del
territorio nel proprio perimetro di competenza» e in quanto e' venuta
meno la prescrizione di non contrasto con gli strumenti urbanistici
vigenti.
In ultimo - lamenta la ricorrente - il comma 1-sexies dell'art. 5
della legge n. 84 del 1994, come modificato dalla disposizione
impugnata, prevede che per i porti con PRP approvati antecedentemente
alla sua entrata in vigore, nelle more dell'adozione del nuovo piano,
le opere in via di urgenza possono essere previste nel piano
operativo triennale dell'Autorita' di sistema portuale approvato dal
solo Ministero delle infrastrutture e della mobilita' sostenibili.
Con cio' si introdurrebbe una sostanziale "deroga" al quadro
pianificatorio regionale e comunale per le trasformazioni di tali
aree.
In specie alla Regione Toscana - che con gli artt. 44 e 44-bis
della legge regionale 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo
del territorio) ha disciplinato nel dettaglio i procedimenti per
l'approvazione di DPSS e PRP dei porti di interesse nazionale,
affidatagli dal previgente art. 5 della legge n. 84 del 1994 -
verrebbero sottratte le verifiche previste dalla legge regionale
sulla coerenza di tali atti generali con il piano di indirizzo
territoriale (PIT) con valenza di piano paesaggistico e con il
Masterplan dei porti toscani che del primo costituisce parte
integrante con riguardo ai porti di interesse statale. Il Masterplan
dei porti toscani perderebbe, in particolare, il ruolo di documento
di pianificazione e programmazione per i porti statali divenendo solo
atto di indirizzo e programmazione.
1.1.2.- La violazione dei parametri costituzionali sarebbe,
secondo la ricorrente, ravvisabile anche giustificando l'intervento
normativo statale con la «chiamata in sussidiarieta'» delle funzioni
attinenti alla «pianificazione strategica della portualita' e della
logistica», per difetto di previsione di adeguate forme di
coinvolgimento delle regioni, da realizzare nelle forme dell'intesa.
1.2.- Con il secondo motivo di ricorso, la Regione denuncia
l'ulteriore illegittimita' costituzionale dell'art. 4, comma
1-septies, lettera a), del d.l. n. 121 del 2021, come convertito, per
violazione degli artt. 9 e 117, terzo comma, Cost., in relazione alle
norme interposte contenute negli artt. 135, commi l e 2, 143, comma
2, e 145, comma 3, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137).
La disposizione prevede l'equiparazione degli ambiti portuali di
interesse statale alle zone territoriali omogenee di tipo B, con
conseguente loro estromissione dalle zone di interesse paesaggistico
e dalla disciplina della tutela dei beni paesaggistici prevista dal
d.lgs. n. 42 del 2004. Tale unilaterale sottrazione delle aree
costiere portuali dalla tutela paesaggistica contrasterebbe con le
competenze regionali nelle materie «governo del territorio» e
«valorizzazione dei beni culturali ed ambientali» e nella tutela
paesaggistica in relazione al principio di copianificazione tra Stato
e regioni.
In particolare, la norma violerebbe l'art. 135 cod. beni
culturali, ove prevede l'elaborazione dei piani paesaggistici in via
congiunta tra Ministero e regione, l'art. 143 cod. beni culturali,
ove dispone che i piani sono oggetto di apposito accordo e approvati
con provvedimento regionale, e l'art. 145 cod. beni culturali che
sancisce l'inderogabilita' di tali atti pianificatori da piani,
programmi e progetti nazionali di sviluppo economico.
La ricorrente osserva che alla denuncia di illegittimita'
costituzionale per violazione di parametri diversi da quelli che
regolano il riparto di competenza sarebbe legittimata in quanto
l'intervento normativo statale, per il suo contenuto conformativo,
lederebbe in via indiretta le predette attribuzioni regionali. In
particolare, la norma censurata comporterebbe la necessita' di
sopprimere gli indirizzi dettati per la portualita' commerciale nel
Masterplan dei porti toscani, parte integrante del PIT della Regione
Toscana.
1.3.- Con il terzo motivo di ricorso la Regione Toscana impugna
l'art. 4, comma 1-septies, lettera e), del d.l. n. 121 del 2021, come
convertito. La norma interviene nel procedimento di approvazione
delle modifiche che non alterano in modo sostanziale la struttura del
PRP, parificate agli adeguamenti tecnico-funzionali (ATF), eliminando
la previgente necessita' di dichiarazione di non contrasto con gli
strumenti urbanistici vigenti da parte dei comuni interessati.
Consentendo tali interventi a prescindere dalla conformita'
urbanistica, anche in relazione alle aree di interazione
porto-citta', la disposizione violerebbe le attribuzioni regionali in
materia di governo del territorio, previste dall'art. 117, terzo
comma, Cost.
1.4.- Con il quarto motivo di ricorso la ricorrente censura
l'intera novella per contrasto con l'art. 77, secondo comma, Cost.
Lamenta la Regione Toscana, per un verso, che le «invasiv[e]»
disposizioni non erano contenute nel testo trasmesso alle regioni
nell'iter parlamentare della legge di conversione, in quanto
modificata alla Camera dei deputati con numerosi emendamenti e, per
altro verso, che esse sono del tutto estranee al contenuto del
decreto-legge originario non contenente norme in materia portuale.
Il dedotto vizio e' fatto valere dalla Regione in quanto
lederebbe in via indiretta le proprie competenze legislative e
amministrative.
1.5.- La Regione Toscana promuove, infine, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma l-novies, del d.l. n.
121 del 2021, come convertito, in riferimento agli artt. 9, 117,
terzo e quarto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., nonche' al
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
La norma impugnata, nell'imporre alle regioni l'adeguamento alla
novella entro tre mesi dall'entrata in vigore della legge di
conversione, vanificherebbe la normativa e gli atti di programmazione
regionali vigenti.
2.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le promosse questioni siano dichiarate
manifestamente infondate.
2.1.- La difesa statale premette che la novella dell'art. 5 della
legge n. 84 del 1994 ad opera dell'art. 4, commi da 1-septies a
1-nonies, del d.l. n. 121 del 2021, come convertito, apporta la
riforma della pianificazione portuale per realizzare la Missione
«Sviluppo del sistema portuale» (M3C2-1) ricompresa tra gli obiettivi
del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR).
Proprio al fine di incentivare investimenti e sviluppo
infrastrutturale dei porti, il legislatore ha ritenuto di dover
semplificare la procedura di approvazione degli strumenti
pianificatori: infatti, pur a fronte degli interventi normativi di
semplificazione di cui al decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 169,
recante «Riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della
disciplina concernente le Autorita' portuali di cui alla legge 28
gennaio 1994, n. 84, in attuazione dell'articolo 8, comma 1, lettera
f), della legge 7 agosto 2015, n. 124», e al decreto legislativo 13
dicembre 2017, n. 232 (Disposizioni integrative e correttive al
decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 169, concernente le Autorita'
portuali), pochi sono i PRP adottati a seguito della legge quadro,
rimanendo per lo piu' vigenti piani approvati negli anni Sessanta e
Settanta, i quali si caratterizzano per avere solo funzione di
programmazione delle infrastrutture strumentali allo svolgimento
delle attivita' nel porto e non anche funzione di governo del
territorio.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, dopo aver ripercorso
l'evoluzione normativa in materia di pianificazione portuale,
sottolinea i plurimi interessi costituzionali in essa rilevanti di
dimensione sovraregionale e sovracomunale, ulteriori rispetto al
governo del territorio, specie per i porti di rilevanza economica
internazionale e nazionale. In particolare, evidenzia essere il porto
parte di un sistema integrato di trasporto con funzione strategica
per la logistica e lo sviluppo commerciale del Paese e per
l'incentivazione delle relazioni internazionali: cio' e' testimoniato
dal piano generale dei trasporti approvato con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 10 aprile 1986, dal piu' recente piano
generale strategico della portualita' e della logistica approvato con
d.P.C.m. 26 agosto 2015, dalla possibilita' attribuita alla Autorita'
portuale di costituire sistemi logistici per infrastrutture di
collegamento tra porti e aree retro-portuali, nonche' dalla
trasformazione delle vecchie Autorita' portuali in Autorita' di
sistema portuale per la razionalizzazione della governance dei porti
e delle attivita' portuali.
Ancora, la difesa statale sottolinea che l'esigenza di
modernizzazione del settore gia' da tempo richiedeva la
semplificazione dell'iter di formazione e approvazione degli atti
pianificatori portuali e la ridefinizione del loro rapporto con gli
strumenti urbanistici comunali, aspetti che erano stati individuati
dalla dottrina come fattori di rallentamento del sistema.
2.2.- Tanto premesso, il resistente si difende analiticamente
sulle singole questioni proposte.
2.2.1.- Riguardo al primo gruppo di censure (introduzione di
disciplina di dettaglio in materie di potesta' legislativa
concorrente e residuale con compressione deelle competenze
regionali), la difesa statale giustifica l'intervento normativo nelle
materie di competenza legislativa concorrente con i predetti
interessi nazionali, sovraordinati alle pur importanti esigenze
locali, tra cui la pianificazione urbanistica delle aree interessate.
L'Avvocatura generale dello Stato, inoltre, da un lato, respinge
l'affermazione che il coinvolgimento di regioni e comuni debba essere
necessariamente assicurato con lo strumento dell'intesa, essendo
sufficiente la partecipazione procedimentale garantita dalle norme
statali censurate e, dall'altro, afferma che la qualificazione come
strumento di pianificazione speciale rende ragionevole che ad esso
sia richiesta la sola coerenza con i piani urbanistici.
Il resistente ricorda, d'altronde, che il legislatore statale ha
gia' sperimentato procedure di semplificazione assicuranti il celere
perseguimento di obiettivi di rilevanza strategica, con
partecipazione degli enti locali nella sola misura proporzionata al
grado di interesse dell'opera e senza lesione delle prerogative
riconosciute alle regioni a livello costituzionale (modello previsto
dalla legge 21 dicembre 2001, n. 443, recante «Delega al Governo in
materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed
altri interventi per il rilancio delle attivita' produttive», poi
confluito negli artt. 161 e seguenti del decreto legislativo 12
aprile 2006, n. 163, recante «Codice dei contratti pubblici relativi
a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE»; art. 44 del decreto-legge 31 maggio 2021,
n. 77, recante «Governance del Piano nazionale di ripresa e
resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture
amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure»,
convertito, con modificazioni, nella legge 28 luglio 2021, n. 108).
Piu' specificamente, lo Stato deduce che l'intervento normativo
censurato si giustifica con la chiamata in sussidiarieta' per la
presenza dei rilevanti interessi nazionali in gioco, anche per il suo
coinvolgimento nel PNRR, e che esso e' rispettoso dei principi di
proporzionalita' e ragionevolezza e garantisce adeguate forme di
coinvolgimento delle regioni tramite i previsti apporti
partecipativi.
In particolare, la leale collaborazione sarebbe garantita dalle
previsioni secondo cui le regioni, in uno con i comuni, fanno parte
del Comitato di gestione dell'Autorita' di sistema portuale che
adotta il piano regolatore portuale, esprimono parere sulla coerenza
del PRP con gli strumenti urbanistici locali in relazione alle aree
contigue a quelle portuali e retroportuali, partecipano alla
conferenza dei servizi per l'approvazione del DPSS, hanno
determinante ruolo nelle procedure di valutazione ambientale
strategica (VAS) e valutazione di impatto ambientale (VIA),
necessarie per l'approvazione degli strumenti pianificatori portuali.
2.2.2.- Con riferimento alla seconda questione (violazione
dell'interesse paesaggistico), il resistente ne ha eccepito
preliminarmente l'inammissibilita', non avendo la Regione ricorrente
adeguatamente motivato in ordine alle ragioni per le quali la
violazione dell'art. 9 Cost. ridonderebbe sulle competenze regionali
costituzionalmente rilevanti, specie a fronte dell'essere la tutela
del paesaggio tra le materie di competenza legislativa di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Nel merito il Presidente del Consiglio dei ministri ha contestato
la lettura della ricorrente della disposizione impugnata in termini
di esonero dei nuovi PRP dal rispetto delle norme in materia di
paesaggio. L'intervento normativo esclude, unicamente, la
sottoposizione delle aree costiere ricomprese nei DPSS al regime di
tutela ex lege di cui all'art. 142 cod. beni culturali, ma non
comporta affatto la pretermissione di tutti gli eventuali vincoli
paesaggistici specifici insistenti sulle aree medesime. La
valutazione della compatibilita' paesaggistica degli strumenti di
pianificazione portuale persiste e avviene in sede di conferenza di
servizi del novellato art. 5, comma 1-bis, della legge n. 84 del
1994.
2.2.3.- In ordine al terzo motivo di ricorso (pretermissione
della valutazione di non contrasto con gli strumenti urbanistici per
l'approvazione delle modifiche non sostanziali del PRP), il Governo
ne deduce la non fondatezza in quanto la norma non modificherebbe la
disciplina dell'adozione degli adeguamenti tecnico-funzionali, gia'
novellata dall'art. 48 del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76
(Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120,
ma ad essi assimilerebbe l'adozione di modifiche non sostanziali al
PRP. Nota, dunque, il resistente che la prima disposizione non e' mai
stata contestata dalle regioni.
2.2.4.- Con riguardo agli ultimi due motivi di censura
(disomogeneita' della legge di conversione rispetto al decreto-legge
e immediatezza dell'entrata in vigore della normativa), l'Avvocatura
dello Stato rammenta, per un verso, l'attenuazione del principio di
leale collaborazione con riguardo a norme contenute in decreti-legge
e, per altro verso, la coerenza dell'intervento in tema di
pianificazione portuale introdotto nella legge di conversione
rispetto al contenuto dell'originario decreto-legge che, come
testimoniato dalla sua rubrica, aveva ad oggetto disposizioni in
materia di investimenti di infrastrutture e trasporti.
3.- In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione Toscana ha
depositato memoria, insistendo per l'accoglimento delle promosse
questioni, deducendo la non fondatezza delle argomentazioni del
Presidente del Consiglio dei ministri.
In particolare, la ricorrente ha replicato agli argomenti della
difesa statale richiamando e approfondendo quanto prospettato nel
ricorso e aggiungendo: a) che nulla aveva previsto il decreto-legge
in punto di atti di programmazione e pianificazione dei porti
nazionali, piuttosto interessati dalla novella inserita nella legge
di conversione con recepimento della riforma ordinamentale contenuta
in una precedente proposta di legge (AC n. 2807, recante «Modifiche
alla legge 28 gennaio 1994, n. 84, e altre disposizioni per la
semplificazione nel settore portuale»), presentata alla Camera dei
deputati il 30 novembre 2020 e assegnata alla Commissione trasporti
in sede referente; b) che, diversamente dal decreto-legge contenente
le norme impugnate, le modifiche apportate alla legge n. 84 del 1994
dal d.lgs. n. 169 del 2016 erano state emanate sulla base dei criteri
della relativa legge delega a seguito di parere della Conferenza
Stato-regioni; c) che le invocate esigenze di sviluppo strategico del
Paese non sono titolo legittimante per la chiamata in sussidiarieta';
d) che alcun ritardo e' rimproverabile alla Toscana nella
pianificazione portuale, complessivamente rinnovata nell'arco di
cinque anni; e) che il ritenuto necessario strumento concertativo
dell'intesa, in luogo dell'ora previsto parere, non darebbe luogo a
situazione di stallo decisionale, in quanto sarebbero applicabili gli
strumenti di superamento del dissenso di cui all'art. 14-quinquies
della legge n. 241 del 1990 o, per analogia, di cui all'art. 13 del
d.l. n. 77 del 2021, come convertito; f) che insufficienti per
l'attuazione del principio della leale collaborazione sono le
previsioni invocate dallo Stato. In particolare, irrilevante sarebbe
la presenza nel Comitato di Gestione dell'AdSP di membri di nomina
regionale e comunale, in quanto figure di profilo tecnico-scientifico
e non rappresentanti istituzionali; non sarebbe conferente il
richiamo alle procedure di VIA e VAS, sul DPSS, in quanto
quest'ultimo e' sottratto dalla novella alla valutazione ambientale
strategica; infine inconferente sarebbe il richiamo alla VAS per il
PRP in quanto avente ad oggetto non le previsioni pianificatorie, ma
le opere infrastrutturali.
4.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con ricorso
iscritto al n. 4 reg. ric. 2022, ha impugnato l'art. 4, commi
1-septies, lettere a), b), c) ed e), 1-octies e 1-novies, del d.l. n.
121 del 2021, come convertito, per violazione degli artt. 9, 72,
primo comma, 77, secondo comma, 117, secondo comma, lettera s), terzo
e quarto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost. e del principio
di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost. Ed ancora per
violazione degli artt. 4, primo comma, numeri 9), 11) e 12), 5, primo
comma, numero 12), 6, primo comma, numero 3), 8 e 11, primo comma,
legge cost. n. 1 del 1963, con le relative norme di attuazione
(dettate dal decreto legislativo 1° aprile 2004, n. 111, recante
«Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
Friuli-Venezia Giulia concernenti il trasferimento di funzioni in
materia di viabilita' e trasporti»), nonche' con i principi di
legalita', uguaglianza, ragionevolezza e buon andamento, di cui
complessivamente agli artt. 3, 23 e 97 Cost.
Il ricorso si articola in quattro gruppi di censure suddivisi in:
a) illegittimita' costituzionale di tutte le disposizioni, per
violazione delle norme sul procedimento legislativo; b)
illegittimita' costituzionale delle norme relative al documento di
programmazione strategica di sistema; c) illegittimita'
costituzionale delle norme relative al piano regolatore portuale; d)
illegittimita' costituzionale delle norme relative al regime di
applicativo della novella.
4.1.- La ricorrente ricostruisce in premessa il quadro normativo
delle competenze legislative e amministrative a lei spettanti in
materia di porti civili.
Rammenta, infatti: a) di avere potesta' legislativa primaria in
materia di «viabilita'», «trasporti» e «urbanistica», ai sensi
dell'art. 4, primo comma, numeri 9), 11) e 12), dello statuto
speciale; b) di avere conseguentemente adottato la legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 14 agosto 1987, n. 22 (Norme in materia
di portualita' e vie di navigazione nella regione Friuli-Venezia
Giulia); c) che i rispettivi rapporti di competenza tra lo Stato e la
Regione Friuli-Venezia Giulia sono stati disciplinati con le norme di
attuazione dello statuto di cui al d.lgs. n. 111 del 2004, il quale
ha previsto il trasferimento alla Regione di tutte le funzioni
amministrative, salvo quelle espressamente mantenute dallo Stato,
relative ai servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e
locale, relative a trasporto merci, motorizzazione e circolazione su
strada, navigazione interna e porti regionali - ad eccezione dei
porti finalizzati alla difesa militare ed alla sicurezza dello Stato,
dei porti di rilevanza economica internazionale e nazionale e delle
aree di preminente interesse nazionale - nonche' relative alle
concessioni dei beni del demanio marittimo e di zone del mare
territoriale per finalita' diverse da quelle di approvvigionamento
energetico; d) che con protocollo d'intesa sottoscritto tra il
Ministero dei trasporti e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
in data 23 ottobre 2006 a quest'ultima sono state trasferite le
funzioni delle aree portuali di Monfalcone; e) che con legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 31 maggio 2012, n. 12 (Disciplina della
portualita' di competenza regionale), sono state disciplinate le
procedure di approvazione dei piani regolatori portuali dei Porti di
Monfalcone e di Porto Nogaro; f) che con il d.P.R. 29 marzo 2018, n.
57 (Regolamento recante inserimento del Porto di Monfalcone
nell'Autorita' di sistema portuale del Mar Adriatico orientale) e'
stato inserito il Porto di Monfalcone nell'ambito dell'Autorita' di
sistema portuale del Mare Adriatico orientale.
La Regione autonoma rimarca, inoltre, che le spetta la potesta'
legislativa concorrente nelle materie «porti [...] civili» e «governo
del territorio» ove piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite
dallo statuto, secondo quanto previsto dall'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
Alla luce di tale quadro normativo, la ricorrente esclude che le
riduzioni e gli spostamenti di competenza apportati con la impugnata
modifica della legge quadro sul sistema portuale si applichino nei
suoi confronti, in virtu' della clausola di salvaguardia contenuta
nel comma 1-novies dell'art. 4 dello stesso decreto-legge, a mente
della quale le disposizioni novellate «si applicano nelle regioni a
statuto speciale compatibilmente con i rispettivi statuti e con le
relative norme di attuazione».
Tuttavia, essa chiarisce di proporre il ricorso per la diversa
ipotesi in cui si ritenga che la novella dell'art. 5 della legge n.
84 del 1994 incida anche sulle proprie competenze relative alla
pianificazione portuale per rientrare nella materia dei «porti e
aeroporti civili», non annoverata tra quelle nelle quali lo statuto
le conferisce potesta' legislativa primaria, «per come affermato
dalla sentenza della Corte costituzionale n. 378 del 2004, sebbene
anteriormente alle norme di attuazione del d.lgs. n. 111 del 2004».
4.2.- Tanto premesso, la ricorrente promuove plurime questioni di
legittimita' costituzionale.
4.2.1.- Con un primo gruppo di questioni, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia lamenta la violazione da parte del complesso
delle disposizioni impugnate delle norme costituzionali sul
procedimento legislativo, con conseguente negativa ripercussione
sulla potesta' legislativa regionale nelle materie «urbanistica»,
«governo del territorio» e «porti» e sulle competenze amministrative
a lei spettanti, in uno con gli enti locali, in base alle norme
statutarie ed a quelle ad esse integrative, nonche' in base agli
artt. 117, terzo comma, Cost. e 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
La riforma, in particolare, arrecherebbe limitazioni alle competenze
regionali in tema di pianificazione delle aree e dei sistemi
portuali.
4.2.2.- In primo luogo, la ricorrente deduce la violazione
dell'art. 77, secondo comma, Cost. per difetto di omogeneita' delle
norme impugnate rispetto all'oggetto del decreto-legge e per difetto
delle ragioni di necessita' e di urgenza.
La stessa ricorda che le disposizioni sono state inserite
nell'art. 4 del d.l. n. 121 del 2021, come convertito, il quale e'
stato adottato per la straordinaria urgenza di favorire l'attuazione
del Piano nazionale di ripresa e resilienza, la realizzazione di
investimenti delle infrastrutture e l'incremento della loro
sicurezza.
Lamenta, tuttavia, che le disposizioni impugnate sono frutto di
un emendamento aggiuntivo in sede di conversione con cui e' stata
trasposta una proposta di legge autonoma (il gia' citato AC n. 2807),
recante una vera e propria riforma ordinamentale delle procedure di
adozione degli atti generali della pianificazione portuale. Tale
inserimento esorbiterebbe dalla logica e dall'oggetto dell'originario
decreto-legge in tema di infrastrutture.
Inoltre, il difetto di qualsivoglia legame delle disposizioni
impugnate con quelle del decreto-legge sarebbe confermato dal loro
difetto di urgenza, in quanto recanti norme di non immediata
applicazione, ma rivolte a regolare la futura pianificazione.
4.2.3.- In secondo luogo, la ricorrente denuncia la violazione
del medesimo art. 77, secondo comma, Cost. sotto il diverso profilo
dell'inidoneita' del decreto-legge ad introdurre riforme di sistema.
Si sarebbe, infatti, modificata la parte centrale della legge quadro
in materia portuale.
4.2.4.- In terzo luogo, il ricorso lamenta il contrasto
dell'intervento normativo con l'art. 72, primo comma, Cost. per abuso
del procedimento di conversione del decreto-legge per diversi
profili.
Il parametro costituzionale, ove prevede l'esame del disegno di
legge da parte di una commissione e l'approvazione della Camera dei
deputati articolo per articolo, sarebbe violato oltre che per la gia'
prospettata disomogeneita' dell'emendamento aggiuntivo in sede di
conversione rispetto al decreto-legge originario, anche perche' la
riforma e' stata approvata dalle Assemblee, senza specifica
discussione, con voto finale, a seguito di sottoposizione della
questione di fiducia, sull'articolo unico della legge di conversione
come emendato dalle Commissioni competenti, riunite in sede
(formalmente) referente.
Infine, si assume che l'iter percorso si sarebbe concretizzato in
un procedimento per Commissione redigente al di fuori dei casi
consentiti dai regolamenti parlamentari.
4.2.5.- In quarto luogo, la Regione autonoma sostiene la
violazione del principio costituzionale di leale collaborazione di
cui all'art. 120, secondo comma, Cost. e del necessario adeguamento
dei principi e dei metodi di legislazione alle esigenze
dell'autonomia di cui all'art. 5 Cost., anche in riferimento all'art.
11 della legge cost. n. 3 del 2001.
Le norme contestate, infatti, non sarebbero state precedute da
alcuna forma di consultazione del sistema delle autonomie, per
mancanza di interpello della Conferenza Stato-regioni o di adozione
di forme equivalenti, oltre che per difetto di ogni forma di
discussione in aula.
4.3.- Con ulteriori due gruppi di censure la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha impugnato le singole disposizioni di
modifica dell'art. 5 della legge n. 84 del 1994, rivolgendo alcune
censure verso le modifiche riguardanti il documento di programmazione
strategica di sistema e altre verso quelle relative al piano
regolatore portuale.
4.3.1.- Muovendo dalle censure rivolte alle disposizioni del
DPSS, la Regione, anzitutto, impugna l'art. 4 comma 1-septies,
lettera a), del d.l. n. 121 del 2021, come convertito, per triplice
contrasto con la potesta' legislativa primaria in materia di
«viabilita'», «trasporti» e «urbanistica» e con quella concorrente in
materia di «linee marittime» (artt. 4, primo comma, numeri 9, 11 e
12, e 5, numero 12, dello statuto speciale) e, corrispondentemente,
con l'attribuzione delle relative funzioni amministrative (art. 8
dello statuto e norme di sua attuazione di cui agli artt. 9 e 11 del
d.lgs. n. 111 del 2004).
Anzitutto, e' contestata la norma nella parte in cui prevede
l'approvazione del DPSS da parte del Ministero delle infrastrutture e
della mobilita' sostenibili previo semplice ed eventuale parere della
regione e dei comuni interessati (comma 1-bis del sostituito art. 5
della legge n. 84 del 1994): le disposizioni degraderebbero la
competenza della Regione autonoma da approvazione dell'atto di
programmazione, precedentemente prevista, a mero apporto consultivo
prescindibile e sminuirebbero il ruolo dei Comuni con spostamento del
loro parere dalla fase di elaborazione del documento alla fase
successiva della sua adozione.
La disposizione statale, in particolare, eliminerebbe l'intesa
con la Regione, richiesta dall'art. 11 del d.lgs. n. 111 del 2004 per
l'esercizio delle funzioni rimaste allo Stato in materia di porti di
interesse nazionale ed internazionale ed esproprierebbe la Regione
stessa dalle funzioni programmatorie sui porti «regionali» di
Monfalcone e Porto Nogaro garantite dall'art. 9 del d.lgs. n. 111 del
2004.
Ove si escludesse, poi, il ricorrere della competenza primaria,
ad avviso della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, la
disposizione contrasterebbe, comunque, con l'art. 117, terzo comma,
Cost. per illegittima chiamata in sussidiarieta' per un duplice
verso.
Da un lato, infatti, l'attrazione in sussidiarieta' della
funzione legislativa da parte dello Stato sarebbe avvenuta senza una
valutazione dell'interesse nazionale allo sviluppo dei sistemi
portuali rispettosa di proporzionalita' e ragionevolezza, interesse
che era, piuttosto, in precedenza soddisfatto con il determinante
coinvolgimento dello Stato nell'approvazione del DPSS. L'intento del
legislatore statale, come evincibile dalla relazione alla originaria
proposta di legge AC n. 2807 del 2020, sarebbe stato, piuttosto,
quello di superare «le tensioni esistenti con la pianificazione
territoriale».
Dall'altro lato, allo spostamento di competenza non
corrisponderebbe una adeguata partecipazione della Regione nella
forma dell'intesa.
4.3.2.- La modifica normativa contrasterebbe, altresi', con la
competenza legislativa primaria in materia di urbanistica e con
quella concorrente in materia di governo del territorio, non solo in
relazione al territorio portuale, ma anche in relazione alle
interconnessioni tra funzioni portuali e urbanistica generale del
territorio cittadino extraportuale. Cio' in quanto il DPSS individua
gli ambiti portuali comprensivi delle «ulteriori aree, pubbliche e
private, assoggettate alla giurisdizione dell'Autorita' di sistema
portuale» (art. 5, comma 1, lettera b, della legge n. 84 del 1994),
le aree «di interazione tra porto e citta'» (art. 5, comma 1, lettera
c) e «i collegamenti infrastrutturali di ultimo miglio di tipo viario
e ferroviario con i singoli porti del sistema esterni all'ambito
portuale nonche' gli attraversamenti dei centri urbani rilevanti ai
fini dell'operativita' dei singoli porti del sistema» (art. 5, comma
1, lettera d).
Con tali determinazioni gli organi centrali dello Stato e
l'Autorita' portuale determinerebbero il destino di fondamentali aree
e percorsi di sviluppo della citta' senza intesa con regione e comuni
e, dunque, con esproprio della Regione dalla potesta' legislativa
primaria statutaria in materia «urbanistica» e concorrente in materia
«governo del territorio».
4.3.3.- I contenuti assegnati al documento di programmazione
strategica dalle menzionate lettere c) e d) lederebbero anche le
competenze amministrative delle regioni o dei comuni, proprie o
conferite secondo il principio di sussidiarieta' verticale, ex artt.
118 Cost. e 11, primo comma, dello statuto speciale. All'allontanarsi
dall'area strettamente portuale si attenuerebbe, infatti, l'interesse
amministrato dall'Autorita' statale e, di contro, si
intensificherebbero quelli di comuni e regione sulla destinazione del
proprio territorio.
4.3.4.- Con ulteriore motivo la ricorrente censura la novella
della lettera b) dell'art. 5, comma 1, della legge n. 84 del 1994
nella parte in cui prevede che il DPSS individua gli ambiti portuali
comprensivi «oltre alla circoscrizione territoriale dell'Autorita' di
sistema portuale, [del]le ulteriori aree, pubbliche e private,
assoggettate alla giurisdizione dell'Autorita' di sistema portuale»
(art. 4, comma 1-septies, lettera a, del d.l. n. 121 del 2021, come
convertito).
La norma, nel determinare imprecisate aree soggette a potesta'
non specificate, conferirebbe un potere generico ed indeterminato al
documento di programmazione, in violazione del principio di legalita'
di cui agli artt. 3, primo comma, 23 e 97 Cost., nonche' in
violazione della competenza primaria statutaria in materia di
urbanistica e di quella concorrente in materia di governo del
territorio: tali aree, infatti, risulterebbero sottratte, a mera
discrezione dell'Autorita' portuale e del Ministero, al regime
generale del territorio regionale (artt. 4, primo comma, numeri 9 e
11, e 8 dello statuto speciale, e art. 117, terzo comma, Cost.).
Il tutto, ancora, ove si giustificasse la previsione con il
principio di sussidiarieta', senza previsione di intesa con la
Regione, in spregio agli artt. 120 e 5 Cost.
4.3.5.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia denuncia, poi,
l'art. 4, comma 1-septies, lettera a), del d.l. n. 121 del 2021, come
convertito, nella parte in cui sopprime dal previgente art. 5, comma
1-bis, lettera c), della legge n. 84 del 1994 la previsione di
accompagnamento del DPSS ad una relazione illustrativa «che descrive
gli obiettivi e le scelte operate e i criteri seguiti nella
identificazione dei contenuti sistemici di pianificazione e
rappresentazioni grafiche in numero e scala opportuni, al fine di
descrivere l'assetto territoriale del sistema, nonche' per assicurare
una chiara e univoca identificazione degli indirizzi, delle norme e
delle procedure per la redazione dei piani regolatori portuali».
Tale abrogazione sarebbe costituzionalmente illegittima, da un
lato, per violazione del principio del buon andamento della pubblica
amministrazione, in quanto l'omissione priverebbe irragionevolmente
la programmazione del suo fondamentale documento esplicativo,
rendendone oscuri scelte e criteri, e, dall'altro lato, per
violazione delle stesse norme che prevedono le competenze regionali
in materia di «porti civili», «urbanistica» e «governo del
territorio», in quanto ostacolerebbe l'esercizio da parte della
Regione dei poteri decisionali che, statutariamente e
costituzionalmente, le spetterebbero e, persino, del ridotto potere
consultivo attribuito dalla riforma.
4.4.- Con ulteriore gruppo di questioni, la ricorrente impugna le
norme sulla pianificazione portuale contenute nell'art. 4, comma
1-septies, del d.l. n. 121 del 2021, come convertito.
4.4.1.- Anzitutto, la Regione autonoma dubita, con un complesso
motivo, della legittimita' costituzionale delle lettere a) e b) del
menzionato articolo nella parte in cui, rispettivamente,
sostituiscono i commi 1-quater, 1-quinquies e 1-sexies e i commi
2-bis, 2-ter e 3 dell'art. 5 della legge n. 84 del 1994, assumendo la
violazione della potesta' legislativa primaria nelle materie
«urbanistica», «viabilita'» e «trasporti» (previste dall'art. 4,
primo comma, numeri 9, 11 e 12 dello statuto, per come attuate dagli
artt. 9 e 11 del d.lgs. n. 111 del 2004), e in subordine degli artt.
117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost. per difetto
delle condizioni di chiamata in sussidiarieta' nelle materie di
legislazione concorrente «governo del territorio» e «porti civili»,
nonche' la violazione delle competenze urbanistiche spettanti ai
comuni, ai sensi dell'art. 118, secondo comma, Cost. e dell'art. 11,
primo comma, dello statuto speciale. Le norme lederebbero, infine, i
principi di leale collaborazione e di ragionevolezza.
Le censure, in particolare, sono rivolte, per quanto concerne i
porti amministrati dalle Autorita' di sistema portuale (porti di
interesse internazionale e nazionale): a) alla disposizione che
affida la pianificazione portuale alla competenza esclusiva
dell'Autorita' di sistema delle aree portuali e retro-portuali (art.
5, comma 1-quinquies, primo periodo, della legge n. 84 del 1994, come
modificato dall'art. 4, comma 1-septies, lettera a, del d.l. n. 121
del 2021, come convertito); b) alle disposizioni che definiscono il
PRP come «piano territoriale di rilevanza statale» e come «unico
strumento di pianificazione e di governo del territorio nel proprio
perimetro di competenza» (art. 5, comma 2-ter, della legge n. 84 del
1994, come modificato dall'art. 4, comma 1-septies, lettera b, del
d.l. n. 121 del 2021, come convertito); c) alle disposizioni che
limitano la partecipazione regionale e comunale alla redazione del
piano ad un parere relativo alla coerenza «di quanto previsto con
riguardo alle aree portuali e retro-portuali perimetrali con i
contenuti degli strumenti di pianificazione urbanistica vigenti
relativi alle aree contigue a quelle portuali e retro-portuali sulle
quali le previsioni del PRP potrebbero avere impatto» (art. 5, comma
2-bis, della legge n. 84 del 1994, come modificato dall'art. 4, comma
1-septies, lettera b, del d.l. n. 121 del 2021, come convertito),
assegnando la competenza dell'approvazione del piano al Comitato di
gestione dell'Autorita' portuale e non alla regione come
precedentemente previsto (art. 5, comma 2-bis, della legge n. 84 del
1994, come modificato dall'art. 4, comma 1-septies, lettera b, del
d.l. n. 121 del 2021, come convertito); d) alla disposizione che
affida all'Autorita' portuale, anziche' al comune, l'individuazione
nelle aree retro-portuali delle attivita' accessorie alle funzioni
previste dall'art. 4, comma 3, ammesse dai PRP (art. 5, comma
1-quater, della legge n. 84 del 1994, come modificato dall'art. 4,
comma 1-septies, lettera a, del d.l. n. 121 del 2021, come
convertito); e) alle disposizioni che prevedono per i porti con PRP
approvati antecedentemente alla approvazione della legge quadro, e
nelle more dell'adozione del nuovo piano, che le opere in via di
urgenza possono essere previste nel piano operativo triennale
dell'Autorita' del sistema portuale approvato dal solo Ministero
delle infrastrutture e della mobilita' sostenibile con effetto
sostanziale di variante al piano regolatore portuale (art. 5, comma
1-sexies, della legge n. 84 del 1994, come modificato dall'art. 4,
comma 1-septies, lettera a, del d.l. n. 121 del 2021, come
convertito).
La complessiva e lesiva portata delle suddette disposizioni,
secondo la ricorrente starebbe nell'assegnazione della valenza
preminente assegnata al piano, nell'eliminazione della necessita' del
PRP di armonizzazione con gli strumenti urbanistici vigenti, nella
marginalizzazione di regione e comune cui e' richiesto di rendere un
mero parere di compatibilita' del PRP con i piani urbanistici locali
sulle sole aree contigue a quelle portuali e retro-portuali.
4.4.1.1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia lamenta,
specificamente, che la detta privazione della competenza di
approvazione del PRP contrasterebbe, in prima battuta, con la propria
potesta' legislativa primaria nelle materie «urbanistica»,
«viabilita'» e «trasporti».
In subordine, ove si giustificasse l'intervento normativo con la
chiamata in sussidiarieta' nella materie di legislazione concorrente
«governo del territorio» e «porti civili», secondo la ricorrente vi
sarebbe, comunque, una illegittima attrazione della funzione
legislativa, per un verso, perche' priva della valutazione
dell'interesse nazionale rispettosa di proporzionalita' e
ragionevolezza - sufficientemente tutelato nella previgente
disciplina in base a cui il PRP era adottato dall'Autorita' di
sistema portuale, nonche' subordinato al piano strategico nazionale
della portualita' e della logistica, al DPSS e alle apposite linee
guida emanate dal Consiglio superiore dei lavori pubblici e approvate
dal Ministero delle infrastrutture e della mobilita' sostenibili - e,
per altro verso, perche' difettosa della previsione di adeguata
concertazione con la Regione nella forma dell'intesa.
4.4.1.2.- Secondo la Regione autonoma sarebbe illogico, inoltre,
sia affidare una funzione attratta in sussidiarieta' ad autorita'
periferiche, sia assegnare alla Regione il giudizio di coerenza del
contenuto del PRP relativo alle aree portuali e retro-portuali con
gli strumenti di pianificazione vigenti relativi alle aree ad esse
contigue in quanto giudizio naturalmente proprio del comune e non
della Regione, priva di specifica competenza pianificatoria.
4.4.1.3.- La ricorrente assume, altresi', la lesione da parte
delle suddette norme alle attribuzioni dei comuni, lesione che,
secondo la giurisprudenza costituzionale, le regioni sarebbero
legittimata a far valere.
L'incisiva portata delle disposizioni sui PRP dei porti
internazionali e nazionali estrometterebbero in maniera
sproporzionata gli enti locali dalla pianificazione urbanistica
portuale, loro riservata da norme statutarie e costituzionali quale
funzione fondamentale.
4.4.1.4.- Con lo stesso motivo si impugna, ancora, la
disposizione che affida al PRP dei porti di rilevanza economica
regionale e interregionale (II categoria, III classe) la
specificazione dell'ambito e dell'assetto complessivo del porto,
l'individuazione delle caratteristiche e la destinazione funzionale
delle aree interessate (art. 5, comma 3, della legge n. 84 del 1994,
come modificato dall'art. 4, comma 1-septies, lettera c, del d.l. n.
121 del 2021, come convertito).
Il riformato comma 3 dell'art. 5, letto unitamente al comma 3-bis
- che prevede per tali porti l'adozione e l'approvazione da parte
della regione del piano regolatore portuale solo in difetto di
«istituzione» di una Autorita' di sistema portuale - manterrebbe
l'approvazione regionale del PRP solo per i porti regionali ed
interregionali non rientranti nel perimetro di una Autorita' di
sistema portuale, sottraendola, invece, per i porti regionali
ricadenti in tale perimetro. La Regione autonoma assume siano cosi'
vulnerate le competenze amministrative regionali nelle materie di
potesta' primaria e il principio di sussidiarieta', in quanto per la
natura regionale del porto la funzione amministrativa e', per
definizione, di interesse sub statale.
4.4.2.- La Regione impugna, altresi', l'art. 4, comma 1-septies,
del d.l. n. 121 del 2021, come convertito: 1) alla lettera a), nella
parte in cui introduce il comma 1-septies nell'art. 5 della legge n.
84 del 1994, equiparando gli ambiti portuali delimitati dal DPSS, o
in mancanza dal PRP, alle zone territoriali omogenee di tipo B, con
conseguente sottrazione dalla disciplina delle aree tutelate
dall'art. 142, comma 1, cod. beni culturali; 2) alla lettera b),
nella parte in cui, sostituendo il comma 2 dell'art. 5 della legge n.
84 del 1994, omette di specificare che tale piano e' redatto in
conformita' al piano paesaggistico regionale; 3) ancora alla lettera
b), anche nella parte in cui introduce il comma 2-ter nell'art. 5
della stessa legge n. 84 del 1994, qualificando il PRP come piano
territoriale di rilevanza statale e come unico strumento di
pianificazione e di governo del territorio nel proprio perimetro di
competenza.
Le disposizioni violerebbero tutte gli artt. 9 e 117, secondo
comma, lettera s), Cost., nonche' l'art. 6, primo comma, numero 3),
dello statuto speciale, dando prevalenza agli interessi commerciali
ed urbanistici su quello ambientale. Tali vizi ridonderebbero sugli
obblighi competenziali della Regione in tema di «ambiente», nonche'
sulla potesta' legislativa, di carattere attuativo ed integrativo,
riconosciuta dallo statuto speciale in materia di «tutela del
paesaggio».
In particolare, con la prima norma si sacrificherebbe l'interesse
paesaggistico dei territori costieri portuali con forzosa ed
irragionevole assimilazione ad aree sottratte dal vincolo
paesaggistico posto dal comma 1 dell'art. 142 per specifica
previsione di edificabilita' risalente al lontano 1985 (zone
territoriali omogenee di tipo B) e cio' con ulteriore violazione
dell'art. 3, primo comma, Cost.
Con la seconda norma e terza norma si prevederebbe la soggiacenza
del PRP - unico strumento di pianificazione del perimetro portuale -
al piano strategico della portualita' e alle linee guida, con
conseguente illegittima esclusione della sua soggezione al piano
paesaggistico regionale.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia corrobora la tesi
dell'esonero della pianificazione portuale dal rispetto delle
prescrizioni paesaggistiche, con la circostanza fattuale che
l'Autorita' di sistema portuale del Mare Adriatico orientale, con
nota del 15 dicembre 2021, ha ritirato le proprie istanze dirette al
rilascio di autorizzazione paesaggistica.
4.4.3.- Il ricorso denuncia, ancora, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 1-septies, lettera e), del d.l. n.
121 del 2021, come convertito, che sostituendo il comma 5 dell'art. 5
della legge n. 84 del 1994, elimina, per le modifiche che non
alterano in modo sostanziale il PRP - definite adeguamenti
tecnico-funzionali -, la previgente previsione della verifica di non
contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti per le aree destinate
a funzioni di interazione porto-citta' (previgente art. 5, comma 5,
della legge n. 84 del 1994).
Comportando la possibile contrarieta' degli interventi ai piani
urbanistici, la norma impugnata violerebbe le prerogative regionali
sia legislative, nel fissare il valore dei piani comunali, sia
amministrative, relative all'indirizzo e all'approvazione dei piani
comunali, nonche' le prerogative comunali e il principio di
ragionevolezza («Violazione dell'art. 4, numeri 9, 11 e 12, dello
statuto, come attuato dagli artt. 9 e 11 del d.lgs. n. 111 del 2004.
Violazione degli artt. 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma,
Cost., e del principio di leale collaborazione [...], nonche' del
principio di ragionevolezza»).
4.5.- Con l'ultimo gruppo di questioni, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia assume l'illegittimita' costituzionale delle
disposizioni concernenti l'applicazione della novella.
4.5.1.- Anzitutto, la Regione censura l'art. 4, comma 1-octies,
del d.l. n. 121 del 2021, come convertito, che prevede la non
applicazione della riforma ai DPSS approvati alla data di sua entrata
in vigore, in quanto sancirebbe a contrario la retroattivita' della
disciplina in relazione ai PRP gia' approvati.
La disposizione violerebbe i piu' volte evocati parametri
relativi a competenze di regione e comuni (art. 4, numeri 11 e 12,
dello statuto, come attuato dagli artt. 9 e 11 del d.lgs. n. 111 del
2004; artt. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., e
il principio di leale collaborazione), invertendo i rapporti di
gerarchia tra atti pianificatori gia' emanati.
Inoltre, sarebbero vulnerati anche i principi di ragionevolezza e
di legalita', di cui agli artt. 3 e 97, secondo comma, Cost. per
immotivata deroga al principio generale del tempus regit actum.
4.5.2.- In ultimo, la ricorrente impugna l'art. 4, comma
1-novies, primo periodo, del d.l. n. 121 del 2021, come convertito,
ove dispone l'obbligo delle regioni di adeguamento dei propri
ordinamenti alle disposizioni dell'art. 5 della legge n. 84 del 1994
per come modificate, nel termine di tre mesi.
Tutte le illegittimita' costituzionali prospettate in ordine alla
riforma si riverberebbero, conseguenzialmente, sull'obbligo di
adeguamento.
5.- Anche in questo giudizio si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri chiedendo che le promosse questioni siano
dichiarate manifestamente infondate.
5.1.- La difesa statale svolge la medesima premessa rassegnata
nel giudizio iscritto al reg. ric. n. 3 del 2022 sull'essere la
novella preordinata a realizzare la Missione «Sviluppo del sistema
portuale» (M3C2-1) ricompresa tra gli obiettivi del PNRR e, per tal
fine, sul necessario intervento sugli strumenti pianificatori
portuali, per lo piu' risalenti, sia in termini di semplificazione
nella procedura di approvazione, sia in termini di ridefinizione del
rapporto con gli strumenti urbanistici comunali. L'intervento
normativo statale sarebbe volto a superare le criticita' del sistema
e si giustificherebbe per il rilievo di plurimi interessi
costituzionali di dimensione nazionale di cui, nel tempo,
l'evoluzione normativa ha preso atto nella materia portuale.
5.1.2.- In esito a tale inquadramento, la resistente
preliminarmente contesta l'assunto principale del ricorso secondo cui
le disposizioni impugnate non si applicherebbero alla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia.
La materia «porti e aeroporti civili» non figurerebbe, secondo la
ricorrente, tra quelle in cui lo statuto speciale le riconosce
potesta' legislativa primaria, sicche' essa e' da ricondurre,
piuttosto, alla potesta' legislativa concorrente. In tale
prospettiva, in ragione della rilevanza strategica dei porti di
rilevanza economica internazionale e nazionale, le norme della legge
n. 84 del 1994, relative a conformazione e disciplina dei poteri
delle AdSP, compresi i suoi rapporti con le Regioni nella regolazione
e nella gestione degli ambiti portuali, dovrebbero qualificarsi quali
principi fondamentali della materia.
5.2.- Nel merito lo Stato si difende, anzitutto, dal primo gruppo
di questioni concernenti i vizi nell'iter di formazione delle
disposizioni censurate.
5.2.1.- In primo luogo, il resistente confuta la prima dedotta
violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost., assumendo la
pertinenza della disciplina della pianificazione portuale introdotta
con la legge di conversione rispetto alla disciplina degli
investimenti in materia di infrastrutture oggetto del decreto-legge.
Questi ultimi, infatti, secondo il suo preambolo, sarebbero
preordinati a migliorare la mobilita' tra le regioni e a ridurre il
divario infrastrutturale esistente, mentre la necessita' della
sollecita entrata in vigore della disciplina si giustificherebbe per
la sua stretta connessione con gli impegni del PNRR.
5.2.2.- In secondo, luogo l'Avvocatura dello Stato nega il
contrasto con lo stesso parametro costituzionale con riferimento alla
pretesa introduzione con decreto-legge di una riforma di sistema,
contestando tale qualificazione.
Le norme impugnate si occuperebbero, piuttosto, del solo aspetto
pianificatorio, seguendo e integrando precedenti interventi
normativi, e in particolare il d.lgs. n. 169 del 2016, che hanno
realmente innovato la disciplina sul regime dei porti.
5.2.3.- Il resistente ritiene, ancora, non meritevoli di
accoglimento le censure di violazione dell'art. 72, primo comma,
Cost.
Richiamando quanto gia' argomentato in punto di violazione
dell'art. 77 Cost., il Presidente del Consiglio dei ministri deduce
il rispetto da parte delle Camere della disciplina dei regolamenti
parlamentari relativa all'approvazione dei disegni di legge di
conversione con l'esame in sede referente e con l'approvazione in
aula: cio' escluderebbe la violazione delle norme procedurali
contenute nell'art. 72 Cost., secondo la giurisprudenza
costituzionale in tema di maxi-emendamenti in sede di conversione di
decreti-legge.
5.2.4.- La difesa statale reputa, poi, non fondata la censura di
violazione degli artt. 120, secondo comma, e 5 Cost.
In proposito, l'atto di costituzione invoca, in diritto,
l'orientamento di questa Corte che esclude che il principio di leale
collaborazione si traduca in vincoli a carico della funzione
legislativa e rammenta, in fatto, che l'urgenza dell'intervento
normativo per rispettare gli impegni europei e i tempi imposti dalla
conversione del decreto-legge non consentivano l'acquisizione del
parere della Conferenza Stato-regioni, ma che queste ultime erano
state debitamente consultate durante l'esame parlamentare della legge
di conversione.
5.3.- Il resistente si sofferma, di seguito, sulla non fondatezza
delle censure di illegittimita' costituzionale relative al contenuto
delle singole disposizioni.
5.3.1.- L'Avvocatura dello Stato ritiene non meritevoli di
accoglimento le questioni promosse con riguardo all'art. 4, comma
1-septies, lettera a), del d.l. n. 121 del 2021, come convertito,
nella parte in cui modifica l'art. 5 della legge n. 84 del 1994 in
relazione al documento di programmazione strategica di sistema.
A dire del resistente non sarebbero, anzitutto, configurabili le
invocate competenze statutarie.
In secondo luogo, ripercorrendo gli assunti della difesa svolta
nei confronti della Regione Toscana, il Presidente del Consiglio dei
ministri esclude anche le lesioni delle prerogative regionali nelle
invocate materie concorrenti di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.:
in ragione degli interessi nazionali coinvolti sarebbe legittimo
l'intervento del legislatore statale con la chiamata in
sussidiarieta' nel rispetto dei principi di proporzionalita' e di
ragionevolezza, e risulterebbe sufficientemente garantito l'apporto
partecipativo con il previsto parere regionale, senza la necessita'
dell'intesa o del riconoscimento di una specifica comptenza ad
approvare il DPSS.
5.3.2.- La rilevanza nazionale degli interessi di
infrastrutturazione, sviluppo commerciale e relazioni politiche ed
economiche internazionali giustificherebbe anche la previsione
secondo cui il DPSS debba interessarsi delle aree retro-portuali e
delle aree di interazione porto-citta', oltre che di ulteriori aree
pubbliche o private rientranti nella competenza dell'AdSP, stante la
nozione fluida ed espansiva della nozione di ambito portuale.
Evidenzia, inoltre, lo Stato che di queste aree ulteriori, in cui
effettivamente si attenua l'interesse statale, il DPSS si limita alla
loro individuazione senza incidere sui poteri pianificatori degli
enti locali.
5.3.3.- Infine, il resistente contesta che l'eliminazione della
relazione di accompagnamento possa ridondare in lesione di competenze
regionali, in ragione della rinnovata natura e finalita' del
Documento di programmazione strategica di sistema, di per se' idoneo
a esternare le scelte di fondo con esso compiute.
5.4.- Il Governo ritiene, ancora, non meritevoli di accoglimento
le questioni rivolte verso l'art. 4, comma 1-septies, lettere a) e
b), del d.l. n. 121 del 2021, come convertito, nella parte in cui
modificano l'art. 5 della legge n. 84 del 1994 in relazione all'iter
di formazione e valenza del piano regolatore portuale.
5.4.1.- Richiamando quanto dedotto in ordine alle modifiche della
disciplina del DPSS, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva
che il PRP va annoverato tra gli strumenti della pianificazione
speciale, cui ragionevolmente conseguirebbe che il rapporto con i
piani urbanistici comunali sia di sola coerenza, in luogo del «non
contrasto». Cio' giustificherebbe anche la scelta di semplificazione
del procedimento di adozione e approvazione del PRP, con
coinvolgimento della regione nella fase di redazione, tramite la
partecipazione al Comitato di gestione delle AdSP, e nella fase
procedimentale, con l'acquisizione del suo parere obbligatorio sulla
coerenza con i piani locali delle aree contigue a quelle portuali e
retro-portuali.
5.4.2.- Per quanto concerne la presunta violazione dei parametri
afferenti la tutela dell'interesse ambientale, il resistente ne ha
eccepito preliminarmente l'inammissibilita' per non avere la Regione
ricorrente adeguatamente motivato sulla loro negativa ripercussione
sulle competenze regionali costituzionalmente rilevanti.
Nel merito, al pari di quanto dedotto nel giudizio iscritto al
registro ricorsi n. 3 del 2022, il Presidente del Consiglio ha negato
che i nuovi PRP siano esonerati dal rispetto delle norme in materia
di tutela del paesaggio: ha, infatti, affermato la persistente
necessita' tanto del loro rispetto di eventuali specifici vincoli
paesaggistici, quanto della valutazione della compatibilita'
paesaggistica in sede di loro approvazione, attraverso la
partecipazione delle Autorita' preposte alla tutela ambientale alla
conferenza di servizi obbligatoria, contemplata dal novellato art. 5,
comma 1-bis, della legge n. 84 del 1994.
5.4.3.- In ordine alla doglianza relativa alla adozione degli
adeguamenti tecnico-funzionali, il Presidente del Consiglio dei
ministri ne deduce la non fondatezza in quanto la semplificazione
relativa all'adozione degli ATF e' da ricondurre all'art. 48 del d.l.
n. 76 del 2020, come convertito, mentre la norma impugnata si e'
ragionevolmente limitata ad assimilare ad essi l'adozione di
modifiche minori al PRP.
5.5.- Con riguardo alle ultime due censure, inerenti al regime
applicativo delle previsioni censurate, l'Avvocatura genericamente ne
fa discendere la non fondatezza da quella prospettata in relazione al
loro contenuto.
6.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in prossimita'
dell'udienza pubblica, ha depositato memoria in cui ha replicato alla
difesa statale con ulteriore illustrazione delle ragioni di
fondatezza delle proposte questioni.
In via aggiuntiva al ricorso ha dedotto: a) che nessuna
consultazione delle regioni e' avvenuta sull'emendamento censurato;
b) l'irrilevanza ai fini collaborativi della presenza nel Comitato di
gestione dell'AdSP di un componente designato dalla regione e di uno
designato dai comuni, in quanto essi non fanno parte degli organi
politico-rappresentativi muniti delle competenze di indirizzo e
pianificazione; c) che l'illegittima applicazione retroattiva delle
nuove norme si tradurrebbe in sanatoria di eventuali vizi dei piani
portuali per contrasto con strumenti urbanistici e paesaggistici.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso iscritto al n. 3 reg. ric. 2022, la Regione
Toscana ha impugnato l'art. 4, commi 1-septies, lettere a), b) ed e),
1-novies del d.l. n. 121 del 2021, introdotti in sede di conversione,
per violazione degli artt. 9, 77, secondo comma, 117, terzo e quarto
comma, 118, primo e secondo comma, Cost. e del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
Con il ricorso iscritto al n. 4 reg. ric. 2022, la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia ha censurato le medesime disposizioni,
nonche' la lettera c) del comma 1-septies e il comma 1-octies dello
stesso art. 4 del d.l. n. 121 del 2021, anch'essi introdotti con la
relativa legge di conversione, per contrasto con i predetti parametri
nonche' con l'art. 72, primo comma, e 117, secondo comma, lettera s),
Cost. e con gli artt. 4, primo comma, numeri 9), 11) e 12), 5, primo
comma, numero 12), 6, primo comma, numero 3), 8 e 11, primo comma,
della legge cost. n. 1 del 1963, con le relative norme di attuazione
(dettate dal d.lgs. n. 111 del 2004), nonche' con i principi di
legalita', uguaglianza, ragionevolezza e buon andamento, di cui
complessivamente agli artt. 3, 23 e 97 Cost.
Le disposizioni contestate: a) novellano l'art. 5 della legge n.
84 del 1994, il quale, nel piu' ampio contesto della legge quadro sui
porti, regolamenta la programmazione complessiva dei porti inseriti
nella circoscrizione di una Autorita' di sistema portuale e la
pianificazione dei singoli porti (art. 4, comma 1-septies, lettere a,
b, c ed e); b) delimitano l'efficacia temporale della novella, che si
applica solo ai DPSS approvati dopo l'entrata in vigore della legge
di conversione (art. 4, comma 1-octies); c) prevedono il termine
entro cui le regioni, tenute ad attuare la novella, devono adeguare i
propri ordinamenti (art. 4, comma 1-novies).
2.- In considerazione della identita', anche solo parziale, delle
norme impugnate e delle censure proposte, i giudizi devono essere
riuniti per essere trattati congiuntamente e decisi con un'unica
sentenza.
3.- Vanno, innanzitutto, esaminati i profili preliminari che
interessano i due giudizi.
3.1.- In relazione al ricorso della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, deve essere previamente valutato il
significato della clausola di salvaguardia dettata dall'art. 4, comma
1-novies, del d.l. n. 121 del 2021, come convertito, per le regioni a
statuto speciale.
La ricorrente, infatti, sostiene in via principale che per
effetto di tale previsione, letta in combinazione con le norme
statutarie e con quelle di relativa attuazione, le disposizioni del
d.l. n. 121 del 2021, come convertito, non le siano applicabili e ne
propone l'impugnazione solo nell'ipotesi in cui si ritengano
applicabili.
L'invocato art. 4, comma 1-novies, del d.l. n. 121 del 2021, come
convertito, prevede, al secondo periodo, che «Le disposizioni del
citato articolo 5 si applicano nelle regioni a statuto speciale
compatibilmente con i rispettivi statuti e con le relative norme di
attuazione» e ha la precisa funzione di rivolgere la normativa
statale anche agli enti ad autonomia speciale, a condizione che essa
non sia lesiva delle prerogative loro riservate dai parametri
statutari (si vedano le sentenze n. 94 del 2018, n. 191 del 2017, n.
215 del 2013 e n. 241 del 2012).
L'assunto in via principale della Regione ricorrente non e'
fondato.
La menzionata clausola non determina una radicale esclusione
della citata Regione dai destinatari della riforma statale sulla
programmazione e pianificazione portuale. Essa, piuttosto, impone la
verifica, di volta in volta, dell'applicabilita' delle singole
previsioni statali, in quanto compatibili con i parametri statutari,
o, all'opposto, della loro inapplicabilita' per effetto della
clausola (sentenze n. 46 del 2022, n. 154 del 2017, n. 40 e n. 31 del
2016, n. 215 del 2013 e n. 241 del 2012).
Tale verifica e', quindi, rimessa alla valutazione nel merito.
3.2.- Per entrambi i ricorsi il Presidente del Consiglio dei
ministri ha eccepito l'inammissibilita' delle censure relative alla
lesione, ad opera di talune delle disposizioni impugnate, dei valori
ambientali, in quanto tali censure non sarebbero accompagnate dalla
deduzione della contestuale violazione di prerogative regionali.
L'eccezione non e' fondata.
Le due Regioni, nell'evocare parametri costituzionali non
attinenti al riparto delle attribuzioni tra Stato e regioni, indicano
i titoli di competenza indirettamente lesi dalle norme impugnate (la
Regione Toscana le competenze in materia di governo del territorio e
valorizzazione dei beni culturali e ambientali di cui agli artt. 117,
terzo comma, Cost. e in in particolare quelle relative alla
pianificazione paesaggistica; la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia le competenze legislative in materia di tutela del paesaggio,
previste dall'art. 6 dello statuto speciale, le competenze regionali
nella salvaguardia del paesaggio esercitate con la pianificazione
paesaggistica) e motivano sulle ragioni di tale lesione.
Tale prospettazione della ridondanza delle censure sulla sfera di
competenza regionale rispetta, quindi, le condizioni di
ammissibilita' costantemente richieste da questa Corte (tra le tante,
sentenze n. 40 del 2022, n. 187 del 2021, n. 56 del 2020, n. 194 del
2019, n. 198 del 2018 e n. 145 del 2016).
3.3.- Inammissibile per tardivita' risulta, invece,
l'impugnazione da parte della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
dell'art. 4, comma 1-septies, lettera c), del d.l. n. 121 del 2021,
come convertito, di riforma dell'art. 5, comma 3, della legge n. 84
del 1994, relativo al contenuto dei PRP dei porti regionali e
interregionali (II categoria, III classe, secondo la classificazione
dell'art. 4 della legge n. 84 del 1994).
La disposizione riformulata prevede che «l'ambito e l'assetto
complessivo del porto sono specificati dal PRP, che individua,
altresi', le caratteristiche e la destinazione funzionale delle aree
interessate». Tuttavia, a dire della ricorrente, la portata
dispositiva di quest'ultima andrebbe individuata per il tramite della
lettura congiunta con il successivo comma 3-bis dell'indicato art. 5.
Questo - introdotto non gia' dal d.l. n. 121 del 2021, ma dal d.lgs.
n. 169 del 2016, per come modificato dal d.lgs. n. 232 del 2017 -
dispone, a sua volta, che «Nei porti di cui al comma 3, nei quali non
e' istituita l'Autorita' di sistema portuale, il piano regolatore e'
adottato e approvato dalla regione di pertinenza o, ove istituita,
dall'Autorita' di sistema portuale regionale, previa intesa con il
comune o i comuni interessati, ciascuno per il proprio ambito di
competenza, nel rispetto delle normative vigenti e delle proprie
norme regolamentari».
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia deduce che
illegittimamente l'intervento normativo del 2021 assegnerebbe alle
regioni la competenza all'approvazione dei piani regolatori dei porti
regionali e interregionali solo se non ricompresi nel perimetro di
una Autorita' di sistema portuale. Per contro, per gli stessi porti
ricompresi in un sistema, l'approvazione del PRP sarebbe loro
sottratta e attribuita alla relativa AdSP su intesa con i comuni
interessati.
Risulta, tuttavia, evidente, che la Regione autonoma impugna
nominalmente il novellato comma 3, senza contestarne la rinnovata
disciplina dell'oggetto del PRP, ma denunciando, piuttosto, la
differente disciplina della relativa procedura di approvazione,
contenuta nel diverso comma 3-bis, non modificato dal d.l. n. 121 del
2021, come convertito.
La proposta lettura congiunta delle due disposizioni non trova,
peraltro, alcun riscontro letterale e sistematico.
La ricorrente, cosi', finisce per impugnare norme introdotte nel
2016 e non intaccate dall'intervento riformatore del 2021: di qui
l'inammissibilita' delle relative questioni, per essere state
proposte oltre il termine di sessanta giorni di cui all'art. 127
Cost.
3.4.- Sempre in via preliminare, va di contro affermata
l'ammissibilita' delle questioni con cui le Regioni ricorrenti
denunciano la lesione delle prerogative costituzionali degli enti
locali. Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, infatti,
tale legittimazione sussiste (ex multis, sentenze n. 108 del 2021, n.
195 del 2019 e n. 17 del 2018), in quanto la stretta connessione tra
le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di
ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente
idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali
(sentenze n. 169 e n. 95 del 2007, n. 417 del 2005 e n. 196 del
2004).
4.- L'esame del merito delle questioni promosse richiede una
ricostruzione del quadro normativo su cui ha inciso il d.l. n. 121
del 2021, come convertito, e della sua portata riformatrice, nei
limiti di quanto di interesse.
4.1.- La legge n. 84 del 1994, nel riordinare la materia
portuale, ha, per la prima volta, dato una disciplina sistematica dei
piani regolatori portuali (art. 5).
Innovando rispetto al passato, il legislatore e' intervenuto in
ordine ai profili della funzione dei piani e della competenza ad
approvarli: da un lato, i piani di nuovo conio non si atteggiano piu'
a meri strumenti di programmazione di opere e sono divenuti strumenti
pianificatori settoriali - seppur (almeno sino alla novella del 2021)
sui generis, in quanto non prevalenti per specialita' sul piano
regolatore comunale - e, dall'altro, la loro approvazione non e' piu'
devoluta esclusivamente allo Stato, ma vede coinvolti anche comuni e
regioni, in considerazione dei rispettivi interessi nel tempo emersi.
4.2.- Successivamente, i decreti legislativi n. 169 del 2016 e n.
232 del 2017 hanno profondamente inciso sulla predetta legge quadro.
Gli interventi modificativi hanno dato risposta alle esigenze
derivate: a) dall'inserimento di taluni porti italiani nella rete
transeuropea dei trasporti, di cui al regolamento (UE) n. 1315/2013,
del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2013, «sugli
orientamenti dell'Unione per lo sviluppo della rete transeuropea dei
trasporti e che abroga la decisione n. 661/2010/UE»; b) dalla
valorizzata visione di insieme degli scali, per mezzo del Piano
strategico nazionale della portualita' e della logistica (PNPL),
adottato in attuazione dell'art. 29 del decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133, recante «Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive»,
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164;
c) dalla necessita' di contingentare la tempistica dei procedimenti
di adozione degli strumenti pianificatori.
Innanzitutto, nella governance dei porti, le Autorita' portuali
"mono-scalo" sono state sostituite dalle Autorita' con competenza su
una circoscrizione territoriale comprendente piu' porti, cosi'
inseriti in un sistema (le Autorita' di sistema portuale di cui
all'art. 6 della legge n. 84 del 1994, con competenza sui porti
individuati dall'Allegato A della stessa legge).
Correlativamente sono state riformate la programmazione del
sistema e la pianificazione dei singoli scali.
Per ogni AdSP tali riforme, infatti, hanno, innovativamente e
coerentemente, previsto l'adozione di uno strumento programmatorio
dell'intera area del sistema, che si aggiunge ai piani portuali dei
singoli porti in esso ricompresi, i quali al primo, oltre che al
PNPL, devono dar attuazione. Tutti erano ricompresi nell'unico
documento costituito dal Piano regolatore di sistema portuale ora
eliminato dall'intervento del 2021.
Al nuovo documento di pianificazione strategica di sistema (DPSS)
e' stato affidato il compito di definire gli obiettivi di sviluppo e
i contenuti sistemici di pianificazione nonche' di individuare gli
ambiti portuali (con perimetrazione delle relative aree portuali,
retro-portuali e di interazione porto-citta') e i loro collegamenti
viari e ferroviari con l'esterno. L'illustrazione delle scelte
operate e dei criteri seguiti e le rappresentazioni grafiche
dell'assetto del sistema dovevano - secondo una previsione ora
abrogata - essere contenute in apposita relazione, che consentisse
anche di guidare la redazione dei singoli piani.
Per cio' che concerne i meccanismi decisionali, le riforme del
2016-17 avevano previsto (con disposizioni oggi modificate dalle
norme impugnate): a) per il nuovo documento di area vasta (DPSS),
l'adozione da parte del Comitato di gestione della AdSP su parere dei
comuni (da rendere entro quarantacinque giorni) e l'approvazione
della regione (nei sessanta giorni successivi alla adozione) su
intesa con il Ministero delle infrastrutture (art. 5, comma 1-quater,
della legge n. 84 del 1994, nel testo anteriore alla novella
impugnata); b) per i piani regolatori dei porti di rilevanza
nazionale e internazionale ricompresi nel sistema, l'adozione da
parte del Comitato di gestione della AdSP su intesa con i comuni
interessati (da raggiungere entro il termine di quarantacinque giorni
dal ricevimento dell'atto), limitatamente alla coerenza con la
pianificazione urbanistica delle aree di interazioni porto-citta', e
l'approvazione della regione (entro quarantacinque giorni dalla
conclusione della VAS) (art. 5, comma 1-sexies, della legge n. 84 del
1994, nel testo anteriore alla novella impugnata).
Per superare gli eventuali stalli decisionali dovuti alle mancate
predette intese, era prevista la convocazione di apposita conferenza
di servizi in forma simultanea e il ricorso al meccanismo dell'art.
14-quinquies della legge n. 241 del 1990 e, dunque, in ultimo, in
caso di persistenza del disaccordo, la devoluzione della decisione al
Consiglio dei ministri (art. 5, commi 1-quinquies e 2-quinquies,
della legge n. 84 del 1994, nel testo anteriore alla novella
impugnata).
4.3.- Le disposizioni contenute nel d.l. n. 121 del 2021, come
convertito, hanno nuovamente inciso sull'art. 5 della legge n. 84 del
1994 in relazione ai contenuti e ai procedimenti di approvazione
tanto del DPSS quanto dei PRP.
4.3.1.- In particolare, il legislatore e' intervenuto sul
documento di pianificazione strategica di sistema con riguardo a
denominazione, contenuto e procedimento di approvazione (prima parte
dall'art. 4, comma 1-septies, lettera a, del d.l. n. 121 del 2021,
come convertito, nella parte in cui riformula l'art. 5, commi 1 e
1-bis, della legge n. 84 del 1994).
Ne e' mutata la denominazione in «documento di programmazione
strategica di sistema», che ne pone in risalto il valore
programmatico; gli e' correlativamente sottratta la funzione di
definire i contenuti sistemici di pianificazione; viene meglio
descritto il contenuto relativo a individuazione e ripartizione degli
ambiti portuali - estesi sino a ricomprendere le «ulteriori aree,
pubbliche e private, assoggettate alla giurisdizione dell'Autorita'
di sistema portuale» - ed e' eliminato il suo accompagnamento ad
apposita relazione illustrativa.
Per quel che concerne l'aspetto procedimentale, il comma 1-bis
del novellato art. 5 prevede l'adozione, da parte del Comitato di
gestione, dell'AdSP, l'acquisizione, in conferenza di servizi
asincrona, del parere di comuni e regioni da rendere in quaranta
giorni, scaduti i quali si intende espresso «parere non ostativo», e
l'approvazione da parte del Ministero delle infrastrutture e della
mobilita' sostenibili (MIMS).
4.3.2.- Ancora nei limiti tracciati dalle censure, l'intervento
di riforma ha inciso sui piani regolatori dei porti di rilevanza
economica nazionale e internazionale (categoria II, classe I e II,
secondo la classificazione di cui all'art. 4 della legge n. 84 del
1994), in relazione al meccanismo di approvazione (novellato comma
2-ter dell'art. 5; resta, invece, immutata e distinta la disciplina
dei porti rilevanza economica regionale e interregionale di categoria
II, classe III, pur se ricompresi in un sistema, di cui al comma
3-bis che fa «salve, altresi', le disposizioni legislative regionali
in materia di pianificazione dei porti di interesse regionale»).
L'adozione del PRP e' ora rimessa al Comitato di gestione
dell'AdSP, su parere - da rendere in quarantacinque giorni e con
valutazione contenutistica (ancora) «limitat[a] alla coerenza» tra le
sue previsioni relative alle aree portuali e retroportuali
perimetrali e le previsioni degli strumenti urbanistici relative alle
aree ad esse contigue - del comune e della regione, nonche' su parere
(da rendere entro 90 giorni) del Ministero. I pareri non resi nel
previsto termine si intendono espressi in senso «non ostativo».
Infine, il PRP, in esito alla VAS, e' approvato ancora dal Comitato
di gestione (prima parte dell'art. 4, comma 1-septies, lettera b, del
d.l. n. 121 del 2021, come convertito, che riformula l'art. 5, comma
2-bis, della legge n. 84 del 1994).
4.3.3.- Per effetto di piu' disposizioni del decreto-legge, come
convertito, il piano regolatore portuale non e' piu' subordinato alla
generale pianificazione urbanistica territoriale (e' abrogata la
previgente previsione «non p[uo'] contrastare con gli strumenti
urbanistici vigenti»), ma e' su di essa prevalente.
Il PRP e' definito, infatti, «piano territoriale di rilevanza
statale [ch]e rappresenta l'unico strumento di pianificazione e di
governo del territorio nel proprio perimetro di competenza» (art. 4,
comma 1-septies, lettera b, del d.l. n. 121 del 2021 nella parte in
cui riformula l'art. 5, comma 2-ter, della legge n. 84 del 1994), e
nella pianificazione di tale perimetro (aree portuali e
retro-portuali) ha «esclusiva competenza» l'Autorita' di sistema
(art. 4, comma 1-septies, lettera a, del d.l. n. 121 del 2021, come
convertito, nella parte in cui riformula l'art. 5, comma 1-quinquies,
della legge n. 84 del 1994 primo periodo), che come detto, acquisisce
il solo parere di regione e comune sulla coerenza con la
pianificazione delle aree contigue.
Le disposizioni, in ragione del dato letterale, della
collocazione sistematica e del raccordo con la apposita procedura di
approvazione, sono da intendere limitate ai soli porti nazionali e
internazionali.
4.3.4.- Con le ulteriori previsioni impugnate, il d.l. n. 121 del
2021, come convertito, ha: a) sottratto le aree costiere dei porti
ricompresi nel sistema portuale dalle aree tutelate per legge ai
sensi dell'art. 142, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004 (art. 4,
comma 1-septies, lettera a, di modifica del comma 1-septies dell'art.
5 della legge n. 84 del 1994), tramite la loro equiparazione alle
zone territoriali omogenee B di cui al decreto del Ministro per i
lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di
densita' edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricanti e
rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e
produttivi e spazi pubblici o riservati alle attivita' collettive, al
verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione
dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli
esistenti, ai sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765);
b) previsto una procedura semplificata di adozione delle modifiche
non sostanziali al piano regolatore portuale (cosiddetti adeguamenti
tecnico-funzionali, ex art. 4, comma 1-septies, lettera e, di
modifica del comma 5 dell'art. 5 della legge n. 84 del 1994); c)
disposto che, per i porti ancora dotati di PRP approvati
antecedentemente al 1994 (meri piani di opere), nell'ipotesi in cui
il Comitato di gestione dell'AdSP ravvisi la necessita' di realizzare
opere in via d'urgenza, il piano operativo triennale (POT) puo',
transitoriamente, definire la destinazione funzionale delle relative
aree, ed e', in tal caso, soggetto ad approvazione del Ministero
delle infrastrutture e della mobilita' sostenibile (art. 4, comma
1-septies, lettera a, che novella l'art. 5, comma 1-sexies, della
legge n. 84 del 1994).
Il medesimo decreto-legge, come convertito, detta, infine, due
regole sul proprio regime applicativo: 1) il comma 1-octies prevede
che le modifiche apportate all'art. 5 non si applicano ai documenti
di pianificazione strategica di sistema approvati prima della loro
entrata in vigore; 2) il comma 1-novies prevede l'obbligo delle
regioni di adeguamento dei propri ordinamenti alle novellate
disposizioni entro 3 mesi dalla loro entrata in vigore.
5.- Venendo al merito delle numerose questioni promosse alle
ricorrenti, per norme impugnate e parametri evocati, esse, per
ragioni sistematiche ed espositive, vanno disaminate suddividendole
per gruppi tematici, individuati secondo il loro oggetto.
6.- Prioritario ad ogni altro, per pregiudizialita'
logico-giuridica, e' lo scrutinio del gruppo di vizi attinenti
all'esercizio della funzione legislativa (da ultimo, ex plurimis,
sentenze n. 8 del 2022, n. 186 e n. 115 del 2020).
Nel sostenere le doglianze, le ricorrenti indicano chiaramente ed
esaustivamente le competenze legislative e amministrative, regionali
e comunali, asseritamente lese dall'atto legislativo impugnato,
sicche' anche per esse risulta assolto l'onere di motivazione sulla
ridondanza dei vizi.
6.1.- L'analisi delle diverse censure richiede di soffermarsi
sull'iter legislativo delle disposizioni impugnate.
Le norme di riforma della pianificazione portuale sono state
introdotte dalla legge di conversione (n. 156 del 2021) del d.l. n.
121 del 2021.
In particolare, risulta dagli atti parlamentari della Camera dei
deputati che, nel corso dell'esame del disegno di legge di
conversione (AC n. 3278) da parte delle Commissioni riunite VIII e
IX, e' stato proposto, esaminato e approvato (tra il 18 e il 25
ottobre 2021) un emendamento aggiuntivo contenente la riforma
dell'art. 5 della legge n. 84 del 1994. Di seguito, l'Assemblea (il
28 ottobre successivo) ha approvato il testo sottoposto dalle
Commissioni, esprimendo il voto sull'articolo unico della legge di
conversione, su cui era stata posta la questione di fiducia.
Dai lavori parlamentari del Senato della Repubblica (AS n. 2437)
emerge, inoltre, che il testo e' approdato alla VIII Commissione
permanente il 2 novembre 2021, nell'imminenza della scadenza del
termine per convertire il decreto-legge (9 novembre 2021), e, dopo il
suo esame e il parere favorevole, in esito a quattro sedute, e' stato
sottoposto (4 novembre 2021) alla votazione dell'Aula l'articolo
unico della legge di conversione, con apposizione della fiducia.
Le disposizioni approvate, per come rappresentato dalle
ricorrenti e riscontrabile nei lavori parlamentari, corrispondono
sostanzialmente a quelle contenute nella proposta di legge
presentata, presso la Camera dei deputati, il 30 novembre 2020 dagli
onorevoli Paita e Nobili (AC n. 2807) per la riforma, tra gli altri,
dell'art. 5 della legge n. 84 del 1994, rimasto all'esame della IX
Commissione, in sede referente, nell'aprile del 2021.
6.2.- Alla luce di tale premessa, tutte le questioni in esame
risultano non fondate.
6.2.1.- Si dolgono, anzitutto, le ricorrenti della disomogeneita'
delle norme impugnate rispetto al decreto-legge in esame, deducendo
la violazione dell'art. 77, secondo comma, e (la sola Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia) dell'art. 72, primo comma, Cost. per
abuso del procedimento di conversione.
Il difetto di collegamento tra i due atti normativi risiederebbe
nella circostanza che il primo conteneva disposizioni attinenti solo
agli investimenti e alla sicurezza del trasporto marittimo e non
anche alle competenze amministrative in materia portuale, oggetto di
una distinta proposta di legge. L'insussistenza della necessaria
correlazione sarebbe, poi, confermata dal difetto di urgenza di norme
che sono di non immediata applicazione, ma rivolte a regolare la
futura pianificazione.
Le doglianze non hanno fondamento.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, la legge di
conversione rappresenta una legge «funzionalizzata e specializzata»
alla stabilizzazione dell'originario decreto-legge, con la
conseguenza che non puo' aprirsi a oggetti eterogenei rispetto a
quelli originariamente contenuti nel d.l., ma puo' solo contenere
disposizioni coerenti con quelle originarie dal punto di vista
materiale o finalistico (da ultimo, sentenze n. 245 del 2022, n. 210
del 2021 e n. 226 del 2019). Diversamente, l'iter procedimentale
semplificato, previsto dai regolamenti parlamentari, «potrebbe essere
sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano l'atto con
forza di legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche di confronto
parlamentare» (sentenza n. 32 del 2014).
La Corte ha, peraltro, precisato che la violazione dell'art. 77
Cost. si determina solo quando le disposizioni aggiunte in sede di
conversione siano totalmente «estranee» o addirittura «intruse»,
cioe' tali da interrompere ogni correlazione tra il decreto-legge e
la legge di conversione (sentenza n. 251 del 2014), rimarcando che
solo la palese estraneita' delle norme impugnate rispetto all'oggetto
e alle finalita' del decreto-legge (sentenza n. 22 del 2012), oppure
la «evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra
le disposizioni incorporate nella legge di conversione e quelle
dell'originario decreto-legge» (sentenza n. 154 del 2015), possono
inficiare di per se' la legittimita' costituzionale delle norme
introdotte con la legge di conversione (sentenze n. 247 e n. 226 del
2019).
Nella specie, l'assunto che le norme censurate, approvate in sede
di conversione, siano del tutto estranee al contenuto originario del
decreto-legge che le contiene non puo' essere condiviso per diverse
ragioni.
Come evincibile dal titolo, dal preambolo e dall'esame delle sue
disposizioni, il decreto-legge adottato dal Governo e' intervenuto,
tra l'altro, in tema di investimenti e sicurezza delle infrastrutture
e dei trasporti ai dichiarati scopi di migliorare la mobilita' tra le
diverse regioni, ridurre il divario infrastrutturale esistente e
incrementare la sicurezza della circolazione e delle infrastrutture.
Ai trasporti marittimi, in particolare, era gia' dedicato l'art.
4, il quale e' intervenuto anche sulla legge n. 84 del 1994 con
modifiche alle circoscrizioni territoriali delle AdSP della Regione
Siciliana e della Regione autonoma Sardegna, per «assicurare una
programmazione sistemica delle infrastrutture portuali distribuite
lungo» le loro coste.
Inoltre, deve considerarsi che il d.l. n. 121 del 2021 contiene
norme (nel preambolo e agli articoli da 10 a 12) per l'attuazione del
Piano nazionale di ripresa e resilienza, approvato il 13 luglio 2021
dal Consiglio Ecofin dell'Unione europea, tra i cui obiettivi in tema
di «infrastrutture» (missione 3) vi e' il potenziamento della
competitivita' del sistema portuale con implemento della sua
integrazione nella catena logistica (componente 2 «intermodalita' e
logistica integrata»). Tra le prime misure da realizzare per il
raggiungimento di tali traguardi, il Piano individua proprio la
«Semplificazione delle procedure per il processo di pianificazione
strategica» avente ad oggetto «l'aggiornamento della pianificazione
portuale per garantire una visione strategica del sistema portuale
italiano».
E' pertanto evidente che la riforma della programmazione dei
sistemi portuali e della pianificazione dei porti - atta a
valorizzare, con la razionalizzazione di opere e servizi, il loro
ruolo di snodo logistico in un contesto sistemico e di
interconnessione alle infrastrutture di terra - non puo' dirsi del
tutto estranea, per oggetto e finalita', all'originario intervento
normativo in tema di sviluppo delle infrastrutture e dei trasporti.
Quanto ora affermato vale a superare anche gli ulteriori
argomenti in proposito spesi dalle ricorrenti, tutti ancora volti a
dimostrare la - insussistente, come si e' detto - eterogeneita' delle
norme aggiunte rispetto all'originario decreto-legge.
6.2.2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia lamenta, poi,
la violazione dell'art. 77 Cost. per inidoneita' del decreto-legge a
introdurre riforme di sistema.
Anche questa censura non e' fondata.
Deve rilevarsi che il d.l. n. 121 del 2021, come convertito,
modifica si' la legge n. 84 del 1994, intitolata «Riordino della
legislazione in materia portuale», ma la sua portata innovativa e'
solo parziale (si veda, similmente, per l'esclusione della portata di
sistema di talune riforme, perche' limitate a interventi settoriali
sulla disciplina, sentenze n. 33 del 2019, n. 99 del 2018 e n. 287
del 2016).
La novella, infatti, ha ad oggetto solo le previsioni relative
alla programmazione dell'area del sistema portuale e alla
pianificazione dei porti, mentre la legge quadro ha un respiro ben
piu' ampio, disciplinando anche l'organizzazione e le attivita'
portuali, le funzioni delle Autorita' di sistema portuale (AdSP) e
taluni aspetti lavoristici e previdenziali dei lavoratori portuali.
La circostanza che le norme impugnate riguardino solo taluni profili
della legge quadro, per quanto importanti, vale di per se', e al di
la' d'ogni altra considerazione, a escludere che quella in discorso
possa considerarsi una "riforma di sistema".
6.2.3.- La Regione autonoma denuncia, ancora, che le modalita' di
approvazione delle norme censurate violino l'art. 72, primo comma,
Cost. per radicale alterazione del procedimento ordinario di
approvazione della legge.
Secondo la ricorrente, l'apposizione in entrambi i rami del
Parlamento della questione di fiducia sull'articolo unico della legge
di conversione, da un lato, avrebbe impedito l'approvazione della
riforma articolo per articolo da parte di ciascuna Assemblea, per
come prescritto dalla norma costituzionale, e, dall'altro, avrebbe
dato luogo ad un procedimento per commissione «sostanzialmente»
redigente, al di fuori dei casi consentiti dai regolamenti
parlamentari, impedendo ancora una volta all'aula l'esame delle
singole disposizioni.
La questione non e' fondata.
Va, anzitutto, rammentato che questa Corte e' competente a
giudicare in ordine al rispetto delle norme costituzionali sul
procedimento legislativo, ma non anche in ordine al rispetto delle
previsioni dei regolamenti parlamentari della Camera e del Senato,
per la cui eventuale violazione operano rimedi interni alle Assemblee
parlamentari, alle quali sole spetta il giudizio relativo
all'interpretazione e all'applicazione delle previsioni regolamentari
(cosi', per tutte, sentenze n. 237 del 2013, n. 78 del 1984 e n. 9
del 1959).
Cio' premesso, nella specie non e' ravvisabile alcuna violazione
dell'art. 72 Cost.
La discussione e la votazione delle Assemblee - che, come si e'
poc'anzi visto, sono state precedute dall'esame in sede referente da
parte delle commissioni competenti - si sono concentrate
sull'articolo unico del disegno di legge di conversione del
decreto-legge: il che, come questa Corte ha gia' avuto modo di
rilevare, non e' di per se' lesivo di quanto disposto dall'art. 72
Cost. (sentenze n. 237 del 2013 e n. 391 del 1995).
Invero, la circostanza che esame e votazione si siano manifestati
con tali modalita' «non significa, peraltro, che le Camere non
abbiano potuto decidere con piena cognizione di tutte le
modificazioni apportate» (sentenza n. 391 del 1995), essendo queste
tutte allegate all'articolo unico, sicche' tutte potevano «formare
oggetto, se non di voto separato, di discussione nell'ambito di
ciascuna Camera» (ancora sentenza n. 391 del 1995).
6.2.4.- In ultimo, entrambe le Regioni ricorrenti lamentano la
violazione del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5
e 120 Cost. nel procedimento di approvazione delle norme impugnate.
Anche queste questioni non sono fondate.
La giurisprudenza di questa Corte afferma costantemente che il
principio di leale collaborazione non si impone, di norma, al
procedimento legislativo, salvo per il caso di legislazione delegata
ove ricorra uno stretto intreccio fra materie e competenze (tra le
tante, sentenze n. 169 del 2020, n. 44 del 2018, n. 237 e n. 192 del
2017, nonche' n. 251 del 2016).
Il rilievo, sul piano della legittimita' costituzionale, della
consultazione con le regioni e' esclusa a maggior ragione nel caso
del decreto-legge - la cui adozione e' condizionata dal secondo comma
dell'art. 77 Cost. soltanto al presupposto dei casi straordinari di
necessita' e urgenza (sentenze n. 194 del 2019, n. 137 e n. 17 del
2018) - e, soprattutto, nell'ipotesi, come quella in esame, della
conversione in legge, il cui procedimento ha tempi stretti,
costituzionalmente stabiliti.
7.- Occorre a questo punto esaminare i diversi gruppi di
questioni aventi ad oggetto il contenuto precettivo delle singole
norme statali di riforma dell'art. 5 della legge n. 84 del 1994.
7.1.- Posto che in tutte dette censure e' lamentata, quale motivo
principale, la violazione del riparto di competenze, diretta o in
ridondanza, occorre anzitutto identificare l'ambito materiale cui
ricondurre la disciplina impugnata.
La Regione Toscana lamenta, in particolare, l'invasione della
potesta' legislativa attribuita in via concorrente alle regioni
dall'art. 117, terzo comma, Cost. nelle materie «porti [...] civili»,
«governo del territorio», «tutela e sicurezza del lavoro», e, in via
residuale, dall'art. 117, quarto comma, Cost. nelle materie
«turismo», «attivita' produttive» e «commercio».
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia assume, in prima
battuta, il contrasto delle disposizioni statali con i parametri
statutari che le attribuiscono competenza legislativa primaria nelle
materie «urbanistica», «viabilita'» e «trasporti» (art. 4, numeri 12,
9 e 11 dello statuto speciale, per come attuato dagli artt. 9 e 11,
comma 1, lettera aa, del d.lgs. n. 111 del 2004). In seconda battuta,
anche la Regione autonoma lamenta la violazione dei criteri di
riparto della potesta' legislativa concorrente stabilita dalla
Costituzione nelle materie «porti [...] civili» e «governo del
territorio», nonche' dall'art. 5, numero 12), dello statuto speciale
nella materia «linee marittime».
In via subordinata, le ricorrenti censurano le norme per
illegittima chiamata in sussidiarieta', per difetto di presupposto e
per carenza di previsione di adeguata forma di collaborazione,
individuata nell'intesa.
7.1.1.- Ai fini dell'individuazione dell'ambito materiale cui
ricondurre la disciplina impugnata, occorre tener conto, secondo i
criteri enunciati dalla costante giurisprudenza di questa Corte,
della sua ratio, della finalita' che persegue e del suo contenuto,
tralasciando la considerazione degli aspetti marginali e degli
effetti riflessi (tra le altre, sentenze n. 193 e n. 70 del 2022, n.
56 del 2020, n. 164, n. 137 e n. 116 del 2019).
Ebbene, e' agevole, anzitutto, rilevare che, nella disciplina
statale in esame, non vengono in rilievo, se non marginalmente o di
riflesso, le materie «viabilita'», «trasporto», «turismo»,
«commercio», «attivita' produttive», «tutela e sicurezza del lavoro».
Essa, piuttosto, attenendo in estrema sintesi alla
"programmazione e pianificazione portuale", incide contestualmente,
come ne rivela anche il nome, sulle materie «porti [...] civili» e
«governo del territorio», e, dunque, anche sulla materia
«urbanistica», di cui all'art. 4, numero 12), dello statuto speciale.
Tale interferenza materiale deve essere risolta secondo il
criterio della prevalenza (tra le altre, sentenze n. 35 del 2021, n.
170 del 2019 e n. 126 del 2014); ne consegue che, in ragione del suo
nucleo essenziale, la disciplina contestata va ascritta alla materia
«porti [...] civili».
La pianificazione portuale e', infatti, regolamentazione
settoriale dell'assetto dell'area portuale preordinata al corretto
svolgimento e allo sviluppo dei relativi traffici e, come tale,
prevale per "specialita'" sulla regolazione generale propria del
governo del territorio e dell'urbanistica. Questa, pur nella sua
nozione piu' ampia di globale disciplina dell'uso e delle
trasformazioni del territorio, «non esclude la configurabilita' [...]
di valutazioni e discipline diverse, neppure se improntate anche esse
ad analoghe esigenze di integralita' e di globalita'» (cosi' sentenza
n. 359 del 1985).
A tale ascrizione materiale questa Corte ha gia', d'altro canto,
proceduto per il piano strategico nazionale della portualita' e della
logistica cui il DPSS deve essere coerente e a cui il PRP, nei porti
amministrati dalle Autorita' di sistema, deve dare attuazione
(sentenza n. 261 del 2015).
Non sono fondate, dunque, le censure con cui in via principale le
Regioni ricorrenti invocano titoli di competenza in materia diversa
dai «porti [...] civili».
7.2.- Dalla riconducibilita' delle disposizioni impugnate a tale
materia di legislazione concorrente deriva che le norme dettate dallo
Stato possano trovare legittimazione se ne stabiliscono i principi
fondamentali, secondo quanto previsto dall'art. 117, terzo comma,
Cost., o se dettate per effetto della «chiamata in sussidiarieta'».
Quanto ai primi occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza
costante di questa Corte, la qualificazione di una norma di fonte
statale, quale principio fondamentale di una materia di competenza
legislativa concorrente cui le Regioni devono adeguarsi, deve essere
valutata, avendo riguardo al contenuto della stessa e alla sua
funzione nel sistema (ex plurimis, sentenze n. 166 e n. 44 del 2021,
n. 78 del 2020, n. 94 del 2018, n. 16 del 2010), in considerazione
delle «esigenze di coerenza sistematica e di uniformita' a livello
nazionale della disciplina» (sentenza n. 166 del 2021).
Quanto al meccanismo della chiamata in sussidiarieta' -
costantemente richiamato da questa Corte a partire dalle sentenze n.
303 del 2003 e n. 6 del 2004 - pur nelle materie di legislazione
concorrente o residuale, le esigenze di carattere unitario abilitano
lo Stato ad accentrare l'esercizio delle funzioni amministrative, ai
sensi dell'art. 118 Cost., e al tempo stesso a regolarne l'esercizio.
Affinche' l'intervento normativo statale "in attrazione" sia
costituzionalmente legittimo e' necessario che la disciplina dettata
sia logicamente pertinente, risulti limitata a quanto strettamente
indispensabile e preveda adeguati meccanismi di cooperazione con i
livelli di governo coinvolti per l'esercizio concreto delle funzioni
amministrative allocate in capo agli organi centrali (ex plurimis,
sentenze n. 123 e n. 40 del 2022, n. 246 del 2019, n. 142 e n. 7 del
2016).
7.3.- Con riferimento alla fattispecie in esame, questa Corte
ritiene, innanzitutto, che l'intervento statale in attrazione trovi
presupposto legittimante nelle esigenze unitarie, che risultino non
sproporzionate o irragionevoli (tra le altre, sentenze n. 170 del
2017 e n. 142 del 2016).
Le modifiche apportate alla programmazione dei diversi sistemi
portuali e alla pianificazione dei singoli porti di rilevanza
internazionale e nazionale - in disparte la valutazione
contenutistica delle diverse norme - sono atte ad accelerare i tempi
di adozione dei relativi strumenti regolatori (DPSS e PRP) e a
razionalizzarne il contenuto, per consentire il potenziamento dei
porti in termini di opere strutturali e di connessione con la catena
logistica nazionale e internazionale.
L'intervento del legislatore ha voluto dare risposta agli
elementi di criticita' del sistema portuale italiano costituiti dalla
carenza di opere, servizi e interconnessione. Criticita' accentuate
dal rilievo che, pur a seguito della riforma del 2016-17, persistono
scali con piani adottati antecedentemente alla legge n. 84 del 1994 e
dunque privi di valore pianificatorio.
La novella del 2021, proprio in tale ottica, e' stata assunta a
tassello degli interventi di rilancio economico ed infrastrutturale
del paese previsti nel PNRR («Riforma 1.1 - Semplificazione delle
procedure per il processo di pianificazione strategica» del sistema
portuale italiano come misura di attuazione della Missione 3
componente 2 «Intermodalita' e logistica integrata»), la cui puntuale
e sollecita attuazione e' normativamente definita di «preminente
valore di interesse nazionale» (art. 1, comma 2, del d.l. n. 77 del
2021, come convertito).
D'altronde, questa Corte aveva gia' prefigurato che il carattere
di rilevanza economica internazionale o di preminente interesse
nazionale dei porti avrebbe potuto «giustificare la competenza
legislativa ed amministrativa dello Stato su di essi sulle connesse
aree portuali» (sentenze n. 412 del 2008, n. 255 del 2007, n. 90 e n.
89 del 2006).
7.4.- Quanto al riscontro dei necessari strumenti collaborativi,
i ricorsi assumono che, per il tipo di interessi coinvolti, essi
dovrebbero necessariamente consistere nell'intesa in senso forte.
7.4.1.-Tale forma di collaborazione la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ritiene sia, anzi, imposta dalle norme di
attuazione dello statuto per il trasferimento di funzioni in materia
di viabilita' e trasporti.
L'invocazione da parte della Regione autonoma di una specifica
previsione normativa non ha fondamento.
L'art. 11, comma 1, lettera aa), del d.lgs. n. 111 del 2004, nel
disciplinare il trasferimento delle funzioni amministrative alla
Regione in materia di trasporti, individua tra quelle rimaste allo
Stato, per esigenze di unitarieta', la «fissazione dei principi
fondamentali [...] nei porti di rilievo nazionale e internazionale
[...] per la pianificazione, programmazione e progettazione degli
interventi aventi ad oggetto la costruzione, la gestione, la bonifica
e la manutenzione dei porti e delle vie di navigazione, delle opere
edilizie a servizio dell'attivita' portuale, dei bacini di
carenaggio, di fari e fanali» e prescrive che la fissazione avvenga
«previa intesa».
La norma risulta non conferente con la regolazione territoriale
in termini di ripartizione di essa in aree (zonizzazione) e di
individuazione della collocazione di future opere (localizzazione)
propria dei piani urbanistici, essendo piuttosto sussumibile in
quella attivita', sicuramente con la prima connessa, ma da essa
distinta e successiva, di previsione e progettazione di opere
pubbliche.
7.4.2.- Escluso, dunque, il ricorrere nella specie di puntuali
previsioni che impongano l'intesa, come di norme costituzionali che
impongano che la collaborazione regionale debba consistere in essa
(sentenza n. 214 del 2006), deve rammentarsi che i necessari
strumenti di collaborazione non sono univoci, ma si diversificano «in
relazione al tipo di interessi coinvolti e alla natura e
all'intensita' delle esigenze unitarie che devono essere soddisfatte»
(sentenza n. 62 del 2005) nonche' alle competenze incise.
In particolare, nelle materie di potesta' legislativa
concorrente, la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto adeguato il
parere obbligatorio, anche non vincolante, per atti generali o
regolatori di carattere "tecnico" e per provvedimenti puntuali
incidenti su interessi specifici (sentenze n. 278 del 2010, n. 214
del 2006, n. 285 e n. 383 del 2005), e piuttosto, richiesto l'intesa,
ora nella forma debole ora in quella forte, in relazione ad atti di
programmazione o di ripartizione delle risorse o ad atti incidenti su
rilevanti interessi regionali (tra le altre, sentenze n. 123 del
2022, n. 165 del 2011 e n. 285 del 2005; nella specifica materia
portuale, sentenze n. 261 del 2015, n. 79 del 2011 e n. 378 del
2005).
La non univocita' di funzioni disciplinate e di interessi
coinvolti dalle disposizioni impugnate non rende, allora, possibile
individuare, in termini generali, l'adeguatezza di una specifica
forma collaborativa, che va pertanto valutata in concreto con
riferimento all'oggetto della disciplina (DPSS, PRP, piano operativo
triennale).
8.- In relazione al DPSS, le Regioni deducono, in primo luogo, la
violazione del principio di leale collaborazione perche' e' stata
loro sottratta la competenza ad approvarlo; si dolgono, poi, dello
slittamento dell'acquisizione del parere comunale dalla fase
precedente l'adozione del DPSS a quella ad esso successiva (vizio
dedotto dalla sola Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia) e, infine,
della previsione che il parere comunale e regionale debba essere
espresso in quarantacinque giorni e che la sua omissione sia
superabile con il meccanismo devolutivo del silenzio significativo
(il parere non espresso e' ritenuto infatti «non ostativo»).
In via ulteriore, la Regione autonoma si duole, anche sotto il
profilo della violazione del principio del buon andamento,
dell'abrogazione della norma che prevedeva la relazione illustrativa
di accompagnamento al DPSS (previgente art. 5, comma 1-bis, lettera
c, della legge n. 84 del 1994), perche' l'eliminazione di essa
costituirebbe ostacolo alle valutazioni sul documento a essa
spettanti.
Le questioni promosse sono fondate nei termini che seguono.
8.1.- Il principio di leale collaborazione impone, in primo
luogo, che l'AdSP accompagni il DPSS redatto con un documento
esplicativo. Diversamente, per i ristretti termini assegnati alle
valutazioni e per la complessita' di queste anche sul piano tecnico,
regioni e comuni non sarebbero posti nella condizione di esprimersi
con la dovuta consapevolezza.
Va, pertanto, dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 4,
comma 1-septies, lettera a), del d.l. n. 121 del 2021, come
convertito, nella parte in cui, sostituendo l'art. 5, comma 1, della
legge n. 84 del 1994, non prevede che il DPSS sia accompagnato da una
relazione illustrativa che descriva i criteri seguiti nel prescelto
assetto del sistema e gli indirizzi per la futura pianificazione.
Rimane assorbita l'ulteriore questione per violazione dell'art.
97 Cost.
8.2.- Fondata e' anche la censura volta a lamentare l'assenza di
un idoneo strumento collaborativo nel procedimento di approvazione
del DPSS.
Questo riveste i caratteri di documento di programmazione di una
area vasta (in quanto attiene all'intero sistema portuale) che pone
le premesse, i confini e le regole della successiva pianificazione
delle singole aree portuali e che individua il reticolo di
collegamento tra i porti e le infrastrutture logistiche di terra: in
quanto tale, esso incide su una considerevole porzione del territorio
regionale e involge, si badi, anche i porti regionali ricompresi
nella circoscrizione dell'Autorita' di sistema.
In particolare, nella funzione rimessagli di individuazione e
delimitazione dell'ambito portuale e delle sue sotto aree (portuali,
retroportuali, interazione porto-citta' e collegamenti
infrastrutturali), tale documento finisce per stabilire cio' che e'
di competenza pianificatoria dell'AdSP (aree portuali e
retroportuali) e cio' che spetta alla pianificazione di comune,
regione e altri enti competenti (interazione porto-citta' e
collegamenti infrastrutturali).
Nell'esercizio di tale rilevante funzione programmatoria - ferme
le previsioni sulla adozione da parte dell'AdSP e sul parere del
comune - non si puo', allora, prescindere da uno strumento
collaborativo tra Stato e regioni, quale l'intesa, nella fase di
approvazione.
La conclusione risulta in linea con la sentenza n. 261 del 2015
con cui questa Corte ha stabilito la necessita' di adozione in sede
di Conferenza Stato-regioni del documento di strategia nazionale
della portualita' e logistica (PSNPL), con il quale, va ricordato, il
DPSS deve essere coerente (art. 5, comma 1, della legge n. 84 del
1994, come novellato dal d.l. n. 121 del 2021, come convertito).
Il timore che l'intesa per il DPSS porti a lentezze procedurali e
al rischio di paralisi deve superarsi con la previsione di un termine
per la sua formazione e con il meccanismo di superamento del mancato
accordo, entrambi mutuabili dalle previgenti disposizioni, salva
ovviamente una diversa ed eventuale disciplina che il legislatore
intendesse adottare.
Quanto al primo aspetto, l'art. 5 della legge n. 84 del 1994,
nella precedente formulazione, assegnava alla regione un termine per
l'approvazione del DPSS, previa intesa con il Ministero (allora di
sessanta giorni dalla adozione del documento); del pari, un termine
deve avere ora il Ministero per l'approvazione del documento, previa
intesa con la regione, in esito alla acquisizione del parere del
comune. Seguendo la tempistica ora imposta dalla novella, esso va
individuato in quarantacinque giorni: tale termine, in particolare,
stabilito dal d.l. n. 121 del 2021, come convertito, per il parere
della regione, va ora a scandire la tempistica per il raggiungimento
della ritenuta necessaria intesa.
Quanto al secondo aspetto, l'art. 5 della legge n. 84 del 1994
nella precedente formulazione prevedeva, in caso di dissenso,
l'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 14-quinquies della
legge n. 241 del 1990. Del pari, per l'intesa ora ritenuta necessaria
da questa Corte, nel caso in cui essa non sia raggiunta, dovra' farsi
applicazione di tali disposizioni in quanto compatibili. Esse,
infatti, risultano adeguate al principio di leale collaborazione per
il previsto procedimento di composizione del dissenso con reiterate
trattative (sentenza n. 179 del 2012) e, solo in ultimo, di suo
superamento.
Va, dunque, dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 4,
comma 1-septies, lettera a), del d.l. n. 121 del 2021, come
convertito, nella parte in cui, sostituendo l'art. 5, comma 1-bis,
della legge n. 84 del 1994, prevede che il DPSS «e' approvato dal
Ministero delle infrastrutture e della mobilita' sostenibili, che si
esprime sentita la Conferenza nazionale di coordinamento delle
Autorita' di sistema portuale di cui all'articolo 11-ter della
presente legge», a seguito di parere della regione territorialmente
interessata da esprimere nel termine di quarantacinque giorni,
anziche' «e' approvato, nei quarantacinque giorni successivi
all'acquisizione del parere del comune, previa intesa con la regione
territorialmente interessata, dal Ministero delle infrastrutture e
della mobilita' sostenibili che si esprime sentita la Conferenza
nazionale di coordinamento delle Autorita' di sistema portuale di cui
all'articolo 11-ter della presente legge. In caso di mancanza di
accordo si applicano le disposizioni di cui all'art. 14-quinquies
della legge 7 agosto 1990, n. 241 in quanto compatibili».
8.2.1.- Non risulta, invece, lesivo delle prerogative comunali lo
spostamento del parere dello stesso dalla fase precedente a quella
successiva all'adozione del documento.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, che non da' specifico
sostegno argomentativo alla doglianza, non tiene in debito conto che
i comuni gia' partecipano nella fase della adozione del DPSS tramite
i membri di loro nomina al Comitato di gestione e che esprimere il
parere in seguito alla adozione del documento, semmai, potenzia la
ponderazione consultiva. L'espressione del giudizio sul documento
formato consente, infatti, da un lato una valutazione piu' puntuale
e, dall'altro, evidenzia le criticita' per la successiva fase di
approvazione.
8.3.- La dichiarazione di illegittimita' costituzionale assorbe
la censura della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, nei
confronti dello stesso art. 4, comma 1-septies, lettera a), del d.l.
n. 121 del 2021, come convertito, nella diversa parte in cui
riformula il contenuto del documento (comprensivo, tra l'altro,
dell'individuazione e ripartizione degli ambiti portuali,
dell'individuazione dei collegamenti infrastrutturali e degli
attraversamenti dei centri urbani, di cui al novellato art. 5, comma
1, lettere b, c, e d, della legge n. 84 del 1994) senza prevedere che
sia raggiunta l'intesa su di esso.
8.4.- Le questioni promosse verso tali ultime norme sul contenuto
del documento, per violazione delle competenze amministrative
riservate alla regione e ai comuni dagli artt. 118, primo e secondo
comma, Cost. e dall'art. 11 dello statuto speciale, sono, invece, non
fondate.
L'affidamento al documento di programmazione dell'individuazione
e della ripartizione degli ambiti portuali (in aree portuali,
retro-portuali e di interazione porto-citta') e dei loro collegamenti
con l'esterno non sottrae a regioni e comuni le competenze
amministrative urbanistiche loro riservate.
Il novellato art. 5, comma 1-quinquies, della legge n. 84 del
1994 (in parte qua non impugnato), invero, espressamente ripartisce
la funzione pianificatoria tra enti a seconda degli interessi
tutelati: all'AdSP quella sul perimetro portuale, a comune e regioni
quella sulle aree di interazione porto-citta' e all'«ente competente»
quella sui diversi collegamenti infrastrutturali.
La delimitazione geografica delle relative aree e', inoltre,
garantita dalla (sopra ritenuta necessaria) intesa ed e' sindacabile
dal giudice amministrativo.
8.5.- Fondata e', invece, la questione con la quale la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia si duole della competenza del DPSS a
ricomprendere negli ambiti portuali «le ulteriori aree pubbliche e
private assoggettate alla giurisdizione dell'Autorita' di sistema
portuale», esterne alla sua circoscrizione (art. 4, comma 1-septies,
lettera a, del d.l. n. 121 del 2021, come convertito, nella parte in
cui sostituisce l'art. 5, comma 1, lettera b, seconda parte, della
legge n. 84 del 1994).
La norma e' costituzionalmente illegittima perche' in contrasto
con le necessarie condizioni di esercizio della chiamata in
sussidiarieta'.
In particolare, la previsione - peraltro dai contorni oscuri -
contrasta con la necessita' che la disciplina statale "in attrazione"
regoli la funzione amministrativa in termini di pertinenza e stretta
indispensabilita'.
Il legislatore statale, infatti, non indica alcun criterio,
geografico o funzionale, per l'individuazione di tali imprecisate
zone, esterne tanto all'ambito portuale di ciascun porto, quanto al
sistema. Viene, cosi', rimessa alla stessa Autorita' chiamata
all'esercizio delle funzioni amministrative l'individuazione del
perimetro territoriale in cui esse possono essere esercitate.
Deve essere, quindi, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 4, comma 1-septies, lettera a), del d.l. n. 121 del 2021,
come convertito, nella parte in cui sostituisce l'art. 5, comma 1,
lettera b), della legge n. 84 del 1994, limitatamente alle parole
«che comprendono, oltre alla circoscrizione territoriale
dell'Autorita' di sistema portuale, le ulteriori aree, pubbliche e
private, assoggettate alla giurisdizione dell'Autorita' di sistema
portuale».
Rimangono assorbiti gli ulteriori profili di illegittimita'
costituzionale dedotti dalla Regione a statuto speciale.
9.- Un ulteriore gruppo di questioni ha ad oggetto le norme che
danno nuova disciplina ai piani regolatori portuali inerenti ai porti
di rilevanza economica nazionale e internazionale (art. 4, comma
1-septies, lettere a, b, ed e, del d.l. n. 121 del 2021, come
convertito, che hanno novellato l'art. 5 della legge n. 84 del 1994,
rispettivamente, ai commi 1-quater, 1-quinquies, primo periodo; ai
commi 2-bis e 2-ter; e al comma 5).
9.1.- Devono essere affrontate, anzitutto, le censure con cui si
contestano le norme che assegnerebbero nuova valenza al PRP di tali
porti in termini di prevalenza sugli strumenti urbanistici generali
(art. 4, comma 1-septies, lettere a e b del d.l. n. 121 del 2021,
come convertito, che modifica i commi 1-quinquies, primo periodo,
2-bis e 2-ter dell'art. 5 della legge n. 84 del 1994), in primis per
la dedotta violazione dei criteri di riparto della potesta'
legislativa concorrente in materia «porti [...] civili».
Le questioni non sono fondate.
Le novellate disposizioni prevedono che «[l]a pianificazione
delle aree portuali e retro-portuali e' competenza esclusiva
dell'Autorita' di sistema portuale» (art. 5, comma 1-quinquies), che
«[Il] PRP e' un piano territoriale di rilevanza statale e rappresenta
l'unico strumento di pianificazione e di governo del territorio nel
proprio perimetro di competenza» (art. 5, comma 2-ter) e che la
valutazione consultiva regionale e comunale su di esso sia di mera
coerenza con le previsioni degli strumenti urbanistici (per le sole
aree di cerniera tra il porto e la citta') (art. 5, comma 2-bis,
lettera b).
Esse, tanto singolarmente quanto nel loro complesso,
effettivamente, assegnano preminenza al PRP nel suo rapporto con i
piani urbanistici generali.
Cio', peraltro, non fa che riportare il piano regolatore portuale
al generale principio urbanistico della prevalenza dei piani
settoriali, quali piani funzionalmente finalizzati, su quelli
generali. Il PRP, infatti, deve dare speciale disciplina al
territorio portuale in quanto preordinato alla tutela dello specifico
interesse pubblico al corretto svolgimento e allo sviluppo del
traffico marittimo nazionale e internazionale.
Il legislatore con le disposizioni impugnate ha, quindi, corretto
l'originaria distonia della previgente subordinazione del piano
regolatore portuale al piano regolatore generale, in coerenza con
quanto gia' ritenuto da questa Corte con la sentenza n. 408 del 1995,
secondo cui la regola della prevalenza dei piani settoriali e'
principio fondamentale della materia urbanistica; e tale assunto va
ora confermato anche con riferimento alla materia «porti [...]
civili».
9.2.- La qualificazione della regola della "prevalenza" del PRP
dei porti nazionali e internazionali sui piani urbanistici, in
termini di principio fondamentale della materia, conduce alla non
fondatezza delle questioni che hanno ad oggetto norme ad esso legate
per evidente rapporto di coessenzialita' e di necessaria integrazione
(sentenze n. 272 del 2013, n. 16 del 2010, n. 237 del 2009 e n. 430
del 2007).
Sono, pertanto, non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale aventi ad oggetto: a) la norma che ammette nelle aree
retro-portuali solo attivita' accessorie alle funzioni portuali (art.
4, comma 1-septies, lettera a, che ha modificato l'art. 5, comma
1-quater, secondo periodo, della legge n. 84 del 1994). La norma
limita il potere pianificatorio "prevalente" dell'Autorita' portuale
nell'area di sua competenza e, diversamente da quanto sostenuto dalla
ricorrente, tale limitazione e' garanzia e non frustrazione degli
interessi territoriali, al pari della previsione, contenuta nello
stesso articolo, secondo cui nelle aree del porto sono consentite
esclusivamente le funzioni portuali; b) la norma che, per l'adozione
delle modifiche che non alterano in modo sostanziale la struttura del
PRP (definiti adeguamenti tecnici funzionali), abroga la necessita'
della verifica, richiesta in precedenza, dell'assenza di contrasto
con gli strumenti urbanistici in relazione alle aree di interazione
porto-citta' (art. 4, comma 1-septies, lettera e, del d.l. n. 121 del
2021, come convertito, che modifica il comma 5 dell'art. 5 della
legge n. 84 del 1994). L'abrogazione e' logico corollario della
necessita' della sola coerenza tra pianificazione perimetrale
portuale e pianificazione urbanistica delle aree contigue (vigente
art. 5, comma 2-bis, della legge n. 84 del 1994). Le modifiche non
sostanziali a un PRP gia' approvato non sono, peraltro, idonee a
incidere negativamente sul suo assetto ne' sul rapporto con le aree
contigue, rimesse alla pianificazione regionale e comunale.
9.3.- Le ricorrenti si dolgono anche della illegittimita'
costituzionale delle norme che disciplinano il procedimento di
approvazione del PRP dei porti nazionali e internazionali (art. 4,
comma 1-septies, lettera b, del d.l. n. 121 del 2021, come
convertito, nella parte in cui riforma l'art. 5, comma 2-bis, della
legge n. 84 del 1994), ancora per l'inadeguatezza della forma di
concertazione prevista.
Le ricorrenti, in particolare, denunciano la marginalizzazione da
parte della novella del loro ruolo nell'ambito del procedimento di
approvazione del PRP, in quanto all'intesa richiesta tra il comune e
l'AdSP in fase di adozione del piano e alla approvazione di questo da
parte della regione, previste nella previgente disciplina, la riforma
ha sostituito la competenza all'adozione e all'approvazione
dell'Autorita' di sistema su mero parere regionale e comunale (per
giunta, relativo alla mera coerenza con gli strumenti urbanistici in
relazione alle aree porto-citta') da rendere in quarantacinque
giorni, decorsi i quali il parere deve intendersi come «non
ostativo».
Le questioni non sono fondate, diversamente da quanto si e'
ritenuto per il DPSS.
Lo specifico interesse all'ordinato ed efficiente sviluppo della
zona portuale, la prevalenza "competenziale" del PRP in tale
perimetro e le esigenze unitarie del potenziamento dei porti
nazionali e internazionali rendono adeguata la descritta
partecipazione procedimentale di comune e regione.
Portano, nel loro complesso, a tale conclusione le seguenti
considerazioni: a) l'esclusiva pertinenza dell'atto pianificatorio al
perimetro portuale (aree portuali e retro-portuali, novellato art. 5,
comma 1-quinquies, della legge n. 84 del 1994); b) la prevalenza
dell'interesse statale allo sviluppo dello snodo portuale di
rilevanza nazionale e internazionale sugli interessi regionali o
comunali; c) l'adozione, ma anche l'approvazione dello strumento da
parte del Comitato di gestione, cui partecipano, per come illustrato,
membri nominati da comune e regione; d) e, infine, la prevista
sottoposizione del PRP alla VAS (al contrario di quanto stabilito per
il DPSS).
Tali conclusioni risultano, per vero, coerenti con quella
giurisprudenza (gia' citata al punto 7.4.2.), che ha escluso la
necessita' dell'intesa e ritenuto sufficiente il parere per la
disciplina, attratta in sussidiarieta', di atti amministrativi
puntuali o generali di carattere tecnico incidenti su interessi
territorialmente limitati (in particolare, sentenze n. 278 del 2010 e
n. 285 del 2005).
A differenza del DPSS, che e' atto di programmazione di una area
vasta - cui la riforma ha, in particolare, sottratto la competenza a
stabilire i contenuti sistemici di pianificazione - infatti, il piano
regolatore portuale e' atto amministrativo generale che regola lo
sviluppo dello specifico ambito portuale con prescrizioni che
stabiliscono la caratterizzazione e destinazione delle aree nonche'
la localizzazione delle opere pubbliche e di pubblica utilita'.
9.4.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia contesta le
predette disposizioni anche per violazione del principio di
ragionevolezza, sia in quanto sarebbe illogico affidare una funzione
attratta in sussidiarieta' ad autorita' periferiche, sia in quanto la
richiesta di giudizio di coerenza tra PRP e strumenti urbanistici
avrebbe senso per il comune ma non per la regione, di cui in tal modo
sarebbero totalmente compromesse le competenze in materia portuale.
La censura non e' fondata sotto ambedue i dedotti profili.
Per un verso, infatti, l'affidamento da parte dello Stato delle
competenze pianificatorie dei porti nazionali e internazionali alle
Autorita' di sistema portuale risponde alla logica del decentramento.
Queste sono «enti pubblici non economici di rilevanza nazionale a
ordinamento speciale» (cosi' sentenza n. 208 del 2020), appositamente
istituiti dalla legge quadro per l'esercizio di plurime funzioni sul
sistema e sui porti in esso ricompresi: non possono pertanto essere
qualificate "autorita' periferiche".
Per altro verso, la limitazione della valutazione regionale sul
PRP alla suddetta sola «coerenza» con gli strumenti urbanistici e'
conseguenza logica della descritta ripartizione della funzione
pianificatoria delle aree. Inoltre, essa non incide negativamente
sulla competenza amministrativa portuale regionale: la norma,
infatti, non attiene ai porti di rilevanza economica regionale, ma
riguarda solo quelli di rilievo internazionale e nazionale.
9.5.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia deduce, altresi',
l'illegittimita' costituzionale delle norme relative ad approvazione
e valore del PRP, in quanto sarebbero stati estromessi i comuni dalla
funzione urbanistica loro riservata dalla Costituzione (artt. 5 e
118) e dallo statuto speciale (art. 11).
Le questioni non sono fondate.
La giurisprudenza di questa Corte ammette la limitazione della
funzione urbanistica comunale per esigenze generali purche' tale
limitazione sia disposta in termini di adeguatezza e necessarieta',
secondo un corretto bilanciamento degli interessi coinvolti (da
ultimo, sentenze n. 202 del 2021, n. 119 del 2020 e n. 126 del 2018).
Nel caso di specie, la funzione pianificatoria su porto e
retro-porto e' sottratta al piano urbanistico comunale per
l'attuazione del preminente interesse allo sviluppo del traffico
portuale nazionale e internazionale, mentre la pianificazione
urbanistica e' garantita all'ente locale in relazione alle limitrofe
aree di interazione porto-citta'.
La prevista ripartizione della funzione regolatoria opera, del
resto, in senso paritario, in quanto, alla pianificazione delle aree
di raccordo tra zone portuali e zone cittadine il comune provvede, a
sua volta, su parere non vincolante dell'Autorita' di sistema
portuale (vigente art. 5, comma 1-quinquies, della legge n. 84 del
1994). Cio' ancorche' alcune di tali zone possano essere
immediatamente funzionali alle operazioni portuali.
10.- Entrambe le Regioni impugnano, poi, l'art. 4, comma
1-septies, lettera a), nella parte in cui riformula l'art. 5, comma
1-sexies, della legge n. 84 del 1994, ancora per violazione della
leale collaborazione nella chiamata in sussidiarieta'.
La censura non e' fondata.
La disposizione, inserita ex novo, e' dedicata ai soli porti in
cui non sono vigenti piani portuali approvati antecedentemente alla
legge quadro.
Per questi e' stabilito che l'Autorita' di sistema, laddove
ravvisi la necessita' di realizzare opere in via di urgenza, puo'
prevedere in via transitoria la «definizione funzionale di alcune
aree sulla base delle funzioni [portuali] ammesse» nel piano
operativo triennale, il quale (esclusivamente in tal caso) e'
soggetto alla approvazione del MIMS e alla procedura di VAS.
Tale piano, occorre ricordare - a mente dell'art. 9, comma 5,
lettera b), della legge n. 84 del 1994 - e' strumento «concernente le
strategie di sviluppo delle attivita' portuali e logistiche» e, come
tale, individua gli obiettivi delle attivita' portuali e gli
interventi, specie infrastrutturali, per darvi attuazione. E',
dunque, al contempo atto preparatorio e attuativo del piano
regolatore.
Ebbene, con la previsione in esame il legislatore statale intende
ovviare al problema della carenza in alcuni porti nazionali e
internazionali di PRP con valore pianificatorio, in quanto adottati
antecedentemente al 1994 (meri piani di opere): carenza che impedisce
la realizzazione delle opere infrastrutturali.
Per superare l'impasse, il legislatore ha ragionevolmente
affidato in via transitoria la "zonizzazione" delle aree, prodromica
alla edificazione di opere indispensabili per il traffico portuale,
all'unico strumento di programmazione in dotazione in tali porti.
Avuto, allora, riguardo al contenuto della disposizione e alla
sua funzione nel sistema, deve ritenersi che anche essa assurga a
principio fondamentale della materia «porti [...] civili».
Lo Stato - sul quale grava, ai sensi dell'art. 5, comma 8, della
legge quadro n. 84 del 1994, lo specifico onere della realizzazione
delle opere di grande infrastrutturazione nei porti nazionali e
internazionali - ha, cosi', affermato la regola della
indefettibilita', nei porti nazionali e internazionali, degli
strumenti pianificatori necessari per gli interventi infrastrutturali
urgenti, in considerazione anche della loro rilevanza per la compiuta
attuazione del PNRR.
11.- Un ulteriore gruppo di questioni ha ad oggetto le
disposizioni che incidono sulla tutela paesaggistica.
11.1.- Entrambe le Regioni impugnano, in primo luogo, l'art. 4,
comma 1-septies, lettera a), del d.l. n. 121 del 2021, come
convertito, che introduce il comma 1-septies all'art. 5 della legge
n. 84 del 1994.
La disposizione, da un lato, equipara le aree ricomprese negli
ambiti portuali delimitati dal DPSS (o, nelle more di sua
approvazione, dai PRP) alle «zone territoriali omogenee B previste
dal decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n.
1444, ai fini dell'applicabilita' della disciplina stabilita
dall'articolo 142, comma 2, del codice dei beni culturali e del
paesaggio» e, dall'altro, impone alle regioni l'adeguamento del
proprio piano paesaggistico nel termine di quarantacinque giorni.
Ne e' assunto dalla Regione Toscana il contrasto con gli artt. 9
e 117, terzo comma, Cost. (sub valorizzazione dei beni culturali e
ambientali), per il tramite degli artt. 135, 143 e 145 cod. beni
culturali che fissano i principi di copianificazione e di
inderogabilita' dei piani paesaggistici, con ridondanza sulle
competenze regionali in materia di governo del territorio e
valorizzazione dei beni ambientali. Direttamente pregiudicate,
sarebbero, le previsioni del PIT (e in particolare nella sua
componente costituita dal Masterplan dei porti) per la portualita'
commerciale.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia lamenta la violazione,
oltre che dell'art. 9, anche dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. e, infine, dei principi di uguaglianza e ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost. In particolare, per tale ultimo profilo, la
ricorrente contesta la sottrazione delle aree costiere dei porti
ricompresi in un sistema al vincolo paesaggistico previsto dalla
lettera a) dell'art. 142 cod. beni culturali, sottrazione disposta
tramite la loro equiparazione alle zone territoriali omogenee B, gia'
esentate dalle aree tutelate dalla stessa disposizione statale (comma
2 dell'art. 142). Si tratterebbe, infatti, di fattispecie tra loro
non assimilabili.
Secondo la ricorrente tali violazioni si riverberebbero sulle
competenze amministrative regionali nella tutela paesaggistica
ricavabili dall'art. 9 Cost., esercitate con l'adottato piano
paesaggistico, nonche' sulla potesta' legislativa, di carattere
attuativo e integrativo, riconosciuta dall'art. 6 dello statuto
speciale nella materia «tutela del paesaggio».
11.1.1.- Le questioni sono fondate in riferimento agli artt. 3 e
9 Cost., con assorbimento delle ulteriori censure.
L'art. 142, comma 1, cod. beni culturali prevede, tra gli altri,
il vincolo paesaggistico (relativo) per «i territori costieri
compresi in una fascia della profondita' di 300 metri dalla linea di
battigia, anche per i terreni elevati sul mare».
La norma da' «attuazione al disposto del[l'art.] 9 della
Costituzione, poiche' la prima disciplina che esige il principio
fondamentale della tutela del paesaggio e' quella che concerne la
conservazione della morfologia del territorio e dei suoi essenziali
contenuti ambientali» (sentenza n. 367 del 2007). Essa, pertanto, e'
stata costantemente qualificata da questa Corte quale norma di
riforma economico-sociale (si vedano, tra le tante, sentenze n. 108
del 2022, n. 71 del 2020, n. 207 e n. 66 del 2012, n. 226 e n. 164
del 2009, n. 51 del 2006).
Il legislatore individua, poi, nello stesso art. 142 cod. beni
culturali ipotesi, «nominat[e] e tassativ[e]» (cosi' sentenza n. 66
del 2012), di deroga alla protezione paesaggistica ex lege e tra
queste le «aree che, alla data del 6 settembre 1985, "erano
delimitate [...] negli strumenti urbanistici [...] come zone
territoriali omogenee [...] B"».
Tale specifica esclusione dal regime di tutela e' stata prevista
dal legislatore del 1985, in una con l'introduzione dei relativi
vincoli paesaggistici, per consentire nei centri abitati
l'ultimazione delle costruzioni consentite dai PRG in precedenza
adottati (decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con
modificazioni, in legge 8 agosto 1985, n. 431, recante «Disposizioni
urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse
ambientale»).
L'assimilazione operata dallo Stato tra tali zone urbane di
completamento e le zone portuali e', ictu oculi, forzosa
assimilazione di situazioni eterogenee.
Si riscontra, dunque, la lamentata violazione del principio di
uguaglianza per ingiustificata omologazione di situazioni differenti
(ex plurimis, sentenze n. 165 del 2022, n. 185 e n. 143 del 2021, n.
212 del 2019).
Questa Corte ha, d'altronde, gia' giudicato costituzionalmente
illegittima una norma regionale che, tramite analoga tecnica
assimilativa, aveva incrementato la tipologia delle aree sottratte al
regime vincolistico e cosi' ristretto l'ambito della tutela (sentenza
n. 66 del 2012).
11.1.2.- La disposizione viola, al contempo, l'art. 9 Cost. in
relazione ai parametri interposti costituiti dagli artt. 135 e 143
cod. beni culturali sulla copianificazione paesaggistica.
Questi, in particolare, rispettivamente, impongono l'obbligo di
elaborazione congiunta del piano paesaggistico, con espresso
riferimento, tra l'altro, alle aree tutelate direttamente dalla legge
ai sensi dell'art. 142 e, nello specifico, per tali aree richiedono
che il piano provveda alla loro ricognizione e identificazione,
nonche' alla «determinazione di prescrizioni d'uso intese ad
assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e,
compatibilmente con essi, la valorizzazione».
Questa Corte ha, anzitutto, gia' chiarito che il «sistema di
pianificazione delineato dal codice di settore rappresenta [...]
attuazione dell'art. 9, secondo comma, Cost. ed e' funzionale a una
tutela organica e di ampio respiro, che non tollera interventi
frammentari e incoerenti» (sentenza n. 187 del 2022; nello stesso
senso, sentenze n. 24 del 2022, n. 257 e n. 124 del 2021).
In particolare, la protezione del paesaggio, in quanto valore
primario e assoluto «richiede una strategia istituzionale ad ampio
raggio, che si esplica in un'attivita' pianificatoria estesa
sull'intero territorio nazionale [...] affidata congiuntamente allo
Stato e alle Regioni» (sentenze n. 240 e n. 130 del 2020, n. 86 del
2019 e n. 66 del 2018) e proprio «in questa prospettiva il codice dei
beni culturali e del paesaggio pone, all'art. 135, un obbligo di
elaborazione congiunta del piano paesaggistico, con riferimento [tra
l'altro] alle aree tutelate direttamente dalla legge ai sensi
dell'art. 142» (ancora sentenza n. 240 del 2020).
La disposizione impugnata nel sottrarre le zone ricomprese negli
ambiti portuali al vincolo paesaggistico delle aree costiere e
nell'imporre alle regioni il conseguente obbligo di modifica dei
piani paesistici incide in via unilaterale sull'assetto della
pianificazione paesaggistica, in contrasto con il menzionato
principio, per di piu' risolvendosi, a causa della descritta
assimilazione tra zone urbane di completamento e zone potuali, in un
arretramento della protezione del bene paesaggistico.
Va, quindi, dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 4,
comma 1-septies, lettera a), del d.l. n. 121 del 2021, come
convertito, che introduce il comma 1-septies all'art. 5 della legge
n. 84 del 1994.
Restano assorbite le ulteriori questioni.
11.2.- La Regione autonoma censura, ancora, l'art. 4, comma
1-septies, lettera b), del d.l. n. 121 del 2021, come convertito,
nella parte in cui modifica i commi 2 e 2-ter dell'art. 5 della legge
n. 84 del 1994, perche' le nuove norme sottrarrebbero in tal modo il
piano regolatore portuale alla subordinazione al piano paesaggistico.
La doglianza non ha fondamento.
Prevede la prima disposizione che il piano regolatore portuale e'
redatto in attuazione del Piano strategico nazionale della
portualita' e della logistica, del DPSS e delle linee guida
appositamente emanate dal Consiglio superiore dei lavori pubblici e
approvate dal Ministero delle infrastrutture e della mobilita'
sostenibili.
Secondo la ricorrente tale previsione, in una con la seconda,
gia' esaminata, che sancisce l'esclusivita' della competenza
pianificatoria del PRP nel perimetro portuale (comma 2-ter), ne
consentirebbe la prevalenza sulla pianificazione paesistica.
Il presupposto argomentativo su cui si fonda la questione e'
errato: questa Corte ha, piu' volte, chiarito che il mancato richiamo
delle previsioni del piano paesaggistico, dotato di immediata forza
cogente, non puo' intendersi come deroga a detto piano, se non quando
vi siano specifiche indicazioni in tal senso (per tutte, sentenze n.
45 del 2022, n. 124 e n. 54 del 2021).
Nella specie, non vi sono elementi che conducano ad affermare la
prevalenza dei piani portuali su quelli paesaggistici, in deroga al
principio sancito dall'art. 145, comma 3, cod. beni culturali.
12.- Con l'ultimo gruppo di questioni sono impugnate le
disposizioni che dettano il regime applicativo della riforma.
12.1.- In primo luogo, e' contestata dalla Regione autonoma la
legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 1-octies, del d.l. n.
121 del 2021, come convertito, e esclude l'applicazione delle
modifiche apportate all'art. 5 della legge n. 84 del 1994 ai DPSS
approvati anteriormente alla sua entrata in vigore.
Secondo la ricorrente la norma disporrebbe a contrario
l'immediata applicazione della novella ai PRP gia' vigenti. Pertanto,
sin da subito i piani regolatori portuali gia' approvati avrebbero
nuova valenza nei rapporti con i piani urbanistici generali con loro
sottrazione al vincolo del rispetto degli atti di pianificazione
urbanistica, in violazione, ancora una volta, non solo degli evocati
parametri sul riparto di competenze delle funzioni legislative e
amministrative nonche' del principio della leale collaborazione, ma
anche dei principi di ragionevolezza e legalita' (sub specie del
principio del tempus regit actum).
12.1.1.- Deve, anzitutto, precisarsi la portata della regola
intertemporale di immediata applicabilita' della novella ai piani
regolatori portuali gia' approvati.
Essa, infatti, implica che le future modifiche (sostanziali e non
sostanziali adottate rispettivamente con varianti o adeguamenti
tecnico-funzionali) ai PRP vigenti saranno adottate con i nuovi
procedimenti che, in applicazione del principio della prevalenza,
consentono interventi nel perimetro portuale in deroga agli atti
pianificatori generali, procedimenti ritenuti immuni da vizi di
illegittimita' costituzionale.
Per contro, la disposizione transitoria non modifica il contenuto
dei piani gia' vigenti. Questi, infatti, risultano ormai approvati
con i previgenti procedimenti fortemente partecipati da regioni e
comuni (intesa con i comuni e approvazione regionale), secondo la
regola del «non contrasto» con la pianificazione territoriale. Salvo
loro future modifiche, i piani gia' vigenti non risultano, dunque,
intaccati dalla novella.
12.1.2.- Tanto chiarito, anzitutto, la questione per violazione
delle regole del riparto della potesta' legislativa concorrente non
e' fondata.
Una disposizione sul regime temporale e' per definizione in
rapporto di coessenzialita' e di necessaria integrazione con la norma
della cui applicazione si occupa.
Il comma 1-octies dell'art. 4 del d.l. n. 121 del 2021, come
convertito, consente, dunque, l'immediata applicazione del principio
fondamentale della prevalenza del piano settoriale nella materia
«porti [...] civili» su quelli pianificatori generali.
12.1.3.- Non sono, infine, neppure ravvisabili le dedotte
violazioni dei principi di ragionevolezza e legalita'.
La norma intertemporale, nei termini precisati, non comporta
deviazioni dal principio tempus regit actum e non e' irragionevole
nel semplificare le prossime scelte pianificatorie, anche in
variazione ai piani gia' approvati, in ragione degli evidenziati
scopi perseguiti (ordinata e celere pianificazione dei porti
nazionali e internazionali, oltre che alle esigenze unitarie di
realizzazione delle infrastrutturazioni previste nel PNRR).
12.2.- Entrambi i ricorsi denunciano, infine, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 1-novies, del d.l. n. 121 del 2021,
come convertito, che impone alle Regioni entro tre mesi di
«adegua[re] i propri ordinamenti alle disposizioni dell'articolo 5
della legge 28 gennaio 1994, n. 84» come modificato.
La disposizione lederebbe le gia' rivendicate competenze
legislative e amministrative, il principio della leale collaborazione
e l'art. 9 Cost.
Le Regioni censurano, dunque, la norma non per vizi propri, ma
per mera illegittimita' derivata da quelle fatta valere in relazione
alle singole norme.
Anche queste questioni non sono fondate.
In relazione alle norme dichiarate costituzionalmente
illegittime, infatti, la clausola di adeguamento non e' operante e,
pertanto, non e' lesiva. Per cio' che concerne, invece, l'obbligo di
adeguamento alle altre norme introdotte con il d.l. n. 121 del 2021,
come convertito, la lesivita' di tale obbligo va esclusa dalla
ritenuta compatibilita' costituzionale delle disposizioni censurate.