ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Molise 25 marzo 2022, n. 4, recante
«Riconoscimento di debiti fuori bilancio ai sensi dell'art. 73,
lettera e), del d.lgs. 118/2011, relativi al rimborso ai Comuni del
saldo delle spese sostenute per il rinnovo del Consiglio regionale
2011», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 1° giugno 2022, depositato in cancelleria il 1° giugno
2022, iscritto al n. 35 del registro ricorsi 2022 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, prima serie speciale,
dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2023 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Claudia Angiolini per la
Regione Molise;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 febbraio 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato e depositato il 1° giugno 2022 (reg.
ric. n. 35 del 2022), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato l'art. 1 della legge della Regione Molise 25 marzo 2022, n.
4, recante «Riconoscimento di debiti fuori bilancio ai sensi
dell'art. 73, lettera e), del d.lgs. 118/2011, relativi al rimborso
ai Comuni del saldo delle spese sostenute per il rinnovo del
Consiglio regionale 2011», in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione.
La citata disposizione regionale prevede al comma 1 che, ai sensi
dell'art. 73, comma 1, lettera e), del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42), «e' riconosciuta la legittimita' del debito
fuori bilancio per euro 1.343.493,60 relativi al rimborso a comuni
diversi del saldo delle spese sostenute per il rinnovo del Consiglio
Regionale 2011», come dettagliato per ciascun comune nel prospetto
ivi inserito. Al successivo comma 2, la disposizione stabilisce che
«[g]li oneri derivanti dal comma 1 trovano copertura nel bilancio di
previsione 2021-2023, esercizio 2021, alla Missione 1, Programma 7,
Titolo 1».
Ad avviso del ricorrente la suddetta norma regionale,
individuando la copertura degli oneri sulle risorse dell'esercizio
2021, «pur essendo tale esercizio ormai decorso», contrasterebbe con
il principio contabile dell'annualita' del bilancio di cui «all'art.
3 del d.lgs. 118/2011» e con il «principio applicato 9.1
dell'Allegato 4/2 al d.lgs. 118/2021 [recte: 118/2011] in materia di
debiti fuori bilancio», violando pertanto l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., sulla competenza legislativa esclusiva statale
nella materia dell'armonizzazione dei bilanci pubblici.
1.1.- Nell'illustrare il motivo d'impugnazione, il ricorso
premette, in fatto, che lo stanziamento di bilancio di cui alla
Missione 1, Programma 7, Titolo 1, relativo alle spese per lo
svolgimento delle elezioni e' stato incrementato a seguito della
variazione disposta con deliberazione della Giunta regionale del 29
dicembre 2021, n. 473, in esecuzione della legge della Regione Molise
29 dicembre 2021, n. 7 (Assestamento del bilancio di previsione
2021-2023 e modifiche di leggi regionali).
Il ricorrente segnala quindi che la Regione avrebbe registrato
l'impegno di spesa relativo al debito fuori bilancio in data 31
dicembre 2021, mentre al riconoscimento del suddetto debito il
Consiglio regionale avrebbe provveduto soltanto con la impugnata
legge reg. Molise n. 4 del 2022, la cui proposta era stata approvata
con deliberazione della Giunta regionale del 30 dicembre 2021, n.
498.
1.2.- Cio' premesso, il ricorrente richiama il contenuto del
principio applicato 9.1 dell'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011
nella parte in cui prescrive: «[l]'emersione di debiti assunti
dall'ente e non registrati quando l'obbligazione e' sorta comporta la
necessita' di attivare la procedura amministrativa di riconoscimento
del debito fuori bilancio, prima di impegnare le spese con
imputazione nell'esercizio in cui le relative obbligazioni sono
esigibili. Nel caso in cui il riconoscimento intervenga
successivamente alla scadenza dell'obbligazione, la spesa e'
impegnata nell'esercizio in cui il debito fuori bilancio e'
riconosciuto».
La Regione, quindi, «non poteva impegnare le risorse prima del
riconoscimento del debito fuori bilancio», nella specie avvenuto solo
nel marzo del 2022 con la legge regionale impugnata. L'intera
operazione avrebbe dovuto «pertanto essere imputata al 2022, ovvero
attribuendo tanto gli oneri quanto le rispettive variazioni di
bilancio (e relativi impegni di spesa) all'esercizio in cui i debiti»
sono stati riconosciuti dalla legge reg. Molise n. 4 del 2022.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Molise, in persona
del Presidente pro tempore, chiedendo il rigetto del ricorso.
La resistente premette che la legge regionale impugnata
discenderebbe dalla procedura di riconoscimento della legittimita'
del debito fuori bilancio avviata dalla Regione Molise con la
deliberazione della Giunta regionale del 29 dicembre 2021, n. 473, di
variazione del bilancio di previsione 2021-2023, in esecuzione della
legge reg. Molise n. 7 del 2021, di assestamento dello stesso
bilancio.
In particolare, la difesa regionale ricorda che il debito
riconosciuto dalla disposizione impugnata riguarda il rimborso ai
comuni molisani, in base a un documentato rendiconto, delle spese di
organizzazione e di attuazione delle operazioni elettorali regionali
svoltesi nel 2011. L'importo di 500.000,00 euro, appositamente
impegnato sul bilancio dell'esercizio 2011, si era infatti rivelato
insufficiente, consentendo alla Giunta regionale soltanto la
liquidazione di un acconto pari a circa il 28 per cento, con riserva
di provvedere al saldo «allorquando la disponibilita' finanziaria del
Bilancio regionale lo avrebbe consentito».
Stante il lungo tempo trascorso e la possibilita' di contenziosi,
la Regione avrebbe deciso di provvedere nel 2021, assicurando la
copertura del debito in parola con l'utilizzo di uno specifico
accantonamento al risultato di amministrazione al 31 dicembre 2020,
appostato rettificando la proposta di legge regionale di approvazione
del rendiconto generale 2020. La deliberazione della Giunta regionale
del 30 novembre 2021, n. 404, adottata a seguito del giudizio di
parifica della sezione regionale di controllo della Corte dei conti e
al fine di superare le eccezioni formulate dalla stessa, avrebbe
infatti «quantificato in euro 2.300.000,00 l'accantonamento per
partite potenziali», comprensivo del debito nei confronti dei comuni
molisani.
La difesa regionale ricorda, inoltre, che la proposta di legge
regionale relativa al riconoscimento del debito fuori bilancio e'
stata approvata con la deliberazione della Giunta regionale del 30
dicembre 2021, n. 498, e che l'impegno di spesa, derivando da
posizioni debitorie certe, liquide ed esigibili, e' stato registrato
nell'esercizio 2021, con determinazione dirigenziale del 31 dicembre
2021, n. 8632.
2.1.- Al riguardo, la difesa regionale evidenzia che nel caso in
esame non si sarebbe «determinat[a] un'esautorazione» del Consiglio
regionale poiche', per un verso, il riconoscimento della legittimita'
dei debiti fuori bilancio sarebbe stato sottoposto all'esame del
medesimo Consiglio; per altro verso, la successiva liquidazione e il
conseguente effettivo pagamento dei debiti in questione sarebbero
potuti intervenire solo dopo l'approvazione della proposta di legge
regionale concernente tale riconoscimento.
Inoltre, secondo la difesa regionale, lo stesso principio
contabile applicato 9.1 di cui al citato Allegato 4/2, nel capoverso
che precede il punto richiamato dal ricorrente, «consent[irebbe], se
non addirittura impo[rrebbe]», di procedere all'immediato impegno
contabile alla competenza dell'esercizio in cui le relative
obbligazioni sono esigibili. Dovrebbe allora ritenersi consentita la
registrazione dell'impegno «prima del formale riconoscimento».
2.2.- La difesa regionale sottolinea, poi, che la determinazione
di assumere l'impegno coinvolto dalla norma impugnata sarebbe seguita
strettamente al giudizio di parificazione del rendiconto
dell'esercizio finanziario 2020, avendo la Regione, su sollecitazione
della Corte dei conti, definito gli specifici fondi per rischi legali
e per passivita' potenziali.
Peraltro, la copertura finanziaria degli oneri recati dalla legge
regionale impugnata e l'assunzione del relativo impegno di spesa
sarebbero avvenute da parte della Regione utilizzando «uno spazio
finanziario maggiore di quello che ordinariamente le sarebbe stato
consentito», ossia avvalendosi dell'art. 56, comma 2, del
decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73 (Misure urgenti connesse
all'emergenza da COVID-19, per le imprese, il lavoro, i giovani, la
salute e i servizi territoriali), convertito, con modificazioni,
nella legge 23 luglio 2021, n. 106, che, per l'esercizio 2021, ha
consentito di derogare ai limiti posti alle regioni dall'art. 1,
commi 897 e 898, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019-2021).
2.3.- Nel suddetto contesto, inoltre, sarebbe applicabile alla
fattispecie il «[p]rincipio della prevalenza della sostanza sulla
forma», di cui al punto 18 dell'Allegato 1 al d.lgs. n. 118 del 2011,
al quale la Regione si sarebbe attenuta, impegnando nell'esercizio
2021 le somme oggetto della disposizione di legge impugnata «non
avendo analoga copertura nell'esercizio 2022, per effetto dei limiti
di cui ai commi 897 e 898 dell'art. 1 della legge n. 145/2018».
2.4.- Infine, la Regione evidenzia che l'emersione dei debiti
fuori bilancio e il loro finanziamento «rappresent[erebbero] gli
esiti di un piu' ampio percorso virtuoso dell'Ente [...] ai fini
della rappresentazione veritiera dei fatti di gestione»,
concretizzatosi, in particolare, attraverso una serie di
accantonamenti al risultato di amministrazione, tra cui anche uno per
il fondo di copertura dei predetti debiti.
3.- In prossimita' dell'udienza entrambe le parti hanno
depositato una memoria, richiamando gli argomenti gia' illustrati e
insistendo nelle rispettive conclusioni.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato l'art. 1 della legge reg. Molise
n. 4 del 2022, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost.
La citata disposizione regionale prevede al comma 1 che, ai sensi
dell'art. 73, comma 1, lettera e), del d.lgs. n. 118 del 2011, «e'
riconosciuta la legittimita' del debito fuori bilancio per euro
1.343.493,60 relativi al rimborso a comuni diversi del saldo delle
spese sostenute per il rinnovo del Consiglio Regionale 2011», come
dettagliato per ciascun comune nel prospetto ivi inserito. Al
successivo comma 2, la disposizione stabilisce che «[g]li oneri
derivanti dal comma 1 trovano copertura nel bilancio di previsione
2021-2023, esercizio 2021, alla Missione 1, Programma 7, Titolo 1».
Ad avviso del ricorrente la suddetta norma regionale,
individuando la copertura degli oneri sulle risorse dell'esercizio
2021, «pur essendo tale esercizio ormai decorso», contrasterebbe con
il principio contabile dell'annualita' del bilancio di cui «all'art.
3 del d.lgs. 118/2011» e con il «principio applicato 9.1
dell'Allegato 4/2 al d.lgs. 118/2021 [recte: 118/2011] in materia di
debiti fuori bilancio», violando pertanto il richiamato art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., sulla competenza legislativa
esclusiva statale nella materia dell'armonizzazione dei bilanci
pubblici.
2.- La questione promossa in relazione al principio contabile di
cui al paragrafo 9.1 e' inammissibile per insufficiente motivazione a
sostegno della richiesta di declaratoria di illegittimita'
costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 119 del 2022 e n. 176 del
2021).
La censura non lamenta un vizio proprio della legge regionale,
quanto piuttosto dell'atto di impegno di spesa che l'ha preceduta,
come senza dubbio emerge dall'accento posto sul momento in cui tale
atto gestionale e' stato adottato, omettendo, peraltro, ogni
riferimento all'art. 73 del d.lgs. n. 118 del 2011, che chiaramente
si coordina con il principio contabile evocato, stabilendo che il
Consiglio regionale riconosce con legge «la legittimita' dei debiti
fuori bilancio».
3.- Va, invece, esaminata nel merito la censura che assume il
contrasto «con il principio contabile dell'annualita' del bilancio di
cui all'art. 3 del d.lgs. 118/2011» e la conseguente violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., sulla competenza
legislativa esclusiva statale in materia di armonizzazione dei
bilanci pubblici.
4.- La questione e' fondata.
La legge regionale di riconoscimento di un debito fuori bilancio
deve, ai sensi del comma 3 dell'art. 73 del d.lgs. n. 118 del 2011,
contestualmente individuare nel bilancio «le disponibilita'
finanziarie sufficienti per effettuare le spese conseguenti» a tale
riconoscimento.
Le risorse occorrenti, quindi, non possono che essere rinvenute
nel bilancio di previsione che gestisce l'esercizio in cui la spesa
e' introdotta.
Del resto, l'individuazione della copertura deve essere
contestuale alla previsione dell'onere, oltreche' congrua e
attendibile (sentenze n. 226, n. 156 e n. 106 del 2021 e n. 197 del
2019), per cui la legge regionale di riconoscimento di un debito
fuori bilancio deve apprestare la relativa copertura facendo
riferimento alle risorse finanziarie in quel momento effettivamente
disponibili.
La disposizione regionale impugnata, approvata nel marzo del
2022, contrasta quindi con l'evocato principio di annualita' del
bilancio, espresso dal punto 1 dell'Allegato 1 al d.lgs. n. 118 del
2011 e richiamato, nel suo insieme, dal comma 1 dell'evocato art. 3,
poiche', una volta riconosciuta la legittimita' di un debito fuori
bilancio, ne individua pero' la correlata copertura finanziaria a
valere sull'esercizio 2021 del bilancio di previsione 2021-2023,
anziche' su quello 2022 dello stesso bilancio.
Essa viola, pertanto, l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., in riferimento alla competenza legislativa esclusiva statale
in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.
Per le ragioni suddette, va dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Molise n. 4 del 2022.
Resta fermo che la Regione Molise e' tenuta a provvedere
tempestivamente a un nuovo riconoscimento del debito fuori bilancio
nei confronti dei comuni, ormai inevaso da oltre un decennio.