ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 6,
del decreto-legge 30 novembre 2013, n. 133 (Disposizioni urgenti
concernenti l'IMU, l'alienazione di immobili pubblici e la Banca
d'Italia), convertito, con modificazioni, nella legge 29 gennaio
2014, n. 5, in combinato disposto con l'art. 1, comma 148, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2014)», nella versione originaria e come modificato
dall'art. 4, comma 12, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66
(Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale),
convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89,
promosso dalla Commissione tributaria provinciale di Trieste, sezione
seconda, nel procedimento vertente tra Generali Italia spa e
l'Agenzia delle entrate - Direzione regionale Friuli-Venezia Giulia,
con ordinanza del 27 maggio 2022, iscritta al n. 74 del registro
ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 26, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visti l'atto di costituzione di Generali Italia spa, nonche' gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e di
Banca Carige spa - Cassa di Risparmio di Genova e Imperia;
udita nell'udienza pubblica del 4 aprile 2023 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi l'avvocato Roberto Tieghi per Banca Carige spa - Cassa di
Risparmio di Genova e Imperia, l'avvocato dello Stato Alessandro
Maddalo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato
Nicola Mazza per Generali Italia spa;
deliberato nella camera di consiglio del 5 aprile 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 27 maggio 2022, iscritta al n. 74 reg. ord.
2022, la Commissione tributaria provinciale di Trieste, sezione
seconda, ha sollevato distinte questioni di legittimita'
costituzionale delle seguenti norme:
- l'art. 6, comma 6, del decreto-legge 30 novembre 2013, n. 133
(Disposizioni urgenti concernenti l'IMU, l'alienazione di immobili
pubblici e la Banca d'Italia), convertito, con modificazioni, nella
legge 29 gennaio 2014, n. 5, in combinato disposto con l'art. 1,
comma 148, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilita' 2014)», come sostituito dall'art. 4,
comma 12, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per
la competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89;
- lo stesso art. 6, comma 6, del d.l. n. 133 del 2013, come
convertito, in combinato disposto con l'art. 1, comma 148, della
legge n. 147 del 2013 nella versione originaria.
Le norme censurate violerebbero gli artt. 3, 41, 42 e 53 della
Costituzione.
1.1.- Le questioni sono sorte nel corso di un giudizio promosso
da Generali Italia spa avverso il silenzio-rifiuto dell'Agenzia delle
entrate - Direzione regionale Friuli- Venezia Giulia sull'istanza di
rimborso della somma di euro 75.552.471,23, versata a titolo di
imposta sostitutiva delle imposte sui redditi delle societa' (IRES),
dell'imposta regionale sulle attivita' produttive (IRAP) e di
eventuali addizionali, in applicazione di quanto previsto dall'art.
1, comma 148, della legge n. 147 del 2013, nel testo introdotto
dall'art. 4, comma 12, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito.
Il rimettente riferisce che:
- Generali Italia spa nel 2013 deteneva n. 19.000 quote del
capitale della Banca d'Italia (d'ora in avanti, anche: Banca);
- a seguito dell'aumento del capitale della Banca d'Italia
all'importo di euro 7.500.000.000 mediante utilizzo delle riserve,
autorizzato dall'art. 4, comma 2, del d.l. n. 133 del 2013, come
convertito, il valore nominale di tali quote e' stato determinato in
euro 25.000 ciascuna, per un importo complessivo di euro 475.000.000;
- l'art. 6, comma 6, del d.l. n. 133 del 2013, come convertito,
ha previsto che, a partire dall'esercizio in corso al 30 novembre
2013, i partecipanti al capitale della Banca d'Italia iscrivano a
bilancio le quote di nuova emissione nel comparto delle attivita'
finanziarie destinate alla negoziazione ai medesimi valori, ferma
l'applicazione dei principi contabili internazionali;
- in seguito, l'art. 1, comma 148, della legge n. 147 del 2013,
al fine di attribuire alla rivalutazione delle quote rilievo fiscale,
avrebbe «imposto un riallineamento obbligatorio del valore fiscale al
valore contabile-civilistico», prevedendo che ai maggiori valori -
iscritti dai partecipanti nel bilancio relativo all'esercizio in
corso al 31 dicembre 2013 per effetto dell'art. 6, comma 6, del d.l.
n. 133 del 2013, come convertito - fosse applicata un'imposta
sostitutiva dell'IRES, dell'IRAP e di eventuali addizionali pari,
nella versione originaria della norma, al 12 per cento, da versare in
tre rate di uguale importo; successivamente, nel testo introdotto
dall'art. 4, comma 12, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito,
l'imposta e' stata fissata nel 26 per cento del valore nominale delle
quote al netto del precedente valore fiscalmente riconosciuto e ne e'
stato previsto il versamento in unica soluzione;
- Generali Italia spa, dopo avere imputato a conto economico una
plusvalenza di euro 290.586.428 - derivante dalla differenza tra il
valore nominale delle quote di nuova emissione e il valore fiscale
anteriormente riconosciuto -, ha versato il 16 giugno 2014 euro
75.552.471,23, corrispondente al 26 per cento della plusvalenza, e ne
ha poi chiesto il rimborso all'Agenzia delle entrate;
- contro il silenzio-rifiuto su tale istanza, la societa' ha
proposto ricorso, con cui ha chiesto la condanna dell'amministrazione
finanziaria al rimborso dell'imposta sostitutiva versata, sollevando
in particolare eccezione di illegittimita' costituzionale delle norme
che l'hanno istituita.
1.2.- Sulla rilevanza, il rimettente osserva che il giudizio a
quo non puo' essere definito senza fare applicazione del combinato
disposto dell'art. 6, comma 6, del d.l. n. 133 del 2013, come
convertito, e dell'art. 1, comma 148, della legge di stabilita' 2014,
quest'ultimo sia nel testo sostituito dall'art. 4, comma 12, del d.l.
n. 66 del 2014, come convertito (che ha elevato l'aliquota
dell'imposta al 26 per cento ed eliminato il pagamento rateizzato),
sia nel testo originario (che prevedeva l'aliquota del 12 per cento e
il pagamento rateale).
Cio', in particolare, sull'assunto che l'eventuale «caducazione
dell'art. 4, co. 12, DL 66/2014, verso cui il [...] ricorso muove,
potendo dare luogo alla r[e]viviscenza del co. 148, dell'art. 1, L.
147/2013 nel testo originale, rende[rebbe] necessario chiarire come
anche la norma sostituita sia in contrasto con la Costituzione».
Norma che sarebbe a sua volta, anche nel testo originario - che pure
prevedeva un'aliquota inferiore e piu' favorevoli modalita' di
pagamento - costituzionalmente illegittima per vizi analoghi a quelli
che inficiano l'imposta nella sua configurazione finale, che si
limita ad «acui[re] e incrementa[re] i punti di contrasto ed
inconciliabilita' con la fonte sovraordinata».
1.3.- Sulla non manifesta infondatezza, il giudice a quo, dopo
avere ricostruito il quadro normativo, dubita che le norme censurate
violino, in primo luogo, l'art. 53 Cost., per mancanza dell'elemento
della «capacita' contributiva effettiva». Nel caso di specie non
ricorrerebbe infatti «materiale apprendimento della ricchezza», che,
solo, potrebbe essere «oggetto di incisione».
I maggiori valori soggetti all'imposta sostitutiva deriverebbero,
inoltre, da un aumento del capitale della Banca d'Italia realizzato -
ai sensi dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 133 del 2013, come
convertito - mediante l'utilizzo di riserve statutarie costituite da
utili gia' tassati presso la stessa Banca d'Italia, come emerge dai
bilanci di tale istituto, che nel 2013, ad esempio, ha versato
imposte pari a oltre il 35 per cento degli utili lordi. L'imposta
sostitutiva censurata realizzerebbe pertanto una «doppia tassazione
della medesima ricchezza», una prima volta degli utili prodotti dalla
Banca d'Italia, e una seconda volta assoggettando i partecipanti al
suo capitale a una nuova imposta sui maggiori valori nominali delle
loro partecipazioni.
Verrebbe cosi' «spezzato il rapporto di razionalita' e coerenza
sistematica che deve sussistere tra imposizione (anche sostitutiva) e
capacita' contributiva» e si sottoporrebbero i detentori di
partecipazioni al capitale della Banca d'Italia a una «inaccettabile
svantaggiosa discriminazione», sottraendo loro «una ricchezza che
l'erario ha gia' inciso».
1.4.- La norma si porrebbe in contrasto con i principi di
eguaglianza e di ragionevolezza sanciti all'art. 3 Cost.
L'«obbligo di riclassificazione solo fiscale» delle
partecipazioni al capitale della Banca d'Italia nel comparto, non
corrispondente alle loro caratteristiche, delle «attivita'
finanziarie detenute per la negoziazione» (cosiddetto "portafoglio di
trading") determinerebbe l'ingiustificato assoggettamento di tali
partecipazioni a un regime fiscale deteriore rispetto a quello delle
partecipazioni non detenute per la negoziazione, «sfavorendone
l'acquisto e la detenzione».
Il rimettente ricorda che, in base a quanto previsto dall'art. 87
del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, recante «Approvazione del testo
unico delle imposte sui redditi», le partecipazioni non detenute per
la negoziazione beneficiano del regime di esenzione nella misura del
95 per cento delle plusvalenze realizzate (cosiddetta "participation
exemption" o "PEX").
L'imposta sostitutiva censurata comporterebbe dunque «un aggravio
e non un risparmio d'imposta» a carico dei partecipanti al capitale
della Banca d'Italia, che sarebbero «chiamati a contribuire in misura
di gran lunga maggiore» rispetto agli altri contribuenti detentori di
partecipazioni societarie iscritte tra le «immobilizzazioni
finanziarie».
1.5.- Sarebbe violato anche l'art. 41 Cost., per grave lesione
della liberta' di iniziativa economica privata.
Il rimettente ripropone sul punto considerazioni gia' svolte,
osservando che sarebbe «sottoposta a tassazione immediata, ad
aliquota appena inferiore a quella piena, una ricchezza che, secondo
le regole applicabili alla generalita' dei contribuenti e necessarie
al corretto funzionamento dei principi su cui poggia l'ordinamento
tributario, sarebbe rilevata solo al (suo) realizzo effettivo e nella
limitata misura del 5%».
1.6.- Sarebbe violato, inoltre, il principio del legittimo
affidamento nella certezza dell'ordinamento giuridico, in relazione
al quale il rimettente invoca gli artt. 3, 41 e 53 Cost.
Rileverebbero in tale senso, sia la «forzosa esclusione» dal
regime fiscale PEX di una ricchezza, pari al maggior valore delle
partecipazioni al capitale della Banca d'Italia, «insorta/maturata»
prima dell'introduzione del «censurato intervento normativo»; sia la
«immotivata ridefinizione sostanziale» dell'imposta sostitutiva a
opera dell'art. 4, comma 12, del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito, che ha innalzato l'aliquota dal 12 al 26 per cento e ha
eliminato la rateazione.
La «disattivazione» della PEX avrebbe comportato la «inaspettata
introduzione di un trattamento fiscale deleterio, del tutto inverso e
irrispettoso del regime che l'ordinamento aveva razionalmente
stabilito per l'incremento di valore conseguito sino al 31.12.2013
dalle partecipazioni» in esame. L'illegittimita' dell'intervento
legislativo risulterebbe evidente considerando l'irrazionale
diversita' di trattamento fra il partecipante al capitale della Banca
d'Italia che avesse realizzato la plusvalenza entro il 31 dicembre
2013, potendo cosi' beneficiare della PEX, e quello che, avendo
conservato la partecipazione per realizzare la medesima ricchezza
successivamente, e' per cio' solo gravato da un'imposizione del 26
per cento.
La tutela del legittimo affidamento del contribuente a vedersi
applicato il regime fiscale originario si desumerebbe da quanto
previsto all'art. 4 del decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze 8 giugno 2011, recante «Disposizioni di coordinamento tra i
principi contabili internazionali, di cui al regolamento (CE) n.
1606/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 luglio 2002,
adottati con regolamento UE entrato in vigore nel periodo compreso
tra il 1° gennaio 2009 e il 31 dicembre 2010, e le regole di
determinazione della base imponibile dell'IRES e dell'IRAP, previste
dall'articolo 4, comma 7-quater, del decreto legislativo 28 febbraio
2005, n. 38», che, nel disciplinare la riclassificazione degli
strumenti finanziari per i soggetti che redigono i propri bilanci in
conformita' ai principi contabili internazionali (cosiddetti "IAS
adopters"), stabilisce che tali riclassificazioni, pur potendo
comportare il passaggio da un regime (PEX) a un altro (tassazione
ordinaria), attribuiscono rilievo fiscale alle plusvalenze secondo la
disciplina fiscale applicabile allo strumento finanziario prima della
riclassificazione.
1.7.- Infine, il giudice a quo lamenta la violazione del
principio di «inviolabilita'» della proprieta' privata, sancito
all'art. 42 Cost., per il «sostanziale effetto ablatorio» prodotto
dalle norme censurate attraverso «una mera spoliazione patrimoniale».
Questo sarebbe il loro scopo, non di incidere su una nuova ricchezza
(cioe' una ricchezza «non gia' rilevata ai fini dell'imposizione»),
ma di acquisire all'erario, per far fronte a indefinite esigenze
finanziarie dello Stato, parte del patrimonio dei partecipanti al
capitale della Banca d'Italia alla data del 31 dicembre 2013.
2.- Con atto depositato il 16 luglio 2022 si e' costituita in
giudizio Generali Italia spa, parte del giudizio a quo, che ha
concluso per l'accoglimento delle questioni.
2.1.- La parte riassume i termini della vicenda oggetto del
giudizio a quo e ricostruisce diffusamente il regime contabile e
fiscale a essa applicabile, in quanto impresa assicurativa che, non
essendo tenuta ex lege all'adozione dei principi contabili
internazionali, redige i bilanci secondo i principi contabili
nazionali (cosiddetti "OIC").
Dopo aver precisato che la Banca d'Italia e' soggetta a IRES e
IRAP, Generali Italia spa si sofferma sui temi: dell'irrilevanza dei
plusvalori non realizzati, dei regimi fiscali dipendenti dalle
classificazioni di bilancio e della immodificabilita' del regime
fiscale a seguito delle riclassificazioni.
La regola dell'«[i]rrilevanza dei plusvalori non realizzati»,
applicabile ai cosiddetti "OIC adopters", si ricaverebbe dagli artt.
85, 86 e 87 t.u. imposte redditi, che disciplinano le sorti fiscali
delle partecipazioni detenute, sia durevolmente che per la
negoziazione, dai soggetti IRES. Essa consisterebbe nella irrilevanza
fiscale delle plusvalenze iscritte (quindi di tipo esclusivamente
valutativo) e non ancora realizzate, collegandosi «al principio
generale del "possesso" del reddito, ossia di rilevanza della
ricchezza in sede di sua effettiva apprensione da parte del
contribuente». Un'eccezione alla regola sarebbe rappresentata dalla
rivalutazione opzionale dei beni d'impresa avente rilievo fiscale,
accordata in alcuni casi dal legislatore dietro pagamento di
un'imposta sostitutiva ad aliquota ridotta rispetto all'ordinaria; la
razionalita' di tale particolare istituto, peraltro, riposerebbe sul
carattere facoltativo della rivalutazione fiscale, affidata alla
libera scelta del contribuente di sottoporsi a un'imposta sostitutiva
nonostante manchi, senza la realizzazione di plusvalenze, una base
imponibile cui applicare l'imposta sostituita.
I «[r]egimi fiscali dipendenti dalle classificazioni di bilancio»
si "biforcherebbero" nel modo seguente:
- le partecipazioni iscritte come destinate alla negoziazione
(non immobilizzate) o iscritte tra le immobilizzazioni, ma non aventi
i «requisiti di accesso» alla PEX, sarebbero soggette al regime della
tassazione piena in caso di "realizzo", considerando il differenziale
positivo come un ricavo (per le prime: art. 85, comma 1, lettera c,
t.u. imposte redditi) o come una plusvalenza patrimoniale
(corrispettivo meno valore fiscale) che concorre alla formazione del
reddito (per le seconde: art. 86 t.u. imposte redditi);
- le partecipazioni iscritte tra le immobilizzazioni e aventi i
«requisiti di accesso» alla PEX sarebbero invece soggette al regime
di esenzione delle plusvalenze realizzate nei limiti del 95 per cento
(art. 87 t.u. imposte redditi).
La razionalita' intrinseca e il carattere necessario del sistema
- e di conseguenza la irragionevolezza e arbitrarieta' di interventi
legislativi che, come quello censurato, ne disattivano il
funzionamento - si coglierebbero considerando che il regime di
esenzione deriva dall'esigenza di evitare la doppia tassazione della
medesima ricchezza, in quanto il plusvalore realizzato in occasione
della cessione di una partecipazione e' costituito da utili che, gia'
conseguiti o conseguibili in futuro dalla partecipata, hanno scontato
o sconteranno in via definitiva le imposte presso il soggetto che li
ha prodotti.
Quanto all'IRAP, la plusvalenza in questione, anche se iscritta
nel conto economico tra i proventi, per effetto della classificazione
nel portafoglio di trading imposta dalla normativa censurata, non
avrebbe comunque concorso alla formazione della relativa base
imponibile, essendo inserita in una voce dello stesso conto economico
diversa da quelle che rilevano ai fini IRAP, ai sensi dell'art. 7 del
decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione
dell'imposta regionale sulle attivita' produttive, revisione degli
scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione
di una addizionale regionale a tale imposta, nonche' riordino della
disciplina dei tributi locali).
In base alla regola dell'«[i]mmodificabilita' del regime fiscale
a seguito delle riclassificazioni» - funzionale al corretto
funzionamento del sistema di tassazione, in quanto diretta a impedire
decisioni arbitrarie del contribuente sul trattamento applicabile -
le eventuali riclassificazioni delle partecipazioni, operate nel
bilancio dopo l'ingresso in un determinato regime fiscale, non
sarebbero idonee a modificare tale regime. In applicazione di tale
regola, l'art. 87 t.u. imposte redditi cristallizza nel regime PEX le
partecipazioni iscritte nel primo bilancio tra le immobilizzazioni
finanziarie, anche se successivamente riclassificate tra quelle
destinate alla negoziazione. E d'altro canto, dipendendo, secondo i
principi contabili, la classificazione delle partecipazioni in
bilancio dalla loro effettiva e concreta destinazione, una corretta
classificazione ha un ruolo decisivo nell'individuazione del regime
fiscale applicabile.
2.2.- Generali Italia spa illustra di seguito il contenuto delle
disposizioni censurate, richiamando anche l'interpretazione che ne ha
dato l'Agenzia delle entrate - secondo cui la collocazione delle
quote di nuova emissione nel portafoglio di trading avrebbe una
valenza solo fiscale, indipendente dall'impostazione di bilancio, e
comporterebbe un disallineamento tra il maggior valore nominale della
partecipazione e quello fiscalmente riconosciuto, che l'applicazione
dell'imposta sostituiva provvede a riallineare - e passa quindi a
trattare delle singole questioni.
2.3.- Quanto alla violazione degli artt. 3, 41 e 53 Cost., la
parte aderisce ai motivi di censura esposti dal rimettente con
riguardo sia all'ipotizzata doppia tassazione della medesima
ricchezza, sia al carattere discriminatorio del trattamento riservato
ai partecipanti al capitale della Banca d'Italia rispetto a quello
previsto per gli «omologhi partecipanti al capitale sociale della
generalita' degli enti economici e delle societa' commerciali».
A vantaggio di questi ultimi, infatti, non solo e' mantenuto il
regime PEX, ma e' offerto, dalla stessa legge n. 147 del 2013 (ai
commi da 140 a 147 dell'art. 1), un regime opzionale di rivalutazione
delle partecipazioni ai fini fiscali, con un'imposta sostitutiva del
12 per cento da versare in tre rate annuali.
Tra le due categorie di partecipazioni non esisterebbero elementi
di disomogeneita' idonei a giustificare il diverso trattamento
censurato. Il regime PEX e' riconosciuto, infatti, dall'art. 87 t.u.
imposte redditi, sulle plusvalenze da "realizzo" di ogni
partecipazione in enti economici soggetti (come la Banca d'Italia) a
IRES. Inoltre, la detenzione di partecipazioni immobilizzate
"plusvalenti", in quanto tale inidonea a rivelare una capacita'
contributiva, non costituirebbe un fatto specifico dei partecipanti
al capitale della Banca d'Italia.
Il trattamento denunciato dal rimettente sconfinerebbe
nell'arbitrio e nell'irragionevolezza, apparendo unicamente
finalizzato a soddisfare straordinarie esigenze finanziarie dello
Stato, a cui si sarebbe dovuto far fronte con il ricorso
all'incremento temporaneo dell'aliquota IRES o agli acconti
d'imposta, strumenti entrambi rispettosi del principio della
«universalita' contributiva».
Nell'attuare un «prelievo multiplo» sulla medesima ricchezza, le
norme censurate violerebbero anche il principio di ragionevolezza
intrinseca della legge. Sarebbe manifestamente irragionevole,
infatti, incidere piu' volte sugli utili prodotti dalla Banca
d'Italia, in una misura complessiva che finirebbe per essere
ampiamente superiore al 50 per cento, a fronte di aliquote ordinarie
sulle societa' che si aggirano intorno al 33 per cento (27,5 per
cento IRES e 5-6 per cento IRAP).
Tali ragioni di illegittimita' costituzionale varrebbero anche
per l'art. 1, comma 148, della legge n. 147 del 2013, nel testo
originario. L'unica differenza sostanziale tra i due «complessi
normativi» consisterebbe solo nel «piu' elevato grado di iniquita'»
dell'assetto definitivo, che prevede un'aliquota aumentata al 26 per
cento e termini di pagamento inferiori a sessanta giorni, sotto
quest'ultimo profilo in contrasto anche con l'art. 3 della legge 27
luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei diritti
del contribuente).
2.4.- Anche per quanto riguarda la violazione dei principi del
legittimo affidamento e della tutela della proprieta' privata (artt.
3, 41 e 42 Cost.), Generali Italia spa aderisce alle ragioni esposte
dal rimettente, riproponendone e sviluppandone le argomentazioni.
Sulla lamentata retroattivita', in particolare, e' censurato
l'improvviso mutamento dell'aliquota dal 12 al 26 per cento, attuato
dall'art. 4, comma 12, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, in
relazione a «un imponibile gia' insorto» e in spregio al principio
che esige la conoscenza anticipata da parte del contribuente
dell'entita' dell'imposizione. Sarebbe stata cosi' «frustrata» la
prudenziale condotta di Generali Italia spa, che aveva accantonato,
nel bilancio al 31 dicembre 2013, le risorse necessarie ad assolvere
all'imposta sostitutiva nella misura del 12 per cento in tre rate
annuali, e messa in crisi la programmazione delle uscite di cassa,
necessaria per un'equilibrata gestione delle attivita' della
societa'.
A sostegno delle sue censure, la parte richiama di nuovo l'art. 3
della legge n. 212 del 2000, secondo il cui comma 1 «le disposizioni
tributarie non hanno effetto retroattivo».
3.- Con atto depositato il 19 luglio 2022 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la
manifesta infondatezza delle questioni.
3.1.- Dopo avere ricostruito il quadro normativo, mettendo in
evidenza le finalita' della riforma dell'assetto partecipativo al
capitale della Banca d'Italia, e avere illustrato l'evoluzione del
regime fiscale delle partecipazioni in esame, la difesa erariale si
sofferma sui caratteri del tutto peculiari di tali partecipazioni.
Peculiarita' che non consentirebbero di assumere gli istituti fiscali
richiamati dal rimettente, e segnatamente la PEX, a parametri di
riferimento nel presente giudizio di legittimita' costituzionale, se
non altro perche', per effetto della classificazione fiscale delle
quote del capitale della Banca d'Italia come titoli non immobilizzati
disposta dall'art. 6, comma 6, del d.l. n. 133 del 2013, come
convertito, il regime a essi applicabile sarebbe quello di tassazione
ordinaria dei ricavi, e non quello di esenzione delle plusvalenze da
"realizzo" di partecipazioni immobilizzate.
Le censure muoverebbero dall'erroneo presupposto che la Banca
d'Italia sia una normale societa' di capitali e che la posizione dei
partecipanti al suo capitale sia assimilabile a quella dei soci di
diritto comune, anche sotto il profilo del regime fiscale
applicabile. Mentre si sarebbe qui in presenza di particolari quote
di partecipazione (non riconducibili alle categorie delle azioni,
delle obbligazioni o di altri strumenti finanziari), di cui
l'intervento legislativo - pur senza risolvere i dubbi sulla loro
effettiva natura giuridica - innova il regime fiscale, modificando i
diritti dei partecipanti.
L'Avvocatura sottolinea che le quote di nuova emissione, da
iscrivere ex novo in bilancio ai sensi dell'art. 6, comma 6, del d.l.
n. 133 del 2013, come convertito, sarebbero state acquisite in
sostituzione delle precedenti e non per effetto di un comune aumento
gratuito di capitale.
Anche i poteri dei soci delle societa' di capitali e quelli dei
partecipanti al capitale della Banca d'Italia sarebbero radicalmente
diversi, come emergerebbe dal confronto, su cui l'interveniente si
diffonde, tra le norme civilistiche e quelle che regolano la
struttura della Banca d'Italia, con particolare riferimento all'atto
costitutivo, allo statuto, all'oggetto sociale, all'estinzione della
societa', al rischio d'impresa e ai poteri dei soci in sede di
approvazione del bilancio e di ripartizione degli utili.
A fronte di tali profonde differenze, secondo l'Avvocatura non e'
corretto ricondurre le vicende relative al capitale della Banca
d'Italia (ente pubblico a struttura partecipativa) allo schema
ordinario del rapporto tra soci e societa' di capitali, e pretendere
che le relative partecipazioni siano assoggettate al trattamento
fiscale delle ordinarie partecipazioni societarie.
Sarebbe decisiva, in particolare, la considerazione che gli utili
della Banca d'Italia, con i quali sono alimentate le riserve nel
rispetto delle previsioni statutarie, traggono origine dall'esercizio
delle attivita' di interesse pubblico svolte dalla Banca in base alla
legge e in regime di esclusivita'. La peculiare natura degli utili e
la loro stretta connessione con le funzioni pubblicistiche della
Banca d'Italia giustificherebbero il riconoscimento al legislatore di
un'ampia discrezionalita' nella definizione del loro regime fiscale.
Nel legittimo esercizio di tale discrezionalita', il legislatore
avrebbe dunque assimilato il regime fiscale delle quote di
partecipazione alla Banca d'Italia, emesse a seguito di un aumento di
capitale realizzato con l'utilizzo di riserve che partecipano della
stessa natura degli utili, a quello dei titoli iscritti nel
portafoglio di trading.
La sottrazione delle quote al regime PEX non sarebbe
irragionevole, tenuto conto che tale regime, sia pure diretto a
evitare la doppia tassazione, non si applica indistintamente a tutte
le partecipazioni, ma solo a quelle che presuppongono un legame tra
il socio e la societa' tale da far ritenere che il primo abbia
investito nella seconda per ritrarne redditi assumendosi il rischio
d'impresa. Cio' che si desumerebbe da alcuni dei requisiti richiesti
dall'art. 87 t.u. imposte redditi, quali l'ininterrotto possesso
delle partecipazioni per almeno dodici mesi prima della cessione e la
loro iscrizione nel primo bilancio tra le immobilizzazioni.
Queste conclusioni sarebbero confermate dalla ratio
dell'esenzione delle plusvalenze che ispira la PEX, che e' quella di
consentire i riassetti delle partecipazioni di gruppi societari e di
holding, resi cosi' liberi di gestire i propri portafogli senza
generare carichi fiscali. Finalita', questa, non rilevante nel caso
delle partecipazioni al capitale della Banca d'Italia.
3.2.- L'imposta sostitutiva in esame non appare comunque, secondo
l'interveniente, priva di collegamenti con un presupposto economico,
onde non violerebbe il principio della capacita' contributiva.
La genesi dell'imposta sarebbe connessa alla riforma dei criteri
di remunerazione delle quote di partecipazione alla Banca d'Italia e
al loro nuovo regime di circolazione, ora tendenzialmente libero. Le
quote stesse, come visto, sono iscritte nei bilanci dei partecipanti
come nuovi titoli, il cui maggior valore comporta per la ricorrente
nel giudizio a quo l'iscrizione a conto economico di un utile da
"realizzo" pari a circa 290 milioni di euro, idoneo a concorrere a
determinare l'utile di esercizio distribuibile ai soci.
Dai maggiori valori iscritti a bilancio emergerebbe percio' un
indice di capacita' contributiva a cui commisurare il carico
d'imposta. La soluzione sarebbe in linea con il costante orientamento
di questa Corte secondo cui l'ampia discrezionalita' riservata al
legislatore in relazione alle varie finalita' cui, di volta in volta,
si ispira l'attivita' di imposizione fiscale consente, sia pure con
il limite della non arbitrarieta', di determinare i singoli fatti
espressivi della capacita' contributiva (e' citata la sentenza di
questa Corte n. 10 del 2015).
La difesa erariale ricorda altresi' che, sempre secondo la
costante giurisprudenza costituzionale, il legislatore, nell'assumere
un determinato presupposto economicamente valutabile quale indice di
nuova capacita' contributiva in riferimento solo a determinati
soggetti, deve considerare l'insieme degli interventi legislativi che
hanno complessivamente accompagnato quello censurato (e' citata la
sentenza n. 288 del 2019, relativa all'addizionale IRES disposta a
carico delle imprese bancarie e assicurative dall'art. 2, comma 2,
dello stesso d.l. n. 133 del 2013, come convertito).
La possibilita' di istituire un'imposta sostitutiva dell'IRES,
dell'IRAP e di eventuali addizionali, con la conseguente
"disattivazione" della PEX, non sarebbe dunque preclusa a priori,
potendo trovare giustificazione nel quadro di scelte "compensative"
operate non irragionevolmente dal legislatore. Scelte individuabili,
come visto, per un verso nel mutamento dei diritti economici dei
partecipanti, prima limitati a una quota irrisoria degli utili e a un
importo aggiuntivo commisurato ai frutti delle riserve, comunque
destinati in gran parte ad alimentare le riserve stesse; per altro
verso, nella creazione di un mercato delle quote, attraverso
l'ampliamento della platea dei potenziali acquirenti e la riduzione
della concentrazione delle quote in capo a pochi partecipanti.
Si dovrebbe inoltre considerare che l'aumento di capitale e'
stato eseguito con l'utilizzo di riserve che non sono nella
disponibilita' dei partecipanti. Non irragionevolmente, dunque, il
legislatore avrebbe escluso la PEX e previsto un'imposta sostitutiva
straordinaria, «in contropartita dell'aumento, egualmente
straordinario, del capitale della Banca, realizzato con l'impiego di
riserve accumulate con utili netti su cui i partecipanti non
avrebbero potuto vantare diritti economici».
In altri termini, l'aumento di capitale avrebbe rappresentato un
modo per far transitare le riserve nel capitale e da li', in termini
economici, nella sfera dei partecipanti. Tale esito giustificherebbe
il trattamento fiscale prescelto, tenuto conto delle «innegabili
ripercussioni in termini di maggiore solidita' patrimoniale dei
soggetti che di tale istituto detengono le quote, cio' comportando un
miglioramento del loro rating nei confronti degli investitori,
nazionali ed esteri».
Inoltre, l'aumento di capitale, e il conseguente aumento di
valore delle singole quote, avrebbe utilizzato una ricchezza che, per
quanto preesistente e gia' tassata presso la Banca d'Italia, non si
potrebbe ritenere gia' esistente in capo ai partecipanti neppure in
termini economici, a differenza delle riserve costituite nei bilanci
delle societa' commerciali, che possono sempre essere distribuite ai
soci. Cio', sotto il profilo sostanziale, escluderebbe la violazione
del divieto di doppia imposizione lamentata dal rimettente. Tale
divieto, peraltro, esprimerebbe un mero «valore orientativo»,
rilevante soltanto nell'ambito del reddito d'impresa e anche in tale
ambito non in tutte le fattispecie, come dimostra l'ipotesi della
doppia tassazione dei dividendi percepiti dai soggetti IAS adopters
su titoli detenuti in un portafoglio non immobilizzato.
3.3.- Le stesse considerazioni varrebbero a escludere anche la
violazione dell'art. 41 Cost. La peculiare natura dell'investimento
in quote di capitale della Banca d'Italia potrebbe giustificare un
trattamento fiscale che non lede, per il solo fatto di essere
differenziato, la liberta' di iniziativa economica.
Quanto alla pretesa violazione dell'art. 42 Cost., il lamentato
effetto ablatorio della proprieta' privata dovrebbe parimenti essere
escluso, una volta riconosciuto legittimo l'esercizio della
discrezionalita' legislativa.
3.4.- Quanto alla lesione del legittimo affidamento, l'Avvocatura
ritiene che le norme censurate non siano retroattive, giacche', pur
applicandosi a presupposti d'imposta sorti prima della loro entrata
in vigore, nell'anno 2013, sarebbero state introdotte in epoca
anteriore sia al «momento di liquidazione dell'imposta» (da
identificare con quello di presentazione della dichiarazione dei
redditi: 30 settembre 2014), sia alla data fissata per il suo
versamento (16 giugno 2014), dunque in pendenza del rapporto
tributario, senza che dunque si possa ritenere che si sia formato un
legittimo affidamento in capo al contribuente.
In ogni caso, nemmeno un'eventuale retroattivita' - comunque non
preclusa alle leggi tributarie - avrebbe determinato una lesione
della capacita' contributiva, non essendosi spezzato il rapporto che
deve sussistere tra imposizione e capacita' stessa.
3.5.- La difesa erariale si sofferma infine sulle «ripercussioni
economiche» di un'eventuale pronuncia di illegittimita'
costituzionale. Le somme versate a titolo di imposta sostitutiva
oggetto della richiesta di rimborso ammonterebbero all'incirca a euro
1.300.000.000. In caso di rimborso resterebbe da versare l'imposta
sulle plusvalenze da "realizzo", con importi notevolmente variabili a
seconda che, sulla base della sentenza di questa Corte, sia
applicabile o meno il regime PEX.
Una pronuncia di accoglimento potrebbe inoltre indirettamente
incidere sul trattamento fiscale dei dividendi percepiti dai
partecipanti IAS adopters, come le banche, che non sarebbero piu'
soggetti a IRES sull'intero, ma solo sul cinque per cento.
4.- Nel giudizio e' intervenuta ad adiuvandum, con atto
depositato il 18 luglio 2022, Banca Carige spa - Cassa di Risparmio
di Genova e Imperia (di seguito: Banca Carige), societa' incorporante
Cassa di Risparmio di Carrara spa, gia' titolare di quote del
capitale della Banca d'Italia.
Banca Carige si afferma legittimata a intervenire per il fatto di
avere instaurato un diverso giudizio tributario avente analogo
oggetto, al fine di ottenere il rimborso del prelievo della cui
legittimita' costituzionale si controverte in questa sede.
Secondo la interveniente, la completa assimilazione della sua
posizione a quella di Generali Italia spa, parte del giudizio a quo,
la renderebbe titolare di un interesse qualificato, inerente in modo
diretto e immediato al rapporto dedotto in giudizio, giacche' la
definizione della questione di legittimita' costituzionale
risolverebbe direttamente e immediatamente anche la controversia di
cui essa e' parte.
4.1.- Nel merito, l'interveniente ricostruisce il quadro
normativo di riferimento e svolge diffuse considerazioni adesive
delle ragioni esposte dal rimettente, aggiungendo, sulla lamentata
violazione dell'art. 42 Cost., che l'incremento dell'aliquota dal 12
al 26 per cento e l'eliminazione del pagamento rateale, disposti
dall'art. 4, comma 12, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito,
violerebbero anche l'art. 1 del Protocollo addizionale alla
Convenzione europea dei diritti dell'uomo, in assenza di motivi
imperativi di interesse generale idonei a giustificare l'imposizione.
5.- Banca Carige ha depositato il 6 marzo 2023 una memoria
illustrativa, nella quale precisa di avere medio tempore proposto
appello avverso la sentenza di primo grado di rigetto della sua
istanza, e, nel merito, replica alle difese svolte dal Presidente del
Consiglio dei ministri.
6.- Anche Generali Italia spa ha depositato, il 14 marzo 2023,
una memoria illustrativa, in cui replica alle difese del Presidente
del Consiglio dei ministri.
Queste non si confronterebbero con il vincolo di coerenza
sistematica che limita la discrezionalita' del legislatore. Una volta
individuato discrezionalmente il presupposto economico
dell'imposizione e il modello di tassazione della ricchezza, il
prelievo dovrebbe comunque essere coerente con tali scelte, e non
potrebbe «svantaggiare» i contribuenti che soddisfino tutti i
presupposti applicativi del modello di tassazione adottato, pena la
violazione dei parametri costituzionali invocati dal rimettente.
Il sistema di tassazione della ricchezza prodotta dagli enti
commerciali prescelto dal legislatore individuerebbe nel regime di
participation exemption dall'IRES un «portato fondamentale
dell'ordinamento tributario». Tale regime, pacificamente applicabile,
in assenza della novella censurata, anche alle partecipazioni al
capitale della Banca d'Italia, prescinderebbe dalla possibile diversa
natura degli enti partecipati (purche' essi svolgano, come la Banca
d'Italia, attivita' commerciale) e dalle peculiari regole di
formazione della loro base imponibile ai fini IRES (che per la Banca
d'Italia sono contenute nell'art. 114 t.u. imposte redditi) e
interesserebbe tutte le partecipazioni di qualsiasi natura detenute
durevolmente da soggetti IRES, purche' esse garantiscano una
remunerazione derivata esclusivamente dalla partecipazione ai
risultati economici dell'emittente.
Si tratterebbe dunque di una regola di «imprescindibile
razionalita'», in base alla quale la ricchezza prodotta da un
soggetto IRES rappresenta una capacita' economica unitaria anche
quando fluisce in capo al partecipante, e su tale flusso unico di
capacita' economica non devono gravare piu' livelli impositivi a
titolo di IRES.
La PEX costituirebbe pertanto il regime appropriato per le
partecipazioni in Banca d'Italia, ne' le peculiarita' descritte dal
Presidente del Consiglio dei ministri (attinenti alle funzioni
dell'istituto e ai caratteri dei diritti economici e amministrativi
dei partecipanti al capitale) sono idonee a giustificare una
distinzione tra la vasta schiera di enti partecipati (soggetti a
IRES) e l'altrettanto ampia gamma di strumenti partecipativi.
Quanto all'argomento dell'assenza di un «rischio d'impresa» da
parte dei partecipanti al capitale della Banca d'Italia, la parte
osserva che il regime PEX non sarebbe un «premio» per chi rischia, ma
un istituto confacente alle variegate ipotesi in cui il reddito, che
ha gia' «scontato» l'IRES, «venga nuovamente ad esprimersi sul
partecipante (di lungo corso)».
Il trattamento delle partecipazioni in esame come destinate al
trading, con esclusione della PEX - e la doppia tassazione della
stessa ricchezza -, non sarebbe giustificato dalle modifiche
statutarie introdotte a seguito della riforma del capitale. Tali
modifiche non avrebbero inciso sugli elementi da cui dipende
l'applicazione del regime di esenzione ex art. 87 t.u. imposte
redditi, sicche' sarebbe irragionevole sottoporre i partecipanti al
capitale della Banca d'Italia a un prelievo straordinario che non
colpisce coloro che partecipano ad altri soggetti IRES.
Non sussisterebbero neppure gli indici di una nuova capacita'
contributiva individuati dal Presidente del Consiglio dei ministri. A
nulla rileverebbe, infatti, l'iscrizione della plusvalenza a conto
economico tra i ricavi, dovuta alla discontinuita' fra nuove e
vecchie partecipazioni, in quanto ai fini fiscali il provento da
"realizzo" avrebbe dovuto sottostare al regime di esenzione, in
assenza delle disposizioni censurate.
Quanto all'argomento secondo cui l'aumento di capitale sarebbe
stato attuato mediante utilizzo di riserve sulle quali i partecipanti
non potevano vantare diritti, la parte osserva che, da un lato, le
riserve non apparterrebbero comunque allo Stato, ma al patrimonio
della Banca d'Italia, e che, dall'altro lato, l'operazione non
avrebbe portato nella sfera economica dei partecipanti alcuna
ricchezza ad essi prima non spettante, in quanto «in ogni caso
(stante l'attuale od il vecchio Statuto), i partecipanti non possono
apprendere le riserve ne´ tanto meno il capitale sociale di Banca
d'Italia». All'epoca dei fatti, peraltro, la stessa Banca d'Italia
avrebbe smentito che la riforma comportasse un arricchimento dei
partecipanti (e' citato il documento intitolato «Conseguenze per la
Banca d'Italia della legge 29 gennaio 2014, n. 5»). Sicche' il
miglioramento di un indice patrimoniale non sarebbe espressione di
nuova ricchezza, ma si limiterebbe a «rappresentare i valori
effettivi della situazione di fatto esistente ante novella».
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 74 del
2022), la Commissione tributaria provinciale di Trieste, sezione
seconda, dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma
6, del d.l. n. 133 del 2013, come convertito, in combinato disposto
con l'art. 1, comma 148, della legge n. 147 del 2013, quest'ultimo
sia come sostituito dall'art. 4, comma 12, del d.l. n. 66 del 2014,
come convertito, sia nella versione originaria, in riferimento agli
artt. 3, 41, 42 e 53 Cost.
Le questioni sono sorte nel corso di un giudizio promosso da
Generali Italia spa contro il silenzio-rifiuto dell'Agenzia delle
entrate - Direzione regionale Friuli-Venezia Giulia all'istanza di
rimborso della somma versata, a seguito dell'aumento del capitale
della Banca d'Italia, e per effetto della conseguente rivalutazione
delle relative quote, a titolo di imposta sostitutiva delle imposte
sui redditi delle societa' (IRES), dell'imposta regionale sulle
attivita' produttive (IRAP) e di eventuali addizionali, in base a
quanto previsto dall'art. 1, comma 148, della legge n. 147 del 2013,
nel testo introdotto dall'art. 4, comma 12, del d.l. n. 66 del 2014,
come convertito.
1.1.- Sulla rilevanza, il rimettente osserva che il giudizio a
quo non potrebbe essere definito senza fare applicazione del
combinato disposto dell'art. 6, comma 6, del d.l. n. 133 del 2013,
come convertito, e dell'art. 1, comma 148, della legge di stabilita'
2014, quest'ultimo sia nel testo sostituito dall'art. 4, comma 12,
del d.l. n. 66 del 2014, come convertito (che ha elevato l'aliquota
dell'imposta al 26 per cento ed eliminato il pagamento rateizzato),
sia nel testo originario (che prevedeva l'aliquota del 12 per cento e
il pagamento rateale).
A quest'ultimo riguardo, assume, in particolare, che la
previsione dell'imposta sostitutiva sarebbe costituzionalmente
illegittima anche nel testo originario - per quanto in esso
presentasse un'aliquota inferiore e piu' favorevoli modalita' di
pagamento - per vizi analoghi a quelli che inficiano l'imposta stessa
nella sua configurazione finale, che semplicemente ne acuirebbe e
incrementerebbe i profili di illegittimita' costituzionale. Con la
conseguenza che l'eventuale «caducazione dell'art. 4, co. 12, DL
66/2014, verso cui il [...] ricorso muove, potendo dare luogo alla
r[e]viviscenza del co. 148 dell'art. 1, L. 147/2013 nel testo
originale, rende[rebbe] necessario chiarire come anche la norma
sostituita sia in contrasto con la Costituzione».
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
ritiene che le norme censurate violino, in primo luogo, l'art. 53
Cost., per mancanza dell'elemento della «capacita' contributiva
effettiva».
Non solo, infatti, nessuna capacita' contributiva potrebbe
sussistere «in assenza del materiale apprendimento della ricchezza
oggetto di incisione», ma i maggiori valori soggetti all'imposta
sostitutiva deriverebbero da un aumento del capitale della Banca
d'Italia (di seguito, anche: Banca) realizzato - ai sensi dell'art.
4, comma 2, del d.l. n. 133 del 2013, come convertito - mediante
l'utilizzo di riserve statutarie costituite da utili gia' tassati
presso la stessa Banca, con la conseguenza di una «doppia tassazione
della medesima ricchezza».
Sarebbe altresi' violato l'art. 3 Cost., per lesione dei principi
di eguaglianza e di ragionevolezza, in quanto la «previsione di un
obbligo di riclassificazione solo fiscale» delle partecipazioni al
capitale della Banca d'Italia nel comparto delle attivita'
finanziarie detenute per la negoziazione determinerebbe
l'ingiustificato assoggettamento di tali partecipazioni a un regime
fiscale deteriore rispetto a quello delle partecipazioni finanziarie
non detenute per la negoziazione, che beneficiano del regime di
esenzione, nei limiti del 95 per cento delle plusvalenze realizzate,
previsto dall'art. 87 t.u. imposte redditi (cosiddetta "participation
exemption" o "PEX"). In conseguenza di cio', i partecipanti al
capitale della Banca sarebbero «chiamati a contribuire in misura di
gran lunga maggiore» di quanto non siano gli altri detentori di
partecipazioni societarie iscritte tra le «immobilizzazioni
finanziarie», subendo «un trattamento svantaggioso e gravemente
discriminatorio rispetto a quello riservato agli omologhi
partecipanti al capitale sociale della generalita' degli enti e
societa' commerciali».
Sussisterebbe anche una grave lesione della liberta' di
iniziativa economica privata garantita dall'art. 41 Cost., in quanto
sarebbe «sottoposta a tassazione immediata, ad aliquota appena
inferiore a quella piena, una ricchezza che, secondo le regole
applicabili alla generalita' dei contribuenti e necessarie al
corretto funzionamento dei principi su cui poggia l'ordinamento
tributario, sarebbe rilevata solo al (suo) realizzo effettivo e nella
limitata misura del 5%».
La normativa censurata contrasterebbe ancora con il principio del
legittimo affidamento nella certezza dell'ordinamento giuridico, in
relazione al quale il rimettente invoca gli artt. 3, 41 e 53 Cost.
Rileverebbero in tal senso:
a) la «forzosa esclusione» dal regime PEX di una ricchezza, pari
al maggior valore delle partecipazioni al capitale della Banca
d'Italia, «insorta/maturata» prima dell'introduzione del «censurato
intervento normativo»;
b) la «immotivata ridefinizione sostanziale» dell'imposta
sostitutiva a opera dell'art. 4, comma 12, del d.l. n. 66 del 2014,
come convertito, sotto il profilo del «grave innalzamento
dell'aliquota» dal 12 al 26 per cento e dell'eliminazione della
rateazione triennale, con conseguente produzione di «effetti
spregiudicatamente retroattivi».
Infine, secondo il giudice a quo sarebbe leso anche il principio
di «inviolabilita'» della proprieta' privata di cui all'art. 42
Cost., in quanto le norme censurate causerebbero «un sostanziale
effetto ablatorio» attraverso «una mera spoliazione patrimoniale».
Esse non sarebbero dirette a incidere su una nuova ricchezza (cioe'
una ricchezza «non gia' rilevata ai fini dell'imposizione»), ma a far
acquisire all'erario parte del patrimonio dei partecipanti al
capitale della Banca d'Italia alla data del 31 dicembre 2013, senza
riguardo alle esigenze di contemperamento delle indefinite esigenze
finanziarie dello Stato con la tutela del patrimonio di tali
contribuenti.
1.3.- Nel giudizio costituzionale si e' costituita Generali
Italia spa, argomentando a sostegno della fondatezza delle questioni,
ed e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per la loro manifesta infondatezza.
E' altresi' intervenuta ad adiuvandum Banca Carige spa, societa'
incorporante Cassa di Risparmio di Carrara spa, gia' titolare di
quote del capitale della Banca d'Italia, che afferma di essere
legittimata a intervenire per avere instaurato un diverso giudizio
tributario di analogo oggetto al fine di ottenere il rimborso di un
prelievo imposto sulla base delle stesse norme della cui legittimita'
costituzionale si controverte in questa sede.
2.- Prima di affrontare il merito delle questioni, occorre
risolvere alcuni profili preliminari.
2.1.- Innanzitutto deve essere confermata l'inammissibilita'
dell'intervento di Banca Carige, per le ragioni esposte
nell'ordinanza emessa all'udienza del 4 aprile 2023, allegata alla
presente sentenza.
2.2.- Un secondo profilo attiene alla rilevanza della censura che
investe il combinato disposto dell'art. 6, comma 6, del d.l. n. 133
del 2013, come convertito, e dell'art. 1, comma 148, della legge n.
147 del 2013 nella sua versione originaria, ossia anteriore alla sua
integrale sostituzione a opera dell'art. 4, comma 12, del d.l. n. 66
del 2014, come convertito. Il rimettente fonda la sua censura sul
duplice assunto che l'eventuale dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della disposizione piu' recente farebbe rivivere la
disposizione da essa sostituita, e che quest'ultima - sebbene preveda
un'aliquota inferiore e piu' favorevoli modalita' di pagamento -
sarebbe comunque a sua volta inficiata nella sostanza dagli stessi
vizi.
Il giudice a quo evoca dunque il tema della reviviscenza delle
norme, rispetto al quale questa Corte ha chiarito con giurisprudenza
costante che si tratta di fenomeno circoscritto a casi tassativi,
corrispondenti alle ipotesi di annullamento di norme meramente
abrogatrici di altre disposizioni (ex plurimis, sentenze n. 220 del
2021, n. 10 del 2018 e n. 218 del 2015), di annullamento di una
disposizione legislativa per vizio procedurale (sentenze n. 95 del
2020, n. 148 e n. 23 del 2016 e n. 32 del 2014; ordinanza n. 184 del
2017) e di declaratoria di illegittimita' costituzionale di singole
parole di una disposizione (sentenze n. 8 del 2022, n. 106 del 2018 e
n. 58 del 2006). A nessuna di queste ipotesi puo' essere tuttavia
ricondotto il caso di specie, nel quale l'art. 4, comma 12, del d.l.
n. 66 del 2014, come convertito, non ha disposto la mera abrogazione
del comma 148, ma ne ha integralmente sostituito il contenuto,
sicche' l'eventuale annullamento della disposizione risultante dalla
sostituzione (che neppure sarebbe limitato a singole parole, ne'
deriverebbe da un vizio procedurale) non produrrebbe l'effetto di far
tornare in vita quella precedente.
Le questioni aventi per oggetto il combinato disposto dell'art.
6, comma 6, del d.l. n. 133 del 2013, come convertito, e dell'art. 1,
comma 148, della legge n. 147 del 2013 nella versione originaria sono
dunque inammissibili per difetto di rilevanza, posto che il giudice a
quo non sarebbe comunque chiamato a farne applicazione.
2.3.- Sempre in via preliminare va dichiarata l'inammissibilita'
di alcune delle questioni sollevate per difetto di adeguata
motivazione sulla non manifesta infondatezza.
2.3.1.- Non risulta motivata, innanzitutto, la lamentata
violazione dell'art. 41 Cost. Il ricorrente assume che sarebbe lesa
la liberta' di iniziativa economica, in quanto verrebbe «sottoposta a
tassazione immediata, ad aliquota appena inferiore a quella piena,
una ricchezza che, secondo le regole applicabili alla generalita' dei
contribuenti e necessarie al corretto funzionamento dei principi su
cui poggia l'ordinamento tributario, sarebbe rilevata solo al (suo)
realizzo effettivo e nella limitata misura del 5%».
L'argomento speso, tuttavia, incentrato sul meccanismo della
tassazione e sulla sua misura, non da' conto in alcun modo delle
ragioni per cui la lamentata immediatezza della tassazione, con
un'aliquota comunque inferiore a quella ordinaria (del 26 a fronte di
quella ordinaria del 27,5 per cento), inciderebbe sulla liberta' di
iniziativa economica. Ne' tale conseguenza sarebbe, in alcun altro
modo, nemmeno implicitamente desumibile dal tenore della censura.
La questione risulta dunque inammissibile alla luce dalla
costante giurisprudenza di questa Corte secondo cui l'ordinanza di
rimessione deve contenere una «autonoma illustrazione delle ragioni
per le quali la normativa censurata integrerebbe una violazione del
parametro costituzionale evocato» (ex plurimis, sentenze n. 237 del
2021 e n. 54 del 2020).
2.3.2.- Alle stesse conclusioni si deve pervenire per la censura
attinente alla pretesa retroattivita' delle disposizioni contestate,
formulata nell'ambito delle piu' ampie questioni sollevate in
riferimento agli artt. 3, 41 e 53 Cost. in tema di legittimo
affidamento.
Il giudice a quo lamenta che le modifiche relative
all'innalzamento dell'aliquota e alle meno favorevoli modalita' di
pagamento dell'imposta, apportate dall'art. 4, comma 12, del d.l. n.
66 del 2014, come convertito, avrebbero prodotto «effetti
spregiudicatamente retroattivi», ma non chiarisce le ragioni per cui
tale supposta retroattivita' della normativa censurata violerebbe i
parametri invocati. Ne', del resto, stante il principio di
autosufficienza dell'ordinanza di rimessione, e' possibile colmare
tali lacune facendo ricorso alle integrazioni al riguardo ricavabili
dalle memorie delle parti costituite (ex plurimis, sentenze n. 237
del 2021 e n. 239 del 2019), e segnatamente alle considerazioni
svolte sul tema, nel presente giudizio, da Generali Italia spa.
Sempre con riguardo alla censura attinente al principio del
legittimo affidamento (per la parte residua), l'invocato parametro
dell'art. 41 Cost. risulta inconferente e comunque di esso non e'
indicata la pertinenza, sicche' la questione e' in parte qua
inammissibile anche sotto questo ulteriore profilo.
3.- Passando all'esame del merito delle restanti censure, e'
necessario dare innanzitutto brevemente conto del contesto normativo
nel quale il d.l. n. 133 del 2013, come convertito, si innesta,
introducendo, al Titolo II, composto dagli artt. 4, 5 e 6, una nuova
disciplina del capitale della Banca d'Italia.
3.1.- A partire dalla qualificazione della Banca d'Italia come
istituto di diritto pubblico, operata dall'art. 20, primo comma, del
regio decreto-legge 12 marzo 1936, n. 375, recante «Disposizioni per
la difesa del risparmio e per la disciplina della funzione
creditizia» (in precedenza essa aveva lo status di societa' di
diritto privato), la struttura del suo capitale, le condizioni della
partecipazione ad esso nonche' i diritti di natura patrimoniale e
amministrativa dei partecipanti sono disciplinati dalla legge e dallo
statuto della Banca stessa, secondo regole derogatorie rispetto al
regime ordinario delle societa' di capitali.
Il valore nominale del capitale della Banca - rimasto inalterato
fino all'emanazione del d.l. n. 133 del 2013, come convertito - era
fissato in «trecento milioni di lire» (pari a 156.000 euro),
suddiviso in «trecentomila quote di mille lire ciascuna» (0,52 euro
ciascuna) (art. 20, secondo comma). Era inoltre previsto che, a fini
di tutela del pubblico credito e di continuita' di indirizzo
dell'Istituto di emissione, le quote potessero appartenere solo a
casse di risparmio, istituti di credito di diritto pubblico e banche
di interesse nazionale, nonche' a istituti di previdenza o di
assicurazione (art. 20, terzo comma). Lo statuto della Banca
stabiliva ancora che la circolazione delle quote non fosse libera,
nemmeno tra i soggetti legittimati a detenerle, e che esse potessero
essere trasferite solo previo consenso del Consiglio superiore della
Banca, su proposta del suo Direttorio, «nel rispetto dell'autonomia e
dell'indipendenza dell'Istituto e della equilibrata distribuzione
delle quote» (art. 3 dello statuto ante 2013).
Gli artt. 39 e 40 dello statuto prevedevano poi che ai
partecipanti potessero essere distribuiti dividendi per un importo
fino al 10 per cento del capitale (dunque, per un importo complessivo
non superiore a 15.600 euro), oltre a una somma aggiuntiva prelevata
dai frutti annualmente percepiti sugli investimenti delle riserve,
non superiore al 4 per cento dell'importo delle riserve medesime.
Va ricordato infine - in quanto rilevante per la soluzione della
questione - che la disciplina della Banca d'Italia assoggetta a
limitazioni il diritto di voto dei partecipanti al suo capitale ed
esclude che questi ultimi possano influenzare le attivita'
istituzionali della Banca, quali la vigilanza bancaria e l'attuazione
della politica monetaria.
3.2.- La riforma del 2013 - qui in esame per il trattamento
fiscale riservato al disposto aumento di capitale - e' intervenuta
sul descritto quadro normativo, incidendo sull'assetto partecipativo
al capitale della Banca come si era venuto definendo in concreto nel
corso del tempo. Un assetto che, per effetto dei processi di
concentrazione bancaria verificatisi gia' a partire dagli anni
Novanta del Novecento, aveva visto crescere la percentuale detenuta
dai gruppi bancari di maggiori dimensioni.
Il legislatore ha cosi', innanzitutto, autorizzato la Banca
d'Italia ad «aumentare il proprio capitale mediante utilizzo delle
riserve statutarie all'importo di euro 7.500.000.000», prevedendo
altresi' che «a seguito dell'aumento il capitale e' rappresentato da
quote nominative di partecipazione di nuova emissione, di euro 25.000
ciascuna» (art. 4, comma 2). Ha inoltre riconfigurato i diritti
patrimoniali, nel senso che «[a]i partecipanti possono essere
distribuiti esclusivamente dividendi annuali, a valere sugli utili
netti, per un importo non superiore al 6 per cento del capitale»
(art. 4, comma 3).
L'obiettivo di ridurre la concentrazione dei partecipanti al
capitale della Banca e' stato perseguito attraverso un triplice
ordine di misure: l'ampliamento della platea dei potenziali detentori
di partecipazioni, la previsione di un limite massimo di quote
detenibili, una facilitazione del trasferimento delle quote.
Le quote di partecipazione al capitale possono ora essere
detenute da banche aventi sede legale e amministrazione centrale in
Italia, da imprese di assicurazione e riassicurazione aventi sede
legale e amministrazione centrale in Italia, da fondazioni bancarie,
da enti e istituti di previdenza e assicurazione aventi sede legale
in Italia e da fondi pensione (art. 4, comma 4).
E' stata notevolmente diluita la base partecipativa, con la
previsione che «[c]iascun partecipante non puo' possedere,
direttamente o indirettamente, una quota del capitale superiore al 3
per cento»» (limite innalzato al 5 per cento, con effetto dal 1°
gennaio 2022, ai sensi dell'art. 1, commi 715 e 717, della legge 30
dicembre 2021, n. 234, recante «Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio
2022-2024»), e che inoltre «[p]er le quote possedute in eccesso non
spetta il diritto di voto ed i relativi dividendi sono imputati alle
riserve statutarie della Banca d'Italia» (art. 4, comma 5).
Al fine di favorire il rispetto di tali limiti, alla Banca
d'Italia e' consentito di acquistare temporaneamente le proprie quote
di partecipazione e stipulare contratti aventi ad oggetto le
medesime, assicurando trasparenza, parita' di trattamento e
salvaguardia del patrimonio della Banca, con riferimento al
presumibile valore di realizzo (art. 4, comma 6). Per il periodo in
cui le quote restano nella disponibilita' della Banca d'Italia, e'
previsto inoltre che il relativo diritto di voto sia sospeso e che i
dividendi siano imputati alle riserve statutarie della stessa.
La riforma ha cosi' creato un mercato secondario delle quote,
favorito sia dalla possibilita' di una sollecita ricollocazione
attraverso la stessa Banca d'Italia, sia dalla prevista soppressione
della clausola statutaria di gradimento (art. 6, comma 5, lettera d).
E' stata poi espressamente abrogata la disposizione (art. 19,
comma 10, della legge 28 dicembre 2005, n. 262, recante «Disposizioni
per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari»)
che aveva affidato a un regolamento governativo il compito di
ridefinire l'assetto proprietario della Banca d'Italia e di stabilire
le modalita' di trasferimento delle quote di partecipazione al suo
capitale in possesso di soggetti diversi dallo Stato o da altri enti
pubblici (art. 6, comma 4).
3.3.- Le disposizioni censurate disciplinano le conseguenze
contabili e fiscali, per i partecipanti, dell'aumento di capitale
della Banca d'Italia e sono il risultato di una complessa evoluzione
legislativa.
Nel testo anteriore alla conversione in legge, l'art. 6, comma 6,
del d.l. n. 133 del 2013 prevedeva che, a partire dall'esercizio in
corso alla data di entrata in vigore del decreto stesso, e quindi
dall'esercizio in corso al 30 novembre 2013, «i partecipanti al
capitale della Banca d'Italia trasferiscono le quote, ove gia' non
incluse, nel comparto delle attivita' finanziarie detenute per la
negoziazione, ai medesimi valori di iscrizione del comparto di
provenienza», aggiungendo che, salvo quanto appena riferito, «restano
ferme le disposizioni di cui all'articolo 4 del decreto legislativo
28 febbraio 2005, n. 38».
Collegandosi a tale previsione, e mentre era ancora in corso
l'iter di conversione, l'art. 1, comma 148, della legge n. 147 del
2013 aveva previsto che «[a]l trasferimento previsto dal comma 6
dell'articolo 6 del decreto-legge 30 novembre 2013, n. 133, si
applica l'articolo 4 del decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze 8 giugno 2011, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 135 del
13 giugno 2011, qualunque sia la categoria di provenienza; ai
maggiori valori iscritti in bilancio per effetto del comma 6, primo
periodo, dello stesso articolo 6 del citato decreto-legge n. 133 del
2013 si applica un'imposta sostitutiva delle imposte sui redditi e
dell'imposta regionale sulle attivita' produttive e di eventuali
addizionali, con l'aliquota di cui al comma 143, da versarsi nei modi
e nei termini previsti dal comma 145».
Con tali rinvii, il legislatore richiamava l'aliquota, le
modalita' e i termini di versamento dell'imposta sostitutiva prevista
nel regime di rivalutazione facoltativa dei beni d'impresa ai fini
fiscali, disciplinato ai commi da 140 a 147 dello stesso art. 1.
Per parte sua, il comma 145 prevede che «[l]e imposte sostitutive
di cui ai commi 142 e 143 sono versate nel periodo d'imposta
successivo a quello in corso al 31 dicembre 2013 in tre rate di pari
importo, senza pagamento di interessi, di cui la prima entro il
giorno 16 del sesto mese dalla fine del periodo d'imposta, la seconda
entro il giorno 16 del nono mese dalla fine del periodo d'imposta e
la terza entro il giorno 16 del dodicesimo mese dalla fine del
periodo d'imposta». Modalita' e termini analoghi (tre rate di pari
importo da versare entro il 16 giugno, il 16 settembre e il 16
dicembre 2014) valevano pertanto anche per l'imposta sostitutiva in
esame.
La soluzione normativa espressa negli artt. 6, comma 6, del d.l.
n. 133 del 2013 e 1, comma 148, della legge n. 147 del 2013, nella
versione appena riferita, muoveva dunque dall'assunto che i
destinatari delle partecipazioni derivanti dall'aumento di capitale
della Banca d'Italia dovessero operare una riclassificazione delle
quote che gia' avevano iscritto nei propri bilanci. In particolare,
le quote gia' iscritte tra le partecipazioni immobilizzate (id est,
nelle "immobilizzazioni finanziarie" o in comparti assimilabili, come
la categoria available for sale, a seconda dei principi contabili
seguiti dai partecipanti, diversi per banche e per assicurazioni)
dovevano essere riclassificate come attivita' finanziarie destinate
alla negoziazione (cosiddetto "portafoglio di trading").
Questa impostazione aveva manifestato criticita' di varia natura,
sul piano contabile e fiscale, cui si e' fatto fronte in sede di
conversione. L'art. 6, comma 6, del d.l. n. 133 del 2013 e` stato
cosi' riformulato: «[a] partire dall'esercizio in corso alla data di
entrata in vigore del presente decreto [id est, l'esercizio in corso
al 30 novembre 2013], i partecipanti al capitale della Banca d'Italia
iscrivono le quote di cui all'articolo 4, comma 2, nel comparto delle
attivita' finanziarie detenute per la negoziazione, ai medesimi
valori. Restano in ogni caso ferme le disposizioni di cui
all'articolo 4 del decreto legislativo 28 febbraio 2005, n. 38».
E' questa la versione dell'art. 6, comma 6, oggetto di censura da
parte del giudice a quo nel suo combinato disposto con il comma 148
dell'art. 1 della legge n. 147 del 2013, il quale a sua volta viene
qui in considerazione - non nella versione originaria, della cui
censura si e' esclusa la rilevanza (vedi supra, punto 2.2. del
Considerato in diritto) - ma nella sua versione definitiva.
Tale ultima versione e' frutto dell'intervento legislativo
operato con l'art. 4, comma 12, del d.l. n. 66 del 2014, come
convertito, che ha sostituito il comma 148 dell'art. 1 della legge n.
147 del 2013 nei termini seguenti: «[a]i maggiori valori iscritti nel
bilancio relativo all'esercizio in corso al 31 dicembre 2013, per
effetto dell'articolo 6, comma 6, del decreto-legge 30 novembre 2013,
n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 gennaio 2014,
n. 5, si applica un'imposta sostitutiva delle imposte sui redditi e
dell'imposta regionale sulle attivita' produttive e di eventuali
addizionali, da versarsi in unica soluzione entro il termine di
versamento del saldo delle imposte sui redditi dovute per il periodo
d'imposta in corso al 31 dicembre 2013. Gli importi da versare
possono essere compensati ai sensi del decreto legislativo 9 luglio
1997, n. 241. L'imposta e` pari al 26 per cento del valore nominale
delle quote alla suddetta data, al netto del valore fiscalmente
riconosciuto. Il valore fiscale delle quote si considera riallineato
al maggior valore iscritto in bilancio, fino a concorrenza del valore
nominale, a partire dal periodo d'imposta in corso alla data di
entrata in vigore della presente disposizione. Se il valore iscritto
in bilancio e` minore del valore nominale, quest'ultimo valore rileva
comunque ai fini fiscali a partire dallo stesso periodo d'imposta».
Rispetto alla versione precedente i profili di novita' possono
essere cosi' sintetizzati: a) l'aliquota dell'imposta sostitutiva e'
aumentata dal 12 al 26 per cento; b) il suo versamento deve avvenire
in unica soluzione (entro il 16 giugno 2014) e non piu' in tre rate;
c) e' scomparso il riferimento all'art. 4 del d.m. 8 giugno 2021; d)
l'imposta sostitutiva e' dovuta, a partire dal periodo d'imposta
2014, sul valore nominale delle quote di nuova emissione (25.000 euro
ciascuna), al netto del precedente valore fiscale riconosciuto, a
prescindere dal valore effettivamente iscritto a bilancio, se minore
del primo.
3.4.- Cosi' ripercorso l'iter della sua formazione, l'art. 6,
comma 6, del d.l. n. 133 del 2013, come convertito, va interpretato -
in linea con la tesi sostenuta dall'Agenzia delle entrate nella
circolare n. 4/E del 24 febbraio 2014 (Rivalutazione quote di
partecipazione al capitale della Banca d'Italia - Articolo 6, comma
6, del decreto legge 30 novembre 2013, n. 133 e articolo 1, comma
148, della legge 27 dicembre 2013, n. 147) e fatta sostanzialmente
propria dal rimettente - nel senso che la collocazione delle quote di
nuova emissione nel portafoglio di trading in esso prevista ha una
valenza solo fiscale, indipendente dall'impostazione di bilancio, e
dunque a prescindere da valutazioni di carattere contabile.
Da un punto di vista esclusivamente fiscale, la disciplina
inquadra le quote di partecipazione al capitale della Banca d'Italia
nel comparto delle attivita' finanziarie detenute per la negoziazione
e determina un disallineamento tra il maggior valore nominale della
partecipazione e quello fiscalmente riconosciuto. La stessa
disciplina prevede inoltre che la differenza tra i due valori venga
"riallineata" con l'applicazione di un'imposta sostitutiva,
caratterizzata da un'aliquota inferiore, anche se di poco, a quella
applicabile in caso di tassazione ordinaria.
Occorre precisare, a questo proposito, che l'istituzione
dell'imposta sostitutiva comporta la radicale inapplicabilita'
all'aumento di valore delle quote di capitale della Banca d'Italia
del regime PEX, previsto dal citato art. 87 t.u. imposte redditi. In
base ad esso sono esentate dall'imposta sul reddito nella misura del
95 per cento le plusvalenze determinate dal realizzo di «azioni o
quote di partecipazioni», quando ricorrano alcune condizioni che
garantiscono la natura non speculativa dell'operazione. Se tali
condizioni non ricorrono, all'intera plusvalenza realizzata - pari
alla differenza tra il corrispettivo conseguito e il costo fiscale
riconosciuto - si continua invece ad applicare il regime di
tassazione ordinaria stabilito dall'art. 86 t.u. imposte redditi.
La (parziale) esenzione assicura alle plusvalenze realizzate un
trattamento fiscale simmetrico a quello dei dividendi, che non
concorrono a formare il reddito della societa' o dell'ente ricevente,
«in quanto esclusi [...] per il 95 per cento del loro ammontare»
(art. 89, comma 2, t.u. imposte redditi). In entrambi i casi, la
soluzione prescelta e' dunque improntata, al fine di evitare la
doppia imposizione, al criterio di tassazione del reddito al momento
della produzione e non al momento della sua distribuzione.
L'imposta oggetto di censura colpisce per intero il maggior
valore derivante dalla mera iscrizione a bilancio della rivalutazione
delle quote di capitale della Banca d'Italia, mentre l'applicazione
del regime ordinario - del quale il partecipante a tale capitale non
puo' piu' beneficiare - comporterebbe, al momento del realizzo
(eventuale) della plusvalenza, l'esenzione nella misura del 95 per
cento.
3.5.- Cosi' chiarita la portata della normativa contestata, e'
possibile passare all'esame delle singole censure.
3.5.1.- Le questioni sollevate in riferimento agli artt. 3 e 53
Cost., per violazione del principio di capacita' contributiva e dei
principi di eguaglianza e ragionevolezza, sono strettamente connesse
e si prestano a una trattazione unitaria, risolvendosi in sostanza in
un'unica questione, con cui il rimettente lamenta:
a) l'assenza del presupposto economico dell'imposta, in quanto
quest'ultima non inciderebbe su una ricchezza realmente acquisita dai
partecipanti al capitale della Banca d'Italia, ricchezza che potrebbe
derivare solo dalla effettiva realizzazione della plusvalenza;
b) la sottrazione delle partecipazioni in esame al regime PEX, di
cui i detentori avrebbero altrimenti potuto fruire al momento del
realizzo della plusvalenza;
c) la conseguente doppia tassazione economica della stessa
ricchezza, che il regime PEX mira a evitare, in quanto il maggior
valore delle partecipazioni corrisponderebbe a utili gia' tassati una
prima volta presso la Banca d'Italia, che verrebbero assoggettati a
imposizione una seconda volta presso i partecipanti al suo capitale;
d) l'ingiustificata disparita' di trattamento fra questi ultimi e
i detentori di partecipazioni durevoli in altri «enti e societa'
commerciali» a cui si applicherebbe la PEX, trattandosi di situazioni
omogenee.
Dei vari profili di quella che risulta essere, nella sostanza,
un'unica censura e' opportuno un esame unitario anche per la stretta
connessione dei due parametri invocati: l'art. 53 Cost. costituisce
infatti, per costante giurisprudenza costituzionale, espressione
specifica in materia tributaria del piu' generale principio di
eguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. (ex plurimis,
sentenze n. 149 del 2021, n. 142 del 2014, n. 116 del 2013 e n. 111
del 1997; ordinanza n. 341 del 2000).
3.5.2.- Sempre secondo la giurisprudenza di questa Corte, per
«capacita' contributiva» ai sensi dell'art. 53 Cost., si deve
intendere l'idoneita' del soggetto all'obbligazione d'imposta,
desumibile dal presupposto economico cui l'imposizione e' collegata,
presupposto che consiste in qualsiasi indice rivelatore di ricchezza,
secondo valutazioni riservate al legislatore, salvo il controllo di
legittimita' costituzionale sotto il profilo della loro arbitrarieta'
o irrazionalita' (ex plurimis, sentenza n. 42 del 1992).
In questo contesto, «al legislatore spetta un'ampia
discrezionalita' in relazione alle varie finalita' alle quali
s'ispira l'attivita' di imposizione fiscale, essendogli consentito,
"[...] sia pure con il limite della non arbitrarieta', di determinare
i singoli fatti espressivi della capacita' contributiva che, quale
idoneita' del soggetto all'obbligazione di imposta, puo' essere
desunta da qualsiasi indice rivelatore di ricchezza [...]" (sentenza
n. 111 del 1997)» (ex plurimis, sentenza n. 240 del 2017). Sicche' il
controllo di questa Corte sul rispetto dei menzionati principi
costituzionali di cui agli artt. 3 e 53 Cost. si risolve in un
giudizio sull'uso ragionevole o meno che il legislatore stesso abbia
fatto dei suoi poteri discrezionali in materia tributaria, diretto a
verificare la coerenza interna della struttura dell'imposta con il
suo presupposto economico, come pure la non arbitrarieta'
dell'entita' dell'imposizione (ex plurimis, sentenze n. 10 del 2015,
n. 142 del 2014, n. 116 del 2013, n. 223 del 2012 e n. 111 del 1997;
ordinanza n. 341 del 2000).
La possibilita' di imposizioni differenziate, dunque, anche se
non vietata dagli artt. 3 e 53 Cost., deve pur sempre ancorarsi a una
adeguata giustificazione obiettiva, la quale deve essere
coerentemente, proporzionalmente e non irragionevolmente tradotta
nella struttura dell'imposta (sentenze n. 10 del 2015, n. 142 del
2014 e n. 21 del 2005), e in particolare «ogni diversificazione del
regime tributario, per aree economiche o per tipologia di
contribuenti, deve essere supportata da adeguate giustificazioni, in
assenza delle quali la differenziazione degenera in arbitraria
discriminazione» (sentenza n. 10 del 2015).
In applicazione di tali principi, questa Corte aveva in
precedenza affermato che, cosi' come «l'ampia discrezionalita'
riservata al legislatore in relazione alle varie finalita' cui, di
volta in volta, si ispira l'attivita' di imposizione fiscale [...]
consente al legislatore stesso, sia pure con il limite della non
arbitrarieta', di determinare i singoli fatti espressivi della
capacita' contributiva», allo stesso modo «non e' di per se' lesivo
del principio di uguaglianza e di capacita' contributiva il fatto che
il legislatore individui, di volta in volta, quali indici rivelatori
di capacita' contributiva, le varie specie di beni patrimoniali sia
di natura mobiliare che immobiliare» (sentenza n. 111 del 1997).
Lo specifico tema dell'ammissibilita' delle cosiddette
discriminazioni qualitative dei redditi e' stato affrontato in tempi
piu' recenti nella sentenza n. 288 del 2019, sull'imposta introdotta
con l'art. 2, comma 2, dello stesso d.l. n. 133 del 2013, come
convertito, che, in via straordinaria e temporanea, ha gravato di una
«addizionale» IRES le imprese creditizie, finanziarie e assicurative.
Nella pronuncia si ribadisce che la pur ampia discrezionalita' di
cui gode in astratto il legislatore nell'identificare gli indici di
capacita' contributiva «si riduce laddove sul piano comparativo
vengano in evidenza, in concreto, altre situazioni in cui lo stesso
legislatore, in difetto di coerenza nell'esercizio della stessa, ha
effettuato scelte impositive differenziate a parita' di presupposti»,
dal momento che «[i]n questi casi [...] viene in causa il principio
dell'eguaglianza tributaria». Si riconosce, nondimeno, che,
ricorrendo determinate condizioni, nelle peculiari caratteristiche
del mercato finanziario puo' essere non irragionevolmente individuato
uno specifico e autonomo indice di capacita' contributiva, idoneo a
giustificare una regola differenziata di determinazione della base
imponibile, occorrendo considerare «l'insieme degli interventi
legislativi che hanno complessivamente accompagnato quello
censurato», ove quest'ultimo «[si collochi] nel contesto di una
riforma [...] che ha prodotto significativi effetti compensativi in
riferimento ai soggetti passivi della nuova imposta».
Di conseguenza, nella citata sentenza questa Corte ha ritenuto
non censurabile l'individuazione del presupposto della «addizionale»
IRES nell'appartenenza dei soggetti passivi al mercato finanziario,
ravvisando in tale dato uno specifico indice di capacita'
contributiva, anche in ragione del vantaggio derivante a tali
soggetti dalla piu' favorevole disciplina sulla deducibilita' delle
svalutazioni e delle perdite su crediti verso la clientela,
introdotta dall'art. 1, comma 160, della stessa legge n. 147 del 2013
prima della conversione del d.l. n. 133 del 2013.
Come si ricorda nella stessa sentenza, d'altra parte, «su un
piano piu' generale, questa Corte gia' in altre occasioni ha
giudicato infondate, in presenza di oggettive giustificazioni,
censure riferite a tributi istituiti solo per alcuni soggetti passivi
all'interno di una determinata categoria: nella sentenza n. 201 del
2014 ha ritenuto, infatti, che non fosse ingiustificata la
limitazione al solo "settore finanziario" della platea dei soggetti
passivi sottoposti al prelievo "addizionale" sulle remunerazioni in
forma di bonus e stock options; in senso analogo, nella sentenza n.
269 del 2017 si e' affermato che "non e' irragionevole che le spese
di funzionamento dell'autorita' preposta al corretto funzionamento
del mercato [AGCM] gravino sulle imprese caratterizzate da una
presenza significativa nei mercati di riferimento [con fatturato
superiore a 50 milioni di euro] e dotate di considerevole capacita'
di incidenza sui movimenti delle relative attivita' economiche"».
3.5.3.- Non diversamente dal caso appena citato, anche nella
vicenda in esame questa Corte e' chiamata a verificare se, alla luce
dei principi ricordati, esistano adeguate giustificazioni a
fondamento di un'imposta che, come quella introdotta dall'art. 1,
comma 148, della legge n. 147 del 2013, ha colpito un'unica,
ristretta, cerchia di soggetti, ossia i partecipanti al capitale
della Banca d'Italia, in relazione ai maggiori valori delle quote da
essi iscritti in bilancio per effetto dell'art. 6, comma 6, del d.l.
n. 133 del 2013, come convertito.
La verifica conduce a conclusioni affermative, con la conseguenza
che le censure prospettate sotto tale profilo in riferimento agli
artt. 3 e 53 Cost. non sono fondate.
3.5.4.- La riforma del 2013 del capitale della Banca d'Italia, di
cui si sono delineati sopra contenuti e finalita', presenta carattere
sistemico ed e' diretta a salvaguardare lo svolgimento delle funzioni
dell'autorita' nazionale di vigilanza, «anche in relazione al livello
di rischio emergente dalla natura delle attivita' istituzionali,
rappresentando l'adeguatezza patrimoniale un canone ordinatorio
dell'ordinamento finanziario europeo» (parere della Banca centrale
europea CON/2013/96 del 27 dicembre 2013). Per quanto riguarda in
particolare la capitalizzazione e l'assetto partecipativo al detto
capitale, l'ampliamento della platea dei partecipanti e la riduzione
della concentrazione delle quote perseguono l'obiettivo di eliminare
ogni potenziale rischio di influenza (anche solo apparente) nella
gestione della Banca.
Se le misure assunte sono dirette al perseguimento di tali
finalita' di tipo specificamente pubblicistico, nondimeno esse
comportano effetti sicuramente benefici per i detentori di quote del
capitale della Banca d'Italia, derivanti sia direttamente dalla
definizione del nuovo, enormemente piu' elevato, valore del capitale,
sia da una serie di modifiche attinenti al regime delle
partecipazioni, che si risolvono in un sensibile miglioramento della
condizione dei partecipanti.
Innanzitutto, dunque, viene in evidenza il nuovo valore delle
quote di 25.000 euro ciascuna (rispetto al precedente valore di euro
0,52), conseguente all'aumento complessivo del capitale a ben 7
miliardi e mezzo di euro (dalla precedente simbolica cifra di euro
156.000). Alla rivalutazione delle quote e' conseguito un oggettivo,
notevole rafforzamento della struttura patrimoniale dei partecipanti,
con effetti positivi per tutti, considerando il loro migliore
apprezzamento da parte del mercato, e in special modo a favore delle
banche, per le quali tale rafforzamento e' particolarmente
significativo ai fini del rispetto dei requisiti prudenziali di
vigilanza (come e' sottolineato nei lavori preparatori della legge di
conversione del d.l. n. 133 del 2013 e come rileva la stessa Banca
d'Italia nel documento intitolato «Conseguenze per la Banca d'Italia
della legge 29 gennaio 2014, n. 5»).
Tale maggiore solidita' patrimoniale - pur frutto di
un'operazione contabile e non implicando di per se' materiale
apprensione di ricchezza - consegue alla "straordinaria" imputazione
a capitale, per la prima volta dopo settantasette anni
dall'istituzione della Banca d'Italia come ente di diritto pubblico,
delle riserve statutarie.
Occorre sottolineare a questo proposito che - diversamente da
quanto avviene nelle societa' commerciali - su tali riserve i
partecipanti non vantavano (come non vantano tuttora) alcun diritto,
data la peculiarita' del loro status, non equiparabile a quello dei
titolari di partecipazioni in societa' di diritto ordinario. In
nessun caso, infatti, i detentori di quote del capitale della Banca
d'Italia possono disporre delle riserve, deliberandone la
destinazione a capitale, o anche solo nutrire affidamento sulla loro
distribuzione, come e' consentito invece dalle norme civilistiche in
tema di societa' di capitali, sia manente societate, sia in sede di
liquidazione; ipotesi, queste, radicalmente incompatibili con le
regole che presiedono ai compiti, alla struttura e al funzionamento
della Banca d'Italia.
Rileva poi, in secondo luogo, la modifica radicale dei diritti
economici connessi alle quote e la parametrazione al capitale
rivalutato dei dividendi, ora liquidabili nel massimo del 6 per cento
(rispetto al precedente 10 per cento) del capitale stesso, con
notevolissimo innalzamento (non comparabile con la situazione
precedente) del prevedibile flusso dei dividendi annuali.
Innalzamento che va ben al di la' della mera compensazione della
menzionata riduzione percentuale e dell'eliminazione della possibile
remunerazione aggiuntiva sui frutti delle riserve (nei limiti del 4
per cento).
Ancora, la riforma ha rimosso le caratteristiche di immobilizzo
permanente delle quote (come ha parimenti rilevato la Banca d'Italia
nel citato documento), ponendo i presupposti per la creazione di un
mercato secondario delle quote stesse, di cui fra l'altro il
legislatore ha favorito la sollecita ricollocazione prevedendo sia un
ruolo di intermediazione della Banca, sia la soppressione della
clausola statutaria di gradimento. Non e' dubitabile che tali misure,
collegate all'onere per i partecipanti di ridurre le quote eccedenti
il limite massimo detenibile (oggi fissato al 5 per cento), pena la
non spettanza dei diritti di voto ed economici, abbiano accelerato
gli scambi ai maggiori valori, altrimenti difficilmente realizzabili,
facendo acquistare alle partecipazioni, grazie alla riforma, una piu'
accentuata potenzialita' economica.
I descritti, plurimi, effetti positivi della riforma sulla
posizione dei titolari delle quote si risolvono in un indubitabile
nuovo valore economico della partecipazione detenuta, valore cui puo'
e deve essere riconosciuto il connotato di elemento rivelatore di
nuova ricchezza.
La considerazione che le "plusvalenze" derivanti dall'iscrizione
a bilancio dei maggiori valori delle quote hanno carattere solo
valutativo (e risultano per questo fiscalmente irrilevanti ai fini
dell'IRES, sulla base delle regole desumibili dagli artt. 85, 86 e 87
t.u. imposte redditi), e che il miglioramento dell'indice
patrimoniale si limita a rappresentare gli effettivi valori della
situazione di fatto, non esclude - come invece sostiene la parte -
che nel caso di specie si sia nondimeno in presenza di un fenomeno di
nuova ricchezza e dunque di un indice espressivo di capacita'
contributiva.
L'argomento della natura meramente valutativa della consistenza
del capitale non considera invero in tutte le sue implicazioni ne' il
dato, decisivo nella fattispecie, dell'inesistenza di qualsiasi
diritto dei partecipanti sulle riserve, imputate a capitale sulla
base di una scelta che solo il legislatore avrebbe potuto adottare,
ne' il prodotto della scelta stessa in termini di maggiore solidita'
patrimoniale dei partecipanti e di prevedibile rilevante aumento dei
loro flussi di dividendi, ne' i vantaggi economici derivanti dalla
migliore circolazione delle quote nel mercato.
Se dunque, come visto, rientra nella discrezionalita' legislativa
desumere la capacita' contributiva di un soggetto da qualsiasi indice
rivelatore di ricchezza, non appare in se' censurabile che,
nell'esercizio di tale ampia discrezionalita', il legislatore della
complessiva riforma di cui al Titolo II del d.l. n. 133 del 2013,
come convertito, abbia assunto come presupposto dell'imposizione in
capo ai detentori di partecipazioni al capitale della Banca d'Italia
il maggior valore delle quote da essi iscritto in bilancio all'esito
del disposto aumento del capitale stesso, ravvisando nella descritta
vicenda della rivalutazione del capitale della Banca uno specifico
indice di capacita' contributiva dei detentori della sue quote.
In conclusione, si deve escludere che la scelta impositiva sia
arbitraria - come ritiene il rimettente - per il fatto che i maggiori
valori iscritti non costituissero plusvalenze realizzate. Come
chiarito, infatti, alla luce della complessiva operazione di riforma
del capitale della Banca d'Italia, l'iscrizione dei nuovi valori si
e' comunque risolta nella evidente creazione di un nuovo valore per i
titolari delle quote. In questi termini, anche la vicenda in esame
puo' essere ricondotta a quel novero di nuovi fenomeni che questa
Corte ha ricondotto alla piu' generale categoria degli indici di
capacita' contributiva, osservando che «in un contesto complesso come
quello contemporaneo, dove si sviluppano nuove e multiformi creazioni
di valore, il concetto di capacita' contributiva non necessariamente
deve rimanere legato solo a indici tradizionali come il patrimonio e
il reddito, potendo rilevare anche altre e piu' evolute forme di
capacita', che ben possono denotare una forza o una potenzialita'
economica» (sentenza n. 288 del 2019).
3.5.5.- Per le stesse ragioni appena esposte, si deve anche
escludere che l'imposta contestata dia luogo a una doppia tassazione
della medesima ricchezza, come prospetta il rimettente, secondo il
quale il maggior valore delle partecipazioni corrisponderebbe a utili
gia' tassati una prima volta presso la Banca d'Italia, che verrebbero
assoggettati a imposizione sul reddito una seconda volta presso i
partecipanti al suo capitale.
La capacita' contributiva a base dell'imposta censurata - che il
legislatore impropriamente, in effetti, qualifica come «sostitutiva»
di IRES, IRAP ed eventuali addizionali - e' ricollegabile invero a un
presupposto diverso dal possesso di un reddito, in relazione al quale
soltanto potrebbe assumere rilievo la tassazione degli utili gia'
avvenuta presso la Banca d'Italia.
Tale diversita' di presupposto trova la sua causa non nella mera
partecipazione al capitale della Banca d'Italia - circostanza,
questa, di per se' inidonea a giustificare l'imposta in esame - ma,
in linea con le considerazioni svolte sulla scia della citata
sentenza n. 288 del 2019, nella descritta specificita' del regime
normativo in cui l'intervento fiscale e' collocato, e tiene conto dei
descritti effetti compensativi determinati dalla riforma del capitale
della Banca d'Italia.
3.5.6.- Per ragioni non diverse, si deve altresi' ritenere che
non sussista la lamentata disparita' di trattamento rispetto ai
detentori di partecipazioni durevoli in altri «enti e societa'
commerciali», alle quali, ricorrendone le condizioni, si
applicherebbe il regime di esenzione PEX sulle plusvalenze
realizzate, proprio con la finalita' di evitare la doppia tassazione
economica della stessa ricchezza.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, la violazione
del principio di eguaglianza sussiste qualora situazioni omogenee
siano disciplinate in modo ingiustificatamente diverso e non quando
alla diversita' di disciplina corrispondano situazioni non
assimilabili (ex plurimis, sentenze n. 270 del 2022 e n. 172 del
2021).
Trattandosi, nel caso in esame, di una vicenda del tutto
particolare, legata alle peculiari condizioni del capitale
partecipato e delle stesse modalita' di partecipazione ad esso, il
riferimento al regime di esenzione PEX non e' pertinente, e la
invocata omogeneita' e' da escludere, in ragione dell'inidoneita' del
regime riservato ai titolari di partecipazioni ordinarie nelle
societa' e enti commerciali a costituire termine di raffronto, per
l'evidente diversita' dei presupposti delle due situazioni comparate.
Di conseguenza non sono rilevanti nemmeno le considerazioni
svolte da Generali Italia spa sul carattere strutturale di tale
istituto tributario.
Per completezza di esame della lamentata disparita' di
trattamento, si osserva che, nel diverso contesto della censura di
violazione del legittimo affidamento (su cui infra, punto 3.6.), il
rimettente si duole ulteriormente della disparita' di trattamento di
coloro che sono colpiti dalla nuova imposta rispetto ai partecipanti
al capitale della Banca d'Italia che avessero realizzato la stessa
plusvalenza entro il 31 dicembre 2013, potendo cosi' beneficiare
della PEX. E cio' sull'assunto che il regime di esenzione sarebbe
stato "disattivato" dall'art. 1, comma 148, della legge n. 147 del
2013 solo a decorrere dal periodo d'imposta 2014, in cui si considera
avvenuto il riallineamento del valore fiscale a quello iscritto in
bilancio.
Nemmeno sotto tale profilo, tuttavia, la censura e' fondata, alla
luce del costante orientamento di questa Corte (espresso anche in
materia tributaria) secondo cui, in generale, il fatto che alla
stessa categoria di soggetti si applichi, per effetto di un
sopravvenuto mutamento di disciplina, un trattamento differenziato
non contrasta con il principio di eguaglianza, poiche' il trascorrere
del tempo costituisce gia' di per se' un elemento idoneo a
giustificare un diverso trattamento (ex plurimis, sentenze n. 240 del
2019, n. 104 del 2018 e n. 18 del 1994).
3.5.7.- Si deve ritenere rispettato, infine, anche il requisito
della coerenza interna della struttura dell'imposta con il suo
specifico presupposto economico.
Considerata la rilevanza che nel caso di specie assume, quale
indice di capacita' contributiva, il rafforzamento patrimoniale dei
partecipanti, la scelta del legislatore di determinare la base
imponibile nei maggiori valori nominali delle quote, al netto del
valore fiscalmente riconosciuto in precedenza, risulta plausibile e
comunque non arbitraria.
Come visto, all'individuazione della base imponibile si e'
pervenuti generando, con la previsione di cui all'art. 6, comma 6,
del d.l. n. 133 del 2013, come convertito, un disallineamento tra il
valore nominale e quello fiscale della partecipazione, e
prescrivendo, con il comma 148 dell'art. 1 della legge n. 147 del
2013, di riallineare il valore disallineato con l'applicazione di
un'imposta «sostitutiva», a un'aliquota comunque inferiore, seppur di
poco, a quella ordinaria.
Il meccanismo impositivo adottato e' dunque parzialmente analogo
a quello, gia' conosciuto dall'ordinamento tributario, per la
rivalutazione a fini fiscali dei beni d'impresa, prevista tra l'altro
nella stessa legge n. 147 del 2013, all'art. 1, commi da 140 a 147, e
consistente nella facolta' per il contribuente di rafforzare la
struttura patrimoniale dell'impresa, acquisendo maggiori valori
fiscali dietro pagamento proprio di una «imposta sostitutiva delle
imposte sui redditi e dell'imposta regionale sulle attivita'
produttive e di eventuali addizionali» (comma 143).
E' vero che per l'imposta sostitutiva qui in esame e' esclusa la
facoltativita' della scelta in capo al contribuente, ma il carattere
obbligatorio del riallineamento fiscale e' giustificato dalla
descritta fisionomia dell'aumento del capitale della Banca d'Italia
(costituente la causa economica della rivalutazione), sottratto alla
volonta' dei partecipanti/beneficiari e rimesso del tutto alla
discrezionalita' del legislatore.
Nei termini illustrati, l'imposta censurata supera quindi il
vaglio della connessione razionale, non avendo il legislatore
travalicato il limite dell'arbitrarieta'.
3.6.- Le questioni concernenti la violazione del legittimo
affidamento prospettano, nella parte in cui restano ammissibili (vedi
supra, punto 2.3.2. del Considerato in diritto), la «forzosa
esclusione» dal regime PEX di una ricchezza, pari al maggior valore
delle partecipazioni al capitale della Banca d'Italia,
«insorta/maturata» prima dell'introduzione del «censurato intervento
normativo». In particolare, la «disattivazione» della PEX avrebbe
comportato la «inaspettata introduzione di un trattamento fiscale
deleterio, del tutto inverso e irrispettoso del regime che
l'ordinamento aveva razionalmente stabilito per l'incremento di
valore conseguito sino al 31.12.2013 dalle partecipazioni» in esame.
Quanto gia' osservato sulla non irragionevolezza dell'imposizione
in esame comporta la radicale insussistenza dei presupposti del
legittimo affidamento sull'applicazione dell'invocato regime di
esenzione.
Ne consegue che, per le stesse ragioni gia' esposte, nemmeno tali
questioni sono fondate.
3.7.- Infine, anche la censura di violazione dell'art. 42 Cost.
non e' fondata.
Il rimettente assume che, mancando il presupposto
dell'imposizione - ossia una nuova ricchezza diversa da quella gia'
incisa dalla tassazione presso la Banca d'Italia - la normativa
censurata determini un illegittimo effetto ablatorio della
proprieta'. Quanto gia' ampiamente osservato sul collegamento
dell'imposta in esame a un diverso indice di capacita' contributiva
smentisce l'assunto e porta anche in questo caso a escludere la
fondatezza della censura.