ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 12, comma
2, e 21, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Veneto 27 maggio
2022, n. 12 (Disposizioni di adeguamento ordinamentale 2022 in
materia di politiche sanitarie e di politiche sociali), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 25
luglio 2022, depositato in cancelleria il 27 luglio 2022, iscritto al
n. 50 del registro ricorsi 2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2023 il Giudice relatore
Maria Rosaria San Giorgio;
uditi l'avvocato dello Stato Marina Russo per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Enrico Minnei e Gaia Stivali
per la Regione Veneto;
deliberato nella camera di consiglio del 23 marzo 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 25 luglio 2022 e depositato il
successivo 27 luglio, iscritto al n. 50 del registro ricorsi 2022, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 12, comma 2, e 21, commi 1, 2
e 3, della legge della Regione Veneto 27 maggio 2022, n. 12
(Disposizioni di adeguamento ordinamentale 2022 in materia di
politiche sanitarie e di politiche sociali).
1.1.- L'impugnato art. 12, comma 2, modifica l'Allegato alla
legge della Regione Veneto 28 dicembre 2018, n. 48 (Piano
socio-sanitario regionale 2019-2023), aggiungendovi il sottoparagrafo
intitolato «Incremento del massimale di scelte degli incarichi
temporanei di assistenza primaria assegnati ai medici in formazione
specifica in medicina generale», del seguente tenore: «[i]n relazione
alla contingente carenza di medici di medicina generale, aggravata
dagli effetti della recente emergenza epidemiologica da COVID-19 al
fine di garantire i livelli essenziali di assistenza e di scongiurare
la possibilita' di interruzioni di pubblico servizio nell'assistenza
territoriale, le aziende del servizio sanitario regionale possono
prevedere nelle convenzioni concernenti gli incarichi temporanei di
assistenza primaria assegnati ai medici iscritti al corso di
formazione specifica in medicina generale un massimale di scelte fino
ad un massimo di 1.000 assistiti per il primo anno, e di 1.200
assistiti per gli anni successivi al primo. Le ore di incarico di
assistenza primaria risultanti dalla convenzione sottoscritta dal
medico iscritto al corso di formazione specifica in medicina generale
con l'azienda saranno computabili quali attivita' pratiche del
corso».
1.1.1.- La disposizione in questione recherebbe anzitutto vulnus
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, per contrasto con il
principio fondamentale nelle materie di competenza legislativa
concorrente «tutela della salute» e «professioni», secondo il quale
la partecipazione al corso di formazione specifica in medicina
generale e' incompatibile con qualsiasi attivita' lavorativa.
L'invocato principio fondamentale e' desunto dall'art. 9, comma
1, del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti
in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la
pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, nella legge
11 febbraio 2019, n. 12, come modificato dall'art. 12, comma 3-bis,
lettera a), del decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24 (Disposizioni
urgenti per il superamento delle misure di contrasto alla diffusione
dell'epidemia da COVID-19, in conseguenza della cessazione dello
stato di emergenza, e altre disposizioni in materia sanitaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 19 maggio 2022, n. 52;
dall'art. 2-quinquies, commi 1 e 2, del decreto-legge 17 marzo 2020,
n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di
sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 aprile 2020, n.
27; dall'art. 24, comma 3, del decreto legislativo 17 agosto 1999, n.
368 (Attuazione della direttiva 93/16/CEE in materia di libera
circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro
diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE,
98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CEE).
1.1.2.- Rileva il ricorrente che gli unici casi in cui la
normativa statale consente di derogare alla regola, posta dall'art.
24 del d.lgs. n. 368 del 1999, che stabilisce l'incompatibilita'
della formazione specifica in medicina generale con lo svolgimento di
attivita' lavorative, sarebbero quelli previsti dall'art.
2-quinquies, commi 1 e 2, del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, e
dall'art. 9, commi 1 e 2, del d.l. n. 135 del 2018, come convertito.
La prima di tali disposizioni stabilisce che, per la durata
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, ai medici iscritti al
corso di formazione in medicina generale e' consentita
l'instaurazione di un rapporto convenzionale a tempo determinato con
il Servizio sanitario nazionale (comma 1) e l'assunzione di incarichi
provvisori o di sostituzione di medici di medicina generale
convenzionati con il Servizio sanitario nazionale (comma 2).
La efficacia di dette previsioni e' stata prorogata dall'art. 4,
comma 2, del decreto-legge 30 dicembre 2021, n. 228 (Disposizioni
urgenti in materia di termini legislativi), convertito, con
modificazioni, nella legge 25 febbraio 2022, n. 15.
L'art. 9 del d.l. n. 135 del 2018, come convertito, modificato,
come gia' precisato, dall'art. 12, comma 3-bis, lettera a), del d.l.
n. 24 del 2022, come convertito, dispone, al comma 1, che, fino al 31
dicembre 2024, in relazione alla contingente carenza dei medici di
medicina generale, nelle more di una revisione complessiva del
relativo sistema di formazione, i laureati in medicina e chirurgia
abilitati all'esercizio professionale, iscritti al corso di
formazione specifica in medicina generale, possono, a determinate
condizioni, partecipare all'assegnazione degli incarichi
convenzionali e che le regioni e le province autonome, nel rispetto
di quanto previsto dall'art. 24, comma 3, del d.lgs. n. 368 del 1999,
prevedono la limitazione del massimale degli assistiti in carico fino
a mille, anche con il supporto dei tutori di cui all'art. 27 del
medesimo d.lgs. n. 368 del 1999, o del monte ore settimanale, e
possono organizzare i corsi anche a tempo parziale, garantendo, in
ogni caso, che l'articolazione oraria e l'organizzazione delle
attivita' assistenziali non pregiudichino la corretta partecipazione
alle attivita' didattiche previste per il completamento del corso di
formazione specifica in medicina generale.
Secondo la difesa statale, tali previsioni, essendo giustificate
da una situazione contingente di carenza di medici di medicina
generale, hanno carattere «speciale ed eccezionale» e sono, quindi,
di stretta applicazione. Esse indicano in modo puntuale i presupposti
in presenza dei quali i medici che frequentano il corso di formazione
specifica in medicina generale possono assumere, rispettivamente,
incarichi temporanei destinati a trasformarsi in rapporti a tempo
indeterminato a decorrere dal conseguimento del diploma di
formazione, e incarichi a tempo determinato (incarichi provvisori di
sostituzione) che il medico ricopre limitatamente al periodo di
assenza del titolare.
1.1.3.- L'art. 12, comma 2, della legge regionale impugnata, nel
prevedere che al medico in formazione in medicina generale, a partire
dal secondo anno di corso, possano essere assegnati fino a
milleduecento assistiti, violerebbe la regola, espressiva di un
principio fondamentale, di cui al richiamato art. 9 del d.l. n. 135
del 2018, come convertito, generando il rischio di erogazione di
prestazioni sanitarie di livello non adeguato e incidendo sul
percorso formativo dei medici.
Inoltre, la disposizione regionale, introducendo un regime
diversificato rispetto a quello delineato dalla disciplina statale,
lederebbe il principio di uguaglianza, di cui all'art. 3 Cost., il
quale impone che le regole fondamentali sui rapporti in scrutinio
siano uniformi sul territorio nazionale.
1.2.- Il ricorso impugna poi l'art. 21, commi 1 e 2, della legge
reg. Veneto n. 12 del 2022, in riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost., per contrasto con i principi fondamentali dettati dal
legislatore statale nella materia di competenza legislativa
concorrente «tutela della salute». Le disposizioni oggetto di
impugnazione, nel prevedere procedure concorsuali per il reclutamento
di dirigenti medici che prescindono dalla verifica del possesso del
requisito della specializzazione, si discosterebbero dalla disciplina
sul concorso pubblico per l'accesso alla dirigenza sanitaria dettata
dall'art. 15, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).
Quest'ultima disposizione prevede che alla dirigenza sanitaria si
accede mediante concorso pubblico per titoli ed esami, come
disciplinato dal d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 483 (Regolamento recante
la disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del Servizio
sanitario nazionale), il quale, all'art. 24, precisa che i requisiti
specifici di ammissione a detto concorso sono la laurea in medicina e
chirurgia, la specializzazione nella disciplina oggetto del concorso
stesso e l'iscrizione all'albo dell'ordine dei medici-chirurghi,
attestata da certificato in data non anteriore a sei mesi rispetto a
quella di scadenza del bando.
La difesa dello Stato ritiene che le disposizioni impugnate, pur
volte a far fronte alla carenza di personale nei servizi della
medicina d'urgenza, incidano sulle condizioni che assicurano il buon
andamento dell'amministrazione e la qualita' dell'attivita'
assistenziale erogata in tale settore.
Sottolinea, al riguardo, il ricorrente che le previsioni che
impongono il possesso del diploma di formazione specifica in medicina
generale esprimono un principio fondamentale della legislazione
statale, considerata l'importanza che la formazione del medico assume
ai fini dello svolgimento delle relative funzioni (viene citata la
sentenza n. 38 del 2020 di questa Corte).
Le norme di cui si tratta - argomenta, ancora, la difesa statale
- non solo prorogano di ulteriori tre anni, fino al 31 gennaio 2024,
la possibilita', gia' prevista dall'art. 23, comma 1, della legge
della Regione Veneto 24 gennaio 2020, n. 1 (Disposizioni di
adeguamento ordinamentale 2019 in materia di politiche sanitarie e di
politiche sociali), di indire procedure concorsuali per assumere
medici privi di specializzazione, e tuttavia destinati a prestare
servizio a tempo indeterminato, ma, al contempo, dispongono
l'abrogazione del comma 2 dello stesso art. 23 della citata legge
reg. Veneto n. 1 del 2020, il quale, consentendo il contestuale avvio
del necessario percorso formativo attraverso l'accesso immediato del
medico in soprannumero al corso di specializzazione in medicina di
emergenza-urgenza, ove mantenuto, avrebbe attenuato gli effetti della
operata deroga alla disciplina statale.
1.2.1.- L'art. 21, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 12 del
2022 contrasterebbe, altresi', con l'art. 3 Cost., in quanto
introdurrebbe per la sola Regione Veneto una procedura concorsuale
diversificata rispetto a quella prevista dalla disciplina nazionale.
1.2.2.- Sarebbe, infine, violato l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., in quanto il regime di accesso alle procedure
concorsuali delineato dalla norma regionale, coinvolgendo la
disciplina del rapporto di lavoro dei medici, invaderebbe la
competenza legislativa esclusiva statale nella materia «ordinamento
civile».
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, impugna, infine,
l'art. 21, comma 3, della legge reg. Veneto n. 12 del 2022, a mente
del quale, per il triennio 2022-2024 i laureati in medicina e
chirurgia abilitati possono, anche durante la loro iscrizione ai
corsi di specializzazione e fatte salve le disposizioni del d.lgs. n.
368 del 1999, prestare, al di fuori dell'orario dedicato alla
formazione specialistica e fermo restando l'assolvimento degli
obblighi formativi, attivita' di supporto presso i servizi di
emergenza-urgenza ospedalieri del servizio sanitario regionale
mediante contratti libero professionali o di collaborazione
coordinata e continuativa o con altre forme di lavoro flessibile. In
tal modo, la disposizione de qua introdurrebbe una deroga al regime
delle incompatibilita' previste per il medico in formazione
specialistica, in contrasto con l'art. 40 del d.lgs. n. 368 del 1999.
1.3.1.- La disposizione impugnata si porrebbe in contrasto,
pertanto, anzitutto, con l'art. 117, terzo comma, Cost.
1.3.2.- Inoltre, la norma, in combinato disposto con il comma 1
dello stesso art. 21, offrendo un canale di accesso alla professione
che prescinde dalla specializzazione, porrebbe una disciplina
irragionevolmente diversa da quella nazionale, in contrasto con
l'art. 3 Cost.
1.3.3.- Essa violerebbe altresi' l'art. 117, secondo comma,
lettera a), Cost., in quanto interverrebbe a disciplinare una materia
di diretta derivazione europea.
1.3.4.- Ad avviso del ricorrente, sarebbe, infine, leso l'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto il legislatore
regionale avrebbe invaso la competenza legislativa esclusiva statale
nella materia «ordinamento civile».
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Veneto, chiedendo
pronunciarsi l'inammissibilita' e, comunque, la non fondatezza delle
questioni promosse o, in via subordinata, dichiararsi le disposizioni
regionali impugnate «provvisoriamente costituzionali o latentemente
incostituzionali con monito al legislatore di provvedere al piu'
presto».
2.1.- In premessa, la resistente ha sottolineato la necessita'
che, in linea con le indicazioni della giurisprudenza costituzionale,
lo scrutinio delle odierne questioni sia condotto non in termini
astratti, ma tenendo conto del concreto contesto in cui le
disposizioni impugnate sono destinate a operare e delle profonde
trasformazioni che in tempi recenti hanno interessato la disciplina
sanitaria risalente agli anni Novanta (viene richiamata, tra le
altre, la sentenza di questa Corte n. 36 del 2022).
Ha, quindi, diffusamente argomentato sulle ragioni della
disciplina denunciata, evidenziando come la stessa sia diretta a
fronteggiare le rilevantissime difficolta' in cui versano i settori
della medicina generale e d'urgenza, nei quali la comprovata carenza
di personale, aggravata dagli effetti della emergenza epidemiologica
da COVID-19, e' particolarmente avvertita, rappresentando che il
deficit di medici di prima assistenza e dell'emergenza-urgenza e'
tale da mettere a rischio la concreta erogazione di prestazioni
sanitarie essenziali sul territorio regionale.
2.2.- Quanto all'art 12, comma 2, della legge reg. Veneto n. 12
del 2022, la difesa regionale ha eccepito preliminarmente
l'inammissibilita' delle questioni per carente ricostruzione del
quadro giuridico-fattuale di riferimento.
2.2.1.- La difesa regionale premette che l'adozione della norma
in esame e' stata imposta dalla necessita' di reperire una soluzione
organizzativa alla grave situazione venutasi a creare in conseguenza
della mancata assegnazione, attraverso le procedure di reclutamento
ordinarie, del sessanta per cento degli incarichi destinati a coprire
ambiti carenti di assistenza primaria.
La resistente ricorda, quindi, che gli incarichi temporanei in
tale settore di assistenza primaria assegnati ai medici in formazione
specifica in medicina generale sono previsti anche dalla legislazione
statale - e segnatamente dall'art. 9, comma 1, del d.l. n. 135 del
2018, come convertito, modificato dall'art. 12, comma 3-bis, lettera
a), del d.l. n. 24 del 2022, come convertito, e dall'art.
2-quinquies, comma 1, del d.l. n. 18 del 2021, come convertito -,
evidenziando come la disposizione regionale impugnata sia in tutto
conforme al modello statale, fatta eccezione per l'innalzamento del
massimale degli assistiti da mille a milleduecento.
La Regione Veneto avrebbe introdotto tale incremento,
nell'esercizio del proprio potere discrezionale di organizzazione del
servizio sanitario sul territorio, allo scopo di scongiurare la
paralisi di un servizio essenziale.
Ad avviso della resistente, il massimale di mille assistiti
stabilito dalla normativa statale non esprime, infatti, un principio
fondamentale non derogabile neanche in via temporanea e in presenza
di situazioni di emergenza.
Cio' troverebbe conferma nella disciplina degli incarichi di
assistenza primaria provvisori e di sostituzione, nella quale non si
rinvengono limiti come quello in esame.
Osserva, ancora, la difesa regionale che l'art. 9 del d.l. n. 135
del 2018, come convertito, impone che l'articolazione oraria e
l'organizzazione delle attivita' assistenziali non pregiudichino la
corretta partecipazione alle attivita' didattiche previste per il
completamento del corso di formazione specifica in medicina generale
e concede alle Regioni la possibilita' di organizzare i corsi anche a
tempo parziale.
Da tali dati normativi si desumerebbe che spetta alle regioni
valutare, sulla base delle esigenze imposte dal numero delle sedi
carenti di medicina primaria, l'eventuale superamento del limite
quantitativo indicato dallo Stato e, ove cio' avvenga, fare in modo
che i corsi di formazione assicurino sempre un percorso formativo
adeguato.
2.2.2.- La resistente rileva, poi, l'inconferenza del richiamo
alla materia «professioni», sostenendo che la disciplina in scrutinio
ricade nella materia «tutela della salute», e la non fondatezza della
censura formulata in riferimento all'art. 3 Cost., non avendo il
ricorrente tenuto conto della specifica situazione di carenza di
medici di medicina generale della Regione Veneto, ne' considerato che
all'esigenza di rispetto di regole omogenee su tutto il territorio
nazionale corrisponde l'eguale godimento del fondamentale diritto
alla salute ex art. 32 Cost.
2.3.- In merito alle censure rivolte all'art. 21, commi 1 e 2,
della legge reg. Veneto n. 12 del 2022, la resistente evidenzia,
anzitutto, come tale disposizione, insieme all'art. 23, comma 1,
della legge reg. Veneto n. 1 del 2020, di cui la prima ha prorogato
la vigenza fino al 31 gennaio 2024, interviene a modificare quanto
gia' previsto dal «Piano socio sanitario regionale 2019-2023»,
approvato con la legge reg. Veneto n. 48 del 2018, il quale,
tuttavia, non e' stato impugnato dallo Stato.
2.3.1.- Secondo la difesa regionale, l'impugnato art. 21, comma
1, e' una norma «eccezionale, emergenziale e a efficacia temporale
definita», come reso evidente dalla finalita' di garantire la
continuita' nell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza
nell'ambito del sistema di emergenza-urgenza, in un contesto di grave
carenza di personale nonostante il reiterato tentativo di
reclutamento di medici muniti di specializzazione; dal limitato
ambito di applicazione oggettivo, costituito dall'emergenza-urgenza;
dall'efficacia a termine (fino al 2024); dal sistema delle cautele e
dei controlli espressamente previsto.
Inoltre, la norma in scrutinio sarebbe diretta a prevenire o
limitare l'esternalizzazione dei servizi sanitari di cui si tratta,
al fine di non disperdere la professionalita' del personale medico
che, benche' privo di specializzazione, ha acquisito nel servizio
sanitario regionale una importante esperienza di pronto soccorso in
forza di contratti a tempo determinato, contratti di collaborazione
coordinata e continuativa e altri rapporti in convenzione.
Ancora, in linea con le indicazioni offerte da questa Corte nella
sentenza n. 36 del 2022, la disposizione regionale in esame sarebbe
coerente con il quadro evolutivo della normativa statale
sull'emergenza sanitaria e con la «relativa flessibilizzazione dei
requisiti» di reclutamento.
2.3.2.- Ad avviso della resistente, poiche' nel ricorso non e'
stato in alcun modo dato conto dell'evoluzione del quadro normativo
nel senso chiarito, anche la censura in esame sarebbe inammissibile
in ragione dell'incompleta ricostruzione del quadro
giuridico-fattuale e per la mancata individuazione delle norme
statali in grado di fungere da parametro interposto rispetto alle
asserite violazioni.
2.3.3.- Le censure riguardanti l'art. 21, commi 1 e 2, della
legge reg. Veneto n. 12 del 2022 sarebbero comunque non fondate,
perche' basate sull'erroneo presupposto della esistenza di un
principio fondamentale statale nella materia concorrente della tutela
della salute, in base al quale sarebbe sempre necessario il possesso
della specializzazione per l'accesso al Servizio sanitario nazionale,
laddove, al contrario, lo stesso principio assumerebbe, in condizioni
emergenziali, carattere recessivo a fronte della preminente esigenza
di assicurare i livelli essenziali delle prestazioni sanitarie.
La disposizione impugnata compenserebbe la mancanza del titolo di
specializzazione con il requisito dell'esperienza specifica presso i
servizi di emergenza-urgenza ospedalieri del Servizio sanitario
nazionale.
D'altro canto - osserva la resistente - e' lo stesso ordinamento
a riconoscere ai medici laureati e abilitati all'esercizio della
professione di medico chirurgo la facolta' di svolgere tutti gli atti
medici senza alcun limite e con il solo obbligo di rispettare le
regole proprie dell'esercizio dell'attivita' professionale, ne' e'
rinvenibile una disposizione, comunitaria o nazionale, che impedisca
al medico abilitato privo di specializzazione di esercitare la
professione sanitaria in qualunque ambito.
2.3.4.- Quanto alla prospettata lesione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., la Regione eccepisce l'inconferenza del
parametro evocato.
A tal fine, la resistente richiama la giurisprudenza
costituzionale secondo la quale l'ambito in cui ricadono le
disposizioni impugnate e' quello della tutela della salute ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost. (vengono citate le sentenze di
questa Corte n. 174 e n. 38 del 2020), evidenziando come, in ogni
caso, le disposizioni regionali impugnate operano «a livello di
macro-organizzazione, a monte rispetto alla stipula dei contratti di
lavoro dei sanitari interessati».
2.3.5.- Ad avviso della resistente, la censura con la quale e'
dedotta la violazione dell'art. 3 Cost. e' inammissibile, in quanto
non considera che la disciplina dell'organizzazione e gestione del
servizio sanitario regionale puo' essere oggetto di differenziazione
sui vari territori regionali, sia pure nel rispetto dei principi
fondamentali posti dalla legislazione statale.
2.4.- Quanto, infine, all'art. 21, comma 3, della legge reg.
Veneto n. 12 del 2022, la difesa regionale ripropone, in primo luogo,
le considerazioni svolte a sostegno dell'eccezione di
inammissibilita' delle censure rivolte all'art. 21, commi 1 e 2,
della medesima legge regionale.
Il Governo non avrebbe considerato la tendenza evolutiva del
quadro normativo nazionale desumibile dall'art. 9 del d.l. n. 135 del
2018, come convertito, e dall'art. 1, commi 547, 548 e 548-bis, della
legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio
2019-2021), come modificati dall'art. 12 del decreto-legge 30 aprile
2019, n. 35 (Misure emergenziali per il servizio sanitario della
Regione Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 25 giugno 2019, n. 60.
In particolare, il ricorrente non avrebbe tenuto conto delle
disposizioni statali che hanno introdotto deroghe al generale regime
di incompatibilita' delle attivita' lavorative dei medici iscritti ai
corsi di specializzazione o ai corsi di formazione specifica in
medicina generale (art. 2-quinquies, commi 1 e 2, del d.l. n. 18 del
2020, come convertito, art. 9, comma 1, del d.l. n. 135 del 2018,
come convertito, modificato dall'art. 12, comma 3-bis, lettera a),
del d.l. n. 24 del 2022, come convertito), ne' dell'inutile
esperimento, da parte della Regione, di ogni tentativo di reclutare
personale medico munito di specializzazione.
2.4.1.- Ad avviso della difesa regionale, le censure con cui e'
denunciata la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere a) ed
l), Cost. sarebbero inammissibili per inconferenza dei parametri
evocati.
2.4.2.- Palesemente non fondata sarebbe, invece, la doglianza
relativa all'art. 117, terzo comma, Cost.
Evidenzia, al riguardo, la resistente che, contrariamente a
quanto assunto dall'Avvocatura generale dello Stato, l'art. 40 del
d.lgs. n. 368 del 1999 non impone al medico in formazione
specialistica un divieto assoluto di svolgere attivita' professionale
al di fuori dell'orario dedicato alla formazione, ma, anzi, consente
ai tirocinanti l'attivita' libero professionale intra moenia.
La disposizione regionale in scrutinio si porrebbe, comunque, in
linea con la legislazione nazionale gia' richiamata, la quale, nel
contesto dell'emergenza da COVID-19, ha consentito ai medici iscritti
ai corsi di specializzazione o ai corsi di formazione specifica in
medicina generale l'instaurazione di rapporti convenzionali o il
conferimento di incarichi provvisori o di sostituzione valevoli come
attivita' pratiche ai fini del conseguimento del titolo affatto
incompatibili con il percorso formativo.
2.4.3.- In ultimo, la difesa regionale eccepisce
l'inammissibilita' della censura che lamenta la violazione dell'art.
3 Cost.
Essa non terrebbe conto delle deroghe al requisito del possesso
della specializzazione contemplate nella legislazione statale, cosi'
equivocando sul tertium comparationis, e attribuirebbe alla norma
interposta recata dall'art. 40 del d.lgs. n. 368 del 1999 un
contenuto di cui e' priva.
2.4.4.- Il motivo sarebbe, comunque non fondato, perche' non
terrebbe conto della situazione di carenza di medici di medicina di
emergenza-urgenza in cui versa la Regione Veneto.
3.- Entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative
nell'imminenza dell'udienza pubblica.
3.1.- La Regione ha insistito nelle conclusioni rassegnate
nell'atto di costituzione in giudizio, rilevando, altresi', che lo
ius superveniens costituito dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14,
nella quale e' stato convertito, con modificazioni, il decreto-legge
29 dicembre 2022, n. 198 (Disposizioni urgenti in materia di termini
legislativi), ha aggiunto, all'art. 4 di tale decreto-legge, il comma
9-quater, il quale ha prorogato fino al 31 dicembre 2023 le
disposizioni di cui all'art. 2-quinquies del d.l. n. 18 del 2020,
come convertito, che consentono ai laureati in medicina e chirurgia
abilitati di assumere incarichi provvisori o di sostituzione di
medici di medicina generale, nonche' ai medici iscritti al corso di
specializzazione in pediatria di assumere, durante il percorso
formativo, incarichi provvisori o di sostituzione di pediatri di
libera scelta convenzionati con il servizio sanitario nazionale.
Assume la resistente che la proroga delle disposizioni statali
che realizzano la «flessibilizzazione dei requisiti», cui ha fatto
riferimento questa Corte nella sentenza n. 36 del 2022, ai fini del
reclutamento del personale sanitario anche attraverso il ricorso ai
medici privi della specializzazione o non ancora in possesso di essa,
confermerebbe il quadro normativo descritto nell'atto di
costituzione, al quale si uniforma la disposizione regionale
impugnata dal Governo.
3.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha richiamato e
sviluppato nella memoria difensiva le argomentazioni addotte nel
ricorso, ribadendo le conclusioni ivi assunte e replicando
analiticamente alle eccezioni e deduzioni svolte dalla difesa
regionale.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale di alcune disposizioni della legge reg.
Veneto n. 12 del 2022.
2.- E' anzitutto impugnato l'art. 12, comma 2, della citata legge
regionale, il quale modifica l'Allegato alla legge reg. Veneto n. 48
del 2018, aggiungendovi il sottoparagrafo, intitolato «Incremento del
massimale di scelte degli incarichi temporanei di assistenza primaria
assegnati ai medici in formazione specifica in medicina generale»,
secondo cui «[i]n relazione alla contingente carenza di medici di
medicina generale, aggravata dagli effetti della recente emergenza
epidemiologica da COVID-19 al fine di garantire i livelli essenziali
di assistenza e di scongiurare la possibilita' di interruzioni di
pubblico servizio nell'assistenza territoriale, le aziende del
servizio sanitario regionale possono prevedere nelle convenzioni
concernenti gli incarichi temporanei di assistenza primaria assegnati
ai medici iscritti al corso di formazione specifica in medicina
generale un massimale di scelte fino ad un massimo di 1.000 assistiti
per il primo anno, e di 1.200 assistiti per gli anni successivi al
primo. Le ore di incarico di assistenza primaria risultanti dalla
convenzione sottoscritta dal medico iscritto al corso di formazione
specifica in medicina generale con l'azienda saranno computabili
quali attivita' pratiche del corso».
2.1.- La disposizione impugnata violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., per contrasto con il principio fondamentale nelle
materie «tutela della salute» e «professioni» - desumibile dall'art.
9, commi 1 e 2, del d.l. n. 135 del 2018, come convertito, modificato
dall'art. 12, comma 3-bis, lettere a) e b), del d.l. n. 24 del 2022,
come convertito; dall'art. 2-quinquies, commi 1 e 2, del d.l. n. 18
del 2020, come convertito, e dall'art. 24, comma 3, del d.lgs. n. 368
del 1999 -, in base al quale la partecipazione al corso di formazione
specifica in medicina generale e' incompatibile con qualsiasi
attivita' lavorativa.
2.1.1.- Ad avviso del ricorrente, tale precetto sarebbe
derogabile nei soli casi previsti, rispettivamente, dall'art.
2-quinquies, commi 1 e 2, del d.l. n. 18 del 2020, come convertito -
secondo cui, per la durata dell'emergenza epidemiologica da COVID-19,
i medici in formazione specifica in medicina generale possono
assumere incarichi provvisori o di sostituzione di medici di medicina
generale convenzionati con il Servizio sanitario nazionale ed essere
iscritti negli elenchi della guardia medica e della guardia medica
turistica - e dall'art. 9, commi 1 e 2, del d.l. n. 135 del 2018,
come convertito, ai sensi del quale, fino al 31 dicembre 2024, i
medici iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale
possono assumere incarichi temporanei di assistenza primaria, con un
massimale limitato a mille assistiti, nel rispetto di quanto disposto
dall'art. 24, comma 3, del d.lgs. n. 368 del 1999.
2.2.- Pertanto, l'art. 12, comma 2, della legge reg. Veneto n. 12
del 2022, consentendo alle aziende del servizio sanitario regionale
di innalzare fino a milleduecento il numero massimo di pazienti che,
a partire dal secondo anno di corso, possono essere affidati ai
medici in formazione in medicina generale, si porrebbe in contrasto
con l'anzidetto principio fondamentale della legislazione statale,
generando il rischio di erogazione di prestazioni di livello non
adeguato e incidendo sul percorso formativo degli esercenti la
professione sanitaria.
2.3.- Inoltre, la disposizione impugnata, introducendo una
disciplina differenziata rispetto a quella di fonte statale,
violerebbe il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost.,
declinato come uniformita' sul territorio nazionale della
regolamentazione della fattispecie in scrutinio.
3.- Deve, preliminarmente, essere esaminata l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla Regione Veneto per incompleta
ricostruzione del quadro fattuale e normativo, in quanto le censure
non terrebbero conto del concreto contesto in cui le norme impugnate
sono destinate a operare, ne' delle profonde trasformazioni che la
disciplina sanitaria di fonte statale ha subito nel corso del tempo.
3.1.- L'eccezione non e' fondata.
3.1.1.- Il ricorso da' conto della recente normativa eccezionale,
sia pure per trarne, mediante argomentazioni non implausibili,
conclusioni opposte rispetto a quelle assunte dalla resistente.
Nelle previsioni statali valorizzate dalla difesa regionale il
ricorrente individua, infatti, discipline di portata «speciale ed
eccezionale» e quindi insuscettibili di essere ulteriormente derogate
dalla legislazione regionale.
3.1.2.- Neppure puo' imputarsi al ricorrente di aver trascurato
il quadro fattuale in cui si inscrivono le norme regionali in esame,
rinvenendosi, al contrario, tanto nel ricorso, quanto nella memoria
illustrativa, riferimenti alla finalita', perseguita dal legislatore
veneto, di contenimento degli effetti della mancanza di personale
sanitario, che notoriamente affligge i settori, oggetto delle norme
in scrutinio, della medicina generale e dei servizi di
emergenza-urgenza.
Nondimeno, il Governo menziona dette carenze per evidenziare come
di esse si sia fatto carico lo stesso legislatore nazionale mediante
previsioni che, in quanto temporanee e contingenti, sono di stretta
applicazione e, quindi, non consentono alle regioni di introdurre
nuove eccezioni alle regole di fonte statale che assicurano il buon
andamento dell'amministrazione e la qualita' delle prestazioni
sanitarie.
In aggiunta, nella memoria difensiva, il ricorrente rileva che i
dati piu' recenti mostrano una tendenza all'incremento del personale
medico del Servizio sanitario nazionale e che le risorse finanziarie
specificamente destinate alla formazione specialistica e in medicina
generale dal piano nazionale di ripresa e resilienza consentono di
prevedere il superamento delle descritte emergenze nel volgere di
pochi anni.
3.2.- Sempre in via preliminare, deve rilevarsi che la doglianza
con la quale e' stata denunciata la violazione del principio di
uguaglianza non ha dignita' di censura autonoma, rappresentando un
aspetto della denunciata violazione del principio di uniforme
regolazione statale sul territorio nazionale della tutela della
salute e delle professioni (sentenza n. 6 del 2022).
4.- La questione promossa in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost. non e' fondata.
4.1.- Il ricorrente lamenta che l'art. 12, comma 2, della legge
reg. Veneto n. 12 del 2022, fissando in milleduecento il numero
massimo di assistiti che, dal secondo anno di corso, possono essere
affidati ai medici di medicina generale in formazione - a fronte di
un massimale di mille assistiti previsto dal legislatore statale - si
discosterebbe dal principio fondamentale dell'incompatibilita' della
partecipazione al suddetto percorso formativo con lo svolgimento di
attivita' lavorative, al di fuori dei limiti in cui la disciplina
nazionale consente di derogarvi.
4.2.- E' opportuno premettere, in sintesi, la descrizione del
quadro normativo in cui si innestano le previsioni regionali
impugnate.
4.2.1.- Il principio della formazione a tempo pieno trae origine
dalla disciplina europea sulla formazione specifica dei medici di
medicina generale approntata al dichiarato fine di garantire, a
livello comunitario, un grado di preparazione adeguato a soddisfare i
bisogni formativi peculiari dei professionisti destinati a operare
nell'area delle cure primarie. L'istituzione di un apposito corso di
formazione post lauream mira, inoltre, a favorire la libera
circolazione dei professionisti in ambito comunitario, assicurando
standard di formazione professionale uniformi per il reciproco
riconoscimento di diplomi, certificati e altri titoli tra gli Stati
membri.
La prima enunciazione della regola dell'impegno formativo a tempo
pieno si rinviene negli artt. 2, paragrafo 1, lettera b), e 5, della
direttiva 86/457/CEE del Consiglio, del 15 settembre 1986, relativa
alla formazione specifica in medicina generale, attuata in Italia con
il decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 256 (Attuazione della
direttiva n. 86/457/CEE, relativa alla formazione specifica in
medicina generale, a norma dell'art. 5 della legge 30 luglio 1990, n.
212), il quale, all'art. 1, comma 2, disponeva che «[i]l corso, della
durata di anni due, articolato secondo la previsione di cui all'art.
3, comporta un impegno a tempo pieno dei partecipanti con obbligo
della frequenza alle attivita' didattiche sia pratiche che teoriche e
si conclude con il rilascio dell'attestato di formazione in medicina
generale, conforme all'allegato modello».
Successivamente il principio della partecipazione a tempo pieno
al corso di formazione in medicina generale e' stato riaffermato
dall'art. 31 della direttiva 93/16/CEE del Consiglio, del 5 aprile
1993, intesa ad agevolare la libera circolazione dei medici e il
reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri
titoli.
Di seguito, tale fonte normativa e' stata abrogata e sostituita
dalla direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche
professionali, il cui art. 28, paragrafo 3, ha riprodotto la
modalita' del tempo pieno, disponendo che «[l]a formazione specifica
in medicina generale avviene a tempo pieno sotto il controllo delle
autorita' od organi competenti ed e' di natura piu' pratica che
teorica».
Nell'ordinamento italiano i principi espressi dalla direttiva
93/16/CEE, come successivamente modificata, hanno trovato attuazione
con il d.lgs. n. 368 del 1999, il quale ha abrogato il d.lgs. n. 256
del 1991 e ha ridisegnato la disciplina della formazione dei medici
di medicina generale collocandola, in un sistema piu' ampio ed
organico, accanto a quella dei corsi di formazione specialistica.
Nel nuovo assetto normativo, la modalita' della formazione in
medicina generale a tempo pieno e' consacrata nell'art. 24 del citato
decreto legislativo, il quale, al comma 2, dispone che il corso di
formazione specifica in medicina generale, della durata di tre anni e
riservato ai laureati in medicina e chirurgia, abilitati
all'esercizio professionale, «comporta un impegno dei partecipanti a
tempo pieno con obbligo della frequenza alle attivita' didattiche
teoriche e pratiche, da svolgersi sotto il controllo delle regioni e
province autonome e degli enti competenti»; mentre, al comma 3,
prevede che «[l]a formazione a tempo pieno, implica la partecipazione
alla totalita' delle attivita' mediche del servizio nel quale si
effettua la formazione, comprese le guardie, in modo che il medico in
formazione dedichi a tale formazione pratica e teorica tutta la sua
attivita' professionale per l'intera durata della normale settimana
lavorativa e per tutta la durata dell'anno».
Detta modalita' e', infine, ribadita nell'art. 11, comma 1, del
decreto del Ministro della salute 7 marzo 2006 (Principi fondamentali
per la disciplina unitaria in materia di formazione specifica in
medicina generale), a mente del quale «[i]l corso e' strutturato a
tempo pieno. La formazione a tempo pieno implica la partecipazione
alla totalita' delle attivita' mediche del servizio nel quale si
effettua la formazione, comprese le guardie, in modo che il medico in
formazione dedichi a tale formazione pratica e teorica tutta la sua
attivita' professionale per l'intera durata della normale settimana
lavorativa e per tutta la durata dell'anno».
Conseguentemente, aggiunge la citata disposizione, «e` inibito al
medico in formazione l'esercizio di attivita' libero-professionali ed
ogni rapporto convenzionale, precario o di consulenza con il Servizio
sanitario nazionale o enti e istituzioni pubbliche o private, anche
di carattere saltuario o temporaneo. Durante la frequenza del corso
e`, altresi', esclusa la contemporanea iscrizione o frequenza a corsi
di specializzazione o dottorati di ricerca, anche qualora si consegua
tale stato successivamente all'inizio del corso di formazione
specifica in medicina generale».
4.2.2.- La modalita' espressa dal plesso normativo cosi'
ricomposto persegue la finalita' di indirizzare le energie
professionali e di apprendimento dei medici iscritti al corso di
medicina generale «nell'esclusivo impegno di studio, frequenza ed
affinamento professionale richiesto dal corso formativo» (Consiglio
di Stato, sezione terza, sentenza 5 dicembre 2013, n. 5784).
L'esclusivita' dell'impegno richiesto risponde, quindi,
all'esigenza di garantire un adeguato livello qualitativo della
preparazione professionale dei medici di base - da cui dipende la
sicurezza e l'efficacia delle cure che gli stessi sono chiamati a
dispensare - e costituisce una delle condizioni minime dettate
dall'ordinamento comunitario ai fini del rilascio dei titoli
comprovanti la formazione specifica in medicina generale e del
reciproco riconoscimento degli stessi da parte degli stati membri
(artt. 21 e 28 della direttiva 2005/36/CE).
4.2.3.- La frequenza a tempo pieno identifica, peraltro, la
modalita' di svolgimento ordinaria, ma non esclusiva della formazione
dei medici di medicina generale.
Il legislatore comunitario, dapprima con la direttiva 86/457/CEE
(art. 5) e poi con quella 93/16/CE (art. 34), ha, infatti, previsto,
accanto al modello organizzativo generale imperniato sulla
esclusivita' dell'impegno degli iscritti, la possibilita', per le
autorita' nazionali, di autorizzare la formazione a tempo ridotto,
alla duplice condizione che siano rispettati determinati limiti
quantitativi e sia, in ogni caso, assicurato un livello qualitativo
equivalente a quello conseguibile mediante il corso a tempo pieno.
Tale possibilita' e' stata poi ribadita dall'art. 22 della
richiamata direttiva 2005/36/CE, la quale, come gia' riferito, ha
abrogato e sostituito quelle del 1986 e del 1993.
Questa tipologia alternativa di formazione e' stata recepita
anche dal legislatore nazionale, come e' reso evidente dalla
formulazione dell'art. 24, comma 3, del d.lgs. n. 368 del 1999 - a
mente del quale «[l]e regioni e le province autonome possono
organizzare corsi a tempo parziale purche' siano soddisfatte le
seguenti condizioni: a) il livello della formazione corrisponda
qualitativamente a quello della formazione a tempo pieno; b) la
durata complessiva della formazione non sia abbreviata rispetto
quella a tempo pieno; c) l'orario settimanale della formazione non
sia inferiore al 50% dell'orario settimanale a tempo pieno» - e
dall'analoga previsione contenuta nell'art. 12 del d.m. 7 marzo 2006.
4.2.4.- La legislazione piu' recente ha ulteriormente articolato
le modalita' della partecipazione a tempo pieno, mediante
disposizioni che, sia pure in via transitoria e al precipuo scopo di
far fronte a situazioni di grave carenza di personale sanitario,
hanno previsto la possibilita', per i medici in formazione in
medicina generale, di instaurare rapporti convenzionali a tempo
determinato con il Servizio sanitario nazionale, di assumere
incarichi temporanei di assistenza primaria o incarichi provvisori o
di sostituzione di medici di medicina generale convenzionati con il
Servizio sanitario nazionale, nonche' di iscriversi negli elenchi
della guardia medica e della guardia medica turistica.
I richiamati incarichi temporanei sono stati introdotti,
anteriormente all'emergenza pandemica da COVID-19, dall'art. 9 del
d.l. n. 135 del 2018, come convertito, il quale, nella originaria
formulazione, disponeva, al comma 1, che, fino al 31 dicembre 2021,
in relazione alla contingente carenza dei medici di medicina
generale, nelle more di una revisione complessiva del relativo
sistema di formazione specifica, i laureati in medicina e chirurgia
abilitati all'esercizio professionale, iscritti al corso di
formazione specifica in medicina generale, potessero partecipare
all'assegnazione degli incarichi convenzionali, rimessi all'accordo
collettivo nazionale nell'ambito della disciplina dei rapporti con i
medici di medicina generale.
Lo stesso art. 9, al comma 2, precisava che «[p]er le finalita'
di cui al comma 1, le regioni e le province autonome, nel rispetto di
quanto previsto dall'articolo 24, comma 3, del decreto legislativo 17
agosto 1999, n. 368, possono prevedere limitazioni del massimale di
assistiti in carico ovvero organizzare i corsi a tempo parziale,
prevedendo in ogni caso che l'articolazione oraria e l'organizzazione
delle attivita' assistenziali non pregiudichino la corretta
partecipazione alle attivita' didattiche previste per il
completamento del corso di formazione specifica in medicina
generale».
Tale comma, dopo aver subito alcune modifiche, e' stato
sostituito dall'art. 12, comma 4, lettera b), del d.l. n. 35 del
2019, come convertito, nei seguenti termini: «[p]er le finalita' di
cui al comma 1, le regioni e le province autonome, nel rispetto di
quanto previsto dall'articolo 24, comma 3, del decreto legislativo 17
agosto 1999, n. 368, prevedono limitazioni del massimale degli
assistiti in carico o del monte ore settimanale da definire
nell'ambito dell'accordo collettivo nazionale, e possono organizzare
i corsi anche a tempo parziale, garantendo in ogni caso che
l'articolazione oraria e l'organizzazione delle attivita'
assistenziali non pregiudichino la corretta partecipazione alle
attivita' didattiche previste per il completamento del corso di
formazione specifica in medicina generale».
4.2.5.- Di seguito, il 17 maggio 2022 e' stato pubblicato in
Gazzetta Ufficiale l'accordo collettivo nazionale per i medici di
medicina generale, il quale, all'art. 38, comma 10, ha previsto che
«[i]n attuazione di quanto disposto dall'articolo 9, comma 2, del
D.L. 14 dicembre 2018, n. 135 convertito, con modificazioni, dalla
Legge 11 febbraio 2019, n. 12 nonche' dall'articolo 12, comma 4, del
D.L. 30 aprile 2019, n. 35 convertito, con modificazioni, dalla Legge
25 giugno 2019, n. 60, le Regioni, nel rispetto di quanto previsto
dall'articolo 24, comma 3, del D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, possono
prevedere limitazioni del monte ore settimanale o del massimale di
assistiti in carico, ovvero organizzare i corsi a tempo parziale,
prevedendo in ogni caso che l'articolazione oraria e l'organizzazione
delle attivita' assistenziali non pregiudichino la corretta
partecipazione alle attivita' didattiche previste per il
completamento del corso di formazione specifica in medicina generale.
A tal fine, per il concomitante periodo di frequenza del corso a
tempo pieno, si applica un limite di attivita' oraria pari a 24 ore
settimanali. Per l'attivita' a ciclo di scelta si applica il
massimale di 500 assistiti, fatta salva la possibilita' per le
Regioni, in base alla loro programmazione, di incrementare tale
limite fino ad un massimo del 30% secondo modalita' da definire con
l'AIR».
Da ultimo, il d.l. n. 24 del 2022, come convertito, ha sostituito
il comma 2 dell'art. 9 del d.l. n. 135 del 2018, come convertito, con
il seguente: «[p]er le finalita' di cui al comma 1, le regioni e le
province autonome, nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 24,
comma 3, del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368, prevedono la
limitazione del massimale degli assistiti in carico fino a 1.000
assistiti, anche con il supporto dei tutori di cui all'articolo 27
del medesimo decreto legislativo n. 368 del 1999, o del monte ore
settimanale e possono organizzare i corsi anche a tempo parziale,
garantendo in ogni caso che l'articolazione oraria e l'organizzazione
delle attivita' assistenziali non pregiudichino la corretta
partecipazione alle attivita' didattiche previste per il
completamento del corso di formazione specifica in medicina generale.
Le ore di attivita' svolte dai medici assegnatari degli incarichi ai
sensi del comma 1 devono essere considerate a tutti gli effetti quali
attivita' pratiche, da computare nel monte ore complessivo previsto
dall'articolo 26, comma 1, del citato decreto legislativo n. 368 del
1999».
4.2.6.- Inoltre, la possibilita', per i medici in formazione in
medicina generale, di instaurare rapporti di convenzione a tempo
determinato con il Servizio sanitario nazionale e' stata
riconosciuta, nell'ambito delle misure urgenti rivolte a fronteggiare
l'emergenza pandemica, dall'art. 2-quinquies del d.l. n. 18 del 2020,
come convertito.
Esso dispone, al comma 1, che, per la durata dell'emergenza
epidemiologica, come stabilita dalla delibera del Consiglio dei
ministri del 31 gennaio 2020, ai medici iscritti al corso di
formazione in medicina generale e' consentita l'instaurazione di un
rapporto convenzionale a tempo determinato con il Servizio sanitario
nazionale, con la precisazione che le ore di attivita' svolte dai
suddetti medici devono essere considerate a tutti gli effetti quali
attivita' pratiche, da computare nel monte ore complessivo, previsto
dall'art. 26, comma 1, del d.lgs. n. 368 del 1999.
Il comma 2 dispone, invece, che «[p]er la durata dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19, come stabilita dalla delibera del
Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020, i laureati in medicina e
chirurgia abilitati, anche durante la loro iscrizione ai corsi di
specializzazione o ai corsi di formazione specifica in medicina
generale, possono assumere incarichi provvisori o di sostituzione di
medici di medicina generale convenzionati con il Servizio sanitario
nazionale ed essere iscritti negli elenchi della guardia medica e
della guardia medica turistica e occupati fino alla fine della durata
dello stato di emergenza».
4.2.7.- Entrambe le disposizioni anzidette sono state prorogate
fino al 31 dicembre 2023 in forza dell'art. 4, comma 2, del d.l. n.
228 del 2021, come modificato dalla legge di conversione n. 15 del
2022 e, successivamente, dall'art. 4, comma 9-quater, del d.l. n. 198
del 2022, come convertito.
4.3.- Ad avviso del ricorrente, le richiamate previsioni
emergenziali, pur derogando, in via temporanea, al vincolo della
formazione a tempo pieno, introducono, proprio al fine di
salvaguardare tale regola, specifici limiti i quali, al pari di essa,
esprimono principi fondamentali nella materia della tutela della
salute e delle professioni.
Per tale ragione, la fissazione, da parte dell'art. 12, comma 2,
della legge reg. Veneto n. 12 del 2022, qui in esame, di un massimale
di assistiti in carico ai medici in formazione piu' elevato rispetto
a quello stabilito dall'art. 9, comma 2, del d.l. n. 135 del 2018,
come convertito, non trovando copertura nella norma statale,
determinerebbe, di per se' sola, il denunciato vulnus costituzionale.
4.3.1.- Tale ricostruzione non puo', tuttavia, essere condivisa,
in quanto non coglie la ratio del limite quantitativo fissato dalla
norma statale interposta.
L'abbassamento del massimale degli assistiti costituisce - al
pari della riduzione del monte ore degli incarichi di continuita'
assistenziale pure contemplata dalla norma statale - uno strumento
inteso a contenere l'incidenza che l'impegno in attivita' di
assistenza primaria, pur imposta dalla carenza di personale
sanitario, puo' avere sul percorso didattico dei medici in
formazione.
Alla medesima finalita' di contemperamento delle diverse esigenze
risponde la previsione della possibilita' che, per gli assegnatari
degli incarichi in questione, il corso sia organizzato secondo il
modulo del tempo parziale.
Tale finalita' era particolarmente evidente nella originaria
formulazione dell'art. 9 del d.l. n. 135 del 2018, come convertito,
volta a conciliare le diverse istanze, formativa e di contenimento
degli effetti della carenza di personale sanitario, ammettendo
espressamente la possibilita' alternativa di limitare il numero degli
assistiti in carico al medico in formazione - pur senza fissare
precisi limiti quantitativi - oppure di organizzare il corso di
medicina generale secondo la modalita' a tempo parziale.
I lavori preparatori confermano che, nella prospettiva del
legislatore, la modulazione dell'articolazione oraria e
l'organizzazione delle attivita' assistenziali avrebbero dovuto
combinarsi in modo da non pregiudicare la corretta partecipazione del
medico alle attivita' didattiche prescritte per il completamento del
corso.
4.3.2.- Si tratta di una soluzione aderente alla logica di fondo
della disciplina statale della formazione in medicina generale, che
e' quella di imporre l'obiettivo dell'acquisizione, da parte degli
esercenti la professione sanitaria, di una preparazione
teorico-pratica di livello adeguato e uniforme su tutto il territorio
dell'Unione europea, indicando nella frequenza a tempo pieno la
modalita' organizzativa preferenziale per il suo raggiungimento.
D'altro canto, come gia' evidenziato, nel disegno del legislatore
comunitario, recepito dall'art. 24 del d.lgs. n. 368 del 1999,
l'articolazione a tempo pieno rappresenta la forma ottimale, ma non
esclusiva, in cui puo' essere strutturato il corso di medicina
generale, ben potendo optarsi, a fronte di specifiche esigenze, per
il modulo del tempo ridotto, purche' venga garantito un risultato
qualitativo equivalente.
4.4.- E' dunque nell'obiettivo della qualita' della formazione -
e non nella regola strumentale che indica nella frequenza a tempo
pieno la formula organizzativa piu' idonea a conseguirla - che deve
individuarsi un principio fondamentale della materia «tutela della
salute».
Portata strumentale deve, parimenti, attribuirsi alla norma,
espressa dall'art. 9, comma 2, del d.l. n. 135 del 2018, come
convertito, che fissa in mille assistiti il limite quantitativo
dell'assegnazione di incarichi di assistenza primaria ai medici in
formazione.
Essa non prescrive una modalita' organizzativa vincolante, ma
piuttosto indica un possibile criterio di contemperamento tra
l'esigenza contingente, dettata dalle scoperture dell'ambito
sanitario in esame, di impiegare nell'attivita' assistenziale i
medici che ancora frequentano il corso, e la necessita' di perseguire
il risultato della qualita' della loro formazione.
Si tratta, dunque, di una previsione di dettaglio strumentale, ma
non coessenziale, alla norma-principio stabilita dall'art. 24 del
d.lgs. n. 368 del 1999 e ribadita dalla stessa previsione speciale
recata dall'art. 9 del d.l. n. 135 del 2018, come convertito, la
quale impone che l'organizzazione della formazione in medicina
generale soddisfi l'interesse nazionale alla competenza e
professionalita' del medico in quanto incidenti sulla qualita' e
sull'adeguatezza delle prestazioni sanitarie e, quindi, sulla salute
dei cittadini.
4.5.- In definitiva, attesa la portata, come sopra chiarita, del
limite quantitativo indicato dalla norma statale, l'istituzione, ad
opera del legislatore veneto, di un massimale di incarichi piu'
elevato non contrasta con il principio fondamentale fissato dal
legislatore statale nella materia, che e' costituito dal vincolo a
garantire adeguati standard qualitativi di formazione, individuando
modalita' di organizzazione dell'attivita' formativa adeguate allo
scopo (e quindi comprensive della possibilita' di una formazione a
tempo parziale).
5.- Passando all'esame delle questioni relative all'art. 21,
commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 12 del 2022, la prima delle
due disposizioni impugnate stabilisce che «[a]l fine di garantire la
continuita' nell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza
nell'ambito del sistema di emergenza-urgenza, il comma 1
dell'articolo 23 della legge regionale 24 gennaio 2020, n. 1
"Disposizioni di adeguamento ordinamentale 2019 in materia di
politiche sanitarie e di politiche sociali" e` prorogato fino al 31
gennaio 2024. Il servizio previsto dal comma medesimo, comprovato da
contratti a tempo determinato, da contratti di collaborazione
coordinata e continuativa, da rapporti in convenzione o da altre
forme di rapporto di lavoro flessibile, ovvero le attivita'
documentate da un numero di ore equivalente ad almeno quattro anni di
servizio del personale medico del Servizio sanitario nazionale a
tempo pieno, anche non continuative, possono essere maturati fino al
30 giugno 2022 e nei quindici anni precedenti presso i servizi di
emergenza-urgenza ospedalieri del Servizio sanitario nazionale».
Il successivo comma 2 dispone che e' abrogato il comma 2
dell'art. 23 della legge regionale n. 1 del 2020, il quale, dopo aver
previsto, al comma 1, che, «[a]l fine di garantire la continuita'
nell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza nell'ambito del
sistema di emergenza-urgenza, il personale medico del servizio
sanitario regionale che, alla data di entrata in vigore della
presente legge, abbia maturato, negli ultimi dieci anni, almeno
quattro anni di servizio, anche non continuativo, comprovato da
contratti a tempo determinato, da contratti di collaborazione
coordinata e continuativa o da altre forme di rapporto di lavoro
flessibile, ovvero un documentato numero di ore di attivita'
equivalente ad almeno quattro anni di servizio del personale medico
del servizio sanitario nazionale a tempo pieno, anche non
continuative, presso i servizi di emergenza-urgenza ospedalieri del
servizio sanitario regionale, accede alle procedure concorsuali
indette dagli enti del servizio sanitario regionale fino al 31
dicembre 2021, per la disciplina di "Medicina e chirurgia
d'accettazione e d'urgenza", ancorche' non sia in possesso di alcuna
specializzazione», al comma 2, stabiliva che «[u]na volta assunti, i
medici accedono in soprannumero alla scuola di specializzazione in
medicina d'emergenza-urgenza, sulla base di specifici protocolli
d'intesa tra Regione e Universita' ove ha sede la scuola di
specializzazione per la disciplina del numero di posti attivabili,
delle modalita' di frequenza al corso di specializzazione, dello
svolgimento presso l'Universita' delle attivita' teoriche e presso
l'Azienda di appartenenza delle attivita' pratiche e di tirocinio».
5.1.- Ad avviso del ricorrente, le predette previsioni
violerebbero, anzitutto, l'art. 117, terzo comma, Cost.,
discostandosi dalla disciplina statale sul pubblico concorso per
l'accesso alla dirigenza sanitaria dettata dall'art. 15, comma 7, del
d.lgs. n. 502 del 1992. A mente di tale disposizione, alla dirigenza
sanitaria si accede mediante concorso pubblico per titoli ed esami,
come regolato dal d.P.R. n. 483 del 1997, che, all'art. 24,
prescrive, tra i requisiti specifici di ammissione al concorso per
titoli ed esami per il primo livello dirigenziale medico, la
specializzazione nella disciplina oggetto del concorso stesso.
La difesa dello Stato assume che le previsioni che impongono il
possesso del diploma di formazione specialistica, essendo poste a
presidio della formazione dei medici, e dunque del buon andamento
dell'amministrazione e della qualita' dell'attivita' assistenziale
erogata, esprimono un principio fondamentale della legislazione
statale in materia di tutela della salute.
Sottolinea, ancora, il ricorrente che, in contrasto con tale
precetto, l'art. 21, commi 1 e 2, della legge regionale impugnata,
sia pure al fine di porre rimedio alla carenza di medici nel settore
dell'emergenza-urgenza, per un verso, proroga di ulteriori tre anni
la possibilita' di indire procedure concorsuali per assumere medici
privi di specializzazione, e tuttavia destinati a prestare servizio a
tempo indeterminato, e, per l'altro, abroga il comma 2 dell'art. 23
della legge reg. Veneto n. 1 del 2020, il quale, disponendo che i
medici assunti mediante la descritta procedura accedessero in
soprannumero al corso di specializzazione in medicina di
emergenza-urgenza, attenuava gli effetti della operata deroga alla
disciplina statale.
5.2.- La normativa regionale impugnata, introducendo una
disciplina della procedura concorsuale per il reclutamento del
personale medico diversificata rispetto a quella nazionale, lederebbe
anche il principio di uguaglianza.
5.3.- Sarebbe, infine, violato l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., in quanto il regime di accesso alle procedure concorsuali
delineato dall'art. 21, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 12
del 2022, riguardando il rapporto di lavoro dei medici, invaderebbe
la competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile.
6.- L'eccezione di inammissibilita' delle questioni per
incompleta ricostruzione del quadro fattuale e normativo, che la
Regione ripropone anche in relazione a questo motivo di impugnazione,
deve essere disattesa per le ragioni gia' esposte in riferimento al
primo nucleo di censure.
7.- La questione promossa in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost. e' fondata.
7.1.- Occorre, anzitutto, precisare che, diversamente da quanto
ritenuto dalla resistente, la mancata impugnazione dell'art. 23 della
legge reg. Veneto n. 1 del 2020, di cui la norma denunciata dispone
la proroga, non incide sulla questione di legittimita' costituzionale
all'odierno esame, in quanto, secondo il costante orientamento di
questa Corte, l'istituto dell'acquiescenza non si applica nei giudizi
in via principale, atteso che la disposizione contestata, anche se
riproduttiva, in tutto o in parte, di una norma anteriore non
impugnata, ha comunque l'effetto di reiterare la lesione da cui
deriva l'interesse a ricorrere (ex aliis, sentenze n. 107 e n. 25 del
2021).
7.2.- Cio' posto, il sistema di reclutamento delineato dalla
disciplina in scrutinio, valorizzando, in luogo del diploma di
specializzazione, l'esperienza concretamente maturata dal candidato
nell'ambito dei servizi di emergenza-urgenza, non solo deroga alle
disposizioni statali - segnatamente all'art. 15, comma 7, del d.lgs.
n. 502 del 1992 e all'art. 24 del d.P.R. n. 483 del 1997 -, che
condizionano l'accesso al concorso per l'immissione nel ruolo della
dirigenza medica al possesso del titolo di formazione specialistica,
ma eccede la stessa disciplina che, in deroga alle citate previsioni
generali, ammette alla procedura concorsuale i medici iscritti al
terzo anno del corso di specializzazione, sia pur subordinando il
consolidamento del rapporto di impiego cosi' instaurato con il
Servizio sanitario nazionale al conseguimento, da parte del vincitore
del concorso, del diploma di specializzazione.
7.2.1.- In particolare, l'art. 21, comma 1, della legge reg.
Veneto n. 12 del 2022 proroga al 31 gennaio 2024 le previsioni
dell'art 23 della legge reg. n. 1 del 2020, secondo il quale il
personale medico del servizio sanitario regionale che, alla data di
entrata in vigore della stessa legge, avesse maturato, negli ultimi
dieci anni, almeno quattro anni di servizio, anche non continuativo,
ovvero un numero di ore, anche non continuative, di attivita'
equivalente ad almeno quattro anni di servizio presso i sistemi di
emergenza-urgenza ospedalieri, poteva accedere alle procedure
concorsuali indette dagli enti del servizio sanitario regionale fino
al 31 dicembre 2021, per la disciplina di «Medicina e chirurgia
d'accettazione e d'urgenza», ancorche' non fosse in possesso di
alcuna specializzazione.
Inoltre, la disposizione impugnata amplia l'arco temporale entro
il quale puo' essere maturato il servizio di emergenza-urgenza utile
alla partecipazione al concorso («fino al 30 giugno 2022 e nei
quindici anni precedenti»).
Il comma 2 dello stesso art. 21, poi, abroga il comma 2 dell'art.
23 della citata legge reg. Veneto n. 12 del 2022, il quale prevedeva
che, una volta assunti, i medici accedessero in soprannumero al corso
di specializzazione. In tal modo, la disposizione impugnata cancella
la disciplina volta al conseguimento, da parte dei medici privi di
specializzazione che avessero superato il concorso per la disciplina
dell'emergenza-urgenza, sia pure successivamente all'istaurazione del
rapporto di servizio, il titolo di formazione specialistica.
7.3.- Cosi' disponendo, la norma regionale si discosta,
innanzitutto, dal principio generale espresso dall'art. 15, comma 7,
del d.lgs. n. 502 del 1992, secondo cui alla dirigenza sanitaria si
accede mediante concorso pubblico per titoli ed esami, come
disciplinato dal d.P.R. n. 483 del 1997. Questo, all'art. 24, precisa
che, per il concorso per titoli ed esami per il primo livello
dirigenziale medico i requisiti specifici di ammissione al concorso
sono la laurea in medicina e chirurgia, la specializzazione nella
disciplina oggetto del concorso e l'iscrizione all'albo dell'ordine
dei medici-chirurghi, attestata da certificato in data non anteriore
a sei mesi rispetto a quella di scadenza del bando.
7.3.1.- Diversamente da quanto sostenuto dalla resistente, il
possesso del diploma di specializzazione costituisce un requisito
indefettibile per l'accesso al ruolo della dirigenza sanitaria.
Di cio' si ha conferma non solo da quanto disposto dal citato
art. 15, comma 7, del d.lgs. n. 502 del 1992 e dalle norme, di
ascendenza comunitaria, sulla formazione specialistica contenute nel
d.lgs. n. 368 del 1999, ma dalla stessa disciplina emergenziale
dettata dall'art. 1, commi 547, 548 e 548-bis, della legge n. 145 del
2018, la quale, pur ammettendo, in deroga alla regola generale,
l'ingresso del medico nel Servizio sanitario nazionale in via
anticipata rispetto alla conclusione del percorso di formazione
specialistica, stabilisce un vincolo di condizionamento tra
l'assunzione a tempo indeterminato e il conseguimento del titolo.
7.3.2.- La disciplina nazionale che impone il possesso del titolo
di formazione specialistica quale requisito per accedere al ruolo
della dirigenza medica, essendo volta a garantire la professionalita'
e la competenza tecnico-scientifica degli esercenti la professione
sanitaria e, di conseguenza, la qualita' delle prestazioni dagli
stessi rese all'utenza, concerne in via ordinaria un aspetto basilare
dell'organizzazione del servizio sanitario cosi' inscrivendosi tra i
principi fondamentali della materia della tutela della salute.
7.3.3.- Al riguardo, questa Corte ha precisato che «i requisiti
di professionalita' del personale medico prescritti dalla legge
statale [...] integrano principi fondamentali in materia di tutela
della salute, poiche' la competenza e la professionalita' del
personale sanitario sono idonee ad incidere sulla qualita' e
sull'adeguatezza delle prestazioni erogate e, quindi, sulla salute
dei cittadini (ex multis, sentenze n. 9 del 2022, n. 179 del 2021 e
n. 38 del 2020). Esse, pertanto, vanno garantite in modo uniforme su
tutto il territorio nazionale, senza possibilita' di deroga da parte
della legislazione regionale di dettaglio nell'esercizio della
propria competenza concorrente (sentenze n. 179 e n. 36 del 2021)»
(sentenza n. 106 del 2022).
Questa Corte ha, poi, riconosciuto la natura di principio
fondamentale in materia di tutela della salute, derogabile soltanto
dal legislatore statale, alla previsione dell'art. 21 del d.lgs. n.
368 del 1999, il quale condiziona l'esercizio dell'attivita' di
medico chirurgo di medicina generale nell'ambito del Servizio
sanitario nazionale al possesso del diploma di formazione specifica
in medicina generale (sentenza n. 38 del 2020).
7.4.- La normativa regionale impugnata travalica, altresi', la
portata precettiva delle stesse disposizioni emergenziali recate
dall'art. 1, commi 547, 548 e 548-bis, della legge n. 145 del 2018,
le quali, come ricordato, in deroga alla disciplina generale,
consentono agli iscritti al corso di specializzazione, a partire dal
terzo anno, di partecipare al concorso per l'accesso alla dirigenza
medica, collocandoli, all'esito positivo della selezione, in una
graduatoria separata.
Tale disciplina subordina, infatti, l'assunzione a tempo
indeterminato dei medici risultati idonei e utilmente collocati in
detta graduatoria al conseguimento del diploma di specializzazione e
all'esaurimento della pertinente graduatoria dei medesimi
professionisti gia' specialisti alla data di scadenza del bando
(comma 548), prescrivendo, altresi', che l'interruzione definitiva
del percorso di formazione specialistica comporta la risoluzione
automatica del contratto di lavoro (comma 548-bis).
8.- Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 21, commi 1 e 2, della legge reg. Veneto n. 12 del 2022,
per contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione
all'art. 15, comma 7, del d.lgs. n. 502 del 1992.
8.1.- Ne' le ragioni che sorreggono la presente statuizione di
illegittimita' costituzionale possono ritenersi obliterate dalla
sopravvenienza del decreto-legge 30 marzo 2023, n. 34 (Misure urgenti
a sostegno delle famiglie e delle imprese per l'acquisto di energia
elettrica e gas naturale, nonche' in materia di salute e adempimenti
fiscali), convertito, con modificazioni, nella legge 26 maggio 2023,
n. 56.
Questo, a fronte della grave carenza di personale medico nel
Servizio sanitario nazionale, all'art. 12, comma 1, con una
formulazione che, invero, riecheggia quella della disposizione
impugnata, ha stabilito che «[f]ino al 31 dicembre 2025, allo scopo
di garantire la continuita' nell'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza e valorizzare l'esperienza professionale acquisita, il
personale medico, che alla data di pubblicazione del presente
decreto, nel periodo intercorrente tra il 1° gennaio 2013 ed il 30
giugno 2023, abbia maturato, presso i servizi di emergenza-urgenza
del Servizio sanitario nazionale, almeno tre anni di servizio, anche
non continuativo, con contratti a tempo determinato, con contratti di
collaborazione coordinata e continuativa, con contratti di
convenzione o altre forme di lavoro flessibile, ovvero abbia svolto
un documentato numero di ore di attivita', equivalente ad almeno tre
anni di servizio del personale medico del SSN a tempo pieno, anche
non continuative, presso i predetti servizi, e' ammesso a partecipare
ai concorsi per l'accesso alla dirigenza medica del SSN nella
disciplina di Medicina e chirurgia d'accettazione e d'urgenza,
ancorche' non in possesso di alcun diploma di specializzazione. Il
servizio prestato ai sensi del presente comma e' certificato, su
istanza dell'interessato, dalla struttura presso la quale e' stato
svolto, entro 30 giorni dal ricevimento della domanda».
Nonostante la forte analogia contenutistica, la disposizione
statale sopravvenuta non fa venir meno il contrasto con la
Costituzione del regime introdotto dalla norma di fonte regionale.
La valutazione della legittimita' costituzionale di una
disciplina regionale adottata in una materia di competenza
concorrente, che sia in contrasto con i principi fondamentali vigenti
al momento della sua adozione e in linea con quelli sopravvenuti,
deve essere effettuata alla luce dei principi fondamentali vigenti
alla data dell'entrata in vigore della normativa regionale impugnata
(con riferimento al limite delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale che si impone alle Regioni ad autonomia speciale e
province autonome, sentenze n. 23 del 2022 e n. 262 del 2021).
8.2.- Restano assorbite dalla pronuncia di illegittimita'
costituzionale la censura relativa alla dedotta violazione dell'art.
3 Cost., priva, del resto, come gia' chiarito, di una sua autonomia
funzionale, e quella concernente il lamentato vulnus all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
9.- Da ultimo, il ricorso impugna l'art. 21, comma 3, della legge
reg. Veneto n. 12 del 2022, a mente del quale «[p]er il triennio
2022-2024 i laureati in medicina e chirurgia abilitati, anche durante
la loro iscrizione ai corsi di specializzazione, fatte salve le
disposizioni del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368
"Attuazione della direttiva 93/16/CE in materia di libera
circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro
diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE,
98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CE.",
possono prestare, al di fuori dell'orario dedicato alla formazione
specialistica e fermo restando l'assolvimento degli obblighi
formativi, attivita' di supporto presso i servizi di
emergenza-urgenza ospedalieri del Servizio sanitario regionale
tramite contratti libero professionali o di collaborazione coordinata
e continuativa o con altre forme di lavoro flessibile».
9.1.- Ad avviso del ricorrente, la previsione regionale
confliggerebbe con il principio di uguaglianza, delineando, per un
verso, un canale di accesso alla professione differenziato rispetto a
quello previsto per l'intero territorio nazionale, e introducendo,
per l'altro, una deroga al regime delle incompatibilita' per il
medico in formazione specialistica definito dall'art. 40 del d.lgs.
n. 368 del 1999.
9.2.- Inoltre, la disposizione impugnata, disciplinando una
materia di derivazione europea, quale e' quella oggetto del citato
d.lgs. n. 368 del 1999, invaderebbe un ambito di competenza esclusiva
dello Stato, in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera a),
Cost.
9.3.- La stessa disposizione inciderebbe, al contempo, sul regime
del rapporto di lavoro dei medici, pure riservato alla potesta'
legislativa statale, in violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
9.4.- Sarebbe, infine, violato l'art. 117, terzo comma, Cost.,
per contrasto con il principio fondamentale della materia «tutela
della salute» espresso dall'art. 40 del d.lgs. n. 368 del 1999,
secondo il quale la formazione specialistica deve essere svolta a
tempo pieno.
10.- Quanto ai rilievi di inammissibilita' per incompleta
ricostruzione del quadro fattuale e normativo, articolati dalla
resistente anche in relazione alle censure ora in esame, valgono le
considerazioni svolte in premessa allo scrutinio del primo motivo di
impugnazione.
10.1.- La censura relativa alla presunta violazione dell'art. 3
Cost. non ha dignita' di censura autonoma, rappresentando un aspetto
della denunciata violazione del principio di uniforme regolazione
statale sul territorio nazionale della tutela della salute e delle
professioni (ancora sentenza n. 6 del 2022).
10.2.- Non attiene all'ammissibilita', ma al merito, cui si
rinvia, l'eccezione di inconferenza del parametro evocato dalla
censura che lamenta l'invasione, da parte del legislatore veneto,
della potesta' legislativa esclusiva statale in materia di
ordinamento civile (ex aliis, sentenze n. 248 del 2022 e n. 198 del
2021).
10.3.- Merita, infine, accoglimento l'eccezione di
inammissibilita' della questione con la quale e' dedotta la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera a), Cost.
10.3.1.- La giurisprudenza di questa Corte e' costante
nell'affermare che, nell'impugnazione in via principale, il
ricorrente ha l'onere non soltanto di individuare le disposizioni
impugnate e i parametri costituzionali di cui denuncia la violazione,
ma anche di suffragare le ragioni del dedotto contrasto sviluppando
un'argomentazione non meramente assertiva, sufficientemente chiara e
completa. Nei giudizi promossi in via principale, l'esigenza di
un'adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria
d'illegittimita' costituzionale si pone in termini addirittura piu'
stringenti che nei giudizi incidentali (ex plurimis, da ultimo,
sentenze n. 135 e n. 71 del 2022).
10.3.2.- Nel caso di specie, la difesa statale si e' limitata a
enunciare il titolo di competenza esclusiva dello Stato e l'invasione
dello stesso ad opera del legislatore regionale, senza, tuttavia,
spiegare le ragioni del preteso vulnus.
La rilevata carenza argomentativa si traduce, quindi, in un
difetto di motivazione che inficia l'ammissibilita' della questione.
11.- Nel merito, la censura con cui e' denunciata la violazione
dell'art. 117, comma secondo, lettera l), Cost., non e' fondata.
11.1.- L'art. 21, comma 3, della legge reg. Veneto n. 12 del
2022, disponendo che, per il triennio 2022-2024, gli specializzandi,
nel rispetto di specifiche condizioni, possono prestare attivita' di
supporto presso le strutture ospedaliere di emergenza-urgenza,
autorizza un impiego extra ordinem di medici in formazione
nell'erogazione del servizio sanitario, peraltro in linea con quanto
previsto dalla legislazione statale in materia sanitaria per far
fronte ad esigenze straordinarie e urgenti (sentenza n. 36 del 2022,
punto 6.2. del Considerato in diritto).
In questo modo, il legislatore regionale appronta un rimedio
organizzativo straordinario finalizzato a garantire la continuita'
assistenziale in un settore nevralgico, come quello della medicina di
emergenza, altrimenti pregiudicato dalla carenza di personale
sanitario.
11.1.1.- L'art. 21, comma 3, della legge in scrutinio investe,
quindi, un ambito strettamente inerente all'organizzazione sanitaria,
la quale, come ripetutamente affermato da questa Corte, costituisce
componente fondamentale della tutela della salute (ex aliis, sentenze
n. 113 e n. 9 del 2022, n. 192 del 2017).
Il ricorrente, assumendo che la disposizione in esame invaderebbe
l'ambito della potesta' legislativa esclusiva statale nella materia
«ordinamento civile», invoca, dunque, un parametro inconferente, con
conseguente non fondatezza della questione (ex aliis, sentenza n. 248
del 2022).
12.- Non e' fondata neanche la censura con la quale e' denunciato
il contrasto dell'art. 21, comma 3, della legge reg. Veneto n. 12 del
2022 con il principio fondamentale in materia di tutela della salute
espresso dall'art. 40 del d.lgs. n. 368 del 1999.
12.1.- La disposizione statale evocata a parametro interposto
stabilisce che, per la durata della formazione a tempo pieno, al
medico e' inibito l'esercizio di attivita' libero-professionale
all'esterno delle strutture assistenziali in cui si effettua la
formazione e ogni rapporto convenzionale o precario con il servizio
sanitario nazionale o enti e istituzioni pubbliche e private,
precisando che l'impegno richiesto per la formazione specialistica e'
pari a quello previsto per il personale medico del Servizio sanitario
nazionale a tempo pieno e che deve essere assicurata la sola facolta'
dell'esercizio della libera professione intramuraria (art. 40, comma
1, d.lgs. n. 368 del 1999).
E', inoltre, previsto che il medico in formazione specialistica,
ove sussista un rapporto di pubblico impiego, e' collocato,
compatibilmente con le esigenze di servizio, in posizione di
aspettativa senza assegni, secondo le disposizioni legislative
contrattuali vigenti, con la precisazione che il periodo di
aspettativa e' utile ai fini della progressione di carriera e del
trattamento di quiescenza e di previdenza (art. 40, comma 2, d.lgs.
n. 368 del 1999).
12.2.- La regola dell'esclusivita' dell'impegno formativo del
medico iscritto alla scuola di specializzazione trae origine dalla
direttiva 93/16/CEE - gia' citata con riferimento alla formazione dei
medici di medicina generale - la quale, tra le condizioni essenziali
per il conseguimento del diploma, certificato o altro titolo di
medico specialista, poneva lo svolgimento della formazione «a tempo
pieno e sotto il controllo delle autorita' o degli enti competenti»
[art. 24, paragrafo 1, lettera c)], salvo, poi, precisare all'art.
25, paragrafo 1, che «[f]ermo restando il principio della formazione
a tempo pieno, enunciato nell'articolo 24, paragrafo 1, lettera c), e
in attesa delle decisioni che il Consiglio deve prendere
conformemente al paragrafo 3, gli Stati membri possono autorizzare
una formazione specializzata a tempo ridotto, alle condizioni ammesse
dalle autorita' nazionali competenti, quando, per casi singoli
giustificati, non sia realizzabile una formazione a tempo pieno».
Il principio della formazione a tempo pieno e' stato, poi,
ribadito dalla direttiva 2005/36/CE, la quale, all'art. 25, paragrafi
2 e 3, ha stabilito che la formazione medica specializzata comprende
un insegnamento teorico e pratico, effettuato in un centro
universitario, un centro ospedaliero universitario o, anche, un
istituto di cure sanitarie a tal fine autorizzato da autorita' od
organi competenti, avviene sotto il controllo di autorita' od organi
competenti, comporta la partecipazione personale del candidato medico
specialista all'attivita' e alle responsabilita' dei servizi in
questione ed e' svolta «a tempo pieno in luoghi appositi riconosciuti
dalle autorita' competenti e implica la partecipazione a tutte le
attivita' mediche del dipartimento in cui essa avviene, anche alle
guardie, in modo che lo specialista in formazione dedichi alla
formazione pratica e teorica tutta la sua attivita' professionale per
tutta la durata della settimana di lavoro e per tutto l'anno, secondo
modalita' fissate dalle competenti autorita'».
12.3.- L'impegno a tempo pieno risponde all'esigenza di
assicurare le condizioni affinche' il medico acquisisca conoscenze
teoriche avanzate e abilita' pratiche di elevato livello qualitativo
e, quindi, una specifica idoneita' professionale che gli consenta di
fornire, al termine del percorso formativo, prestazioni sicure ed
efficaci.
Nella disciplina statale la regola dell'impegno esclusivo e'
presidiata dal divieto, per gli specializzandi, di esercitare
attivita' libero-professionale all'esterno delle strutture
assistenziali in cui si svolge la loro formazione, nonche' di
instaurare «ogni rapporto convenzionale o precario con il servizio
sanitario nazionale o enti e istituzioni pubbliche e private» (art.
40, comma 1, d.lgs. n. 368 del 1999).
12.4.- Tali prescrizioni non hanno, tuttavia, carattere assoluto,
come dimostrano le numerose eccezioni contemplate dalla disciplina
statale in materia.
12.4.1.- Come precisato dallo stesso art. 40, comma 1, del d.lgs.
n. 368 del 1999, e', anzitutto, compatibile con la formazione a tempo
pieno l'esercizio della libera professione intramuraria.
Inoltre, l'art. 19, comma 11, della legge 28 dicembre 2001, n.
448, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)», stabilisce che i
partecipanti al corso di specializzazione possono sostituire a tempo
determinato medici di medicina generale convenzionati con il Servizio
sanitario nazionale ed essere iscritti negli elenchi della guardia
medica notturna e festiva e della guardia medica turistica, ma
occupati solo in caso di carente disponibilita' di medici gia'
iscritti negli elenchi della guardia medica notturna e festiva e
della guardia medica turistica.
La stessa disposizione, come modificata dall'art. 20-ter, comma
2, del decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4 (Misure urgenti in materia
di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro,
salute e servizi territoriali, connesse all'emergenza da COVID-19,
nonche' per il contenimento degli effetti degli aumenti dei prezzi
nel settore elettrico), convertito, con modificazioni, nella legge 28
marzo 2022, n. 25, prevede che, «[f]atte salve le disposizioni del
decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368», al di fuori dell'orario
dedicato alla formazione specialistica e fermo restando
l'assolvimento degli obblighi formativi, gli specializzandi possono
prestare la propria collaborazione volontaria a titolo gratuito e
occasionale agli enti e alle associazioni che, senza scopo di lucro,
svolgono attivita' di raccolta di sangue ed emocomponenti sulla base
di convenzioni stipulate con le Regioni o con gli enti del Servizio
sanitario nazionale.
12.4.2.- La recente legislazione statale, gia' anteriormente
all'insorgere dell'epidemia da COVID-19, ha introdotto ulteriori
deroghe alla regola della esclusivita' dell'impegno richiesto ai
medici in formazione specialistica.
Anzitutto, come gia' ricordato, a norma dell'art. 1, comma 547,
della legge n. 145 del 2018, a partire dal terzo anno del corso di
formazione specialistica, i medici regolarmente iscritti sono ammessi
alle procedure concorsuali per l'accesso alla dirigenza del ruolo
sanitario nella specifica disciplina bandita e collocati, all'esito
positivo delle medesime procedure, in graduatoria separata.
A norma dell'art. 1, comma 548-bis, della stessa legge, gli
specializzandi utilmente collocati in detta graduatoria, «fermo
restando il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento
dell'Unione europea relativamente al possesso del titolo di
formazione specialistica», sono, quindi, assunti con contratto di
lavoro subordinato a tempo determinato con orario a tempo parziale in
ragione delle esigenze formative, disciplinato dal d.lgs. n. 502 del
1992.
Tale contratto non puo' avere durata superiore alla durata
residua del corso di formazione specialistica, fatti salvi, per i
medici specializzandi, i periodi di sospensione previsti, e puo'
essere prorogato una sola volta fino al conseguimento del titolo di
formazione specialistica e comunque per un periodo non superiore a
dodici mesi.
Lo stesso art. 1, comma 548-bis, dispone che gli specializzandi,
che svolgono attivita' assistenziali coerenti con il livello di
competenze e di autonomia raggiunto e correlato all'ordinamento
didattico di corso, alle attivita' professionalizzanti nonche' al
programma formativo seguito e all'anno di corso di studi superato,
per la durata del rapporto di lavoro a tempo determinato, restano
iscritti alla scuola di specializzazione universitaria e «la
formazione specialistica e' a tempo parziale in conformita' a quanto
previsto dall'articolo 22 della direttiva n. 2005/36/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005».
12.4.3.- Ancora, nell'ambito della legislazione volta a
fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19, l'art
2-quinquies del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, ha previsto, al
comma 2, che i laureati in medicina e chirurgia abilitati, anche
durante la loro iscrizione ai corsi di specializzazione, possono
assumere incarichi provvisori o di sostituzione di medici di medicina
generale convenzionati con il Servizio sanitario nazionale ed essere
iscritti negli elenchi della guardia medica e della guardia medica
turistica e occupati fino alla fine della durata dello stato di
emergenza.
Lo stesso art. 2-quinquies, al comma 4, stabilisce che, per la
durata dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, i medici iscritti
al corso di specializzazione in pediatria, durante il percorso
formativo, possono assumere incarichi provvisori o di sostituzione di
pediatri di libera scelta convenzionati con il Servizio sanitario
nazionale.
Ancora, l'art. 2-quinquies del d.l. n. 18 del 2020, come
convertito, al comma 2, puntualizza che le ore di attivita' svolte
dai suddetti medici devono essere considerate a tutti gli effetti
quali attivita' pratiche, da computare nel monte ore complessivo
previsto dall'art. 26, comma 1, del d.lgs. n. 368 del 1999 e che, in
caso di assunzione di incarico provvisorio che comporti
l'assegnazione di un numero di assistiti superiore a ottocento,
l'erogazione della borsa di studio e' sospesa.
E', inoltre, stabilito che il periodo di attivita', svolto dai
medici specializzandi esclusivamente durante lo stato di emergenza,
e' riconosciuto ai fini del ciclo di studi che conduce al
conseguimento del diploma di specializzazione e che le universita',
ferma restando la durata legale del corso, assicurano il recupero
delle attivita' formative, teoriche e assistenziali, necessarie al
raggiungimento degli obiettivi previsti.
Va, infine, evidenziato che l'efficacia di tali previsioni,
originariamente limitata alla durata dell'emergenza epidemiologica da
COVID-19, come stabilita dalla delibera del Consiglio dei ministri
del 31 gennaio 2020, e' stata prorogata al 31 dicembre 2023. Infatti,
la legge n. 14 del 2023, di conversione del d.l. n. 198 del 2022, ha
aggiunto all'art. 4 di tale decreto il comma 9-quater, il quale ha
riformulato l'art. 4, comma 2, del d.l. n. 228 del 2021, come
convertito, nei seguenti termini: «[l]e disposizioni di cui
all'articolo 2-quinquies del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27,
relative alla possibilita' per i laureati in medicina e chirurgia
abilitati di assumere incarichi provvisori o di sostituzione di
medici di medicina generale, nonche' alla possibilita' per i medici
iscritti al corso di specializzazione in pediatria, durante il
percorso formativo, di assumere incarichi provvisori o di
sostituzione di pediatri di libera scelta convenzionati con il
servizio sanitario nazionale, sono prorogate al 31 dicembre 2023».
12.5.- In ultimo, occorre precisare che la previsione che,
nell'ambito della formazione a tempo pieno, inibisce al medico di
svolgere le attivita' indicate nell'art. 40, comma 1, del d.lgs. n.
368 del 1999, non istituisce vere e proprie ipotesi di
incompatibilita', la quale postula un dovere di esclusivita' che,
nella specie, mancando un rapporto di lavoro alle dipendenze del
Servizio sanitario nazionale, non e', all'evidenza, configurabile.
La giurisprudenza di legittimita' ha, infatti, ripetutamente
chiarito che l'attivita' svolta dai medici iscritti alle scuole di
specializzazione universitarie non e' inquadrabile nell'ambito del
rapporto di lavoro subordinato, ne' del lavoro autonomo, ma
costituisce una particolare ipotesi di contratto di
formazione-lavoro, oggetto di specifica disciplina (ex aliis, Corte
di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670).
12.6.- Tanto premesso, l'art. 21, comma 3, della legge reg.
Veneto n. 12 del 2022, nel prevedere che, per il triennio 2022-2024,
i medici specializzandi possono prestare attivita' di supporto presso
i servizi di emergenza-urgenza ospedalieri del Servizio sanitario
regionale tramite contratti libero professionali o di collaborazione
coordinata e continuativa o con altre forme di lavoro flessibile,
introduce una disciplina che, ancorche' eccezionale, non deroga al
principio fondamentale stabilito dalle norme statali, da individuarsi
nel perseguimento dell'obiettivo della qualita' della formazione
medica specialistica, da attuarsi, di regola, attraverso lo
svolgimento a tempo pieno delle attivita' teorico-pratiche prescritte
dal programma del corso.
La disposizione regionale contiene, infatti, una clausola di
salvaguardia che fa salve le disposizioni del d.lgs. n. 368 del 1999
e precisa che l'attivita' di supporto presso i servizi di
emergenza-urgenza ospedalieri deve essere prestata dagli iscritti al
corso di specializzazione «al di fuori dell'orario dedicato alla
formazione specialistica e fermo restando l'assolvimento degli
obblighi formativi».
La norma, abilitando gli specializzandi a prestare un'attivita'
che si colloca al di fuori dell'impegno formativo e assoggettandone
lo svolgimento alla condizione del pieno rispetto degli obblighi
imposti dal corso di formazione specialistica, risulta, in
definitiva, aderente alla ratio dei divieti posti dall'art. 40 del
d.lgs. n. 368 del 1999.