ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 103, comma
1, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia
di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche
sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77,
promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Liguria,
sezione seconda, nel procedimento vertente tra F. B. e il Ministero
dell'interno e altro, con ordinanza del 15 settembre 2022, iscritta
al n. 152 del registro ordinanze 2022 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 52, prima serie speciale, dell'anno
2022.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 7 giugno 2023 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera; deliberato nella camera di
consiglio del 7 giugno 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 15 settembre 2022 (reg. ord. n. 152 del
2022), il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, sezione
seconda, ha sollevato, in riferimento all'art. 3, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 103,
comma 1, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in
materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di
politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77,
nella parte in cui prevede che la domanda per concludere un contratto
di lavoro subordinato con cittadini stranieri presenti sul territorio
nazionale ovvero per dichiarare la sussistenza di un rapporto di
lavoro irregolare, tuttora in corso, con cittadini italiani o
stranieri possa essere presentata solo da datori di lavoro stranieri
in possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo
periodo, invece che da datori di lavoro stranieri regolarmente
soggiornanti in Italia.
2.- Il giudice rimettente riferisce di essere investito del
ricorso proposto da F. B. per l'annullamento del provvedimento con
cui la Prefettura di Genova - Sportello unico per l'immigrazione ha
rigettato la domanda di emersione, presentata in suo favore ai sensi
dell'art. 103, comma 1, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito,
perche' il richiedente non era titolare di permesso di soggiorno di
lungo periodo.
Il TAR Liguria, in sede cautelare, ha sospeso l'efficacia del
provvedimento impugnato «in via provvisoria e temporanea, riservando
la decisione sull'istanza della parte [...] alla ripresa del giudizio
cautelare dopo l'incidente di legittimita' costituzionale».
3.- Con riferimento alla rilevanza della questione, il rimettente
osserva che il procedimento delineato dalla norma censurata, pur
essendo attivabile solamente dal datore di lavoro, e' destinato a
produrre effetti nella sfera giuridica del lavoratore straniero, con
la conseguenza che questi ha interesse ad impugnare il suo esito
negativo.
Nella specie, la domanda di emersione e' stata rigettata perche'
presentata da un datore di lavoro che, pur in possesso di un permesso
di soggiorno per motivi familiari, era privo del permesso di
soggiorno di lunga durata. Dalla fondatezza della questione sollevata
deriverebbe, quindi, l'accoglimento dell'unico motivo di ricorso
dedotto nel giudizio a quo ritenuto meritevole di positiva
considerazione.
4.- Con riferimento alla non manifesta infondatezza, ad avviso
del TAR Liguria, l'art. 103, comma 1, del d.l. n. 34 del 2020, come
convertito, nella parte in cui limita la possibilita' di attivare la
procedura da esso prevista ai «datori di lavoro stranieri in possesso
del titolo di soggiorno previsto dall'articolo 9 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni»,
sarebbe in contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost., in quanto
determinerebbe un'irragionevole disparita' di trattamento tra
lavoratori che, «a parita' di requisiti "sostanziali"», verrebbero
ammessi o meno alla procedura di emersione, a seconda del titolo di
soggiorno del loro datore di lavoro.
La previsione di un requisito piu' stringente rispetto a quello
previsto, in via generale, dagli artt. 5-bis e 22 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), che consentono a qualsiasi «datore di lavoro
italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia» di
instaurare un rapporto di lavoro subordinato, a tempo determinato o
indeterminato, con uno straniero residente all'estero e di stipulare
il relativo contratto di soggiorno, inoltre, renderebbe «meno agevole
il raggiungimento dello scopo, dichiaratamente perseguito dalla
norma, di "favorire" l'emersione del lavoro irregolare e la
stipulazione di contratti di impiego nei settori indicati».
5.- Nel giudizio e' intervenuto, con atto depositato il 14
gennaio 2023, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione sia dichiarata non fondata.
6.- Ad avviso della difesa statale, non sarebbe ravvisabile
alcuna lesione dell'art. 3 Cost., in quanto la procedura di emersione
del lavoro irregolare prevista dal censurato art. 103 avrebbe
carattere eccezionale e quindi, rispetto ad essa, non potrebbe essere
assunta a tertium comparationis la disciplina ordinaria dettata dal
d.lgs. n. 286 del 1998.
Quest'ultima e', infatti, finalizzata a consentire
l'instaurazione di un regolare rapporto di lavoro, mentre l'art. 103
del d.l. n. 34 del 2020, come convertito, ha introdotto una procedura
straordinaria di «regolarizzazione del lavoro sommerso (riservata ad
alcuni specifici ambiti lavorativi e condizionata dall'emergenza
sanitaria in essere)».
Peraltro, «la previsione della titolarita', in capo al datore di
lavoro, del permesso di soggiorno di lungo periodo» apparirebbe
giustificata dall'esigenza di valorizzare «la stabilita' della [sua]
presenza nel territorio nazionale», che costituirebbe «garanzia
essenziale» dell'instaurazione di «un solido e duraturo rapporto
lavorativo».
7.- In data 17 maggio 2023, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha depositato una memoria, eccependo l'inammissibilita' della
questione sollevata, atteso il «cospicuo tasso di manipolativita'»
della pronuncia richiesta, che implicherebbe un «allargamento (non
costituzionalmente obbligato) della platea dei datori di lavoro
abilitati a presentare la domanda di emersione». Nel merito, la
difesa statale ha insistito per la non fondatezza della questione.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 15 settembre 2022 (reg. ord. n. 152 del
2022), il TAR Liguria, sezione seconda, dubita, in riferimento
all'art. 3, primo comma, Cost., della legittimita' costituzionale
dell'art. 103, comma 1, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito,
nella parte in cui prevede che la domanda per concludere un contratto
di lavoro subordinato con cittadini stranieri presenti sul territorio
nazionale ovvero per dichiarare la sussistenza di un rapporto di
lavoro irregolare, tuttora in corso, con cittadini italiani o
stranieri possa essere presentata solo da datori di lavoro stranieri
in possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo
periodo, invece che da datori di lavoro stranieri regolarmente
soggiornanti in Italia.
1.2.- Il giudice a quo espone di essere investito del ricorso
proposto da F. B. per l'annullamento del provvedimento con cui la
Prefettura di Genova - Sportello unico per l'immigrazione ha
rigettato la domanda di emersione, presentata in suo favore ai sensi
dell'art. 103, comma 1, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito,
perche' il richiedente non era titolare di permesso di soggiorno di
lungo periodo.
1.3.- Ad avviso del giudice rimettente, la norma censurata, nel
limitare la possibilita' di attivare la procedura di regolarizzazione
da essa prevista ai datori di lavoro stranieri in possesso del
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, invece di
consentirla a tutti gli stranieri regolarmente soggiornanti in
Italia, contrasterebbe con l'art. 3, primo comma, Cost. Questa
limitazione, infatti, determinerebbe un'irragionevole disparita' di
trattamento tra lavoratori che, «a parita' di requisiti
"sostanziali"», verrebbero ammessi o meno alla procedura di
emersione, a seconda del titolo di soggiorno del loro datore di
lavoro.
In particolare, la previsione di un requisito piu' stringente
rispetto a quello previsto, in via generale, dagli artt. 5-bis e 22
del d.lgs. n. 286 del 1998 (cosiddetto t.u. immigrazione), che
consentono a qualsiasi «datore di lavoro italiano o straniero
regolarmente soggiornante in Italia» di instaurare un rapporto di
lavoro subordinato, a tempo determinato o indeterminato, con uno
straniero residente all'estero e di stipulare il relativo contratto
di soggiorno. Inoltre, sarebbe irragionevole in quanto detta
disciplina renderebbe «meno agevole il raggiungimento dello scopo,
dichiaratamente perseguito dalla norma, di "favorire" l'emersione del
lavoro irregolare e la stipulazione di contratti d'impiego nei
settori indicati».
2.- Nel giudizio di legittimita' costituzionale e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha eccepito
l'inammissibilita' della questione, atteso il «cospicuo tasso di
manipolativita'» della pronuncia richiesta, che implicherebbe un
«allargamento (non costituzionalmente obbligato) della platea dei
datori di lavoro abilitati a presentare la domanda di emersione».
L'eccezione non e' fondata, in quanto questa Corte e' chiamata a
rimuovere la denunciata lesione dell'art. 3, primo comma, Cost. con
una pronuncia che elimini il requisito di accesso alla procedura di
emersione richiesto dalla norma censurata, qualora ritenuto
irragionevole rispetto agli obiettivi dalla stessa perseguiti.
3.- Nel merito, la questione e' fondata.
3.1.- La questione di legittimita' costituzionale sollevata
dall'ordinanza di rimessione riguarda la prima delle due procedure di
regolarizzazione previste dall'art. 103 del d.l. n. 34 del 2020, come
convertito, la quale consente ai datori di lavoro di presentare
domanda «per concludere un contratto di lavoro subordinato con
cittadini stranieri presenti sul territorio nazionale ovvero per
dichiarare la sussistenza di un rapporto di lavoro irregolare,
tuttora in corso, con cittadini italiani o cittadini stranieri»,
soggiornanti in Italia prima dell'8 marzo 2020 e che non abbiano
lasciato il territorio nazionale dopo quella data (comma 1).
L'accesso a questa forma di regolarizzazione e' consentito, in
favore di lavoratori italiani o stranieri, ai datori di lavoro che
siano «italiani o cittadini di uno Stato membro dell'Unione europea,
ovvero [ai] datori di lavoro stranieri in possesso del titolo di
soggiorno previsto dall'articolo 9 del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286, e successive modificazioni», ossia del permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. Si tratta del titolo
di soggiorno concesso in forza del citato art. 9, solamente qualora
ricorra una serie di presupposti e, in particolare, il «possesso, da
almeno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di
validita'», la «disponibilita' di un reddito non inferiore
all'importo annuo dell'assegno sociale», un «alloggio idoneo» (comma
1), il «superamento, da parte del richiedente, di un test di
conoscenza della lingua italiana» (comma 2-bis). Il permesso e' a
tempo indeterminato (comma 2) e fra le cause della sua revoca non e'
prevista la perdita dei requisiti di cui sopra (cioe', del reddito e
dell'alloggio idoneo) (sentenze n. 34 e n. 19 del 2022).
3.2.- Va premesso che la disciplina dettata, in via ordinaria,
dal citato d.lgs. n. 286 del 1998 per il rilascio e il rinnovo del
permesso di soggiorno per ragioni di lavoro, invece, consente di
instaurare un rapporto di lavoro subordinato con uno straniero a
qualunque «datore di lavoro [...] straniero regolarmente soggiornante
in Italia» (art. 22, comma 2), per quanto sia indubbia la specialita'
dei procedimenti per la legalizzazione del lavoro irregolare degli
stranieri (da ultimo, sentenza n. 88 del 2023; in tal senso, anche
sentenza n. 172 del 2012).
3.3.- La norma censurata risulta a questa Corte manifestamente
irragionevole, in quanto stabilisce un requisito di accesso alla
procedura di emersione degli stranieri dal lavoro irregolare
eccessivamente restrittivo.
L'emersione del lavoro svolto "in nero" - che nel caso di
cittadini stranieri si intreccia alla regolarizzazione della loro
presenza in Italia - persegue uno scopo socialmente apprezzabile, a
tutela, oltre che delle parti del singolo rapporto di lavoro,
dell'interesse pubblico generale, in particolare della regolarita' e
trasparenza del mercato del lavoro (in tal senso, seppur con
riferimento al generale fenomeno del lavoro "nero" o "sommerso",
sentenza n. 173 del 2020).
La norma censurata, al contrario, richiedendo al datore di lavoro
che non sia cittadino italiano o di uno Stato dell'Unione europea il
permesso di soggiorno di lungo periodo, restringe eccessivamente, in
modo non ragionevole, l'ambito dei soggetti che possono presentare
istanza per «dichiarare la sussistenza di un rapporto di lavoro
irregolare» con cittadini italiani o stranieri, ostacolando cosi' la
realizzazione degli obiettivi perseguiti dallo stesso legislatore,
ossia la piu' ampia emersione del lavoro "nero". Peraltro, la
condizione dell'essere «regolarmente soggiornante in Italia» si
cumula con altri requisiti, oggettivi e soggettivi, richiesti nella
stessa legge per accedere alla procedura di regolarizzazione, al fine
di prevenire eventuali elusioni del sistema di emersione del lavoro
irregolare.
3.4.- Il requisito del possesso del permesso di soggiorno di
lunga durata e' arbitrario e irragionevole anche in considerazione
delle specifiche finalita' che la procedura di emersione del 2020 era
destinata a soddisfare. Lo stesso art. 103, infatti, nell'incipit del
comma 1, individua dette finalita' nell'esigenza di «garantire
livelli adeguati di tutela della salute individuale e collettiva in
conseguenza della contingente ed eccezionale emergenza sanitaria
connessa alla calamita' derivante dalla diffusione del contagio del
contagio da COVID-19 e favorire l'emersione di rapporti di lavoro
irregolari».
Anche dai lavori preparatori emerge che la ratio delle procedure
di regolarizzazione in esame andava ravvisata nella necessita' di
rendere piu' efficaci le azioni di contenimento e contrasto alla
diffusione del COVID-19, salvaguardando la salute pubblica e,
contemporaneamente, sostenendo le famiglie e i settori produttivi
gravemente colpiti dalla carenza di lavoratori disponibili a causa
dell'emergenza pandemica.
3.5.- In conclusione, la norma censurata, riducendo
eccessivamente la "platea" dei datori di lavori abilitati ad attivare
la procedura di emersione prevista dal censurato art. 103, comma 1,
compromette la realizzazione degli obiettivi dalla stessa perseguiti,
attinenti tanto alla tutela del singolo lavoratore quanto alla
funzionalita' del mercato del lavoro in un contesto d'inedita
difficolta'. Questa contraddittorieta' intrinseca tra la complessiva
finalita' perseguita dal legislatore e la norma censurata lede,
dunque, il principio di ragionevolezza (sentenze n. 186 del 2020 e n.
86 del 2017).
4.- Per le ragioni sopra esposte, va dichiarata, in riferimento
all'art. 3, primo comma, Cost., l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 103, comma 1, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito,
nella parte in cui prevede che la domanda per concludere un contratto
di lavoro subordinato con cittadini stranieri presenti sul territorio
nazionale ovvero per dichiarare la sussistenza di un rapporto di
lavoro irregolare, tuttora in corso, con cittadini italiani o
stranieri possa essere presentata solo da datori di lavoro stranieri
in possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo
periodo, invece che da datori di lavoro stranieri regolarmente
soggiornanti in Italia.