ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 9, comma
1, e 10, commi 1 e 2, del decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14
(Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle citta'),
convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017, n. 48,
promosso dal Tribunale ordinario di Firenze, sezione prima penale, in
composizione monocratica, nel procedimento penale a carico di G. P.,
con ordinanza del 30 gennaio 2023, iscritta al n. 28 del registro
ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 11, prima serie speciale, dell'anno 2023, la cui trattazione e'
stata fissata per l'adunanza in camera di consiglio del 23 gennaio
2024.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 24 gennaio 2024 il Giudice
relatore Franco Modugno;
deliberato nella camera di consiglio del 24 gennaio 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 30 gennaio 2023, iscritta al n. 28 del
registro ordinanze 2023, il Tribunale ordinario di Firenze, sezione
prima penale, in composizione monocratica, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale:
a) dell'art. 10, comma 2, del decreto-legge 20 febbraio 2017, n.
14 (Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle citta'),
convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017, n. 48, in
riferimento agli artt. 3, 16 e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 2 del Protocollo n. 4 alla
Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU);
b) degli artt. 9, comma 1, e 10, comma 1, del d.l. n. 14 del
2017, come convertito, in riferimento all'art. 16 Cost.;
c) dell'art. 9, comma 1, del medesimo decreto-legge, come
convertito, in riferimento all'art. 3 Cost.
1.1.- Il giudice a quo premette di essere investito del processo
nei confronti di una persona imputata del reato previsto dall'art.
10, comma 2, del d.l. n. 14 del 2017, come convertito, per non aver
osservato il provvedimento del Questore di Firenze che, ai sensi
della medesima disposizione, gli aveva vietato di accedere per sei
mesi nella stazione ferroviaria Santa Maria Novella, nonche' nella
piazza antistante e in due vie ad essa limitrofe.
Il rimettente riferisce altresi' che, alla luce delle risultanze
processuali, il provvedimento si basava sul rilievo che all'imputato
era stata applicata, in tre precedenti occasioni, la sanzione
amministrativa prevista dall'art. 9, comma 1, del d.l. n. 14 del
2017, come convertito, con contestuale ordine di allontanamento dal
luogo, per aver impedito l'accessibilita' e la fruizione delle
infrastrutture dell'anzidetta stazione: condotte dalle quali si era
ritenuto che potesse derivare un pericolo per la sicurezza, anche in
ragione del fatto che il loro autore risultava «gravato da precedenti
di polizia per numerosi reati». Nelle predette occasioni, in
particolare, l'interessato, violando i divieti di stazionamento
nell'area ferroviaria, aveva richiesto, «con atteggiamento insistente
e fastidioso», denaro alle persone intente ad acquistare titoli di
viaggio presso le macchine emettitrici automatiche o che utilizzavano
la scalinata di accesso alla stazione, impedendo cosi' la regolare
fruizione di tali macchine e delle aree interne dell'infrastruttura.
Prima che spirasse il termine di operativita' del divieto di
accesso disposto dal Questore, l'imputato era stato trovato dalle
forze dell'ordine nella piazza antistante lo scalo ferroviario, senza
fornire alcuna giustificazione della sua presenza in loco.
Sussisterebbero, pertanto - ad avviso del giudice a quo -, gli
estremi del reato contestato.
1.2.- Il rimettente reputa tuttavia pregiudiziale, rispetto
all'affermazione della responsabilita' penale dell'imputato, la
verifica della conformita' a Costituzione degli artt. 9, comma 1, e
10, commi 1 e 2, del d.l. n. 14 del 2017, come convertito.
Secondo il giudice a quo, le questioni sarebbero rilevanti,
giacche', ove sopravvenisse la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della normativa che fonda il potere del questore di
adottare la misura di prevenzione la cui inosservanza e' oggetto di
accertamento nel giudizio principale, cio' varrebbe a «porre nel
nulla» la misura medesima, con conseguente venir meno del reato.
1.3.- Quanto, poi, alla non manifesta infondatezza delle
questioni, il giudice a quo osserva che il d.l. n. 14 del 2017, come
convertito, nel prefigurare un complesso di interventi urgenti volti
a salvaguardare la sicurezza delle citta', ha introdotto, all'art. 9,
nuove «[m]isure a tutela del decoro di particolari luoghi».
Il comma 1 di tale articolo assoggetta, in specie, a sanzione
amministrativa pecuniaria chiunque, in violazione di divieti di
stazionamento o di occupazione di spazi, ponga in essere condotte che
impediscono l'accessibilita' e la fruizione delle infrastrutture dei
servizi di trasporto ivi indicati. Contestualmente all'accertamento
della condotta illecita, viene inoltre ordinato al trasgressore
l'allontanamento dal luogo in cui e' stato commesso il fatto: ordine
che - come specificato dall'art. 10, comma 1 - ha una efficacia di
quarantotto ore e la cui violazione comporta un'ulteriore sanzione
amministrativa pecuniaria.
In forza del comma 2 dell'art. 9, il provvedimento di
allontanamento e' disposto, altresi', nei confronti di chi, nelle
stesse aree, commetta gli illeciti di ubriachezza, atti contrari alla
pubblica decenza, commercio abusivo, esercizio abusivo dell'attivita'
di parcheggiatore o guardamacchine e vendita senza autorizzazione di
biglietti di accesso a manifestazioni sportive.
Il comma 3 prevede, poi, che i regolamenti di polizia urbana
possano individuare ulteriori aree urbane, aventi le destinazioni ivi
elencate (presidi sanitari, scuole, plessi scolastici e siti
universitari, musei e via dicendo), alle quali si estende
l'applicazione delle disposizioni di cui ai commi precedenti.
A propria volta, l'art. 10 del d.l. n. 14 del 2017, come
convertito, dopo aver disciplinato, al comma 1, l'ordine di
allontanamento adottato dagli organi accertatori ai sensi del
precedente articolo (prevedendone in specie la trasmissione al
questore), stabilisce, al comma 2, che «[n]ei casi di reiterazione
delle condotte di cui all'articolo 9, commi 1 e 2, il questore,
qualora dalla condotta tenuta possa derivare pericolo per la
sicurezza, puo' disporre, con provvedimento motivato, per un periodo
non superiore a dodici mesi, il divieto di accesso ad una o piu'
delle aree di cui all'articolo 9, espressamente specificate nel
provvedimento, individuando, altresi', modalita' applicative del
divieto compatibili con le esigenze di mobilita', salute e lavoro del
destinatario dell'atto». La violazione del divieto e' punita con la
pena dell'arresto da sei mesi a un anno.
I citati articoli delineerebbero, quindi, in sostanza, una
«fattispecie a formazione progressiva», nella quale le misure
approntate a tutela della sicurezza urbana sono via via aggravate,
fino a culminare - nel caso di violazione del provvedimento del
questore (cosiddetto DASPO urbano) - in un reato contravvenzionale.
1.4.- A parere del giudice a quo, la normativa ora ricordata
genererebbe plurimi dubbi di legittimita' costituzionale. Essi
investirebbero, anzitutto, la misura del divieto di accesso
contemplata dall'art. 10, comma 2, del d.l. n. 14 del 2017, come
convertito.
1.4.1.- Il provvedimento del questore comporterebbe, infatti, una
limitazione della liberta' di circolazione del destinatario,
inibendogli per un lungo periodo di tempo l'accesso ad alcune aree
cittadine, di norma liberamente fruibili.
Nel garantire la liberta' di circolazione dei cittadini, l'art.
16 Cost. fa salve, peraltro, solo «le limitazioni che la legge
stabilisce in via generale per motivi di sanita' o di sicurezza».
Escluso che nell'ipotesi in esame vengano in rilievo «motivi di
sanita'», quanto ai motivi di «sicurezza» il rimettente rileva come
questa Corte abbia chiarito, fin dagli inizi della sua attivita', che
al termine «sicurezza» va attribuito il significato di situazione
nella quale sia assicurato ai cittadini, per quanto e' possibile, il
pacifico esercizio dei diritti garantiti dalla Costituzione, senza
essere minacciati da offese alla propria personalita' fisica o
morale: si tratta, dunque, dell'«ordinato vivere civile» (e' citata
la sentenza n. 2 del 1956).
La disposizione censurata, nel subordinare il divieto di accesso,
oltre che alla reiterazione delle condotte di cui all'art. 9, commi 1
e 2, alla circostanza che «dalla condotta tenuta possa derivare
pericolo per la sicurezza», farebbe tuttavia riferimento a un
concetto di sicurezza molto piu' ampio di quello ora indicato. L'art.
4 del d.l. n. 14 del 2017, come convertito, stabilisce, infatti, che
per «sicurezza urbana» deve intendersi, ai fini del medesimo decreto,
«il bene pubblico che afferisce alla vivibilita' e al decoro delle
citta', da perseguire anche attraverso interventi di
riqualificazione, anche urbanistica, sociale e culturale, e recupero
delle aree o dei siti degradati, l'eliminazione dei fattori di
marginalita' e di esclusione sociale, la prevenzione della
criminalita', in particolare di tipo predatorio, la promozione della
cultura del rispetto della legalita' e l'affermazione di piu' elevati
livelli di coesione sociale e convivenza civile, cui concorrono
prioritariamente, anche con interventi integrati, lo Stato, le
Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali,
nel rispetto delle rispettive competenze e funzioni».
Al riguardo, il giudice a quo ricorda come questa Corte -
chiamata a pronunciarsi su leggi regionali per denunciata violazione
del riparto di competenze di cui all'art. 117 Cost. - abbia
sottolineato che il d.l. n. 14 del 2017, come convertito, ha accolto
un'ampia accezione della sicurezza, che vede affiancata alla
sicurezza in senso stretto (o primaria), costituente il nucleo duro
della competenza legislativa esclusiva statale ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera h), Cost., una sicurezza in senso lato (o
secondaria), atta a ricomprendere funzioni intrecciate,
corrispondenti a plurime competenze legislative di spettanza anche
regionale (e' citata la sentenza n. 285 del 2019).
Di la' dagli aspetti inerenti al riparto di competenze, si
sarebbe - secondo il rimettente - al cospetto di un concetto di
sicurezza «onnivoro», che abbraccia, oltre agli interessi essenziali
per il mantenimento di una ordinata convivenza civile, anche profili
di carattere estetico o afferenti ai costumi, come il «decoro».
Vari elementi deporrebbero, d'altro canto, nel senso che la
«sicurezza» cui allude l'art. 10, comma 2, debba essere intesa
proprio in questo significato molto ampio: il Capo II del decreto,
entro il quale la disposizione e' collocata, fa espresso riferimento,
infatti, nel titolo al «decoro urbano»; l'art. 9, che prevede le
condotte la cui reiterazione legittima il provvedimento del questore,
reca la rubrica «[m]isure a tutela del decoro di particolari luoghi»;
la stessa natura di alcune di tali condotte evocherebbe interessi che
esorbitano dai presupposti di un ordinato vivere civile; nella
disposizione censurata, inoltre, il termine «sicurezza» non e'
accompagnato dall'aggettivo «pubblica», ne' associato al concetto di
«ordine».
Si dovrebbe, quindi, concludere che la norma in discorso consente
limitazioni alla liberta' di circolazione in funzione di tutela di
interessi (la sicurezza urbana) che trascendono la sicurezza cui ha
riguardo l'art. 16 Cost., violando di conseguenza quest'ultimo.
1.4.2.- Il vulnus denunciato risulterebbe ulteriormente
accentuato dal fatto che l'art. 10, comma 2, del d.l. n. 14 del 2017,
come convertito, non esige neppure, ai fini dell'adozione della
misura, che sussista un pericolo per la sicurezza, pur cosi'
latamente intesa, e cioe' che sia probabile la verificazione di un
pregiudizio per l'interesse avuto di mira, ma richiede semplicemente
che dalla condotta tenuta «possa derivare pericolo per la sicurezza»,
rendendo quindi sufficiente «una mera possibilita' non qualificata».
Cio' indurrebbe a dubitare della legittimita' costituzionale
della norma anche in riferimento al «principio di
proporzionalita'/ragionevolezza dell'intervento legislativo»,
desumibile dall'art. 3 Cost.: verrebbe, infatti, imposto un
sacrificio a un diritto fondamentale senza che cio' sia strettamente
necessario, essendo solo eventuale il pericolo per l'interesse che il
legislatore intende tutelare (interesse delineato, per di piu', «in
termini particolarmente generici, quasi onnicomprensivi»).
1.4.3.- La descrizione in termini molto ampi e generici dei
presupposti della misura lascerebbe, inoltre, all'autorita'
amministrativa eccessivi margini di apprezzamento, in contrasto con
il principio affermato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo
nella sentenza 23 febbraio 2017, De Tommaso contro Italia, proprio
con riguardo alla liberta' di circolazione tutelata dall'art. 2 Prot.
n. 4 CEDU: principio secondo cui ogni norma che costituisca la base
legale di un'interferenza nei diritti fondamentali della persona deve
essere connotata da sufficiente precisione e determinatezza, si' da
offrire effettiva protezione contro le ingerenze arbitrarie da parte
delle autorita' pubbliche.
Nella specie, la «non chiarissima» descrizione della condotta di
cui all'art. 9, comma 1, il concetto «onnivoro o quanto meno ambiguo»
di sicurezza recepito dall'art. 10, comma 2, e la circostanza che sia
sufficiente un pericolo anche solo eventuale per la sicurezza stessa
al fine di legittimare il provvedimento del questore, sarebbero tutti
elementi che contribuiscono a rendere la norma non sufficientemente
precisa e determinata, lasciando di conseguenza l'individuo esposto
al sostanziale arbitrio dell'autorita' amministrativa.
1.4.4.- Gli elementi dianzi indicati, di carattere letterale e
sistematico, non consentirebbero, d'altra parte, una interpretazione
della disposizione censurata conforme ai principi costituzionali
evocati: si tratterebbe, infatti, «di stravolgerne la portata e non
semplicemente d'interpretarla».
1.5.- Il rimettente dubita, in secondo luogo, della legittimita'
costituzionale della misura dell'ordine di allontanamento,
disciplinata dagli artt. 9, comma 1, e 10, comma 1, del d.l. n. 14
del 2017, come convertito.
1.5.1.- A parere del giudice a quo, tale misura si porrebbe in
contrasto, in modo ancor piu' evidente, con l'art. 16 Cost. Se l'art.
10, comma 2, subordina il provvedimento di divieto di accesso del
questore, sia pure con le criticita' dianzi indicate, alla
sussistenza di un possibile pericolo per la sicurezza, le norme ora
in esame, nel prevedere che l'organo accertatore ordini
l'allontanamento del trasgressore per quarantotto ore dal luogo in
cui e' stata tenuta la condotta illecita - misura da reputare
anch'essa limitativa della liberta' di circolazione -, non fanno, per
converso, alcun cenno a possibili motivi di sicurezza (o di sanita').
L'ordine in discorso - qualificabile, secondo il rimettente, come
misura di prevenzione atipica - consegue quindi automaticamente alla
rilevazione delle condotte di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 9, senza
che l'organo accertatore abbia alcun potere di apprezzamento: profilo
del quale, in fase di conversione del decreto-legge, lo stesso
Servizio studi della Camera dei deputati aveva posto in evidenza la
criticita', ricordando come questa Corte abbia piu' volte dichiarato
l'illegittimita' costituzionale delle presunzioni assolute di
pericolosita' sociale.
1.5.2.- Per altro verso, benche' il giudizio a quo abbia ad
oggetto il reato integrato dalla violazione del divieto di accesso
disposto dal questore, e non gia' dell'ordine di allontanamento, la
questione sarebbe - a parere del rimettente - egualmente rilevante.
Come gia' posto in evidenza, infatti, gli artt. 9 e 10 del d.l.
n. 14 del 2017, come convertito, delineerebbero una «fattispecie a
formazione progressiva», caratterizzata da un graduale inasprimento
delle misure a tutela della sicurezza urbana. Ne seguirebbe che,
indipendentemente dal dato letterale dell'art. 10, comma 2 - che
collega il provvedimento del questore alla reiterazione delle
condotte e al possibile pericolo per la sicurezza, e non pure ai
precedenti provvedimenti di allontanamento -, qualora le disposizioni
che contemplano tale ultima misura fossero ritenute
costituzionalmente illegittime, «l'intero costrutto», e quindi anche
la norma che contempla il provvedimento del questore, «perderebbe[ro]
ragionevolezza».
1.5.3.- Anche in questo caso, inoltre, non sarebbe possibile una
interpretazione costituzionalmente orientata delle norme censurate,
le quali impongono chiaramente all'organo accertatore di impartire
l'ordine di allontanamento nel momento in cui rileva la condotta
illecita, a prescindere da qualsiasi riferimento a pericoli per la
sicurezza.
1.6.- Il rimettente ravvisa, infine, un ulteriore profilo di
illegittimita' costituzionale, per violazione dell'art. 3 Cost.,
nell'individuazione delle condotte illecite operata dall'art. 9,
comma 1, del d.l. n. 14 del 2017, come convertito.
1.6.1.- Il legislatore ha, infatti, previsto l'ordine di
allontanamento e il provvedimento di divieto di accesso nei confronti
di chi, violando divieti di stazionamento o di occupazione di spazi,
tenga condotte che impediscano l'accessibilita' e la fruizione delle
infrastrutture dei trasporti: condotte che potrebbero non avere
alcuna rilevanza penale, cosi' come non hanno rilevanza penale le
condotte, contemplate dal comma 2 dello stesso art. 9 - non incluso,
peraltro, dal rimettente fra le disposizioni sottoposte allo
scrutinio di questa Corte -, di ubriachezza, atti contrari alla
pubblica decenza e via dicendo. Analoghe misure non sono invece
previste a carico di coloro che, nelle stesse aree, commettano fatti
ben piu' pericolosi per la sicurezza e penalmente rilevanti.
Le misure in questione si applicherebbero, cosi', al clochard che
dorma in terra, in corrispondenza di uno degli ingressi della
stazione ferroviaria, impedendo l'accesso a quest'ultima, o al
questuante collocato davanti alla biglietteria automatica (come pure
all'ubriaco, non necessariamente molesto, che viaggi a bordo di un
tram e al venditore di oggetti minuti che operi nell'atrio di una
fermata della metropolitana), mentre ne resta esente chi, nelle
medesime aree, partecipi a risse o commetta fatti di minacce,
percosse, lesioni, porto di armi bianche o di oggetti atti ad
offendere senza giustificato motivo. Si tratta di reati per i quali
l'arresto in flagranza non e' consentito, o e' consentito solo a
talune condizioni, le quali potrebbero non ricorrere: sicche' la
funzione preventiva non potrebbe essere assolta dall'arresto.
Ne' a tale carenza potrebbe supplire la previsione dell'art. 10,
comma 5, del d.l. n. 14 del 2017, come convertito, in base alla
quale, nei casi di condanna per reati contro la persona o il
patrimonio commessi nei luoghi e nelle aree di cui all'art. 9, la
concessione della sospensione condizionale della pena puo' essere
subordinata all'osservanza del divieto, imposto dal giudice, di
accedere a luoghi o aree specificamente individuati. Il divieto in
parola potrebbe essere, infatti, disposto solo quando venga concessa
la sospensione condizionale della pena e unicamente in rapporto a
reati contro la persona o il patrimonio. Esso diverrebbe, in ogni
caso, operativo solo con il passaggio in giudicato della sentenza, e
quindi dopo un lungo lasso di tempo, quando invece, a fronte di
condotte meno gravi, quali quelle descritte dai commi 1 e 2 dell'art.
9, il provvedimento e' adottato dal questore in tempi prevedibilmente
piu' veloci ed e' immediatamente esecutivo.
1.6.2.- Il rimettente esclude, di nuovo, che sia possibile una
interpretazione conforme a Costituzione, stante il dato testuale
della disposizione censurata.
1.7.- A fronte della tipologia e della pluralita' dei vizi
denunciati, il giudice a quo ritiene conclusivamente di dover
chiedere a questa Corte una pronuncia a carattere ablativo, e non
gia' manipolativo, rilevando come essa non darebbe luogo a
insostenibili vuoti di tutela per gli interessi tutelati.
2.- E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha chiesto che le questioni siano dichiarate non
fondate.
2.1.- Ad avviso della difesa dell'interveniente, le questioni
sollevate in riferimento agli artt. 16 e 117, primo comma, Cost.
(quest'ultimo in relazione all'art. 2 Prot. n. 4 CEDU) potrebbero
essere agevolmente superate, sulla base di una diversa
interpretazione della nozione di «sicurezza» cui ha riguardo l'art.
10 del d.l. n. 14 del 2017, come convertito.
A tal proposito, l'Avvocatura dello Stato rileva che questa
Corte, con la sentenza n. 195 del 2019, pronunciandosi sulla
legittimita' costituzionale dell'art. 21, comma 1, lettera a), del
decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia
di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica,
nonche' misure per la funzionalita' del Ministero dell'interno e
l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalita' organizzata), convertito, con modificazioni, nella
legge 1° dicembre 2018, n. 132 - che ha aggiunto all'elenco dei
luoghi di cui all'art. 9, comma 3, del d.l. n. 14 del 2017, come
convertito, i «presidi sanitari» e le «aree destinate allo
svolgimento di fiere, mercati, pubblici spettacoli» - ha affermato
che la disposizione in questione persegue «la finalita' di evitare le
turbative dell'ordine pubblico nelle aree alle quali il regolamento
di polizia puo' estendere l'applicabilita' del DASPO urbano», e
pertanto concerne la materia ordine pubblico e sicurezza,
appartenente alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai
sensi dell'art. 117, primo comma, lettera h), Cost.
La necessita' di interpretare in senso restrittivo la nozione in
discorso sarebbe sostenuta anche dalla giurisprudenza amministrativa,
la quale ha ritenuto illegittimo il provvedimento di divieto di
accesso adottato dal questore qualora la sua motivazione non renda
palesi le ragioni per le quali la condotta contestata al trasgressore
sarebbe idonea a causare un pericolo per la sicurezza pubblica.
Il concetto di sicurezza cui fa riferimento il citato art. 10
coinciderebbe quindi, in sostanza, con quello di «ordine pubblico»:
il che renderebbe la disciplina censurata pienamente rispettosa del
dettato dell'art. 16 Cost., escludendone, al tempo stesso, la
paventata incompatibilita' con la garanzia della liberta' di
circolazione assicurata dall'art. 2 Prot. n. 4 CEDU.
2.2.- Infondate sarebbero anche le censure prospettate dal
giudice a quo in riferimento all'art. 3 Cost.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, per l'adozione del divieto di
accesso sarebbe espressamente richiesto l'accertamento del pericolo
per la sicurezza, quale requisito aggiuntivo rispetto alla
reiterazione delle condotte che hanno dato luogo all'ordine di
allontanamento: il che renderebbe privo di fondamento il dubbio di
legittimita' costituzionale afferente alla mancata previsione della
necessaria sussistenza di un simile pericolo. Il controllo del
giudice penale che, in sede di applicazione della norma che sanziona
la violazione del provvedimento del questore, deve preliminarmente
accertarne la legittimita', varrebbe altresi' a scongiurare il
rischio, prospettato nell'ordinanza di rimessione, che si irroghi una
sanzione penale sulla base di una valutazione arbitraria della
pericolosita' del soggetto destinatario dell'ordine di
allontanamento.
Anche la censura di violazione dell'art. 3 Cost. per disparita'
di trattamento rispetto a condotte piu' pericolose, talune delle
quali penalmente rilevanti, risulterebbe priva di pregio.
In primo luogo, infatti, gli artt. 13 e 13-bis dello stesso d.l.
n. 14 del 2017, come convertito, prevedono la possibilita' di
adottare un divieto di accesso a pubblici esercizi e locali di
pubblico intrattenimento, nonche' di stazionamento nelle immediate
vicinanze degli stessi, nei confronti di autori di reati in materia
di stupefacenti, contro la persona o contro il patrimonio.
In secondo luogo, poi, nel prospettare il vulnus costituzionale
in parola, il giudice a quo avrebbe preso in considerazione tipologie
di reato molto diverse, non aventi carattere abituale o reiterato.
Tali condotte non sarebbero assimilabili ai comportamenti molesti
tenuti in alcune zone «sensibili» delle aree urbane, presi in
considerazione dalla disciplina censurata, i quali, pur non essendo
penalmente rilevanti, per loro abitualita' e reiterazione possono
intralciare la fruizione del trasporto pubblico.
3.- L'Avvocatura dello Stato ha ribadito la propria richiesta e
le proprie difese con successiva memoria.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Firenze, sezione prima penale, in
composizione monocratica, solleva tre distinti gruppi di questioni di
legittimita' costituzionale, concernenti le particolari misure
introdotte dagli artt. 9 e 10 del d.l. n. 14 del 2017, come
convertito.
1.1.- Il giudice a quo dubita, in primo luogo, della legittimita'
costituzionale dell'art. 10, comma 2, del citato decreto, in forza
del quale, nei casi di reiterazione delle condotte di cui all'art. 9,
commi 1 e 2, il questore, «qualora dalla condotta tenuta possa
derivare pericolo per la sicurezza», puo' disporre, per un periodo
non superiore a dodici mesi, il divieto di accesso a una o piu' delle
aree di cui all'art. 9 (cosiddetto DASPO urbano).
Ad avviso del rimettente, la norma censurata si porrebbe in
contrasto, anzitutto, con l'art. 16 Cost., in quanto, nel subordinare
l'applicazione della misura alla sussistenza di un possibile pericolo
per la sicurezza, farebbe riferimento a un concetto di sicurezza
molto piu' ampio di quello contemplato dalla disposizione
costituzionale quale ragione di possibili limitazioni alla liberta'
di circolazione: concetto da intendere, in base alle indicazioni di
questa Corte, come garanzia della liberta' dei cittadini di svolgere
le loro attivita' al riparo da offese alla loro personalita' fisica e
morale. La misura prefigurata dalla disposizione in esame
costituirebbe, infatti, uno strumento di tutela della «sicurezza
urbana», quale definita dall'art. 4 del d.l. n. 14 del 2017, come
convertito: nozione che esorbita dal mantenimento dei presupposti
dell'ordinato vivere civile, abbracciando anche profili di carattere
estetico o attinenti ai costumi, quale il «decoro urbano».
Sarebbe violato, altresi', l'art. 3 Cost., per difetto di
ragionevolezza e proporzionalita' della misura, in quanto la norma
denunciata non esige nemmeno che sussista un pericolo per la
sicurezza cosi' largamente intesa, e cioe' che appaia probabile la
verificazione di un pregiudizio per essa, ma richiede soltanto che vi
sia la possibilita', non qualificata, di tale pericolo. Verrebbe, di
conseguenza, imposto un sacrificio a un diritto fondamentale senza
che cio' sia strettamente necessario, essendo meramente eventuale il
pericolo per l'interesse che il legislatore ha inteso tutelare.
La norma censurata si porrebbe in contrasto, da ultimo, con
l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 2 Prot. n. 4
CEDU, concernente la liberta' di circolazione, in quanto non
individuerebbe con sufficiente precisione i presupposti di
applicazione della misura. La «non chiarissima» descrizione della
condotta di cui all'art. 9, comma 1, il concetto «onnivoro o quanto
meno ambiguo» di sicurezza e il fatto che, ai fini dell'adozione del
divieto di accesso, basti un pericolo anche solo eventuale per
quest'ultima, attribuirebbero, infatti, margini di discrezionalita'
troppo ampi alle autorita' amministrative, in contrasto con il
principio affermato dalla Corte EDU nella sentenza 23 febbraio 2017,
De Tommaso contro Italia.
1.2.- Il rimettente dubita, in secondo luogo, della legittimita'
costituzionale degli artt. 9, comma 1, e 10, comma 1, del d.l. n. 14
del 2017, come convertito, i quali prevedono che, contestualmente
all'accertamento delle condotte illecite di cui ai commi 1 e 2
dell'art. 9, l'organo accertatore ordini al trasgressore
l'allontanamento per quarantotto ore dal luogo in cui e' stato
commesso il fatto.
Tali disposizioni violerebbero in modo ancor piu' evidente l'art.
16 Cost., in quanto l'applicazione della misura in questione,
limitativa anch'essa della liberta' di circolazione, conseguirebbe
automaticamente alla rilevazione delle condotte illecite, a
prescindere da ogni collegamento con motivi di sicurezza (o sanita')
e senza lasciare alcun margine di apprezzamento all'organo
accertatore.
1.3.- Da ultimo, il Tribunale fiorentino censura l'individuazione
delle condotte illecite suscettibili di dar luogo all'ordine di
allontanamento e al divieto di accesso, operata dall'art. 9, comma 1,
del d.l. n. 14 del 2017, come convertito, reputandola contrastante
con l'art. 3 Cost.
Sarebbe, infatti, irragionevole colpire con le misure in discorso
chi, violando divieti di stazionamento o di occupazione di spazi,
tenga condotte che impediscano l'accessibilita' e la fruizione delle
infrastrutture dei trasporti - condotte normalmente prive di
rilevanza penale - quando invece analoghe misure non sono previste
nei confronti di chi, nelle stesse aree, ponga in essere condotte ben
piu' pericolose per la sicurezza e penalmente rilevanti, quali
partecipazione a risse, minacce, percosse, lesioni, porto di armi
bianche o di oggetti atti ad offendere senza giustificato motivo.
2.- Prodromica all'analisi delle singole questioni e' una
sintetica ricostruzione del panorama normativo di riferimento.
Le questioni vertono sui due istituti - l'ordine di
allontanamento e il divieto di accesso a specifiche aree cittadine -
introdotti dagli artt. 9 e 10 del d.l. n. 14 del 2017, come
convertito (disposizioni successivamente interessate da plurime
modifiche di segno ampliativo), nel quadro di un complesso di
interventi urgenti finalizzati - secondo quanto si afferma nella
premessa del provvedimento - «a rafforzare la sicurezza delle citta'
e la vivibilita' dei territori», nonche' «al mantenimento del decoro
urbano».
Gli istituti in parola - e particolarmente il secondo - assumono
come archetipo il divieto di accesso inteso a contrastare i fenomeni
di violenza nel corso delle manifestazioni sportive (DASPO), previsto
dall'art. 6 della legge 13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel
settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della
correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive) e ascritto,
per communis opinio, al novero delle misure di prevenzione personali
atipiche.
Nella specie, l'idea di fondo - espressa nella relazione al
disegno di legge di conversione C. 4310 - e' che uno dei fattori del
degrado delle citta' sia rappresentato dall'occupazione di
determinate aree pubbliche, particolarmente «sensibili» in quanto
costituenti «punti nevralgici della mobilita'», o comunque sia ad
alta frequentazione, da parte di soggetti che, stazionandovi
indebitamente e spesso svolgendo attivita' abusive o moleste, ne
compromettono la libera e piena fruibilita', contribuendo con cio' a
creare un senso di insicurezza negli utenti. Fenomeno in relazione al
quale - sempre secondo la citata relazione - «si registra difficolta'
o inopportunita' di intervenire con forme esclusivamente
sanzionatorie».
Le aree prese in considerazione a tal fine sono primariamente
quelle serventi rispetto ai servizi di trasporto: in specie, le aree
interne delle infrastrutture ferroviarie, aeroportuali, marittime e
di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, nonche' le
relative pertinenze (art. 9, comma 1, del d.l. n. 14 del 2017, come
convertito). E', peraltro, previsto che i regolamenti di polizia
urbana possano estendere le misure in discorso ad ulteriori aree
urbane "sensibili", da essi specificamente individuate: in
particolare, quelle «su cui insistono presidi sanitari, scuole,
plessi scolastici e siti universitari, musei, aree e parchi
archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi della
cultura o comunque interessati da consistenti flussi turistici»,
nonche' quelle «destinate allo svolgimento di fiere, mercati,
pubblici spettacoli, ovvero adibite a verde pubblico» (art. 9, comma
3).
Il meccanismo di tutela e' articolato.
L'art. 9, comma 1, assoggetta a sanzione amministrativa
pecuniaria da cento a trecento euro chiunque, «in violazione dei
divieti di stazionamento o di occupazione di spazi», ponga in essere
«condotte che impediscono l'accessibilita' e la fruizione» delle aree
considerate. Contestualmente all'accertamento della condotta
illecita, al trasgressore viene inoltre ordinato l'allontanamento dal
luogo in cui e' stato commesso il fatto. Come precisato dall'art. 10,
comma 1, l'ordine e' impartito per iscritto dall'organo accertatore,
deve essere motivato e cessa di avere efficacia decorse quarantotto
ore dall'accertamento. La sua violazione da' luogo all'applicazione
di una sanzione amministrativa pecuniaria di importo doppio.
In forza del comma 2 dell'art. 9, il provvedimento di
allontanamento e' altresi' adottato nei confronti di chi, nelle
medesime aree, commetta gli illeciti di ubriachezza (art. 688 del
codice penale), atti contrari alla pubblica decenza (art. 726 cod.
pen.), esercizio abusivo del commercio (art. 29 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114, recante «Riforma della disciplina
relativa al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n. 59»), esercizio abusivo dell'attivita'
di parcheggiatore o guardamacchine (art. 7, comma 15-bis, del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285, recante il «Nuovo codice della
strada») e vendita abusiva di biglietti di accesso a manifestazioni
sportive (art. 1-sexies del decreto-legge 24 febbraio 2003, n. 28,
recante «Disposizioni urgenti per contrastare i fenomeni di violenza
in occasione di competizioni sportive», convertito, con
modificazioni, nella legge 24 aprile 2003, n. 88), ferme restando le
sanzioni amministrative previste per tali illeciti dalle disposizioni
richiamate.
L'art. 10, comma 2, stabilisce poi che, nel caso di reiterazione
delle condotte indicate dai commi 1 e 2 dell'art. 9, «qualora dalla
condotta tenuta possa derivare pericolo per la sicurezza», il
questore puo' vietare, con provvedimento motivato, al trasgressore di
accedere, per un periodo non superiore a dodici mesi, a una o piu'
delle aree in questione, «espressamente specificate nel
provvedimento», individuando modalita' applicative del divieto
compatibili con le esigenze di mobilita', salute e lavoro del
destinatario. L'inosservanza del divieto e' punita con l'arresto da
sei mesi a un anno.
Il divieto ha una durata maggiore (da dodici mesi a due anni) e
la sua inosservanza e' punita con pena piu' elevata (arresto da uno a
due anni) qualora le condotte siano poste in essere da soggetto
condannato negli ultimi cinque anni, con sentenza definitiva o
confermata in grado di appello, per reati contro la persona o il
patrimonio (art. 10, comma 3).
3.- Cio' premesso, giova, per comodita' di trattazione, prendere
prioritariamente in esame la questione avente ad oggetto la misura
dell'ordine di allontanamento, regolata dagli artt. 9, comma 1, e 10,
comma 1, del d.l. n. 24 del 2017, come convertito: misura che il
rimettente reputa incompatibile con l'art. 16 Cost., in quanto
svincolata dalla verifica della sussistenza di motivi di sicurezza (o
di sanita').
La questione si palesa inammissibile per difetto di rilevanza.
Il giudice a quo e', infatti, investito del processo penale nei
confronti di una persona imputata della contravvenzione prevista
dall'art. 10, comma 2, del citato decreto-legge, per aver violato il
divieto di accesso in una stazione ferroviaria e nelle aree ad essa
limitrofe disposto nei suoi confronti dal questore. Egli non e',
dunque, chiamato ad occuparsi degli ordini di allontanamento che
hanno preceduto tale divieto.
In base al chiaro dettato dell'art. 10, comma 2, presupposto del
divieto di accesso e' la «reiterazione delle condotte» previste dai
commi 1 e 2 dell'articolo precedente, unitamente alla sussistenza di
un possibile pericolo per la sicurezza. Di conseguenza, ove pure
questa Corte dichiarasse l'illegittimita' costituzionale delle
disposizioni che riguardano l'ordine di allontanamento, quale misura
ulteriore rispetto alle sanzioni amministrative per esse comminate,
la pronuncia non impedirebbe affatto all'istituto del divieto di
accesso di operare, rimanendo percio' ininfluente nel giudizio a quo.
Rimane, comunque sia, la rilevanza della questione avente ad
oggetto il solo art. 9, comma 1, sotto il profilo di cui si dira'
infra al punto 6.
4.- Certamente rilevanti, per converso, sono le questioni che
investono il divieto di accesso, di cui all'art. 10, comma 2, del
d.l. n. 14 del 2017, come convertito. Il riconoscimento
dell'illegittimita' costituzionale della misura travolgerebbe,
infatti, anche la norma che ne incrimina la violazione e che il
rimettente e' chiamato ad applicare.
4.1- Quanto all'ammissibilita' della questione sollevata in
riferimento all'art. 16 Cost., il rimettente muove dalla premessa che
la misura in discussione implica una limitazione della liberta' di
circolazione del destinatario, inibendogli l'accesso, per un
significativo lasso di tempo, ad aree urbane di norma liberamente
fruibili da chicchessia. L'istituto dovrebbe confrontarsi, quindi,
con la previsione della disposizione costituzionale evocata, la
quale, nel garantire a ogni cittadino la possibilita' di circolare
liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, fa salve le
«limitazioni» che la legge stabilisce in via generale «per motivi di
sanita' o di sicurezza».
Al riguardo, il rimettente ricorda come questa Corte, occupandosi
di altra misura di prevenzione, abbia ritenuto, sin dagli inizi della
sua attivita', che ai fini considerati deve attribuirsi «alla parola
"sicurezza" il significato di situazione nella quale sia assicurato
ai cittadini, per quanto e' possibile, il pacifico esercizio di quei
diritti di liberta' che la Costituzione garantisce con tanta forza.
Sicurezza si ha quando il cittadino puo' svolgere la propria lecita
attivita' senza essere minacciato da offese alla propria personalita'
fisica e morale; e' l'"ordinato vivere civile", che e' indubbiamente
la meta di uno Stato di diritto, libero e democratico» (sentenza n. 2
del 1956).
La norma censurata, per converso, nel subordinare la misura alla
sussistenza di un possibile pericolo per la sicurezza, farebbe
riferimento - secondo il rimettente - a un concetto di «sicurezza»
molto piu' ampio di quello ora indicato. Nel frangente, il sostantivo
evocherebbe, infatti, il concetto di «sicurezza urbana», quale
risultante dalla definizione offerta dall'art. 4 dello stesso d.l. n.
14 del 2017, come convertito: definizione che fa perno su nozioni,
quali quelli di «vivibilita'» e «decoro», evocative (specie la
seconda) anche di profili inerenti all'estetica e ai costumi,
componendosi poi di un elenco non tassativo («anche») di interventi
per il perseguimento dei fini considerati nel quale convivono - come
emerge dalla relazione al disegno di legge di conversione - un'idea
di «sicurezza primaria», intesa alla prevenzione dei reati
(«prevenzione della criminalita', in particolare di tipo
predatorio»), e un'idea di «sicurezza secondaria», volta alla
rimozione di situazioni di degrado e al promovimento di fattori di
coesione sociale («riqualificazione, anche urbanistica, sociale e
culturale», «recupero delle aree o dei siti degradati», «eliminazione
dei fattori di marginalita' e di esclusione sociale», «promozione
della cultura del rispetto della legalita'», «affermazione di piu'
elevati livelli di coesione sociale e convivenza civile»). Si
tratterebbe, dunque - a parere del rimettente -, di un concetto
«onnivoro», quasi «onnicomprensiv[o]»: in ogni caso, largamente
esorbitante dalla salvaguardia delle condizioni per un ordinato
vivere civile.
Ad avviso del giudice a quo, plurimi indici confermerebbero che
la «sicurezza», avuta di mira dalla norma censurata, debba essere
intesa proprio in questa ampia accezione: il Capo II del decreto,
entro il quale la disposizione e' collocata, fa espresso riferimento
nel titolo al «decoro urbano»; l'art. 9, che prevede le condotte la
cui reiterazione legittima il provvedimento del questore, reca a sua
volta la rubrica «[m]isure a tutela del decoro di particolari
luoghi»; la stessa tipologia di alcune di queste condotte richiama
aspetti che esorbitano dai presupposti di un ordinato vivere civile;
nell'art. 10, comma 2, il termine «sicurezza» non e' accompagnato
dall'aggettivo «pubblica», ne' associato all'ulteriore concetto di
ordine. Alla luce di cio', il rimettente esclude, quindi, che sia
possibile una interpretazione conforme a Costituzione della
disposizione in esame.
Tanto basta ad assicurare l'ammissibilita' della questione.
5.- Nel merito, tuttavia, l'approdo ermeneutico del rimettente si
palesa non suscettibile di avallo. Conformemente a quanto sostenuto
dall'Avvocatura dello Stato, infatti, nel contesto della norma
sottoposta a scrutinio il termine «sicurezza» puo' - e deve - essere
inteso in un senso piu' ristretto e coerente con la natura di misura
di prevenzione personale atipica, generalmente riconosciuta
all'istituto in discussione, e al tempo stesso in linea con il
dettato costituzionale: vale a dire propriamente nel senso di
garanzia della liberta' dei cittadini di svolgere le loro lecite
attivita' al riparo da condotte criminose.
Molteplici argomenti, di ordine testuale, logico e sistematico,
convergono in questa direzione.
Il d.l. n. 14 del 2017, come convertito, consta di due Capi, il
primo dei quali reca disposizioni in ordine alla «[c]ollaborazione
interistituzionale per la promozione della sicurezza integrata e
della sicurezza urbana». Entro tale Capo, la Sezione II si occupa
specificamente della «[s]icurezza urbana»: formula della quale l'art.
4 offre una definizione «[a]i fini del presente decreto», ma che
risulta, in fatto, impiegata esclusivamente nelle altre disposizioni
che compongono la stessa Sezione (artt. 5, 6, 7 e 8). Non, invece,
nella disposizione censurata, collocata nel Capo successivo, ove si
fa riferimento alla «sicurezza» tout court: dal che e' lecito
inferire che il legislatore non abbia voluto chiamare in gioco la
definizione del citato art. 4, calibrata sulla prospettiva della
«collaborazione interistituzionale», ma abbia inteso riferirsi a
qualcosa di diverso, in linea con le caratteristiche dell'istituto
che andava a regolare.
Il titolo del Capo II del decreto, entro il quale trova posto la
previsione censurata - «[d]isposizioni a tutela della sicurezza delle
citta' e del decoro urbano» - milita, d'altronde, in senso opposto a
quello ipotizzato dal giudice rimettente. Risponde, infatti, al
canone ermeneutico di un legislatore razionale e non ridondante
ritenere che l'espressione «sicurezza delle citta'» non sia stata nel
frangente usata come sinonimo di «sicurezza urbana», giacche', se
cosi' fosse, non sarebbe stato necessario menzionare al suo fianco il
«decoro urbano», che, in base alla definizione dell'art. 4, e' una
componente della «sicurezza urbana». Cio', a prescindere dalla scarsa
plausibilita' dell'ipotesi che il legislatore, dopo aver fornito la
definizione di una determinata locuzione, si avvalga nello stesso
testo normativo di una formula diversa per indicare il medesimo
concetto.
E' vero, poi, che l'art. 9 del d.l. n. 14 del 2017, come
convertito, reca la rubrica «[m]isure a tutela del decoro di
particolari luoghi». Si tratta, pero', della disposizione che
prevede, per le condotte ivi indicate, la sanzione amministrativa
pecuniaria e l'ordine di allontanamento, il quale prescinde dalla
condizione del possibile pericolo per la sicurezza, richiesta invece
ai fini dell'adozione del divieto di accesso, regolato dal successivo
art. 10 sotto l'omonima rubrica. Se ne deve dedurre che quest'ultimo
non costituisce, negli intenti legislativi, una misura a tutela del
decoro, ma della «sicurezza delle citta'», nei piu' ristretti sensi
dianzi indicati.
Ancora, la medesima locuzione presente nella disposizione
censurata («possa derivare [un] pericolo per la sicurezza») compare
anche nell'art. 13-bis del d.l. n. 14 del 2017, come convertito
(aggiunto dall'art. 21, comma 1-ter, del d.l. n. 113 del 2018, come
convertito), che prevede un'altra fattispecie di divieto di accesso
in luoghi urbani, diretta in modo specifico a prevenire i disordini
negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico intrattenimento:
fattispecie rispetto alla quale e' indubitabile, anche alla luce dei
presupposti della misura, che il vocabolo «sicurezza» debba
intendersi nel senso di prevenzione dei reati. Un discorso analogo
puo' farsi, altresi', con riguardo alla formula «per ragioni di
sicurezza», presente nell'art. 13 del d.l. n. 14 del 2017, come
convertito, a proposito dell'ulteriore figura di divieto di accesso
finalizzata al contrasto dello spaccio di sostanze stupefacenti
all'interno o in prossimita' di locali pubblici o aperti al pubblico
e di pubblici esercizi.
Come ricorda l'Avvocatura generale dello Stato, d'altro canto,
questa Corte, occupandosi di questione inerente al riparto delle
competenze legislative, ha gia' avuto modo di affermare che la
disciplina del DASPO urbano persegue la finalita' di evitare
turbative dell'ordine pubblico nelle aree interessate, rientrando,
percio', nella materia «ordine pubblico e sicurezza», di competenza
legislativa statale esclusiva ai sensi dell'art. 117, primo comma,
lettera h), Cost.: materia alla quale vanno ascritte le disposizioni
volte al «perseguimento degli interessi costituzionali alla
sicurezza, all'ordine pubblico e alla pacifica convivenza» (sentenza
n. 195 del 2019).
In definitiva, quindi, affinche' il divieto di accesso sia
legittimamente disposto, non basta che la presenza del soggetto possa
apparire non consona al decoro dell'area considerata, ma e'
necessario che la condotta sia associata ad un concreto pericolo di
commissione di reati: la misura non deve, in conclusione, intendersi
rivolta ad allontanare "oziosi e vagabondi", come pure si era
affermato nell'ampio dibattito parlamentare sviluppatosi in sede di
conversione del d.l. n. 14 del 2017.
Cade, in questa prospettiva, la censura del rimettente di
violazione dell'art. 16: intesa nei sensi ora lumeggiati, la norma in
esame risulta compatibile con il precetto costituzionale evocato.
5.1.- Parimente non fondata e' la questione sollevata in
riferimento all'art. 3 Cost., per asserito contrasto con il principio
di «proporzionalita'/ragionevolezza».
Il Tribunale rimettente fa discendere il vulnus prospettato dal
rilievo che la norma in discussione non richiede la sussistenza di un
pericolo per la sicurezza, ma semplicemente che «dalla condotta
tenuta possa derivare pericolo per la sicurezza». Ai fini
dell'adozione della misura, non occorrerebbe, dunque, che sia
probabile la verificazione di un pregiudizio per l'interesse che si
vuole tutelare - sia pur inteso, secondo il rimettente, nei sensi
della «sicurezza urbana» di cui all'art. 4 del d.l. n. 14 del 2017,
come convertito - ma basterebbe una «mera possibilita' non
qualificata» di tale pregiudizio. Cio' renderebbe la misura non
proporzionata: essa comprimerebbe un diritto fondamentale - la
liberta' di circolazione - senza che sia «strettamente necessario»,
dato che il pericolo per l'interesse tutelato e' solo eventuale.
Anche in questo caso, la ricostruzione ermeneutica del giudice a
quo - reputata novamente non superabile a favore di una
interpretazione costituzionalmente orientata, stante il dato
letterale - non puo' essere condivisa.
Posto che, per quanto detto, la nozione di «sicurezza» cui deve
aversi riguardo e' diversa e piu' ristretta di quella ipotizzata dal
rimettente (supra, punto 4.1.), e' sufficiente osservare che le
misure di prevenzione, allo stesso modo delle misure di sicurezza, si
basano, per loro natura, su un giudizio prognostico, di tipo
probabilistico, sulla futura condotta del soggetto che vi e'
sottoposto. Ed e' in questa ottica che la formula normativa in
questione, pur sintatticamente non del tutto felice, va letta: l'uso
del verbo servile («possa») si spiega con il fatto che si e' di
fronte a un pronostico su quanto e' ben possibile che avvenga in
futuro, e non gia' con un supposto intento legislativo di consentire
la misura anche per arginare situazioni di pericolo remote o
puramente congetturali.
Giova soggiungere che la norma richiede espressamente che il
pericolo per la sicurezza emerga «dalla condotta tenuta» (non,
dunque, dalla sola personalita' dell'agente, desunta ad esempio dai
precedenti penali). Affinche' scatti la misura piu' incisiva del
divieto di accesso il comportamento del soggetto deve risultare
concretamente indicativo del pericolo che la sua presenza puo'
ingenerare per i fruitori della struttura (ad esempio, in ragione
dell'atteggiamento aggressivo, minaccioso o insistentemente molesto
mostrato nei loro confronti).
Cosi' interpretata, la disposizione si sottrae alla censura in
esame.
5.2.- Le considerazioni dianzi svolte rendono piana la
valutazione in senso similare della conclusiva censura di violazione
dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 2 Prot. n. 4
CEDU, come interpretato dalla Corte EDU: parametro che il rimettente
reputa leso in ragione dell'asserita carenza di precisione e
determinatezza della norma censurata nell'individuazione dei
presupposti di applicazione della misura, la quale attribuirebbe
eccessivi margini di discrezionalita' all'autorita' amministrativa,
lasciando cosi' l'individuo esposto al suo «sostanziale arbitrio».
A parere del Tribunale fiorentino, il deficit denunciato sarebbe
il risultato della convergenza di tre fattori: la descrizione non ben
definita della condotta di cui all'art. 9, comma 1, del d.l. n. 14
del 2017, come convertito (alla reiterazione della quale il divieto
di accesso e' collegato), l'ambiguita' del concetto di sicurezza e il
carattere solo eventuale del pericolo per quest'ultima.
Quanto al primo profilo, si deve pero' osservare come la condotta
di cui al citato art. 9, comma 1 - la cui descrizione il rimettente
reputa, in modo peraltro solo assertivo, «non chiarissima» -, sia
individuata, per contro, in modo sufficientemente chiaro e puntuale.
Si richiede, come gia' ricordato, che il soggetto, violando divieti
di stazionamento o di occupazione di spazi, abbia impedito (e non
soltanto limitato, come nel testo originario del decreto-legge)
l'accessibilita' o la fruizione di aree infrastrutturali di servizi
di trasporto, ovvero di altre aree cittadine specificamente
individuate dai regolamenti comunali nell'ambito di categorie
predeterminate. L'identificazione dei divieti di stazionamento o di
occupazione di spazi, come pure la determinazione degli esatti
confini del concetto di impedimento dell'accessibilita' o della
fruizione delle aree in questione, costituiscono d'altronde problemi
non eccedenti i normali compiti interpretativi affidati, in prima
battuta, all'autorita' amministrativa chiamata ad adottare la misura
e, in seconda battuta, al giudice eventualmente chiamato a verificare
la legittimita' del suo operato.
Per l'applicazione del divieto, occorre, altresi', la
reiterazione delle condotte, la quale, a propria volta, e' definita
in modo adeguato dalla norma generale di cui all'art. 8-bis della
legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), secondo
cui si ha reiterazione quando, nei cinque anni successivi alla
commissione di una violazione amministrativa, accertata con
provvedimento esecutivo, lo stesso soggetto commette un'altra
violazione della stessa indole.
Quanto, poi, agli altri due profili sotto i quali si
manifesterebbe il supposto difetto di precisione e determinatezza
della norma censurata, vale quanto osservato in precedenza.
Riguardo al concorrente requisito di applicabilita' della misura,
rappresentato dal pericolo per la sicurezza, va ribadito che tale
sostantivo deve ritenersi evocativo, per le ragioni esposte (supra,
punto 4.1.), non del dilatato concetto di cui all'art. 4 del d.l. n.
14 del 2017, come convertito, quanto piuttosto delle condizioni
dell'ordinata convivenza civile, in particolare tramite la
prevenzione dei reati. Mentre, per quanto attiene all'asserito
carattere meramente eventuale - e percio' sfuggente - del pericolo
che legittima il provvedimento, vanno richiamate le considerazioni
precedentemente svolte circa il significato da attribuire alla
locuzione «possa derivare pericolo per la sicurezza» (supra, punto
5.1.), tale da scongiurare il rischio paventato.
6.- Resta la conclusiva questione avente ad oggetto l'art. 9,
comma 1, del d.l. n. 14 del 2017, come convertito: disposizione che,
con specifico riguardo all'individuazione delle condotte illecite da
essa operata, il rimettente reputa contrastante con l'art. 3 Cost.,
sul rilievo che sarebbe irragionevole colpire con le misure
dell'ordine di allontanamento e del divieto di accesso condotte di
impedimento all'accessibilita' e alla fruizione delle aree delle
infrastrutture di trasporto, normalmente prive di rilevanza penale, e
non invece altre condotte costituenti reato e ben piu' pericolose per
la sicurezza (quali partecipazione a risse, minacce, percosse,
lesioni, porto di armi bianche o di oggetti atti ad offendere senza
giustificato motivo).
La questione - che e' rilevante, nella misura in cui
l'individuazione censurata delimita anche i confini della misura del
divieto di accesso (supra, punti 3 e 4) - non e', pero', fondata.
Allo stesso modo dell'individuazione delle condotte punibili (ex
plurimis, sentenze n. 212 del 2019, n. 79 del 2016, n. 229 del 2015 e
n. 250 del 2010), anche la selezione delle condotte cui annettere
misure a carattere preventivo del genere considerato rientra nella
discrezionalita' del legislatore, il cui esercizio e' sindacabile, in
sede di giudizio di legittimita' costituzionale, solo ove trasmodi
nella manifesta irragionevolezza o nell'arbitrio.
Nella specie, onde contestare la ragionevolezza della scelta
operata, il rimettente pone a raffronto fattispecie non omogenee e
non utilmente comparabili. La selezione delle condotte alla cui
reiterazione puo' conseguire la misura del divieto di accesso,
effettuata tramite la norma censurata, e' ispirata all'intento di
individuare quelle tipologie di comportamenti che, sulla base
dell'esperienza concreta, il legislatore ha ritenuto che
contribuiscano maggiormente a generare un clima di insicurezza in
determinate aree urbane, e che si caratterizzano per una indebita e
prolungata occupazione di spazi nevralgici ai fini della mobilita' o
interessati, comunque sia, da rilevanti flussi di persone (supra,
punto 2).
Come rilevato anche dall'Avvocatura dello Stato, il legislatore
non ha mancato, peraltro, di prendere in considerazione, ai fini
dell'applicazione di misure similari, anche fatti di diverso ordine e
di diretto rilievo penale.
Di la' dalla previsione del cosiddetto DASPO urbano aggravato nei
confronti di chi ponga in essere le condotte di cui all'art. 9, commi
1 e 2, essendo stato condannato nell'ultimo quinquennio per reati
contro la persona o il patrimonio (art. 10, comma 3), e di la' dalla
previsione per la quale, quando tali reati risultino commessi nelle
aree di cui all'art. 9, la sospensione condizionale della pena puo'
essere subordinata all'osservanza del divieto, imposto dal giudice,
di accedere ad aree o luoghi specificamente individuati (art. 10,
comma 5), particolari figure di divieto di accesso ad aree urbane
sono state poi introdotte, sempre sulla scorta dell'esperienza
concreta, in funzione di contrasto dello spaccio di stupefacenti
all'interno o in prossimita' di locali pubblici o aperti al pubblico
e di pubblici esercizi (art. 13), nonche' ai fini della prevenzione
di disordini negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico
intrattenimento (art. 13-bis). Misura, quest'ultima, che ha come
presupposto l'avvenuta denuncia del soggetto per varie ipotesi di
reato, comprensive di quelle evocate dal rimettente come tertia
comparationis.
In questo quadro, la scelta espressa dalla norma sottoposta a
scrutinio si sottrae, dunque, alla censura mossale dal giudice a quo.
7.- Alla luce delle considerazioni che precedono, la questione
avente ad oggetto gli artt. 9, comma 1, e 10, comma 1, del d.l. n. 14
del 2017, come convertito, va dichiarata inammissibile; quelle
concernenti l'art. 10, comma 2, vanno dichiarate non fondate, nei
sensi di cui in motivazione; quella relativa al solo art. 9, comma 1,
va dichiarata non fondata.