ALLEGTO B
(alla delibera n. 45/06/CONS)
ANALISI DI IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE
L'analisi dell'impatto regolamentare richiede di valutare:
1. l'ambito di intervento, con particolare riferimento alle
categorie di soggetti destinatarie o coinvolte nei costi e benefici
dell'intervento normativo proposto;
2. gli obiettivi generali e specifici immediati e di medio/lungo
periodo del provvedimento, indicando contestualmente l'orizzonte
temporale in cui i risultati auspicati dovrebbero realizzarsi;
3. la metodologia adottata per l'analisi dell'impatto della
regolamentazione;
4. l'impatto sulla pubblica amministrazione, sui destinatari
diretti ed indiretti attraverso l'analisi delle categorie di costi e
benefici economici e finanziari inerenti la produttivita', la
crescita economica, il reddito, la concorrenza, l'occupazione. A
questo riguardo tale valutazione richiede che sia predisposta
un'adeguata batteria di indicatori.
A. AMBITO DI INTERVENTO OGGETTIVO E SOGGETTIVO; DESTINATARI
INDIRETTI E DIRETTI
1.1 Ambito di intervento oggettivo
Dal punto di vista del prodotto, l'ambito di intervento oggettivo,
e' rappresentato dai mercati dei segmenti terminali e circuiti
interurbani di linee affittate che rappresentano quei collegamenti
trasmissivi che forniscono capacita' a banda dedicata in modo
combinato tra punti terminali di rete e nodi degli operatori.
L'ambito geografico di fornitura e di domanda dei segmenti terminali
e trunk di linee affittate ha dimensione nazionale in quanto
l'accesso a tali servizi non e' necessariamente finalizzato a offrire
servizi al dettaglio all'interno di un'area locale ma piu' spesso per
rilegare centrali o sedi di clienti dislocate sull'intero territorio
nazionale.
I segmenti terminali di linee affittate sono servizi domandati da
tutti quegli operatori che intendono rilegare direttamente i nodi di
centrale o sedi di clienti alla propria rete di trasporto di breve
distanza senza passare per la rete di trasporto di lunga distanza
offerta da altri operatori di telecomunicazioni.
I segmenti trunk di linee affittate sono domandati da quegli
operatori che necessitano di rilegare, attraverso la rete di
trasporto di lunga distanza, due nodi di centrale situati in bacini
trasmissivi regionali diversi. Tali servizi sono domandati da
operatori che dispongono di limitate infrastrutture di rete o da
operatori che seppur infrastrutturali non sono in grado di
raggiungere con la propria rete le aree meno servite del Paese.
L'ambito di intervento e' pertanto identificabile attraverso i
confini geografici e di prodotto dei mercati rilevanti 13 e 14
definiti dal presente provvedimento.
Nell'ambito del provvedimento relativo ai mercati 13 e 14 sono
state regolamentate le condizioni tecniche ed economiche di fornitura
dei flussi di interconnessione e dei raccordi interni di centrale
quali servizi accessori necessari agli operatori alternativi per
domandare servizi all'ingrosso dai nodi di Telecom Italia.
1.2 Ambito di intervento soggettivo
L'intervento regolamentare impone agli operatori detentori di
significativo potere di mercato obblighi di controllo dei prezzi e di
condizioni tecniche di fornitura per i servizi inclusi nei mercati 13
e 14.
I destinatari diretti dell'intervento regolamentare sono pertanto
riconducibili a operatori presenti nei mercati delle linee affittate
all'ingrosso dal lato della domanda e dal lato dell'offerta.
Dal lato dell'offerta dei segmenti terminating, e' presente
sostanzialmente un unico operatore (Telecom Italia) il quale dispone
di una rete di distribuzione in rame e in fibra capillarmente diffusa
sul territorio nazionale. Tale operatore, detenendo un significativo
potere di mercato, e' soggetto al controllo regolamentare delle
condizioni tecniche ed economiche praticate a terzi operatori sui
segmenti terminali.
Telecom Italia e' anche il principale operatore presente sul
versante dell'offerta all'ingrosso dei segmenti trunk, in quanto e'
l'unico operatore a disporre di una rete di trasporto di lunga
distanza per tutte le tratte nazionali. Gli operatori alternativi
possono offrire segmenti trunk per diverse finalita' tra cui il
rilegamento di centrali o la vendita a terzi operatori di
collegamenti di capacita' dedicata end-to-end di punti terminali di
rete componendo il servizio attraverso l'acquisto di segmenti
terminating da Telecom Italia ed offrendo la propria rete per la
tratta di trasporto di lunga distanza.
Sempre dal lato l'offerta dei segmenti trunk vi sono i cosiddetti
Carriers vale a dire operatori non presenti nei mercati al dettaglio
che hanno come scopo la rivendita di capacita' trasmissiva a terzi
operatori e che dispongono in parte di infrastrutture di rete
proprietarie per il trasporto di lunga distanza.
Per quanto concerne il versante della domanda, i segmenti
terminating sono domandati prevalentemente dagli operatori di rete
mobile, dagli operatori che dispongono di una rete fissa di breve e
lunga distanza e dagli ISP. I segmenti terminating domandati
rappresentano fattori produttivi per offrire ulteriori servizi sia
all'ingrosso sia al dettaglio. A questo riguardo, le differenti
capacita' trasmissive giocano un ruolo determinante nella finalita'
d'uso dei segmenti terminating domandati. In particolare, i segmenti
terminating a bassa capacita' trasmissiva sono prevalentemente
domandati da operatori che intendono offrire, nei mercati al
dettaglio, servizi di linee affittate per rilegare le sedi dei propri
clienti affari. Al contrario, i segmenti terminali ad alta capacita'
sono impiegati principalmente per offrire servizi all'ingrosso come
il rilegamento delle centrali della rete mobile per il trasporto di
traffico. A questo proposito, e' stato rilevato che il rilegamento
della centrali di rete radiomobile rappresenta oltre il 50% della
domanda dei segmenti terminating.
Tutti i destinatari diretti dell'intervento hanno la possibilita'
di richiedere un servizio, economicamente non duplicabile (accesso
alla rete di distribuzione in rame e fibra), a condizioni economiche
orientate al costo e condizioni tecniche tali da garantire un certo
standard di funzionalita' del servizio richiesto.
Anche gli operatori di rete fissa che non domandano segmenti trunk
e terminating sono destinatari diretti del provvedimento relativo ai
mercati 13 e 14. L'intervento regolamentare, infatti, disciplina
anche le condizioni economiche e tecniche per la fornitura dei flussi
di interconnessione e dei raccordi interni di centrale i quali
rappresentano servizi necessari per raccogliere in generale i servizi
all'ingrosso dai nodi di Telecom Italia.
I soggetti indiretti destinatari dell'intervento regolamentare
sono molteplici e non tutti identificabili puntualmente. I piu'
importanti soggetti indiretti sono rappresentati dagli utenti affari
che acquistano dagli operatori di telecomunicazioni servizi di linee
affittate al dettaglio. Tali utenti sono rappresentati da imprese di
piccole, medie e grandi dimensioni le quali domandano servizi a banda
dedicata differenziati a secondo delle dimensioni aziendali. Le
imprese di piccole e medie dimensioni necessitano in generale di
connessioni Internet e di trasmissione dati attraverso un'unica
connessione a larga banda, mentre le grandi imprese hanno la
necessita' di connettere le diversi sedi dislocate sul territorio
nazionale con una rete privata virtuale a larga banda.
In ragione del fatto che i segmenti terminali e trunk
rappresentano servizi intermedi per gli operatori di rete mobile, e'
possibile annoverare tra i soggetti indiretti anche i consumatori
finali che domandano servizi al dettaglio di traffico dati e voce
attraverso i telefoni cellulari di seconda e terza generazione.
B. OBIETTIVI E RISULTATI ATTESI
2.1 Obiettivi generali di breve-medio periodo
L'intervento regolamentare si propone di perseguire
nell'immediato, attraverso lo sviluppo della concorrenza, l'obiettivo
generale di condizioni economiche competitive nei mercati al
dettaglio delle linee affittate e negli altri mercati all'ingrosso
che necessitano dei segmenti trunk e terminating quali servizi
intermedi.
Da un punto di vista prospettico di medio periodo, l'obiettivo
generale della misura regolamentare proposta, oltre al miglioramento
dei prezzi vigenti nei mercati al dettaglio, e' anche quello di un
potenziale incremento della qualita' e della gamma dei servizi
attualmente offerti agli utenti finali.
2.2 Obiettivi specifici di breve-medio periodo
Gli obiettivi generali sono perseguibili attraverso il
raggiungimento di obiettivi intermedi (specifici) identificabili
nella eliminazione delle barriere economiche per l'accesso ai mercati
dei servizi di segmenti terminali e trunk. L'eliminazione di tali
barriere richiede il controllo regolamentare delle condizioni
tecniche ed economiche di fornitura dei servizi all'ingrosso.
Per quanto concerne le condizioni tecniche di fornitura, la misura
regolamentare si propone di perseguire una concorrenza sostenibile
tra operatori che raggiungono un livello minimo di
infrastrutturazione di rete all'interno del bacino regionale
trasmissivo dal quale intendono raccogliere i segmenti trunk e
terminating.
Il fine e' incoraggiare investimenti efficienti e sostenibili in
materia di infrastrutture e promuovere l'innovazione e lo sviluppo di
reti e servizi di comunicazione elettronica, ivi compresi quelli a
larga banda, secondo le disposizioni del Codice.
C. METODOLOGIA DI ANALISI ADOTTATA
3.1 Metodologia impiegata per l'analisi dell'impatto regolamentare
La metodologia utilizzata per l'analisi dell'impatto regolamentare
e' basata sull'identificazione dei benefici (obiettivi) e dei costi
derivanti ai destinatari diretti e indiretti delle misure
regolamentari nei mercati dei segmenti terminali e trunk. L'analisi
e' rivolta a quantificare, laddove possibile, il costo-beneficio
delle categorie dirette e indirette destinatarie dell'intervento
regolamentare anche alla luce di valutazioni prospettiche di
breve-medio periodo e di sistema, con particolare riferimento ai
mercati coinvolti dal provvedimento.
Le tecniche di calcolo utilizzate sono di tipo econometrico e
afferenti l'analisi di indici rilevanti ai fini della valutazione
dell'impatto regolamentare.
In taluni casi, i benefici netti derivanti dalla misura
regolamentare sono identificabili in ragione degli effetti
competitivi generati dall'incremento dell'offerta di servizi, ma non
quantificabili puntualmente in quanto la numerosita' degli attori
coinvolti e' elevata e le informazioni e dati non sono reperibili.
Tali soggetti peraltro operano spesso in mercati le cui condizioni
economiche sono estremamente differenziate, a parita' di servizi
offerti, cd il collegamento ai mercati dei servizi all'ingrosso dei
segmenti terminali e trunk e' solo indiretto.
I mercati oggetto di analisi sono caratterizzati da una situazione
di significativo potere di mercato detenuto da Telecom Italia. Il
servizio dei segmenti terminali rappresenta tuttora un essential
facility in quanto si tratta di un servizio economicamente non
duplicabile da operatori alternativi. I segmenti trunk nonostante
siano caratterizzati da una situazione di significativo potere di
mercato vedono una certa presenza di autoproduzione da parte degli
operatori interconnessi. L'analisi dell'impatto regolamentare e'
pertanto volta a quantificare e qualificare il benessere sociale in
una situazione di significativo potere di mercato.
D. IMPATTO SULLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Il provvedimento puo' avere un impatto sulla pubblica
amministrazione solo in via indiretta in qualita' di utente finale di
servizi di linee affittate al dettaglio. Non si ritiene, comunque,
che il provvedimento abbia un impatto specifico sulla pubblica
amministrazione rispetto agli altri utenti finali presenti nei
mercati al dettaglio delle comunicazioni elettroniche.
La misura regolamentare proposta ha un impatto sull'attivita'
istituzionale dell'Autorita' la quale e' chiamata a garantire
l'adeguamento della normativa secondaria di riferimento e la
vigilanza della effettiva e corretta applicazione del quadro
normativo imposto in capo all'operatore detentore di significativo
potere di mercato nonche' l'applicazione delle sanzioni previste dal
Codice delle comunicazioni elettroniche qualora si verifichino
violazioni della normativa vigente.
E. IMPATTO SUI DESTINATARI DIRETTI
4.1 Impatto diretto della misura regolamentare
L'impatto della misura regolamentare sui destinatari diretti non
e' determinabile in modo puntuale in ragione del complesso riordino
delle condizioni tecniche ed economiche dei segmenti trunk e
terminating derivante dal presente provvedimento. In particolare tale
riordino prevede la migrazione dagli attuali servizi dei circuiti
parziali e dei circuiti diretti wholesale verso i segmenti terminali
e trunk di linee affittate i quali presentano caratteristiche
tecniche (elementi di rete) e condizioni economiche differenti
rispetto al precedente regime regolamentare. A questo riguardo, giova
rilevare, che sotto il vecchio quadro regolamentare, il controllo dei
prezzi dei circuiti diretti wholesale era effettuato attraverso un
meccanismo di retail minus, vale a dire applicando una riduzione
percentuale al prezzo dei servizi al dettaglio di linee affittate.
Con le nuove misure regolamentari, invece, i prezzi dei segmenti
terminating deriveranno da obblighi di orientamento al costo e
saranno programmati in un arco di tempo triennale attraverso il
cosiddetto meccanismo di network cap.
L'introduzione di un meccanismo di programmazione pluriennale
delle condizioni economiche dei segmenti trunk e terminating nonche'
dei servizi accessori, impatta in modo asimmetrico sull'operatore
detentore di significativo potere di mercato rispetto agli altri
destinatari diretti quali gli operatori alternativi di rete fissa,
gli ISP e gli operatori di rete mobile.
In particolare, la riduzione programmata dei prezzi dei servizi
inclusi nei panieri del network cap simula la pressione competitiva
sull'operatore con significativo potere di mercato il quale ha un
incentivo ad una maggiore efficienza nei costi di rete specialmente
nei servizi dove il grado di concorrenza non e' ancora sviluppato.
Dall'altro lato gli operatori che domandano segmenti trunk e
terminating vedono garantito maggiormente l'orientamento al costo dei
servizi.
Il valore del paniere dei segmenti terminali e trunk fornisce
pertanto da un lato i ricavi all'ingrosso dell'operatore detentore di
significativo potere di mercato e dall'altro la spesa sostenuta dalla
domanda, rappresentata nel caso specifico da operatori di rete fissa
e mobile nonche' dagli ISP.
In applicazione degli obblighi previsti dagli artt. 49 e 50 del
Codice, la misura regolamentare proposta prevede la fornitura dei
servizi di segmenti terminali e trunk a predefinite condizioni
tecniche nonche' a condizioni economiche programmate in un arco di
tempo di tre anni. Piu' nello specifico, l'operatore detentore di
significativo potere di mercato non potra' piu' praticare
articolazioni di prezzi una tantum quali i contributi di attivazione
e disattivazione dei servizi e dovra' recuperare i costi praticando
esclusivamente canoni mensili orientati ai costi derivanti dalla
contabilita' regolatoria.
Tale misura regolamentare dovrebbe tendere a eliminare le barriere
comportamentali alla fruizione dei segmenti trunk e terminating. In
conseguenza di cio', l'andamento decrescente dei volumi di linee
affittate all'ingrosso e al dettaglio registrato negli ultimi anni si
dovrebbe invertire con conseguenti benefici per tutti i destinatari
diretti e indiretti del provvedimento.
A fronte di tale incremento, l'operatore detentore di
significativo potere di mercato potra' migliorare il grado di
riempimento della propria rete di linee affittate ed aumentare
conseguentemente i ricavi all'ingrosso dei segmenti terminali e
trunk. La vendita incrementale di linee affittate all'ingrosso da
parte dell'operatore detentore di significativo potere di mercato
dovrebbe incrementare anche i propri margini operativi dei servizi al
dettaglio in quanto i segmenti trunk e terminating sono servizi
intermedi necessari al completamento sia di ulteriori servizi
all'ingrosso sia di servizi al dettaglio di linee affittate. Peraltro
la pressione competitiva esercitata dagli operatori interconnessi
sull'operatore con significativo potere di mercato puo' spingere
quest'ultimo a sviluppare servizi innovativi a condizioni economiche
concorrenziali ed incrementare conseguente i propri ricavi dei
servizi offerti nei mercati al dettaglio (benefici indiretti).
Sul versante della domanda, gli operatori alternativi beneficiano
di un controllo pluriennale dei prezzi, al lordo del tasso di
inflazione annuale, praticati ai segmenti trunk e terminating.
La certezza delle condizioni economiche praticate nelle offerte di
riferimento dei prossimi tre anni riduce il rischio di mercato al
quale sono soggetti gli investimenti che gli operatori alternativi
hanno pianificato di realizzare nella rete di trasporto di breve e
lunga distanza. La riduzione dei prezzi reali dei segmenti terminali
e trunk dovrebbe comportare un risparmio dei costi di acquisizione
dei servizi intermedi per gli operatori alternativi al termine del
2007 rispetto alle attuali condizioni economiche praticate da Telecom
Italia nell'offerta di riferimento 2005 e nell'offerta dei circuiti
diretti wholesale.
La riduzione dei prezzi reali dei segmenti terminali e trunk
dovrebbe, inoltre, comportare una crescita attesa della capacita'
trasmissiva complessiva domandata dagli operatori alternativi e
conseguentemente un incremento dei servizi offerti ai clienti finali
nei diversi mercati al dettaglio e dei ricavi da essi derivanti.
Le misure regolamentari del presente provvedimento hanno un
impatto anche sugli operatori di rete fissa che non domandano
necessariamente segmenti trunk e terminating, ma piu' in generale
servizi all'ingrosso dall'operatore detentore di significativo potere
di mercato. Nell'ambito del provvedimento relativo ai mercati 13 e
14, infatti, sono state disciplinate le condizioni tecniche ed
economiche per la fornitura dei flussi di interconnessione e dei
raccordi interni di centrale. Si tratta di servizi accessori
necessari per la raccolta di tutti i servizi all'ingrosso dai nodi di
Telecom Italia. A questo proposito, gli operatori che non hanno un
punto di presenza all'interno di un bacino regionale non potranno
piu' acquisire flussi di interconnessione di lunga distanza per il
rilegamento di nodi di centrale situati in bacini trasmissivi
regionali diversi. Tali operatori, pertanto, per accedere ai generici
servizi all'ingrosso offerti da Telecom Italia dovranno predisporre
perlomeno un punto di presenza all'interno di ciascun bacino o in
alternativa acquisire segmenti trunk i quali potrebbero essere
caratterizzati da condizioni economiche maggiori rispetto agli
attuali prezzi dei flussi di interconnessione di lunga distanza.
Le risultanze dell'analisi dei costi e benefici della categoria
dei soggetti destinatari diretti mette in luce che la gamma di
servizi offerti e il valore della produzione sono superiori in un
contesto concorrenziale rispetto ad un ambito di significativo potere
di mercato nel quale i servizi di linee affittate all'ingrosso e al
dettaglio sono offerti principalmente da un operatore.
F. IMPATTO SUI DESTINATARI INDIRETTI
5.1 Impatto indiretto della misura regolamentare
I principali destinatari indiretti sono rappresentati dagli utenti
finali i quali a seguito della misura regolamentare possono fruire di
servizi su rete fissa a larga banda (dedicata) differenziati rispetto
a quelli dell'operatore dominante e forniti a condizioni economiche
competitive dagli operatori.
Sono rilevabili due principali categorie di utenti finali in grado
di beneficiare delle misure regolamentari concernenti i segmenti
terminali e trunk. Tali categorie sono identificabili nelle piccole e
medie imprese nonche' nelle imprese multi-sede di grandi dimensione e
nei clienti finali che domandano servizi di traffico dati e voce
attraverso telefoni cellulari.
Gli operatori di rete fissa che domandano segmenti tnink e
terminating possono trasferire ai propri clienti finali i benefici
derivanti dalla nuove condizioni tecniche ed economiche, disciplinate
dal presente provvedimento. In conseguenza di cio', le piccole e
medie imprese nonche' le grandi imprese multisede, che domandano
linee affittate al dettaglio, possono conseguire benefici in termini
di differenziazione delle offerte e di riduzione delle condizioni
economiche praticate dagli operatori concorrenti rispetto alle
offerte di Telecom Italia.
Gli operatori di rete mobile rappresentano una parte significativa
della domanda di linee affittate all'ingrosso. La regolamentazione
delle condizioni tecniche e la riduzione programmata delle condizioni
economiche imposte dall'Autorita' sui segmenti terminating potrebbero
avere effetti sulle offerte al dettaglio in termini di migliori
condizioni economiche o addirittura di una maggiore gamma di servizi
offerti per i consumatori finali che domandano servizi di traffico
voce e dati accessibili da telefoni cellulari di seconda e terza
generazione.
Il beneficio per i consumatori finali e' pertanto legato alla
possibilita' di accedere a servizi di linee affittate e servizi di
traffico voce e dati offerti su reti mobili qualitativamente
superiori e a condizioni economiche competitive, se comparate ad una
situazione di assenza dell'intervento regolamentare nel quale
l'operatore con significativo potere di mercato non fornisce i
segmenti trunk e terminating o li fornisce a condizioni economiche
commerciali.
La riduzione programmata dei prezzi reali prevista dal meccanismo
di network cap dovrebbe peraltro consentire agli operatori
alternativi oltre alla riduzione dei prezzi dei servizi al dettaglio
anche la possibilita' di realizzare ulteriori investimenti nella rete
di trasporto di breve e lunga distanza, nell'acquisizione di
ulteriori segmenti trunk e terminating nonche' nell'offerta di
servizi al dettaglio innovativi e differenziati.
Tra i destinatari indiretti del provvedimento dell'Autorita'
compaiono le aziende manifatturiere produttrici di apparati di rete
(sia in centrale sia nei punti terminali) con tecnologia a banda
larga. Lo sviluppo della domanda dei segmenti trunk e terminating
derivante dalle presenti misure regolamentari potrebbe indurre a sua
volta la crescita della domanda di posa dei cavi in fibra per
rilegare quei punti terminali di rete che necessitano di altissime
capacita' trasmissive (tipicamente i nodi degli operatori).
La crescita attesa della domanda di segmenti trunk e terminating e
la richiesta del mercato al dettaglio di maggiore capacita'
trasmissiva, comportera' nuovi investimenti da parte di tutti gli
operatori in apparati e tecnologie di rete. Tali investimenti a loro
volta comporteranno un aumento della domanda degli apparati di rete
con conseguente beneficio per i produttori.